RAPPORT DU COMITÉ

Le MERCREDI 31 octobre 2001

Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles

a l’honneur de présenter son

NEUVIÈME RAPPORT


 Votre Comité, auquel a été renvoyé le document intitulé « Propositions visant à corriger des anomalies, contradictions ou erreurs relevées dans les Lois du Canada et  à y apporter d’autres modifications mineures et non controversables ainsi qu’à abroger certaines lois ayant cessé d’avoir effet » (Propositions de 2001 présentées en vue d’une loi corrective), a, conformément à l’ordre de renvoi du mardi 5 juin 2001, examiné lesdites Propositions et en fait maintenant rapport, avec les commentaires suivants :

 

Le programme de correction des lois  

Le programme de correction des lois, qui a pour objectif d’apporter des modifications mineures et non controversables à un ensemble de lois fédérales au moyen d’un projet de loi omnibus, remonte à 1975. Depuis sa création, neuf séries de propositions ont été présentées et neuf lois ont été adoptées. Les propositions de 2001 constituent la dixième série de propositions présentées dans le cadre du programme. 

Les demandes de modifications envoyées à la Section de la législation du ministère de la Justice proviennent surtout des ministères et organismes fédéraux, mais n’importe qui peut en proposer, à condition que les modifications répondent aux critères du programme.  Pour être incluses dans les propositions déposées au Parlement, les modifications doivent respecter certains critères : 

·        ne pas être controversables ;

·        ne pas comporter des dépenses de fonds publics ;

·        ne pas porter atteinte aux droits de la personne ;

·        ne pas créer d’infraction ; 

·        ne pas assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.

Les propositions sont déposées au Sénat et à la Chambre des communes et renvoyées au Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles et au Comité permanent de la justice et des droits de la personne de la Chambre des communes. Si l’un ou l’autre comité s’oppose à une proposition pour quelque raison, celle-ci est rejetée. La dixième  série de propositions a été déposée au Sénat et renvoyée à ce comité le 5 juin 2001. 

Lorsque les deux comités ont étudié les propositions, un projet de loi corrective ne comprenant que les propositions approuvées par ceux-ci est alors préparé. Il est d’usage que ce projet de loi franchisse rapidement les étapes, étant donné que les articles qui auraient pu prêter à controverse n’y figurent plus. 

Les Propositions de 2001 contiennent 115 articles touchant plus de 40 lois. Quatre articles ont été retirés à la demande du ministère responsable (articles 33 et 34, qui auraient modifié la Loi canadienne sur la protection de l’environnement, et les articles 72 et 73, la Loi sur la capitale nationale). Le Comité s’est opposé à sept propositions, lesquelles seront éliminées. Une description détaillée des articles auxquels le Comité s’est opposé et les raisons de l’objection paraissent à l’annexe A.

Le Comité se préoccupe du nombre relativement important de propositions qui risquent de soulever la controverse. Par exemple, plusieurs prévoyaient l’élimination d’une exigence d’approbation, par le gouverneur en conseil ou par le Conseil du Trésor, dans des affaires impliquant les deniers publics. Une autre aurait abrogé une référence à l’examen parlementaire d’une loi, sans preuve de la tenue de l’examen. Parfois, le Comité n’a obtenu de renseignements précis que durant les audiences concernant les propositions.

Comme exemple des difficultés rencontrées par votre Comité, prenons les propositions visant à modifier la Loi sur la sûreté et la réglementation nucléaires, que le Comité a fini par approuver. Deux de ces propositions prévoient d’éliminer la nécessité d’obtenir l’approbation du Conseil du Trésor pour diverses dépenses, ce qui, d’après l’information disponible au moment du dépôt des propositions, semblait contestable. D’après une troisième proposition, la Commission aurait l’autonomie législative nécessaire pour autoriser le retour au travail d’un employé ayant peut-être reçu une dose excessive de rayonnement, laissant présager des problèmes en matière de sécurité et de droits des employés. Plusieurs membres du Comité étaient au départ inquiets de l’apparence controversable de ces propositions.

Cependant, la Commission canadienne de sûreté nucléaire a mis à la disposition du Comité plusieurs témoins d’expérience qui ont été en mesure de pleinement décrire le contexte et les circonstances, et ils ont expliqué en détail pourquoi l’agence estimait les propositions non controversables. Ils ont également fourni au Comité un ensemble de documents d’information dont une série de décrets déléguant à la Commission et à ses prédécesseurs les pouvoirs techniquement exercés sur les employés par le Conseil du Trésor. Le Comité a pu ainsi déterminer que les modifications proposées se prêtaient effectivement à la préparation d’une loi corrective.

Malheureusement, le Comité a examiné d’autres propositions potentiellement controversables, pour lesquelles il ne disposait pas de la même qualité d’information. Si le témoignage du ministère de la Justice est toujours utile, le Comité a souvent besoin des connaissances approfondies du ministère parrain pour pleinement évaluer si les diverses propositions répondent aux critères d’une loi corrective. De l’avis du Comité, un exposé explicatif de la part des porte-parole des promoteurs servirait les intérêts tant du Comité que de l’organisme ou du ministère parrain.

Le Comité suit depuis plusieurs années le processus menant à la loi corrective. Dans l’ensemble, il se réjouit de la diligence du ministère de la Justice dans l’application des recommandations du Comité et constate avec satisfaction la profonde influence qu’ont eue ses rapports dans l’amélioration du processus. Il éprouve toutefois un peu d’inquiétude face à la façon de procéder pour les dernières propositions.

Dans son rapport sur les propositions de 1990 (36e Rapport, 34e législature, 2e session, 28 février 1991), le Comité faisait la recommandation suivante :

« Les modifications proposées sont de deux types :

·        celles qui corrigent des anomalies, des incompatibilités, des archaïsmes et des erreurs, et qui abrogent des lois périmées;

·        les modifications de fond ou d’abrogation à caractère simple et non controversable …

« La plupart des propositions contestables tombent dans la seconde catégorie et émanent du ministère chargé d’administrer la loi plutôt que du ministère de la Justice. Comme elles peuvent facilement entraîner des modifications au fond plutôt qu’à la forme des dispositions visées, elles requièrent un examen parlementaire plus poussé. Ce qui peut sembler simple et indiscutable au ministère chargé d’administrer une loi peut être à la foi compliqué et contestable pour les personnes visées par la modification.

« Votre Comité recommande de diviser dorénavant les propositions en deux parties. La première serait constituée de modifications corrigeant des anomalies authentiques, mais ne portant pas, de préférence, sur le fond des dispositions visées. La deuxième regrouperait les autres types de modifications non controversables – lesquelles pourraient porter sur le fond des dispositions visées à condition de respecter, pour le reste, les critères du ministère de la Justice – et les modifications d’abrogation. »

Le Comité pense qu’il est temps de revoir cette recommandation. Bien que la majorité des présentes propositions n’entraînent pas des changements de fond et ne soient pas controversables, le Comité ne disposait pas d’assez d’information avant les audiences pour bien évaluer celles qui impliquaient des modifications de fond. Le Comité apprécie les notes explicatives du ministère de la Justice, mais estime que les propositions de fond, même non controversables, devraient s’accompagner d’information documentaire préparée par le ministère parrain. Il recommande par conséquent ce qui suit :

1)      Toute proposition entraînant l’élimination d’une exigence d’approbation doit être considérée comme pouvant prêter à controverse, notamment lorsque des deniers publics sont en cause, et les comités parlementaires doivent avoir tous les renseignements pertinents au moment du dépôt des propositions.

2)      Lorsque des dispositions caduques doivent être abrogées, un témoin du ministère parrain doit pouvoir expliquer le contexte et confirmer que la disposition est effectivement caduque.

3)      Les références à un examen parlementaire de la mesure législative ne doivent pas être abrogées sans un document confirmant que l’examen a eu lieu.


Annexe A

Articles contestés et retirés

LOI : Loi sur l’Agence de promotion économique du Canada atlantique

L’article 5, modifiant le paragraphe 6(2), aurait éliminé la nécessité que le gouverneur en conseil approuve les accords conclus entre le ministre de l’Industrie et une ou plusieurs provinces de l’Atlantique.

L’article 7, modifiant l’article 13, aurait habilité l’Agence de promotion économique du Canada atlantique (APECA) à conclure avec la Société d’expansion du Cap-Breton (SECB) des arrangements permettant à la Société d’exercer les attributions de l’Agence, « notamment le pouvoir de conclure des arrangements qui lient l’Agence ».

L’article 8, modifiant le paragraphe 19(1), aurait remplacé l’obligation pour le conseil de l’APECA de se rencontrer au minimum tous les trois mois par celle de se réunir au moins une fois par année.

Le Comité désapprouve ces trois dispositions parce qu’elles touchent le fond et sont contestables.

LOI: Loi sur la surveillance du secteur énergétique

L’article 59, abrogeant l’article 42, aurait éliminé la disposition exigeant que la Loi soit examinée par un comité de la Chambre des communes.

Le Comité estime que les références à un examen parlementaire des mesures législatives ne devraient pas être abrogées sans un document confirmant que l’examen a eu lieu.

LOI : Loi sur l’Office national de l’énergie

L’article 74, modifiant l’article des définitions, aurait transféré certaines responsabilités à l’égard des eaux navigables du ministre des Transports au ministre des Pêches et des Océans.

Le Comité juge qu’il n’avait pas suffisamment d’information pour étudier cette proposition.

LOI : Loi sur le cinéma

L’article 75, modifiant le paragraphe 13(4), aurait éliminé la nécessité de faire approuver par le gouverneur en conseil la nomination de personnel à un traitement supérieur à un certain montant, fixé par le gouverneur en conseil.

Le Comité souscrit au principe voulant que, au‑delà d’un certain niveau, les représentants publics devraient approuver la dépense des deniers publics.

LOI : Loi sur l’autonomie gouvernementale des premières nations du Yukon

L’article 108, modifiant le paragraphe 10(6), aurait modifié la version française de la disposition pour faire concorder les deux textes.

Le Comité n’est pas convaincu que le changement proposé améliorerait la Loi. Cet élément traite de questions stratégiques importantes et délicates, soit la nature des textes législatifs des Premières nations comme autorité subordonnée ou parallèle. Il faudra davantage d’explications pour justifier le changement proposé.

 

Respectueusement soumis,

La présidente,
LORNA MILNE


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