RAPPORT DU COMITÉ

Le mercredi 29 novembre 2006

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales

a l'honneur de présenter son

SIXIÈME RAPPORT


Votre Comité auquel a été référé le Budget des dépenses 2006-2007, a, conformément à l’ordre de renvoi du mercredi 26 avril 2006, examiné ledit Budget et présente ici son deuxième rapport intérimaire.

Respectueusement soumis,

Le président
JOSEPH A. DAY


DEUXIÈME RAPPORT INTÉRIMAIRE SUR LE BUDGET DES DÉPENSES 2006-2007

Dispositions pour préserver l’indépendance des juges et la détermination de la rémunération des juges

Président: L’honorable Joseph A. Day
 Vice-présidente : L’honorable Nancy Ruth

Novembre 2006


Votre Comité, auquel a été référé le Budget des dépenses 2006-2007, a, conformément à l’ordre de renvoi du mercredi 26 avril 2006, examiné ledit Budget et présente son deuxième rapport intérimaire.

 

INTRODUCTION 

Le 25 avril 2006, le Budget des dépenses 2006-2007 a été présenté au Sénat et, par la suite, renvoyé pour examen au Comité sénatorial permanent des finances nationales.

 

            Durant leur examen initial du Budget des dépenses 2006-2007, les membres du Comité ont examiné les dépenses prévues par le ministère de la Justice et le Bureau du commissaire à la magistrature fédérale. Le Comité a considéré que diverses questions méritaient de faire l’objet d’une étude plus poussée. Subséquemment, le 27 septembre 2006, M. David Gourdeau, commissaire à la magistrature fédérale, a comparu devant le Comité pour discuter du Budget des dépenses 2006-2007 et du soutien que son bureau fournit à la magistrature fédérale. Le témoignage du commissaire a été suivi de celui de représentants du Service des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux judiciaires du ministère de la Justice, soit Mme Judith Bellis, avocate générale, et, Mme Adair Crosby, avocate principale et directrice adjointe. Les témoins se sont exprimés sur le processus de détermination de la rémunération des juges.

 

SURVOL

 

A.        Bureau du commissaire à la magistrature fédérale

Le commissaire a commencé par faire, à l’intention des sénateurs, le survol de l’historique et du mandat du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale (le Bureau). En 1978, on a créé le Bureau en vertu de la Loi sur les juges pour préserver l’indépendance de la magistrature et des juges nommés par le fédéral à l’égard du ministère de la Justice.

 

1.  Activités

Le commissaire a expliqué du Comité que les services et le soutien que son bureau fournit à la magistrature découlent des articles 72 à 74 de la Loi. Celle-ci prévoit la nomination d’un commissaire à la magistrature fédérale, dont l’un des rôles consiste à représenter le ministre de la Justice dans des questions reliées à l’administration de la Partie I de la Loi, laquelle traite des durées de mandat, de la limite d’âge, des salaires et des pensions qui s’appliquent aux juges nommés par le gouvernement fédéral. Le Bureau a pour mandat de favoriser une meilleure administration de la justice et de subvenir aux besoins de la magistrature fédérale. Depuis 1995, il favorise et rehausse aussi la participation de juges canadiens à des projets de coopération internationale.

 

2.  Budget

Le Bureau suit la planification budgétaire annuelle habituelle du Secrétariat du Conseil du Trésor et son processus d’affectation des ressources. Le commissaire a expliqué que le budget du Bureau comportait quatre volets : deux de crédits approuvés et deux de dépenses législatives. Les dépenses de fonctionnement du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale et du Conseil canadien de la magistrature sont des crédits annuels votés. Les dépenses législatives sont, entre autres, les salaires des juges, leurs allocations et versements annuels, les versements annuels à leurs conjoints et enfants, les paiements forfaitaires aux conjoints des juges décédés en service et les contributions aux régimes d’avantages sociaux des employés du Bureau.

 

3.  Processus de nomination des juges fédéraux et rôle des comités consultatifs de la magistrature fédérale

C’est avec un intérêt particulier que les sénateurs ont examiné le rapport qu’il y a entre les dispositions actuelles de la Loi sur les juges concernant les nominations et la rémunération et l’indépendance de la magistrature. En vertu de cette loi, le commissaire à la magistrature fédérale s’occupe de l’administration du processus de nomination pour le compte du ministère de la Justice. Cependant, comme l’a fait remarquer M. Gourdeau, ce sont les comités consultatifs de la magistrature fédérale qui évaluent les qualifications des candidats nommés. En réponse à d’autres questions, le commissaire a expliqué que les comités consultatifs, qui sont actuellement au nombre de 16, sont constitués sur une base géographique. Chaque province et territoire compte au moins un comité; en raison de leur forte population, l’Ontario compte trois comités régionaux, et le Québec, deux. À l’heure actuelle, chaque comité est composé de sept membres nommés par le ministre fédéral de la Justice : deux de la profession juridique, un de la province ou du territoire, trois nominations ministérielles et un juge pour présider.

 

Puisque les comités consultatifs sont chargés de fournir des conseils, ils sont appelés, à l’heure actuelle, à évaluer les candidats avant de les placer dans l’une des trois catégories suivantes : « recommandé », « fortement recommandé » ou « sans recommandation ». Il a intéressé les sénateurs d’apprendre que, une fois l’évaluation terminée, les candidats ne reçoivent pas leurs résultats. Chaque évaluation est envoyée au Bureau, qui prépare alors une liste de candidats à présenter au ministre de la Justice. Sur l’avis du Cabinet fédéral, la gouverneure générale nomme les juges fédéraux. Le ministre de la Justice recommande au Cabinet la nomination des simples juges, et le premier ministre fait de même pour les juges en chef. Le Bureau prépare toute la documentation concernant les nominations.

 

S’il conçoit que le gouvernement puisse avoir des raisons valables de ne pas communiquer les résultats de l’évaluation aux candidats, le Comité n’en croit pas moins que cela a souvent un effet pénible sur les intéressés et il suggère au gouvernement de revoir cet usage.

 

Au début de novembre 2006, le ministre fédéral de la Justice a proposé des changements à la composition des comités consultatifs, notamment :

 

·                     l’ajout d’un représentant des forces policières au comité consultatif, ce qui porte le nombre de membres à huit;

·                     de nouvelles catégories d’évaluation : de trois catégories (« recommandé », « fortement recommandé » et « sans recommandation »), on est passé à deux (« recommandé » et « non recommandé »).

 

Le Comité est conscient que les changements proposés ne font pas l’unanimité.


 

 

4.  Soutien de la Commission d’examen de la rémunération des juges

Le commissaire a précisé que le rôle que joue le Bureau dans la détermination des salaires et avantages de la magistrature se limite à des services administratifs et à un soutien opérationnel à la Commission d’examen de la rémunération des juges. Les représentants du Service des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux judiciaires du ministère de la Justice, quant à eux, ont défini le rôle de la Commission.

 

B.        Ministère de la Justice : Services des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux judiciaires

Mme Judith Bellis, avocate générale au Service des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux judiciaires du ministère de la Justice, a fait un bref survol du rôle que joue le Service dans la rémunération des juges.

 

1.  Rôle des Services des affaires judiciaires, des cours et des tribunaux judiciaires

Mme Judith Bellis a commencé par expliquer que le rôle du Service est de fournir au ministre et au sous-ministre de la Justice, ainsi qu’aux organismes centraux et à tous les autres ministères, des conseils stratégiques et juridiques concernant toute question afférente aux cours supérieures provinciales et fédérales et à leurs magistrats. Sur demande, le personnel du Service donne aussi des avis juridiques au commissaire à la magistrature fédérale quant à l’administration de la Partie 1 de la Loi sur les juges. Plus particulièrement, il élabore et coordonne toutes les initiatives stratégiques du législateur qui se rapportent aux cours créées par le fédéral, ainsi que les modifications à la Loi et toute législation subordonnée connexe.

 

Selon Mme Bellis, le Service des affaires judiciaires est petit et comprend actuellement sept avocats et un spécialiste supérieur des sciences sociales et statisticien principal. Les sénateurs ont noté avec intérêt que la compétence professionnelle du Service était régulièrement complétée par des contrats conclus avec des experts-conseils multidisciplinaires, dont des spécialistes en rémunération du secteur privé et des constitutionnalistes. Mme Bellis a expliqué que cette compétence professionnelle revêtait une importance non négligeable pour le processus de la Commission quadriennale d’examen de la rémunération des juges. Les responsabilités du personnel des Affaires judiciaires consistent, entre autres, à élaborer la soumission du gouvernement et à la présenter à la Commission quadriennale. En outre, celui-ci aide à rédiger la réponse du gouvernement au rapport de la Commission d'examen de la rémunération des juges et les instructions pour la rédaction législative visant à orienter les changements à la Loi sur les juges découlant de la réponse du gouvernement.

 

2.  Rémunération des juges et Commission d’examen de la rémunération des juges

Certains sénateurs s’intéressaient au rôle que joue le Parlement dans la détermination de la rémunération des juges nommés par le fédéral. Ils ont demandé si le régime actuel de mise en œuvre de ces recommandations de salaires et d’allocations s’harmonisait avec l’obligation constitutionnelle qu’a le Parlement du Canada de fixer et de payer les salaires des juges, comme l’exige l’article 100 de la Loi constitutionnelle de 1867. Actuellement, les salaires sont prévus par la Loi sur les juges.

 

Selon la Constitution canadienne, les juges sont complètement indépendants des pouvoirs exécutif et législatif du gouvernement. L’indépendance judiciaire vise à faire en sorte qu’ils prennent des décisions libres de toute influence, uniquement d’après les faits et la loi. C’est pourquoi il a été reconnu que les juges doivent être rétribués de manière qu’ils ne soient pas en position de dépendance ou qu’on ne puisse exercer de pressions sur eux.

 

Comme l’a fait remarquer un sénateur, depuis 1998, le processus de détermination de la rémunération des juges nommés par le gouvernement fédéral nécessite le recours à une commission indépendante, la Commission d’examen de la rémunération des juges (la Commission). Établie en vertu de l’article 26 de la Loi sur les juges, la Commission a pour mandat d’enquêter au moins une fois tous les quatre ans sur les salaires et avantages des juges nommés par le fédéral.

 

Selon Mme Bellis, la structure, le mandat et la composition actuels de la Commission ont expressément pour objet de voir à ce que, comme l’exige la Cour suprême du Canada dans sa décision sur le Renvoi relatif aux juges de l’Île-du-Prince-Édouard, on établisse une commission indépendante, efficace et objective chargée de faire des recommandations au gouvernement sur la rémunération des juges.[1] Certains sénateurs ont demandé si des juges de la Cour suprême avaient exprimé une autre opinion concernant cette affaire. Mme Bellis a confirmé que le juge La Forest était fortement en désaccord.

 

La première Commission quadriennale d’examen de la rémunération des juges a été nommée en septembre 1999, et la deuxième, en octobre 2003. Le mandat de la Commission durera jusqu’au 1er septembre 2007, puis la commission suivante sera nommée.

 

Les sénateurs s’intéressaient au fonctionnement de la Commission. Mme Bellis les a informés du fait que, à la suite d’une recommandation du Sénat de 1998, la Commission étudiait maintenant les salaires et avantages en tenant compte de quatre critères énoncés dans la Loi sur les juges : les conditions économiques prédominantes et la position financière du gouvernement fédéral; le rôle que joue la sécurité financière dans l’indépendance des juges; la nécessité d’attirer des candidats remarquables vers la profession; tout autre critère objectif que la Commission juge pertinent. La Commission étudie un grand nombre d’observations écrites, des rapports de l’expertise de professionnels de la rémunération et des représentations verbales faites au cours de deux journées d’audiences publiques. Les principales parties intéressées sont des représentants du gouvernement et des juges, mais les audiences de la Commission sont largement publicisées, et le public est loisible d’y assister.

 

D’après la Loi sur les juges, la Commission doit remettre son rapport et ses recommandations au ministre de la Justice pour que le gouvernement en prenne connaissance dans les six mois et, à son tour, y réponde publiquement dans les six mois.

 

En réponse aux questions d’un sénateur, Mme Bellis a confirmé que, par suite du Renvoi relatif aux juges de l’Île-du-Prince-Édouard[2], les recommandations de la Commission n’avaient pas force obligatoire. Néanmoins, si le gouvernement les rejette ou propose de les modifier, il doit justifier sa décision. Si cette justification est considérée comme insuffisante, la réponse peut être contestée en cour. La mise en œuvre des recommandations de la Commission est assujettie au processus parlementaire. Ainsi, après avoir répondu au Rapport, le gouvernement doit indiquer s’il entend modifier la Loi sur les juges, et comment. Selon Mme Bellis, la décision de 2005 de la Cour suprême du Canada dans la cause Bodner c. Alberta[3] clarifiait la norme de justification que le gouvernement doit atteindre s’il décide de modifier ou de rejeter une recommandation de la Commission, ou encore d’y déroger.

 

En mai 2004, le plus récent Rapport de la Commission d’examen de la rémunération des juges a été présenté au ministre de la Justice. Le 18 octobre 2004, ce rapport était déposé au Parlement. En réponse au rapport du 30 novembre 2004, l’ancien gouvernement a accepté toutes les recommandations de la Commission, sauf une, qu’il a approuvée après modification. Le projet de loi C-51, Loi modifiant la Loi sur les juges, la Loi sur les cours fédérales et d’autres lois, présenté à la Chambre le 20 mai 2005, aurait appliqué cette réponse. Il est mort au Feuilleton lorsque le Parlement a été dissout le 29 novembre 2005.

 

Le gouvernement a donné sa seconde réponse au Rapport de mai 2004, intitulée Réponse du gouvernement au rapport de la Commission d'examen de la rémunération des juges 2003, le 29 mai 2006. Le 31 mai 2006, le ministre a déposé un nouveau projet de loi (le projet de loi C-17, Loi modifiant la Loi sur les juges et d’autres lois liées aux tribunaux) visant à mettre en œuvre sa réponse. Celui-ci permettrait de mettre en vigueur toutes les recommandations reconnues dans le rapport de 2004 de la Commission, sauf deux, qui seraient d’abord modifiées.

 

Certains sénateurs ont fait remarquer que, dans sa réponse, le gouvernement proposait notamment que les juges reçoivent une augmentation salariale de 7,25 p. cent plutôt que les 10,8 p. cent que recommandait la Commission. Ils ont également signalé que la situation financière du gouvernement fédéral a changé, comme en fait foi le remboursement de 13 milliards de dollars fait sur la dette nationale, et que les conditions financières et économiques sont parmi les quatre critères que la Commission doit prendre en considération, selon la Loi sur les juges, lorsqu’elle évalue le niveau des salaires. Mme Bellis a expliqué que dans sa Réponse de 2006, le gouvernement explique la modification du montant prévu et a signalé que la divergence d’opinions sur la méthode d’analyse employée par la Commission a été l’un des problèmes fondamentaux : on était d’avis que les conseillers techniques de la Commission ont trop tenu compte des salaires des avocats chevronnés des huit plus grandes agglomérations urbaines au Canada.

 

3.  Appartenance et nomination à la Commission

Chaque Commission quadriennale d’examen de la rémunération des juges comporte trois membres. Les sénateurs voulaient aussi avoir plus de détails sur le processus de sélection des commissaires et les critères, le cas échéant, qui régissent leur nomination. Mme Bellis a souligné que, en ce qui concerne la composition de la Commission, la Loi sur les juges prévoyait que le gouvernement en désigne un membre, que les juges en désignent un autre et que, ensemble, ceux-ci nomment le président. Autrement, aucune qualité requise ni aucun critère ne régissent le recrutement des membres. Cependant, par le passé on demandait au personnel du Service des affaires judiciaires de suggérer des noms de personnes qui pourraient être considérées comme qualifiées pour représenter le gouvernement. Selon celui-ci, il s’impose que l’un des membres de la Commission ait une solide expérience et une bonne connaissance de l’administration et des finances publiques, et une connaissance plus générale des questions d’intérêt public.

 

Mme Bellis a expliqué que les membres sont nommés pour une période de quatre ans, mais qu’ils ne travaillent activement, selon le processus normal, que pendant la période de six mois au cours de laquelle ils dirigent leur enquête.

 

OBSERVATIONS FINALES

Pendant leurs réunions portant sur le Budget des dépenses 2006-2007 du ministère de la Justice et du Bureau du commissaire à la magistrature fédérale, les membres du Comité ont débattu ces questions et certaines autres, dont les suivantes : paiement des pensions des juges en retraite et de leurs bénéficiaires; dépenses; vacances courantes. Le Comité a noté avec intérêt de la participation la commission indépendante formée pour examiner le salaire et les avantages des juges, et a reconnu l’importance de l’indépendance du judiciaire. Il croit que le processus par lequel les salaires et les indemnités sont recommandés est compatible avec l’article 100 de la Constitution, ainsi que l’ont signalé les porte-parole du ministère de la Justice, et rappelle que les modifications que le gouvernement propose d’apporter à la Loi sur les juges dans le projet de loi C-17 devront être étudiées et adoptées avant de devenir loi.


 

[1]           En 1997, la Cour suprême du Canada a rendu une décision clé dans un renvoi à la rémunération des juges de la Cour provinciale de l’Île-du-Prince-Édouard. Cette décision a établi de nouvelles obligations constitutionnelles pour fixer la rémunération des juges. Toutes les provinces et les territoires sont obligés de se doter d’une « commission indépendante, objective et efficace » chargée d’étudier la rémunération et les avantages des juges et de faire des recommandations au gouvernement. Par la suite, le 19 mars 1998, le projet de loi C-36, Loi modifiant la Loi sur les juges, a été présenté à la Chambre des communes. Il répondait à la décision de l’Î.-P.-É. ainsi qu’aux Rapport et recommandations de la Commission de 1995 sur le traitement et les avantages des juges. Entre autres modifications, le projet de loi prévoyait la création d’une commission indépendante d’examen des salaires.

[2]           [1997] 3. R.C.S. 3.

[3]           [2005] 2. R.C.S. 286.


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