AVANT-PROPOS


À notre descente de l'autocar, nous nous sommes rendus tout de suite dans la salle de réunion du sous-sol de l'édifice municipal de Pincher Creek où le préfet, George Huddlestun, a commencé la réunion en nous posant des questions un peu brusques : «Qui êtes-vous? Qu'êtes-vous venus faire ici? Pourquoi vouliez-vous nous rencontrer?» Et il nous a adressé cette dernière question en désignant un groupe d'éleveurs, de citoyens et de conseillers municipaux réunis autour de la table.

Nous leur avons alors dit que nous étions membres du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles et que nous cherchions des façons de permettre au gouvernement fédéral d'atteindre l'objectif qu'il s'était fixé, de préserver au moins 12 p. 100 du territoire canadien dans son état naturel. Nous leur avons également mentionné que nous étions à Pincher Creek pour rencontrer des gens de la région - choisis par des fonctionnaires locaux de Parcs Canada afin de représenter les intérêts de la population -, afin de recueillir leur avis sur la meilleure façon de remplir nos engagements internationaux concernant le parachèvement du réseau canadien de zones protégées. Leurs opinions sont consignées dans le présent rapport, qui constitue la deuxième étape de nos travaux.

Afin de pouvoir observer directement l'impact que les zones protégées ont sur les populations locales, le Comité a visité des endroits comme Banff, en Alberta, où routes et hôtels sont encombrés, et Val Marie, en Saskatchewan, où l'épicerie locale a dû fermer il y a deux ans et où le motel le plus près est situé à 55 kilomètres du secret le mieux gardé de notre pays : le parc national des Prairies, là où dans des pâturages fauves, on peut voir brouter le chevreuil et l'antilope. Nous nous sommes aussi rendus à Williams Lake, Ucluelet, Tofino et Port Alberni, en Colombie-Britannique, à Waterton et Cardston, en Alberta de même qu'à Port Joli, Annapolis Royal et Halifax, en Nouvelle-Écosse.

Les citoyens que nous avons rencontrés nous ont dit que nous étions tous les intendants de ces terres, peu importe comment nous comptions les utiliser ou les protéger. Nous dédions donc ce rapport à ces gens qui ont pris le temps de venir nous écouter et de nous faire part de leurs expériences, de leurs opinions, de leurs connaissances et de leurs conseils. L'information qu'ils nous ont transmise s'est révélée d'une aide inestimable pour la préparation du présent rapport qui, nous l'espérons, apportera des réponses aux questions de M. Huddlestun.

Je voudrais remercier mes collègues du Comité pour avoir fait preuve de persévérance lors de ces longs mais éclairants voyages en avion, en traversier, en autocar et en véhicule tout terrain qui nous ont amenés dans différentes parties du pays, de même que lors des audiences et de la mise au point du rapport.

Au nom de tous les membres du Comité, je voudrais aussi remercier nos consultants, soit Kevin McNamee, pour sa participation à notre étude et pour l'organisation des visites de sites, Susie Washington, qui a rédigé la majeure partie du rapport avec l'aide de Wendy Francis, et Cameron Crowell, pour l'aide qu'il nous a fournie durant la visite en Nouvelle-Écosse. J'aimerais également remercier Lynne Myers, notre directrice de la recherche, du Service de recherche de la Bibliothèque du Parlement, pour son aide à toutes les étapes de l'étude ainsi que Janice Whitters, l'assistante du Comité, pour avoir coordonné les travaux à Ottawa pendant que le Comité était en déplacement.

Je suis également reconnaissante à June Murray du Service de recherche de la Bibliothèque du Parlement, pour l'édition anglaise de notre rapport et à André Savaria, directeur au Secrétariat d'État, et à son personnel de traducteurs et d'éditeurs, pour l'excellence de leur travail en ce qui concerne la version française. Des remerciements spéciaux sont aussi adressés à Line Gravel, le greffier du Comité, de même qu'à son personnel, pour avoir comme à l'habitude organisé avec brio les travaux du Comité et pour s'être assurée que tout le monde était «à bord» lorsque c'était le temps de partir.

La présidente,

Pat Carney, c.p.

Sénatrice

Février 1996

RECOMMANDATIONS

Le Comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles s'était fixé comme tâche de déterminer les éléments stratégiques qui pourraient permettre d'accélérer et de faciliter l'atteinte de ces objectifs, dans ce qui est devenu une course contre la montre. Le présent rapport est le fruit des conseils et de l'expérience de centaines de Canadiens qui ont consacré de nombreuses années et parfois même leur vie entière à cette cause. Par conséquent, le Comité est convaincu que ses recommandations sont à la fois réalistes et réalisables et qu'elles sauront rallier l'appui des Canadiens.

Recommandation 1

Le gouvernement fédéral devrait profiter de la prochaine réunion du Conseil canadien des ministres des Parcs pour établir une stratégie et un plan d'action national sur les zones protégées.

Recommandation 2

Il faudrait mettre sur pied des groupes consultatifs de citoyens pour les parcs et les zones protégées.

Recommandation 3

Parcs Canada devrait tirer parti de l'autoroute de l'information et des nouveaux outils de communication. Ainsi, une page d'accueil pourrait être créée sur le «World Wide Web» pour la Stratégie nationale sur les zones protégées.

Recommandation 4

Parcs Canada devrait être encouragé à collaborer davantage avec les organismes non gouvernementaux afin de réduire les coûts d'acquisition des terres nécessaires aux futurs parcs nationaux.

Recommandation 5

Parcs Canada devrait raffiner son plan d'entreprise afin d'inclure un programme incitatif qui encourage les employés à trouver des façons d'épargner de l'argent et de générer des recettes dans les parcs tout en continuant à poursuivre les objectifs d'intérêt public des zones protégées.

Recommandation 6

Si les gouvernements décident de collecter des fonds à des fins charitables (comme pour l'acquisition, l'entretien ou la gestion de zones protégées), le Comité leur recommande de veiller à ce que leurs activités appuient les activités semblables menées par des organisations non gouvernementales plutôt que de leur faire concurrence.

Recommandation 7

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord et Parcs Canada doivent travailler en étroite collaboration pour améliorer le réseau de zones protégées dans le Nord canadien et éliminer les sources de conflits.

Recommandation 8

Les ministères fédéraux des Finances et du Patrimoine canadien devraient collaborer avec les groupes environnementaux, les propriétaires de terres privées et le secteur privé afin d'élaborer des stratégies globales pour

? protéger les caractéristiques naturelles à valeur écologique de ces terres qui sont menacées

? et financer l'acquisition de terres privées dans les limites proposées des parcs nationaux.

Recommandation 9

Au niveau provincial, le gouvernement devrait coopérer avec les organisations et associations intéressées pour mettre au point un train de mesures incitatives et de programmes pour encourager les propriétaires de terres privées à conserver leurs terres et à choisir le type d'accord ou de convention de conservation qui répond le mieux à leurs besoins.

Recommandation 10

Le ministère fédéral de l'Agriculture devrait revoir ses politiques et ses programmes afin de veiller à ce qu'ils favorisent — plutôt que de décourager — la protection des terres écologiquement sensibles.

Recommandation 11

Tous les gouvernements au Canada, de concert avec les organisations non gouvernementales, devraient coordonner et appuyer un programme de sensibilisation du public aux zones protégées.

Recommandation 12

Les organismes responsables de zones protégées devraient cibler les projets qui nécessitent un financement extérieur et le recours à des bénévoles afin de pouvoir acquérir des sites candidats et gérer les programmes où le financement public est insuffisant.

Recommandation 13

Des bénévoles devraient être formés afin de dégager le personnel expérimenté des parcs de tâches courantes comme le nettoyage des pistes ou l'enlèvement des rebuts sur les plages, et

afin d'accroître, si possible, l'expertise dans une zone protégée.

Recommandation 14

Parcs Canada devrait pouvoir imposer des mesures de protection provisoire pour les sites situés sur des terres fédérales qui sont susceptibles de devenir des parcs nationaux.

Recommandation 15

Le gouvernement fédéral, par l'entremise du Conseil canadien des ministres des parcs et de la Conférence des ministres des mines, devrait veiller à ce que le contenu et l'application des mesures de protection provisoire soient cohérents d'une administration à l'autre et que l'industrie et les autres groupes d'intérêt en soient suffisamment informés.

Recommandation 16

Les organismes qui représentent le secteur des ressources, comme l'Association minière du Canada, l'Association charbonnière canadienne, l'Association forestière canadienne, l'Association canadienne des producteurs pétroliers, etc., devraient collaborer avec les gouvernements et les groupes de défense de la nature pour s'assurer que les projets de zones protégées, les sites candidats et les mesures de protection provisoire sont communiqués clairement à leurs membres et au grand public et qu'ils sont bien compris par eux.

Recommandation no 17

Le gouvernement fédéral devrait en priorité établir par voie législative les limites du parc national des Prairies et s'attaquer avec la province à une stratégie économique pour l'ouest de la Saskatchewan afin d'aider cette région à profiter pleinement de la présence du parc. On devrait fixer des cibles annuelles pour mesurer les progrès accomplis.

Recommandation no 18

Le gouvernement fédéral devrait parrainer, pour les zones protégées, la création d'un fonds approvisionné par l'État et les entreprises.

Recommandation 19

Le gouvernement fédéral doit faire preuve d'un plus grand esprit de collaboration avec les peuples autochtones lorsqu'il aborde des questions d'intérêt mutuel relativement aux zones protégées. Dans cet esprit, il devrait, entre autres mesures,

? établir un réseau formel de communication avec les organismes et collectivités autochtones afin de favoriser la discussion sur les problèmes relatifs aux zones protégées;

? faire en sorte que les négociateurs fédéraux des règlements des revendications territoriales s'emploient avec leurs homologues provinciaux et les organismes autochtones à faciliter la création de nouvelles zones protégées;

? élaborer des projets pilotes afin de mettre à l'épreuve la notion de parc tribal ou de parc patrimonial autochtone.

Recommandation 20

Les universités, les collèges, les fondations privées et les syndicats du secteur public devraient voir comment promouvoir, appuyer et financer des programmes permettant aux Autochtones et à leurs collectivités d'acquérir les compétences et outils nécessaires pour gérer des zones protégées.

INTRODUCTION

HISTORIQUE

Il y a déjà longtemps que le Canada a entrepris de protéger ses sites pittoresques ou caractéristiques. C'est en 1885 qu'on a réservé un premier secteur des Rocheuses pour la création du parc national Banff. En Ontario, le parc provincial Algonquin a été établi en 1883; au Québec, celui des Laurentides a été créé en 1895. Au cours du siècle qui a suivi, on a créé des parcs un peu partout au pays, pour des raisons diverses, à la pièce. Cependant, vers la fin des années 80, divers événements ont ramené un virage fondamental dans la manière d'établir les parcs : on privilégierait désormais une démarche plus globale.

En 1987, dans son rapport historique, la Commission mondiale de l'environnement et du développement (la Commission Brundtland) exhortait tous les pays à faire leur part en vue de tripler la superficie des terres réservées exclusivement à la protection des écosystèmes et des espèces. En 1989, la filiale canadienne du Fonds mondial pour la nature et la Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada ont donné suite à ce rapport en lançant la campagne Espaces en danger, qui engageait les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux à parachever d'ici l'an 2000 un réseau de zones protégées représentatif des 400 régions naturelles du Canada. Tous les ordres de gouvernement et quelque 600 000 Canadiens et Canadiennes ont depuis ce temps donné leur appui à cet objectif. En 1991, les parlementaires canadiens ont appuyé l'objectif de cette campagne en adoptant à l'unanimité une motion présentée à la Chambre des communes. Le gouvernement fédéral s'est engagé à protéger des zones représentatives de chacune des régions naturelles du pays afin de préserver 12 % du territoire du Canada.

En 1992, une nouvelle étape a été franchie lorsque tous les ministres de l'Environnement, des Parcs et de la Faune se sont engagés à contribuer au parachèvement du réseau de zones protégées du Canada. Dans le cadre de cette entente, les gouvernements ont convenu :

? de parachever un réseau de zones protégées représentatives des régions naturelles terrestres du Canada d'ici l'an 2000;

? d'accélérer la protection de zones représentatives des régions naturelles marines du Canada;

? d'accélérer le repérage des habitats ayant une importance critique pour les espèces sauvages du Canada;

? d'adopter les plans, stratégies et échéanciers nécessaires au parachèvement des réseaux de zones protégées;

? de poursuivre leur coopération en vue de protéger les écosystèmes, les sites et les habitats d'espèces sauvages;

? de garantir que les zones protégées constitueront un aspect essentiel de toute stratégie de développement durable.

Le 4 décembre 1992, quelques semaines après avoir pris cet engagement à l'échelle nationale, le Canada a été le premier pays à ratifier la Convention des Nations Unies sur la diversité biologique, s'engageant ainsi — doublement en quelque sorte — à protéger les espèces animales et végétales de la planète et à préserver leurs habitats. Tous les signataires de l'entente ont déjà entrepris de créer un système de zones et de lieux protégés où des mesures spéciales seront prises pour préserver la diversité biologique.

LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DE L'ÉNERGIE, DE L'ENVIRONNEMENT ET DES RESSOURCES NATURELLES

Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles participe activement à l'atteinte des objectifs fixés par les ministres canadiens de l'Environnement, des Parcs et de la Faune. C'est en 1992 que le Comité a entrepris la première étape de ses travaux, en commandant une étude sur l'ensemble des questions qui devront être examinées pour que le Canada puisse respecter son engagement à parachever son réseau de zones protégées.

Le 27 avril 1994, la deuxième étape des travaux du Comité visait à étudier plus en détail les obstacles et les enjeux liés à l'achèvement d'un réseau de zones protégées. Cette étape nous a permis de formuler un certain nombre de recommandations sur la stratégie qu'il convient d'adopter à cet égard. Le présent rapport marque la fin de cette étape des travaux du Comité.

Des Canadiens et des Canadiennes de tous les milieux ont participé à cette deuxième étape de nos travaux. Particuliers et organismes ont été nombreux à faire connaître leur point de vue :

? 108 présentations orales ont été faites devant le Comité (annexe A);

? 91 mémoires ont été déposés auprès du Comité (annexe B);

? des séances de discussion ont été organisées dans différentes régions du pays, à l'intérieur ou à proximité de zones protégées, afin d'obtenir l'avis du public sur certaines questions (annexe C);

L'intérêt des questions soulevées lors de ces visites était tel que le Comité a décidé de consacrer le premier chapitre de son rapport au compte rendu de ces visites.

Dans les discussions tenues en région et dans les présentations faites à Ottawa, le Comité a noté un appui solide en faveur du parachèvement d'un réseau de zones protégées représentatives de toutes les régions du pays. Il existait cependant une certaine confusion quant à ce qui constitue une zone protégée et quant aux activités qui devraient être permises dans ces zones. C'est dire que le besoin d'informations précises sur l'affectation des terres situées dans les zones protégées et autour est largement répandu. Il existe également un consensus quant à la nécessité pour les gouvernements, en période d'austérité budgétaire, d'offrir au public le plus d'occasions possible de donner son avis sur l'aménagement et la gestion des zones protégées.

Fait plus important encore, les intervenants qui se sont présentés devant le Comité ont insisté sur l'urgence des mesures que le Canada doit prendre pour respecter ses engagements internationaux en la matière. Avec l'échéance de l'an 2000 qui approche, les gouvernements devront faire preuve d'imagination.

BUT DU RAPPORT

Le Comité devait se pencher sur les problèmes que posent la création et l'expansion, d'ici l'an 2000, d'un réseau national intégré de zones protégées représentatives des régions terrestres et marines du Canada. Les résultats de ses travaux, qui font l'objet du présent rapport, constituent un examen des outils et processus pouvant servir à l'élaboration d'une stratégie de sélection et de désignation des zones protégées au Canada. Nous souhaitons que ce document favorisera l'adoption d'une approche nationale qui permettra :

? d'établir pour l'ensemble du pays une vision commune en matière de zones protégées, des principes de planification clairs, des critères de sélection cohérents pour les sites candidats et des processus décisionnels comparables;

? d'étudier les répercussions économiques et les facteurs écologiques avant toute décision sur la désignation ou la proclamation d'une zone;

? de donner aux intéressés la possibilité de participer activement aux décisions concernant les zones protégées;

? d'imaginer des mesures incitatives susceptibles d'amener les entreprises, les organisations à but non lucratif et les particuliers à céder des terres pour la création de zones protégées;

? d'appuyer le droit des Autochtones au maintien de l'usage traditionnel de leurs terres et de les inciter à soutenir activement les objectifs de protection des zones protégées.

POURQUOI NOUS FAUT-IL UNE STRATÉGIE?

Le Canada joue un rôle de chef de file en matière de préservation des terres à valeur esthétique, récréative ou écologique, tant au niveau fédéral qu'au niveau provincial. Jusqu'à maintenant, notre pays a été avantagé par sa capacité de maintenir un bon équilibre entre les besoins de développement économique et ceux liés à la conservation. Cependant, bien que les zones protégées actuelles répondent à bon nombre de nos besoins esthétiques, écologiques et récréatifs, il est admis que nous devrons élargir notre réseau de zones protégées si nous voulons réussir à conserver des zones représentatives de chaque région naturelle et à préserver la diversité biologique. On constate également que les conflits que suscite l'utilisation du terrain dans les régions fortement exploitées commencent à mettre en péril l'équilibre qui existait entre la conservation et le développement.

Certains changements sont absolument nécessaires pour élargir et améliorer notre réseau actuel de zones protégées. Ainsi, on estime que 517 542 km2 sont protégés sous forme de parcs, de réserves intégrales, de refuges fauniques et d'autres désignations, mais ces zones, qui ne font que 5,2 % de la superficie de notre pays, ne représentent pleinement que 20 % des 400 régions naturelles du Canada. Cent soixante autres régions naturelles sont représentées en partie par les zones protégées existantes, tandis que 220 des régions naturelles du Canada ne sont pas représentées du tout au sein du réseau des zones protégées.

De plus, un grand nombre de secteurs inclus dans les zones protégées ne préservent pas suffisamment les terres et leurs habitants. Ainsi, dans le parc national Banff, des implantations commerciales d'une valeur de 500 millions de dollars réalisées depuis 1992 menacent l'intégrité de l'écosystème de Banff et les espèces fauniques qui en dépendent. Il est donc évident que le Canada devra affecter des ressources importantes - et prendre des engagements fermes à cet égard - s'il veut respecter ses obligations internationales et répondre aux voeux des citoyens qui souhaitent que soient protégés les nombreux sites de leur pays.

Cependant, les ressources dont nous avons besoin pour respecter ces obligations et répondre à cet appel sont déjà largement accaparées par l'action des gouvernements qui sont aux prises avec la dette, les déficits, les priorités sociales et d'autres préoccupations légitimes. Il est donc très important que les gouvernements et les citoyens trouvent des solutions innovatrices et travaillent dans un esprit de coopération propice à la créativité.

Déjà, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux du Canada se sont tous dotés de mécanismes permettant de délimiter et d'établir des zones protégées. Plusieurs d'entre eux ont même adopté des lois et des règlements, créé des parcs et des réserves, procédé à des échanges de terres visant à préserver des habitats et entrepris des démarches auprès d'entreprises et de particuliers en vue d'acquérir des terres comme zones de conservation. Malheureusement, ces activités n'ont pas été bien coordonnées entre les diverses administrations, ce qui laisse beaucoup d'incertitude quant à la protection des zones et à l'utilisation des terres.

Un autre point qui entrave l'avancement du dossier des zones protégées est le flou qui entoure le mot «protection». Les gouvernements du Canada reconnaissent 52 types distincts de zones protégées. Ces zones varient également quant aux activités humaines qui y sont permises ou interdites. Ces écarts rendent difficile l'élaboration d'une vision commune de ce qui constitue une «zone protégée».

En ces temps de compressions budgétaires, il est particulièrement important de tenir compte du potentiel énorme que représente l'apport des secteurs non gouvernementaux. Qu'il s'agisse de travail bénévole, de dons en argent ou de cession de terres par des particuliers ou des sociétés, cet aspect de la participation du public a été peu exploité jusqu'à présent, sauf pour ce qui est des groupes écologistes ou environnementalistes, qui ont été consultés pour la définition des grandes orientations. Une exception de taille est la contribution remarquable d'organismes comme la Société canadienne pour la conservation de la nature, dont les programmes d'acquisition de terres ont permis de sauver des sites uniques et des espèces menacées. Il faudra mieux exploiter ce genre d'initiatives.

En résumé, si l'approche actuelle en matière de zones protégées est très efficace à certains égards, elle demeure incomplète et fragmentaire. De toute évidence, il faut élaborer une stratégie afin de nous donner une orientation à la fois souple, économique et efficace, qui permettra à tous les intéressés de contribuer au réseau national de zones protégées et d'en profiter.

CHAPITRE 1 : VISITES DE SITES

LES PRAIRIES

Pour sa première visite, du 17 au 22 octobre 1994, le Comité s'est rendu à deux endroits en Alberta Ä au parc national Banff et au parc national des Lacs-Waterton Ä et au parc national des Prairies en Saskatchewan. Le Comité a visité le parc national Banff parce que c'est le plus ancien des parcs nationaux du Canada et un site du patrimoine mondial, et parce qu'on y assiste actuellement à une confrontation entre défenseurs des ressources et promoteurs du développement touristique et économique.

Le parc national des Lacs-Waterton, un parc plus récent et moins développé, constitue, avec le parc national Glacier du Montana, le premier Parc international de la paix. Ce parc est un excellent exemple de la nécessité d'une bonne gestion des zones protégées et d'une collaboration entre les responsables de ces zones et les habitants de la région. Ce parc est également une réserve biosphère de l'UNESCO qui a été récemment désigné site du patrimoine mondial. C'est ainsi que les autorités du parc et les propriétaires locaux ont l'occasion de se rencontrer pour discuter de question de gestion.

Le parc national des Prairies est nouveau; de fait, sa création n'a pas encore été entérinée par le Parlement. Une visite à ce parc, un des écosystèmes canadiens les plus en menacés, a permis au Comité de voir de plus près les problèmes qui se posent dans une nouvelle zone protégée. Le parc attend encore des fonds du gouvernement fédéral pour terminer l'acquisition de terres, se doter d'un plan de développement touristique pour permettre aux habitants locaux d'en tirer des avantages économiques, et régler un certain nombre de problèmes de gestion. En plus de visiter les lieux, le Comité a eu de longs entretiens avec les habitants de la région, les gens d'affaires, les éleveurs et d'autres intéressés.

La gestion des zones protégées

Pendant son voyage, le Comité a rencontré deux types de préoccupations quant aux pratiques et politiques de gestion des zones protégées. Les unes, mentionnées surtout par les habitants du parc national Banff ou des environs, portaient sur la mise en valeur des terres comprises dans une zone protégée. Les autres avaient trait à des choses comme le pacage, la chasse, la lutte contre les mauvaises herbes, la coupe de l'herbe, et l'exploitation du bois à l'intérieur et autour d'une zone protégée.

En tant que premier parc national du Canada, le parc Banff est ouvert aux visiteurs depuis de nombreuses années. C'est une destination extrêmement populaire étant donné sa grande beauté naturelle et sa facilité d'accès. La route transcanadienne et le chemin de fer Canadien Pacifique le traversent. Nous avons appris que plus de quatre millions de personnes visitent le parc chaque année. Ce qui crée une très forte demande de services, qui ne cesse de croître, comme l'hébergement, l'alimentation, le magasinage, les services de pourvoyeurs et guides, etc. Comme sa superficie est limitée, cette croissance crée des problèmes pour la ville de Banff. Jusqu'à tout récemment, Parcs Canada en réglementait l'aménagement; la ville est maintenant plus autonome, et élit même son maire et son conseil municipal.

Les membres du Comité ont rencontré le premier maire de Banff, Leslie Taylor, pour discuter des problèmes de la municipalité. Le défi des élus consiste à résoudre le conflit entre les besoins de croissance de la ville et les limites matérielles que lui impose le fait d'être située dans un parc national. Selon les écologistes et les autorités du parc, la ville occupe déjà le maximum possible de la vallée de la rivière Bow. Toute nouvelle expansion dans la vallée ou sur les pentes des montagnes entraverait les migrations de la faune que le parc a pour vocation de protéger. Comme la mairesse nous l'a dit, il faudra, pour maintenir une communauté viable et éviter que Banff ne devienne rien de plus qu'un «énorme centre commercial à ciel ouvert en pleine forêt», une planification judicieuse afin de bien gérer l'expansion de la ville.

La mise en valeur d'autres secteurs du parc a également été abordée avec plusieurs témoins au cours de notre voyage à Banff. La question du nombre et de la taille des services comme les stations de ski, les terrains de golf, les hôtels et les centres des congrès qu'il faudrait autoriser dans un parc national a été soulevée par plusieurs personnes. Les propriétaires de ce genre d'entreprises estiment qu'une fois qu'ils sont autorisés à s'implanter dans une zone protégée, il faudrait les laisser prendre de l'expansion à mesure que la demande augmente, afin de demeurer viables. Chacun reconnaît qu'il faut, à un moment donné, mettre un terme aux constructions afin de préserver l'habitat et la faune, ainsi que la beauté naturelle du parc, qui constitue sa principale attraction. Un de ces témoins, des Hôtels CP, a même indiqué que sa société accepterait de plafonner les équipements futurs dans la région de Banff/lac Louise, une fois qu'elle aura réalisé ses projets d'expansion actuels.

Plusieurs environnementalistes estiment que les travaux de mise en valeur dans le parc national Banff sont déjà allés trop loin. Ils ont parlé notamment de la disparition de certains habitats vitaux pour la préservation de la faune dans la vallée de la rivière Bow. L'importance de la vallée vient de ce qu'elle sert de voie de migration pour une grande partie de la faune locale. La présence de deux grandes routes, d'une rivière et d'une voie ferrée dans cette vallée plutôt étroite crée un problème sérieux. Toute nouvelle expansion ne ferait qu'exacerber le problème. Le personnel de Parcs Canada, qui était l'hôte du Comité pendant ce voyage, a la difficile tâche de maintenir l'équilibre entre ces revendications opposées tout en s'acquittant de son mandat.

Pour tenter de mesurer l'impact cumulatif des équipements actuels et projetés pour le corridor de Banff et de la vallée de la rivière Bow, le gouvernement fédéral a chargé un groupe de travail de réunir les divers groupes d'intérêt locaux afin de voir s'ils ne pourraient pas établir un meilleur plan de gestion pour la région. Il s'agit de s'entendre sur une notion de «tourisme durable», qui intégrerait tourisme et préservation de l'environnement. Le Comité a rencontré le groupe de travail pour discuter de son mandat et de ses objectifs. Un des objectifs secondaires du groupe de travail, la mise au point d'une méthodologie générique pour planifier l'aménagement des parcs, présente un intérêt spécial pour le Comité. Une telle méthodologie pourrait servir dans d'autres zones protégées où il faudra aussi trouver un équilibre entre exploitation et conservation.

Le deuxième type de préoccupations portées à l'attention du Comité provenaient davantage de ceux qui habitent dans le voisinage d'une zone protégée (parcs des Lacs- Waterton et des Prairies), que de ceux qui y vivent ou y exploitent une entreprise. Le Comité a bien compris que pour qu'une zone protégée non seulement survive mais soit prospère, la coopération des propriétaires terriens du voisinage est essentielle. La faune protégée dans les limites d'un parc, par exemple, ne reconnaît pas les limites tracées sur une carte. Bien des espèces vont et viennent librement entre une zone protégée et des ranchs. D'autre part, une pratique de gestion qui peut paraître sensée dans les limites d'une zone protégée peut inquiéter ceux qui habitent autour.

Le Comité s'est fait dire, par exemple, que les éleveurs établis autour du parc national des Lacs-Waterton craignent que la politique de laisser l'herbe croître naturellement dans les limites du parc crée pour eux un risque d'incendie. Pour bon nombre des voisins des parcs des Lacs-Waterton et des Prairies, ces craintes seraient grandement réduites si les autorités modifiaient leur politique interdisant le pacage des bovins à l'intérieur des parcs. Il semble d'autre part, surtout dans le cas du parc national des Prairies, que non seulement il conviendrait d'y permettre le pacage dans une certaine mesure, mais que ce serait une saine pratique de gestion. Les prairies que le parc cherche à préserver doivent être pacagées périodiquement pour les garder dans «leur état naturel». Si on laisse l'herbe pousser, un autre type d'écosystème se développera et les rares prairies à herbes rases ne seront pas préservées. Les autorités du parc national des Prairies ont assuré les membres du Comité qu'elles examinent cette question de près afin d'établir un plan de gestion à long terme.

Le Comité a aussi constaté qu'une partie de la population locale n'est pas d'accord avec l'interdiction de la chasse dans les parcs nationaux. On estime qu'une chasse limitée empêcherait les populations de cerfs et de wapitis dans les parcs, par exemple, d'augmenter au point de menacer la viabilité des ranchs environnants où ils s'aventurent pour trouver à manger. Plusieurs témoins ont évoqué l'idée d'une chasse limitée de ces espèces.

Le nombre croissant de carnivores à l'intérieur des parcs (loups et grizzlys en particulier) inspire des craintes pour leur bétail à ceux qui habitent aux alentours. En Alberta, le gouvernement provincial vient de supprimer les indemnités que les éleveurs touchaient pour le bétail tué par des loups ou des ours, ce qui ne fait qu'accroître leurs inquiétudes. Selon la section albertaine de la Société canadienne pour la conservation de la nature, plusieurs groupes écologistes ont, en collaboration avec Parcs Canada, établi un fonds qui couvre ce genre d'incidents. Le fonds est financé par des contributions du public, notamment de gens qui prônent une protection accrue des carnivores. Bien que cela puisse aider, plusieurs éleveurs ont expliqué au Comité à quel point il est difficile, pour avoir droit aux indemnités, de vérifier qu'un de leurs bovins a été tué par un carnivore. Le nombre croissant d'ours et de loups dans les zones protégées continue de les préoccuper, car ils estiment que leurs moyens d'existence pourraient être menacés.

Participation locale à la prise de décisions

Au cours de son voyage dans les Prairies, il y a un message que le Comité a entendu plus souvent que tout autre : il faudrait, lorsqu'il s'agit de créer de nouvelles zones protégées et de gérer les zones existantes, que la population locale participe à la prise de décisions. Sans l'appui constant de la population locale, les zones protégées sont vouées à l'échec. Ces zones n'existent pas de manière isolée; elles sont intimement liées aux régions voisines, où des particuliers possèdent des terres. La façon dont ces terres sont exploitées a une incidence importante sur la zone protégée, et vice versa.

Bon nombre de témoins ont expliqué au Comité qu'ils ne veulent pas que des bureaucrates lointains prennent des décisions qui auront des conséquences pour leurs terres et leur gagne-pain. Ils veulent être consultés et exercer un certain contrôle sur ce qui leur arrive. Le surintendant du parc national Banff a également dit au Comité qu'il considère essentiel lui aussi de trouver des mécanismes pour permettre aux intéressés de travailler ensemble pour tenter de concilier les revendications opposées.

En outre, selon plusieurs personnes venues témoigner devant le Comité, un plan de gestion applicable uniquement à la zone protégée ne favorisera probablement pas la coopération des intéressés dans la région environnante. Là encore, il faut prévoir des mécanismes pour faire participer les gens à la planification, afin d'intégrer les questions sociales, économiques et environnementales. Le Comité a été témoin de plusieurs exemples de tels efforts, alors qu'il se trouvait dans l'Ouest. Par exemple, dans son étude, le groupe de travail de Banff/Bow Valley étudie la vallée de la rivière Bow comprise dans le parc et tente d'obtenir la coopération de la province pour le reste de la vallée. Certains considèrent qu'une intégration régionale de ce genre est encore insuffisante. Ainsi, il a été signalé que le groupe de travail doit veiller à ne pas proposer des solutions qui atténueraient le problème du développement dans la ville de Banff, en limitant la construction de logements, mais qui ne feraient que déplacer le problème à Canmore.

Le Comité a eu connaissance d'autres exemples de mécanismes qui assurent la participation de la population : l'Association communautaire du parc des Lacs-Waterton, où les habitants de la ville travaillent à l'élaboration des plans de gestion du parc avec des représentants de Parcs Canada; le groupe du Trail of the Great Bear, qui tente de faire comprendre aux gens que la région dans son ensemble, plutôt que simplement la zone à l'intérieur du parc, est une unité intégrée, et qui, du même coup, espère détourner une partie des pressions touristiques vers l'extérieur des parcs; la Castle Crown Wilderness Coalition, qui appuie une étude mixte fédérale-provinciale et municipale qui permettrait de déterminer le genre de développement économique qui serait compatible avec la préservation des écosystèmes, et les mesures à prendre à cet égard; le Comité consultatif du parc national des Prairies, où siègent des membres de la population locale, qui cherchent avec des représentants du parc à mettre sur pied un plan à long terme pour le parc et ses environs.

Un témoin a fait une déclaration qui présente un intérêt particulier pour les travaux du Comité en vue de définir une stratégie nationale des zones protégées. Il a déclaré que dans notre pays, chaque fois que l'environnement et le développement entrent en conflit, c'est une «lutte à mort» entre des intérêts particuliers. Selon lui, il serait possible d'éviter une telle situation si le Canada se dotait d'une stratégie claire en matière de zones protégées. Nous espérons que notre étude nous rapprochera de cette réalité.

Le besoin de certitude

S'agit-il d'un parc national ou non? Telle est la question qu'ont posée au Comité des habitants de Val Marie, en Saskatchewan, localité située près du parc national des Prairies. En effet, bien que le gouvernement fédéral et celui de la Saskatchewan aient signé une entente visant à créer un parc national près de Val Marie, la loi nécessaire pour rendre la chose officielle n'existe pas encore. L'acquisition des terres du parc se fait dans le cadre de ventes de gré à gré, si bien que la constitution du parc proposé est plutôt lente.

Les habitants de Val Marie et des environs sont d'avis que le site devrait être officiellement déclaré parc national, puisque 50 p. 100 des terres sont maintenant acquises. Il faut que les gouvernements confirment leur engagement, afin que le développement économique lié au parc puisse aller de l'avant. Selon les gens, une fois que la zone aura été désignée comme parc, les milieux d'affaires seront davantage portés à investir dans leur région. Lorsque le parc deviendra mieux connu, les visiteurs devront se loger, se nourrir et auront besoin d'autres services. Les habitants auront ainsi la possibilité de tirer un revenu de ces nouvelles activités, notamment avec la formule du gîte du passant ou des vacances au ranch. Il faut leur donner la certitude que cette région n'a pas été oubliée et qu'elle deviendra bel et bien un parc national.

Ce besoin de certitude se retrouve ailleurs, comme l'a constaté le Comité. Dans le parc national Banff, les personnes qui travaillent dans le secteur des loisirs, comme les propriétaires du Sunshine Village, ont fait part de leurs frustrations au Comité face aux règlements concernant le développement à l'intérieur du parc, qu'on change constamment. Il n'est pas juste, selon eux, de modifier les règles à mi-chemin d'un projet. Ils pensent que dans certains cas, les restrictions imposées en matière de développement les conduiront à la faillite. Pour pouvoir fonctionner efficacement, ils doivent avoir la garantie qu'une fois qu'ils se sont conformés aux règles et règlements, ceux-ci ne seront pas changés pour le projet en question. Selon un témoin, on parle du processus de l'évaluation environnementale depuis cinq ou six ans. Il semble que la mise en vigueur en janvier 1995 de la nouvelle Loi canadienne sur l'évaluation environnementale permettra de régler la question puisque la situation commence à se stabiliser.

La protection des terres privées

Beaucoup de témoins ont indiqué au Comité qu'il faut trouver des mécanismes permettant aux propriétaires intéressés de faire en sorte que leur terre reste protégée et préservée après leur mort. Nous avons ainsi appris, qu'à l'heure actuelle, certaines lois fiscales (par exemple celle sur les gains en capital) empêchent la donation de terres aux fins des zones protégées. En effet, le propriétaire qui souhaite faire une telle donation doit comptabiliser un gain en capital sur ce qui aurait été la valeur commerciale de la terre s'il l'avait vendue. Divers témoins ont indiqué au Comité que des changements dans ce domaine seraient fort utiles et permettraient d'augmenter la superficie des terres ayant le statut de zone protégée.

L'idée d'une servitude en matière de préservation des terres est un autre mécanisme dont le Comité a entendu parler, et qui semble très prometteur. Ainsi, tout éleveur dont la propriété est voisine d'un parc et qui l'a exploitée d'une manière écologique, qui a contribué à la viabilité du parc, pourrait se prévaloir d'une telle servitude. Ainsi, au moment de la vente, s'il tient à ce que sa terre soit exploitée de la même façon et bénéficie également du statut de zone protégée, il pourrait invoquer une servitude en matière de préservation, contraignante pour l'acheteur. De cette façon, les terres privées, ainsi préservées, seraient toujours protégées. Le Bureau albertain de la Société canadienne pour la conservation de la nature est l'un des groupes qui tentent de mettre ce mécanisme en application. De fait, la Colombie- Britannique a déjà pris des mesures dans ce sens et, dans l'année qui vient ou peu après, plusieurs provinces présenteront des lois visant à améliorer les mécanismes de protection des terres privées.

La question de la protection des terres privées a également suscité une discussion sur l'impact de la hausse des prix immobiliers près de certaines zones protégées. La beauté naturelle de certains endroits, comme le parc national des Lacs-Waterton, attire beaucoup de gens, dont certains aimeraient s'y installer pour en apprécier la beauté en permanence. Cela entraîne une demande de terres, ce qui, à son tour, fait augmenter les prix. Ainsi que l'a indiqué un témoin au Comité, les prix deviennent tellement élevés que l'on peut à peine se permettre d'exploiter un ranch. Des terres qui, en fonction de leur valeur agricole, se vendraient 800 $ l'acre, par exemple, peuvent être vendues à un promoteur 2 500 $ l'acre ou davantage. Il n'est pas difficile de comprendre pourquoi les éleveurs sentent que leur mode de vie est menacé!

Transmettre une terre agricole d'une génération à l'autre devient plus difficile lorsque les prix montent, compte tenu des répercussions fiscales notées plus haut. Il devient également impossible pour qui que ce soit d'acheter des terres d'élevage dans les environs, si les prix des terres sont exorbitants. Certains éleveurs ont indiqué au Comité que leurs terres devraient être désignées «zones protégées» afin de pouvoir continuer à les exploiter comme ils le font actuellement, ce qui est bon pour le parc et pour la faune qui s'y trouve.

La Park Vicinity Protection Zone, créée par un arrêté municipal de Pincher Creek, est un exemple d'initiative locale à l'origine d'une telle situation. Cet arrêté limite depuis la fin des années 70 l'utilisation des terres dans la zone de protection située autour du parc. Jusqu'à présent, il a permis aux ranchers dont les terres sont à proximité du parc de continuer à les exploiter de façon traditionnelle. À l'heure actuelle, la population est divisée quant à l'utilité de cet arrêté. Certains pensent qu'il faut continuer à l'appliquer pour préserver les ranchs de la région, tandis que d'autres pensent qu'en permettant le développement dans la zone on élargirait l'assiette fiscale, ce qui contribuerait à améliorer les perspectives économiques du district. Ce débat va de toute évidence se poursuivre jusqu'à ce que l'on arrive à un compromis. C'est une question dont le Comité tiendra compte dans le cadre de son étude sur la réalisation d'une stratégie nationale des zones protégées.

Vocation et rôle d'une zone protégée

Au cours de ses déplacements, le Comité a entendu plusieurs témoins parler de l'importance d'un énoncé clair quant à la vocation d'une zone protégée. Cette vocation, ainsi que le rôle attendu de la zone protégée, devraient idéalement être fixés dès que la zone est choisie. D'après certaines personnes que nous avons rencontrées, cette vocation, ainsi que le rôle en question, ne devraient pas être modifiés au fil des ans, mais plutôt constituer la base du développement et de l'utilisation de la zone.

À Banff, il semble que le conflit actuel promoteurs et défenseurs de l'environnement découle en grande partie des divergences de vues à propos du rôle de cette zone protégée et des changements quant à la vocation du parc au fil des ans. Le parc sert-il à protéger la faune et faut-il en limiter l'accès ou est-il là pour que le plus grand nombre de personnes possible puissent en profiter, de quelque façon qu'elles le désirent, comme pour faire du ski ou jouer au golf? Le groupe de travail de Banff-vallée Bow s'est fixé comme premier objectif de rédiger un énoncé de la vocation et des objectifs pour la région, tout en reconnaissant que l'accord de tous les intéressés est une première étape essentielle à la formulation de recommandations sur l'avenir de la région.

Plusieurs témoins ont fait part au Comité de leurs idées sur le rôle attendu des zones protégées, y compris la préservation de la biodiversité, la protection des espèces en voie de disparition et la sensibilisation du public à l'importance de ces mesures. Comme nous l'a dit un témoin, peut-être que le fait de pouvoir visiter des zones sauvages en personne nous fera comprendre que nous avons tous l'obligation morale de protéger la terre entière.

COLOMBIE-BRITANNIQUE

En mars 1995, le Comité s'est rendu à deux endroits en Colombie-Britannique. À Williams Lake d'abord, situé dans la région de Cariboo-Chilcotin, à l'intérieur de la province; le Comité y a entendu des témoignages sur un processus efficace qui a permis à des particuliers et des représentants de groupes locaux et de ministères, appelés collectivement le groupe d'étude de Chilko Lake, de parvenir à un consensus sur un plan d'utilisation des terres, qui comprend une importante zone protégée et plusieurs zones de gestion spéciales. Ce processus a notamment abouti à la création d'un nouveau parc, le Parc provincial Ts'ylos, au début de 1994. Le Comité a aussi entendu quelques témoignages sur le déroulement du processus de planification de l'utilisation des terres dans la même région, sous l'égide de la Commission sur les ressources et l'environnement (CORE) établie par le gouvernement de la Colombie- Britannique.

La deuxième visite a eu lieu à la réserve de parc national Pacific Rim, où le Comité s'est renseigné sur les problèmes qui se sont posés lorsque le parc a été créé au début des années 70 et sur les préoccupations actuelles à l'égard de la protection des terres dans la région. Cette région a connu de nombreux conflits ces dernières années entre la faction favorable au développement et celle qui préconise la conservation; le Comité a pu constater sur le terrain la complexité des questions qui se posent, notamment dans le cas de la baie de Clayoquot, et les solutions qui sont proposées.

Le Comité s'intéresse aussi au fait que la réserve Pacific Rim fait l'objet des pourparlers sur les revendications territoriales qui se déroulent entre le gouvernement et les bandes autochtones locales. Les membres du Comité ont eu l'occasion de discuter de diverses questions connexes avec les responsables gouvernementaux et les représentants du conseil autochtone local. Le Comité a beaucoup profité non seulement des visites faites sur place mais aussi des nombreux entretiens qu'il a eus avec des habitants, des politiciens, des gens d'affaires, des écologistes et des leaders autochtones de la région.

Williams Lake

Dans la localité de Williams Lake, le Comité a rencontré des gens qui avaient participé à deux exercices différents de planification de l'utilisation des terres dans la région de Cariboo-Chilcotin. Comme le Comité examine les moyens qui permettraient au gouvernement fédéral de respecter son engagement de terminer la mise en place d'un réseau de zones protégées, il a voulu consulter ces groupes pour connaître l'expérience qu'ils avaient acquise dans l'élaboration de plans d'utilisation de terres qui englobent des zones protégées. Dans les deux cas, les avis donnés au Comité sur le processus décisionnel en matière d'utilisation des terres peuvent se résumer en quatre mots : orientations, cadre, échéances et décisions.

Les «orientations» doivent provenir des gouvernements et être claires. Les gouvernements doivent énoncer explicitement leurs objectifs en ce qui a trait aux zones protégées. Ainsi, le gouvernement fédéral et celui de la C.-B. ont l'un et l'autre indiqué qu'ils prévoyaient réserver un échantillon représentatif de l'ensemble des habitats naturels, correspondant à environ 12 p. 100 de la superficie du pays, en vue d'en faire des zones protégées. Les orientations données à ceux qui s'engagent dans un exercice de planification devraient aussi comporter des objectifs clairs pour d'autres secteurs, par exemple, l'exploitation forestière et l'extraction minière.

Le «cadre» a trait à la nécessité, pour les participants, de définir d'entrée de jeu les limites de leur examen. Il faut se poser les questions suivantes : Quels sujets doivent être discutés et quels sont ceux qui sortent du cadre du processus? Quel domaine doit être étudié en particulier, et qui participera? Qu'est-ce qui constitue un consensus (un accord unanime, la règle de la majorité, ou une autre formule)? Il importe de répondre à ces questions au début du processus pour que les participants demeurent sur la bonne voie.

Le troisième élément est celui des «échéances». Il est important que le processus de planification ne se poursuive pas indéfiniment. Une échéance doit être établie dans le mandat de tout exercice de planification de l'utilisation des terres afin de faire avancer les choses et d'aboutir au quatrième volet, celui des «décisions».

A. Le processus CORE dans la région de Cariboo-Chilcotin

Le premier groupe que le Comité a rencontré à Williams Lake avait participé au processus CORE du gouvernement de la C.-B. en vue d'élaborer un plan d'utilisation des terres dans la région de Cariboo-Chilcotin. Le premier commentaire qu'on a fait au Comité est que la définition d'une nouvelle zone protégée dans une région ne doit pas se faire de façon isolée. La détermination de ces zones doit se faire dans le cadre d'un plan d'utilisation des terres visant l'ensemble de la région. Il faut tenir compte des intérêts de la population de la région, et il est absolument essentiel que les gens de l'endroit prennent les décisions à cet égard puisqu'ils devront s'en accommoder.

Cela ne signifie pas que les autorités peuvent renoncer à leur pouvoir décisionnel. Ainsi, c'est le gouvernement de la Colombie-Britannique qui a pris la décision de protéger 12 p. 100 du territoire de la province sous forme de zones protégées. Le processus CORE a été mis en place dans le but de confier aux gens de la région la tâche de décider quels secteurs seraient protégés. L'«adhésion» des personnes touchées par le plan est essentielle au succès de sa mise en oeuvre.

Le processus CORE a été en butte à des difficultés dès le départ, parce que si le gouvernement de la C.-B. avait pris l'engagement «ferme» de préserver une superficie de 12 p. 100, il n'avait pris qu'un «vague» engagement quant aux conséquences de cette politique. Ce n'est que récemment, lors de l'établissement du Forest Renewal Fund, que cette «orientation» manquante a été donnée et que l'on a pu avancer dans l'élaboration d'un plan. De même, le nouveau code de pratiques forestières, qui vise les secteurs situés à l'extérieur des zones protégées, a contribué à donner au processus CORE un cadre utile à la planification de ces zones. Le plan d'utilisation des terres à long terme ainsi que le code ont aussi contribué à donner aux industries forestières et minières ce dont elles avaient absolument besoin -- un élément de certitude pour l'avenir.

Le Comité a aussi appris qu'aux fins du processus de planification de l'utilisation des terres, il est important d'avoir accès à une base de données scientifiques fiables sur la région à l'étude. Une telle base de données permet aux participants d'être bien informés et d'être sensibilisés aux enjeux et aux possibilités qui existent pour une région. L'importance de protéger temporairement le secteur qui pourrait éventuellement devenir une zone protégée a aussi été signalée. L'interdiction de l'abattage des arbres pendant les discussions a été jugée d'une extrême importance par certains en vue d'amener les sociétés exploitantes et d'autres groupes intéressés à se joindre aux discussions.

Un autre point qui a été porté à l'attention du Comité est l'importance des zones de gestion spéciales qui jouxtent les zones protégées. C'est un message que le Comité a aussi entendu lors de sa visite dans la région des Prairies en octobre 1994. Une zone protégée ne peut survivre d'elle-même, en tant qu'entité isolée. La faune et la flore, les cours d'eau et les sites pittoresques ne sont pas confinés aux limites d'un parc. Les secteurs avoisinants ont un rôle important à jouer si l'on veut préserver la qualité et la richesse des zones protégées. Le processus de planification doit en tenir compte.

Une dernière question posée à ce groupe par le Comité a trait à la contribution que le gouvernement fédéral pourrait faire, d'après eux, pour la création de zones protégées dans la province. On a suggéré d'utiliser les ressources financières du programme fédéral d'infrastructure. On a proposé que Parcs Canada améliore ses relations avec la population locale, afin que la présence fédérale soit mieux perçue et appréciée dans la région. Enfin, le groupe considère que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans la promotion et la coordination de la coopération interprovinciale sur les questions des zones protégées et de la mise en valeur des ressources naturelles.

B. Le Groupe d'étude de Chilko Lake

Au début des années 80, la région de Chilko Lake a été interdite temporairement à l'exploitation forestière, en attendant que le gouvernement provincial décide où implanter un parc provincial. Cette temporisation s'est révélée insatisfaisante tant pour les entreprises forestières qui détenaient des permis dans la région que pour ceux qui voulaient qu'on y implante un parc. Le gouvernement décida de faire de cette région le terrain d'essai de la mise en oeuvre de sa politique intitulée Parks Plan for the 1990s. Il s'agissait de situer dans un cadre de planification de l'utilisation des terres la décision relative à la création d'un parc, plutôt que de laisser celle-ci à la discrétion du Service des parcs.

Comme dans le cas du processus CORE, ceux qui ont participé au groupe d'étude de Chilko Lake ont dit au Comité qu'il était essentiel que toutes les parties éventuellement touchées par les décisions relatives à l'utilisation des terres soient intégrées au processus. Pour garantir la mise en oeuvre efficace d'un plan d'utilisation des terres, il faut que la population concernée participe en grand nombre au processus et soit satisfaite des résultats.

Une fonction importante du processus de consultation est de permettre à tous d'exprimer leur point de vue et d'avoir l'occasion d'en discuter. Comme l'a dit un participant, il est important dès le départ que chacun sache quels sont les intérêts des autres. Selon les responsables du groupe d'étude, beaucoup de concessions ont été faites de part et d'autre quant à l'établissement des limites des diverses zones d'utilisation des terres, y compris les zones protégées. Les intérêts miniers et forestiers, ainsi que les souhaits et les préoccupations des bandes autochtones locales, ont été pris en compte, parallèlement aux objectifs que vise le Service des parcs en créant une zone protégée.

C'est avec fierté que le groupe d'étude a signalé au Comité que ce processus s'était déroulé — et avait débouché sur un consensus — sans qu'il soit nécessaire de demander de grosses subventions au gouvernement. De plus, ce processus semble avoir engendré beaucoup de bonne volonté et lorsque le plan a été finalement soumis à l'«approbation» du gouvernement à Victoria, cinq citoyens accompagnaient les responsables gouvernementaux pour en appuyer les conclusions. Grâce au succès obtenu par le groupe d'étude de Chilko Lake, un parc — le Parc provincial Ts'ylos — a été créé en 1994. Les entreprises forestières et minières établies dans la région disposent maintenant d'un cadre clair pour planifier et mener leurs activités, et une autre région naturelle a été protégée. Les membres du groupe qui ont rencontré le Comité ont reconnu, bien que dans des termes différents, que des orientations, un cadre et des échéances sont requis pour que le processus d'élaboration d'un plan détaillé d'utilisation des terres soit couronné de succès. Dans la mise en place d'un système national de zones protégées, on comptera sur l'application judicieuse des mêmes principes.

La Réserve de parc national Pacific Rim

Une entente fédérale-provinciale en vue de la création du Parc national Pacific Rim a été signée en 1970. Le parc a été déclaré «réserve de parc national» à la fin des années 80 en attendant la résolution des revendications territoriales autochtones qui vise ce parc. Exploité comme parc national depuis plus de deux décennies, le secteur n'est toujours pas protégé officiellement en vertu de la Loi sur les parcs nationaux; cependant, la désignation officielle pourrait survenir dans un avenir rapproché. Au cours de sa rencontre avec les responsables de Parcs Canada, le Comité a été informé de certaines questions qui retiennent l'attention du personnel du Parc: les menaces à l'intégrité écologique du parc, la présence des visiteurs, les questions autochtones, l'aspect financier.

La réserve de parc national Pacific Rim comprend trois secteurs disjoints : Long Beach qui jouxte la baie Clayoquot, Broken Islands et West Coast Trail. Le parc est une longue zone linéaire — une bande de terrain à l'état sauvage sur la côte ouest de l'île de Vancouver. Ses limites ne traduisent pas les réalités écologiques de la région. C'est pourquoi les responsables de Parcs Canada dépendent très largement de la collaboration des propriétaires des terres avoisinantes. La fragmentation de l'habitat forestier à l'extérieur du parc a une incidence sur la qualité de l'eau et sur la faune du parc. Heureusement, des décisions récentes au sujet de l'utilisation des terres en vue de protéger des secteurs tels que Walbran Valley et Upper Carmanah devraient atténuer le problème. Parcs Canada tente de collaborer avec les sociétés forestières en vue de l'élaboration de plans quinquennaux, avec le service des forêts de la C.- B., et d'utiliser l'initiative des forêts modèles.

La popularité croissante de la réserve de parc national Pacific Rim auprès du public, en particulier la West Coast Trail, a forcé Parcs Canada à imposer des limites sur le nombre de visiteurs pouvant emprunter cette piste. On envisage aussi de limiter le nombre de touristes qui se rendent dans le secteur de Broken Islands. En outre, Parcs Canada a imposé des limites sur la superficie de terrain qui pourra être transformée en stationnement dans le secteur de Long Beach. Les responsables du parc ont jugé nécessaire d'agir ainsi en vue de réduire l'impact des visiteurs sur l'environnement et de préserver la qualité particulière de l'expérience d'une visite au parc.

Il y a 21 réserves et 16 bandes autochtones dans la région du parc Pacific Rim. Par le passé, les peuples autochtones n'ont pas été véritablement associés à la gestion du parc. Parcs Canada collabore avec eux en vue de régler leurs revendications territoriales au moyen d'ententes provisoires et d'ententes portant sur des revendications particulières, ainsi que dans le cadre plus vaste des négociations provinciales sur les traités. Une question d'importance capitale est celle de l'élaboration d'un accord de cogestion des terres du parc.

Le Comité a appris qu'il en coûte à Parcs Canada près de 3,2 millions de dollars annuellement pour gérer le parc; le surintendant espère que dans quelques années on sera en mesure de recueillir la moitié de cette somme localement. Cela se fera par la mise en oeuvre du plan d'activité national. Afin de compenser les crédits réduits accordés au parc, on envisage de réduire les frais d'entretien des chemins et des terrains de camping et d'accroître les recettes en relevant légèrement les droits perçus auprès des campeurs, des utilisateurs des parcs de stationnement et des randonneurs.

A. Ucluelet

En plus de visiter la réserve de parc national Pacific Rim, les membres du Comité ont rencontré plusieurs habitants et responsables des deux villes qui bordent le secteur de Long Beach, soit Ucluelet et Tofino qui ont toutes deux participé à un certain nombre de «processus» axés sur les enjeux liés aux zones protégées. Ils ont notamment participé au processus CORE, qui visait à élaborer un plan d'utilisation des terres de l'île de Vancouver, et au groupe de travail sur le développement de la baie Clayoquot.

Certains habitants d'Ucluelet se sont dits frustrés par le fait que tous ces efforts n'ont pas semblé apporter la stabilité souhaitée à leur région. Ils attribuent cela au fait qu'ils ne comprenaient pas toujours l'objectif du processus. On a toujours négligé de répondre initialement à la question suivante : «Qu'est-ce que nous tentons de préserver ici?» (c.-à-d. qu'il n'y a pas eu d'«orientation»). On a aussi affirmé que les gouvernements fédéral et provincial n'avaient pas formulé de stratégie claire sur le but visé par la formule des zones protégées. En conséquence, de nombreux habitants de la localité ne se sont pas sentis «associés» aux solutions proposées. L'incertitude et une certaine amertume subsistent.

En outre, certaines personnes qui ont rencontré le Comité avaient l'impression que l'impulsion pour obtenir des changements et des décisions provenait de l'extérieur plutôt que de la population elle-même. Les questions qui devaient être discutées et résolues n'étaient pas toujours clairement définies (absence de «cadre»), de sorte qu'il était difficile d'en arriver à une solution. Comme lors d'autres visites, le Comité a appris que lorsqu'on envisage de créer une nouvelle zone protégée, une analyse socio-économique détaillée de l'impact de la création de la zone est essentielle. Une stratégie de conversion des emplois est aussi requise pour faire face aux changements qui en résultent.

Un témoin a mis le Comité en garde contre la tentation de créer une zone protégée pour des raisons émotives plutôt qu'en fonction de données scientifiques qui établissent que la région abrite un habitat unique que l'on est justifié de protéger. Interrogée sur l'élaboration d'un processus efficace d'implantation de nouvelles zones protégées, la même personne a énoncé les critères suivants : 1) donner l'occasion à tous intéressés de participer; 2) établir une échéance; 3) établir des paramètres (cadre); 4) laisser les gens de l'endroit définir le processus; 5) ne pas laisser les gouvernements se soustraire à leurs responsabilités en ce qui a trait aux décisions à prendre (orientations, décisions); 6) intégrer les considérations d'ordre économique (élaborer une stratégie réaliste de conversion de l'emploi).

B. Tofino

Dans une large mesure, les gens de Tofino qui ont rencontré le Comité ont exprimé les mêmes préoccupations que ceux d'Ucluelet au sujet de l'impact des zones protégées sur leur vie. Ils ont signalé que le bien-être économique de leur localité dépendait de trois secteurs: les pêches, l'exploitation forestière et le tourisme. Ainsi, plus de 400 000 visiteurs se rendent dans la région annuellement. Les trois secteurs sont essentiels à la survie et à la prospérité de la ville. L'équilibre entre les emplois et l'environnement est donc délicat. Mais comme un écologiste l'a rappelé au Comité, il faut maintenant penser à l'emploi et à l'environnement et non à l'emploi ou à l'environnement.

Les zones protégées joueront un rôle important en vue de promouvoir le tourisme dans la région mais, selon les témoignages recueillis par le Comité, il faut situer la zone protégée dans le contexte de l'ensemble du territoire environnant. Il ne sert à rien de protéger 12 p. 100 du territoire et de polluer le reste. Manifestement, la «protection» s'étend au delà des limites du parc. D'autre part, des membres du secteur de l'exploitation forestière ont affirmé au Comité qu'ils avaient besoin d'un plan détaillé pour savoir avec quelque certitude quel accès ils auraient à la forêt dans l'avenir. En l'absence de décisions sur l'utilisation des terres, ces entreprises ne peuvent planifier plusieurs années à l'avance, comme elles pourraient souhaiter le faire. Avec toutes les études qui se font dans la région depuis quelque temps, ces intervenants font valoir que leur horizon de planification a été ramené à six mois. Ils ont besoin de plus de certitude.

Le besoin de certitude est revenu souvent dans les propos des gens d'affaires, des sociétés forestières et des écologistes qui se sont adressés au Comité. On a répété que les gouvernements devaient assumer un rôle de leadership en vue de faciliter la prise de décision (orientation), et non pas en imposer une à la région. La décision devrait revenir à ceux qui devront s'en accommoder.

NOUVELLE-ÉCOSSE

Le Comité s'est rendu en Nouvelle-Écosse en mai 1995 pour sa troisième visite. Nous avons visité Halifax, Annapolis Royal, le parc national Kejimkujik, la zone protégée proposée Tobeatic, le refuge d'oiseaux migrateurs de Port Joli ainsi que le parc provincial Thomas H. Raddall. En plus de visiter ces sites, le Comité a rencontré un bon nombre de fonctionnaires et de représentants de groupes de conservation locaux, de même que de l'industrie minière et forestière, pour discuter avec eux de la question des zones protégées en Nouvelle-Écosse.

Dans cette province, la protection de nouvelles terres pose des problèmes particuliers. En effet, contrairement à la plupart des provinces, en Nouvelle-Écosse, l'État n'est plus propriétaire que d'une petite partie des terres, car 75 p. 100 des terres de la province appartiennent à des intérêts privés. En outre, la longue histoire du peuplement de la province a créé un milieu où il reste relativement peu de zones à l'état «naturel» à protéger. Aussi, la province a reconnu l'urgence d'agir à l'égard des zones protégées, et elle s'est donné une stratégie en ce sens.

Halifax

Le Comité est très reconnaissant aux autorités provinciales d'avoir eu l'occasion de rencontrer à Halifax M. Doug Downe, ministre des Ressources naturelles et responsable de l'élaboration et de la mise en oeuvre de cette stratégie. Le ministre était accompagné par un cadre supérieur de son ministère, qui a donné des précisions sur l'élaboration de la stratégie provinciale des zones protégées et sur le processus utilisé pour la mettre en oeuvre. Les membres du Comité ont aussi rencontré le président et un membre du Comité d'examen public chargé de recueillir les idées du public et de faire des recommandations sur la mise en oeuvre du plan.

Comme nous l'avons précisé, en Nouvelle-Écosse, l'État n'est propriétaire que d'environ 25 p. 100 des terres. La stratégie des zones protégées ne porte donc que sur cette partie du territoire provincial. La première étape de l'élaboration de la stratégie a consisté à déterminer les critères qui serviraient à identifier les zones à protéger. Il a été décidé, premièrement, que ces zones seront choisies afin d'assurer la plus grande représentation possible des 77 écosystèmes de la province. Deuxièmement, les zones proposées doivent se distinguer par des caractéristiques naturelles d'une valeur exceptionnelle; troisièmement, elles doivent offrir des possibilités d'activités de loisirs en milieu naturel.

Au départ, on a identifié 866 zones répondant aux critères de base. Ensuite, on en a retenu 74 pour une étude plus poussée, après quoi 31 sites ont été choisis comme zones protégées proposées. Dans l'attente d'une décision sur la protection de ces sites, des mesures de protection provisoire ont été prises pour en préserver la beauté naturelle. C'est un important engagement de la part du gouvernement provincial, puisqu'il s'agit de 27 p. 100 de toutes les terres dont la province est propriétaire. On a dit au Comité que si toutes les zones proposées devaient être protégées, leur superficie totale ne représenterait que 8 p. 100 de la superficie totale de la province. Il est évident que la collaboration des propriétaires fonciers privés sera nécessaire pour atteindre l'objectif de la Commission Brundtland, soit la protection de 12 p. 100 du territoire.

Au début du processus, le ministère des Ressources naturelles de la Nouvelle-Écosse a publié un document qui explique en détail la nécessité des zones protégées ainsi que le processus de sélection des sites proposés. La raison du choix de chaque site est exposée clairement et simplement. Le document a été publié en format journal et largement diffusé dans toute la province. Ensuite, le ministère a chargé un Comité d'examen public de tenir des audiences dans toute la Nouvelle-Écosse pour associer le public au processus.

Virtuellement sans exception, les gens que le Comité a rencontrés ont applaudi aux efforts du gouvernement provincial d'informer le public sur ses intentions et de lui donner la possibilité de participer pleinement au processus d'identification des sites proposés. D'après les membres du Comité d'examen public que nous avons rencontrés, cette démarche a permis d'apaiser bien des craintes du public quant au projet d'établissement des zones protégées. Le Comité d'examen a rencontré plus de 250 personnes, dans 13 localités différentes de la province.

Depuis notre visite, le Comité d'examen public a terminé son travail et remis au Ministre un rapport dans lequel il recommande de protéger les 31 sites candidats. Le gouvernement a accepté cette recommandation et élabore actuellement sa stratégie pour faire de ces sites des zones protégées. Elle devrait être prête au début de 1996, après quoi l'on passera à son application.

La question qui préoccupait le plus le public était celle de l'accès aux zones protégées pour la population locale. En effet, contrairement à celles d'autres provinces, les zones protégées qu'on doit créer en Nouvelle-Écosse ne sont pas de grandes étendues isolées de terres sauvages. Elles sont plutôt relativement petites et situées, pour ainsi dire, à portée de main pour bien des Néo-Écossais. Or, la population locale, très attachée à la terre, craint que la désignation d'une zone «protégée» ne lui fasse perdre quelque chose. Bref, les gens voulaient savoir pourquoi telle ou telle zone allait être protégée, pour qui et contre qui. Ils ne voulaient pas perdre leur accès à des sites récréatifs traditionnels simplement pour donner l'occasion à des étrangers (c.-à-d. des non-Néo-Écossais) de découvrir la nature sauvage. Beaucoup voulaient qu'on leur confirme qu'ils pourraient continuer à chasser, à pêcher, à faire de la randonnée ou de la motoneige dans les futures zones protégées, comme ils l'ont toujours fait.

Le Comité d'examen public a été étonné du peu d'interventions de la part de l'industrie forestière. En général, les représentants de cette industrie semblent favorables à l'idée des zones protégées, même s'ils ne sont pas toujours d'accord avec les autres intervenants sur le degré de protection souhaitable. Leur principal souci est l'accès au bois de coupe, particulièrement dans la zone protégée proposée Tobeatic, que notre Comité a aussi visitée. D'un autre côté, le public n'a pas ménagé ses critiques sur les pratiques forestières des grandes compagnies de pâtes et papiers, et de nombreux intervenants ont réclamé une réglementation plus rigoureuse dans ce domaine.

Les représentants du secteur minier ont joué un rôle plus actif dans le processus d'examen public; ils ont recommandé qu'on procède à une analyse coût-avantage dans les zones protégées proposées qui ont un potentiel minier. Par exemple, ils ont signalé qu'il faudrait tenir compte des risques de perte d'emplois dans leur secteur avant de décider de protéger une zone ou pas.

On a aussi dit au Comité d'examen public que, même si la stratégie des zones protégées est fondamentalement terrestre, il faut aussi protéger les sites marins d'importance, ce qui nécessiterait une collaboration fédérale-provinciale, étant donné les compétences respectives des deux gouvernements pour les zones au large des côtes. Dans ce contexte, les intervenants estiment qu'il faut agir de toute urgence puisque des étrangers se portent acquéreurs de nombreuses petites îles, aux habitats uniques, qui disparaissent ainsi très vite de la liste des zones protégées éventuelles.

Le Comité d'examen a constaté que les gens étaient disposés à s'occuper de la question des zones protégées, et qu'ils avaient hâte de le faire. Bien des intervenants lui ont dit que les compressions budgétaires gouvernementales font que la population locale a grand besoin de participer bénévolement à toutes sortes d'activités, depuis la planification et le contrôle jusqu'à la sauvegarde des zones protégées. Comme ce fut le cas dans d'autres endroit que le Comité a visités, on a beaucoup insisté sur le rôle essentiel de la population locale dans la viabilité d'un système de zones protégées.

Il a aussi été question avec le Ministre et avec ses fonctionnaires, réunis à Halifax, des mesures de protection provisoires. Tous ont reconnu, comme le public pendant le processus d'examen public, que ces mesures sont essentielles particulièrement dans une province comme la Nouvelle-Écosse, où le nombre des sites susceptibles d'être protégés est relativement limité. Pour le moment, on n'autorise aucune implantation dans les 31 zones protégées proposées.

Annapolis Royal

Le Comité a tenu ses réunions à Annapolis Royal parce que la ville est située près du parc national Kejimkujik et de la zone sauvage proposée Tobeatic. En général, les groupes et les personnes que le Comité a rencontrés avaient participé aux audiences du Comité d'examen public; les pages précédentes reprennent en partie leurs vues sur diverses questions.

Par exemple, le Comité a rencontré les représentants du Comité de la zone sauvage Tobeatic, une coalition de groupes environnementaux qui veulent interdire les travaux dans cette zone, quels qu'ils soient. Ces gens ont informé le Comité de leur appui au projet du gouvernement de protéger la zone et de leurs craintes que la coupe du bois dans ce secteur adjacent au parc national Kejimkujik ait de graves conséquences écologiques pour ce dernier. En effet, plusieurs des rivières qui traversent le parc ont leur source dans une partie contestée de la zone sauvage Tobeatic, appelée «The Finger», qui, comme son nom l'indique, est une longue bande de terre étroite située au nord du parc national.

Le Comité de l'aire sauvage Tobeatic veut que cette bande de terre soit comprise dans la zone protégée. Or, la compagnie de pâtes et papier Bowater-Mersey, qui a un permis d'exploitation forestière pour la région, veut avoir accès au bois de coupe qui s'y trouve. Pour le moment, la région est protégée par un moratoire sur les travaux imposé à titre de mesure de protection provisoire. Le gouvernement provincial a déclaré qu'elle allait être comprise dans la zone protégée, s'il arrive à trouver d'autres secteurs de coupe du bois pour remplacer celui que Bowater-Mersey va perdre si son permis de coupe dans la région lui est retiré.

Ce groupe — et d'autres intervenants rencontrés à Annapolis Royal — a dit au Comité que protéger l'aire sauvage Tobeatic est d'une importance cruciale, parce qu'elle est l'une des plus importantes zones sauvages qui restent en Nouvelle-Écosse. En fait, combinée avec la zone protégée dans le parc national adjacent, elle est la plus grande aire sauvage naturelle de toutes les Maritimes. Bref, on insiste pour que le gouvernement fédéral participe aux discussions sur l'avenir de la région parce que, comme nous l'avons dit, les environnementalistes sont convaincus que la coupe du bois risquerait de nuire à l'intégrité écologique du parc national Kejimkujik. On a également cité plusieurs études de Parcs Canada qui font état du danger que représente la coupe du bois sur des terres voisines d'un parc.

D'autres groupes locaux qui ont rencontré le Comité ont fait écho à ces sentiments. En outre, ils ont soulevé la question de l'utilisation traditionnelle des zones protégées. Ainsi, l'Association de chasse et pêche de Digby veut que la région de Tobeatic soit protégée en tant qu'aire sauvage à accès limité pour les randonneurs. Ses représentants ne veulent pas qu'on y coupe du bois; ils insistent sur le danger qu'on fait courir à la faune et à son habitat quand on construit des routes pour favoriser l'installation d'équipements. À leur avis, il est possible de protéger la région à l'état naturel et de s'en servir judicieusement, tout en y autorisant la chasse et la pêche.

Le Comité est toujours à l'affût de mesures de protection des aires naturelles qui ont donné de bons résultats. Or, nous avons entendu parler d'une initiative de ce genre à Annapolis Royal. Le projet CARP (Clean Annapolis River Project) a été amorcé en 1990 par des habitants de la région, après qu'on eut rejeté leur demande de faire déclarer l'Annapolis rivière du patrimoine. On avait motivé ce refus en disant que la rivière était trop polluée et trop exploitée pour justifier sa «préservation».

La population locale a alors décidé que seule une action locale allait sauver la rivière; elle a entrepris une série de projets de démonstration, notamment en nettoyant et en restaurant les berges de la rivière et en prenant des mesures pour améliorer la qualité de l'eau. Les membres du groupe estiment que leur programme de gardiens de la rivière, qui comprend des prélèvements d'échantillons, la sensibilisation du public et le contrôle des activités sur la rivière, a inspiré à la population locale un sentiment de responsabilité pour la santé du cours d'eau. Les naturalistes locaux ont été mobilisés pour concevoir et aménager des sentiers d'interprétation, et un groupe local tente d'obtenir qu'on lui confie la responsabilité d'un petit parc faunique que la province allait fermer, faute d'argent. Lors de cette visite et de celles dans d'autres régions, le Comité s'est fait rappeler à maintes reprises l'importance de la participation locale et de la «propriété» des zones protégées.

Le Comité s'est également fait dire que, dans l'élaboration d'une stratégie nationale des zones protégées, il devrait insister pour que le gouvernement fasse un calcul à long terme — plutôt qu'à court terme — des coûts et des avantages des zones protégées. Nous devrions les considérer comme un investissement dans l'emploi (dans l'écotourisme, un secteur croissant de l'économie). L'avenir semble très prometteur pour ce secteur, et nous devrions nous assurer de préserver «l'habitat touristique», car il deviendra d'une valeur inestimable dans un monde de plus en plus peuplé où l'espace se raréfie.

Il a aussi été question lors de ces rencontres de l'importance d'amener les propriétaires privés à participer à la protection des zones vulnérables. C'est crucial en Nouvelle-Écosse, où 75 p. 100 des terres appartiennent à des intérêts privés. Dans ce contexte, on a brièvement fait mention du programme de sauvegarde et des politiques gouvernementales (comme le régime fiscal) qui favorisent la protection des terres privées.

Le Parc national Kejimkujik

On a créé le parc national Kejimkujik au début des années 60, en combinant des terres domaniales avec des terres privées obtenues en échange d'autres terres, et en procédant à des expropriations. On impute à cette dernière méthode — qui n'est plus utilisée pour créer des parcs nationaux — l'animosité dont Parcs Canada fait parfois l'objet, ainsi que certaines réactions négatives de la population à l'idée des zones protégées. Le parc a ouvert ses portes en 1969; il a été protégé à titre de réserve faunique provinciale jusqu'à ce qu'il devienne officiellement un parc en 1974, en vertu de la Loi sur les parcs nationaux. En 1988, on lui a ajouté un secteur marin voisin.

La région du parc était jadis habitée par les Indiens Micmacs; on y trouve de nombreux pétroglyphes et des sites archéologiques. Les premiers colons européens sont arrivés dans la région au début du XIXe siècle, attirés essentiellement par la possibilité de trouver du bois pour l'industrie de la navigation. La coupe du bois s'est maintenue jusqu'à la création du parc. Dès sa création, les responsables ont décidé qu'ils allaient éviter à Kejimkujik les problèmes de suréquipement constatés dans d'autres parcs nationaux. Aucune route traverse le parc, et on ne trouve comme installation que des terrains de camping. Le parc a été conçu pour des loisirs de plein air pour toute la famille. C'est encore aujourd'hui un parc naturel.

Dans d'autres régions du pays, notre Comité a pu discuter des retombées économiques, pour la population locale, de la création d'un parc naturel. À Kejimkujik, en raison de la nature du parc, les 200 000 visiteurs annuels dépensent seulement 40 $ par jour dans le parc, et, comme ils cherchent pour la plupart à vivre une expérience en pleine nature, ils restent dans le parc, sans séjourner ensuite dans les villes avoisinantes.

Le directeur du parc et son personnel nous ont parlé des problèmes auxquels ils sont confrontés. Ces problèmes ressemblent beaucoup à ceux qui se posent aux autres parcs que nous avons visités, mais certains sont uniques et constituent de véritables défis :

? Aire sauvage Tobeatic : Parcs Canada n'a pas l'habitude de s'engager à ce point dans la création d'une nouvelle zone protégée ne relevant pas de sa compétence. Généralement, il ne s'occupe pas autant de ce qui se passe à l'extérieur des parcs; un mémoire a été transmis au Comité d'examen public.

? Améliorer les relations avec les propriétaires avoisinants, étant donnée l'importance des habitats extérieurs pour la survie écologique du parc.

? Obtenir une participation accrue de la communauté autochtone à l'exploitation du parc.

? Trouver des moyens de sensibiliser davantage le public aux avantages des parcs nationaux et des aires patrimoniales protégées.

? Participer davantage à des activités communes de recherche et de contrôle, à mesure que les subventions fédérales se raréfient.

? Fonctionner davantage dans une optique commerciale (notamment pour ce qui est des recettes, de l'efficience opérationnelle, etc.).

? Veiller à assurer aux visiteurs le service de qualité auquel ils s'attendent (particulièrement dans le contexte des compressions financières).

? Assumer un leadership plus important, à titre d'organisme gouvernemental, en ce qui concerne l'intégrité de l'environnement et de l'écosystème.

? Assurer les services essentiels au secteur marin avoisinant, tout en en préservant le caractère naturel.

? Atteindre les objectifs du plan d'affaires de Parcs Canada (autrement dit accroître les recettes et l'efficience).

Le Comité a soulevé la question de savoir comment le gouvernement fédéral pourrait contribuer au processus d'examen et de sélection des 31 sites proposés de la Nouvelle-Écosse. Il a été mentionné que le Conseil canadien des ministres de l'Environnement est un mécanisme utile, qui permet au gouvernement fédéral de collaborer avec les provinces pour favoriser la prise de mesures sur les zones protégées. Parcs Canada peut aussi collaborer localement avec les fonctionnaires provinciaux, par exemple en ce qui concerne les régimes de contrôle et de gestion. Le partage de l'infrastructure et des ressources devrait réduire le coût du maintien des zones protégées.

En outre, il a été signalé que le gouvernement fédéral pourrait contribuer davantage à l'éducation du public. La survie des zones protégées pourrait bien dépendre de la sensibilisation du public et de sa reconnaissance de leur importance. Près des huit dixièmes des visiteurs du parc Kejimkujik sont des habitants de la Nouvelle-Écosse; ainsi, l'ajout au programme d'études d'un programme de vulgarisation ou d'exposés sur les zones protégées serait un bon moyen de sensibiliser le public à la question.

Port Joli

Port Joli combine des terres protégées fédérales et provinciales ainsi que des terres privées d'une valeur écologique certaine. Une organisation locale très intéressante, la Société de conservation de Port Joli, a été créée pour veiller à la coordination de la gestion de cette ressource locale. Elle tente d'obtenir la collaboration de Parcs Canada, du Service canadien de la faune et du ministère des Ressources naturelles de la Nouvelle-Écosse pour coordonner la gestion des zones protégées de la région.

Cet objectif a été en partie atteint, puisque le gouvernement fédéral a conservé l'aire marine à l'état naturel, en y donnant accès de jour seulement, tandis que la province a aménagé des terrains de camping à proximité, au parc provincial Thomas H. Raddall. Les installations provinciales pourraient aussi servir de centre d'interprétation, où l'on expliquerait aux gens pourquoi ils ne sont pas autorisés à camper dans l'aire marine. (On a déclaré à notre Comité que le public est bien plus enclin à se conformer à des restrictions comme celles-là quand il en comprend les raisons.)

La région est par ailleurs un autre exemple de collaboration fédérale-provinciale. Au refuge d'oiseaux migrateurs de Port Joli, qui est sous administration fédérale, on embauche pendant la saison de chasse des agents de surveillance provinciaux pour protéger les oiseaux nicheurs.

Le Comité s'est fait donner des conseils pour éviter que la population s'oppose à la création de nouvelles zones protégées. Il faut, par exemple, réaliser une évaluation des retombées économiques plutôt qu'une simple évaluation des incidences environnementales. Il faut aussi informer les propriétaires fonciers des avantages et des inconvénients que peut comporter pour eux la création d'une zone protégée. En outre, un témoin a mentionné qu'il faudrait verser aux propriétaires un dédommagement suffisant, si l'on a besoin de terres qui leur appartiennent pour une zone protégée.

Par ailleurs, on a souligné une fois de plus l'importance des mesures de protection provisoire ainsi que la nécessité de faire participer plus pleinement les autochtones à la gestion des zones protégées. Comme ailleurs, le Comité s'est fait dire qu'il doit envisager à long terme l'importance de la protection des espaces vulnérables et, par conséquent, des espèces menacées. Le Canada a la chance d'avoir encore des zones naturelles relativement vastes à protéger. Il est difficile de surestimer la valeur que le monde accordera à des zones comme celles-là dans 50 ou 100 ans. Nous aurions intérêt à protéger autant de ces richesses naturelles qu'il est pratiquement possible de le faire.

Pendant qu'il était dans la région de Port Joli, le Comité a eu l'occasion de rencontrer un représentant du secteur minier qui lui a rappelé le rôle vital que cette industrie a joué — et continue à jouer — dans l'économie canadienne. L'industrie s'inquiète, car elle estime que les règles du jeu, qui précisent où elle peut ou ne peut pas prospecter, changent sans cesse. Elle veut aussi éviter les situations où l'on décide de protéger des sites en interdisant aux entreprises minières d'y avoir accès, alors qu'elles ont déjà dépensé des millions de dollars pour les mettre en valeur. L'industrie a besoin de certitude.

En outre, l'industrie minière se sent menacée par la prolifération des zones protégées et par l'expansion des «zones tampons» qui les entourent. Elle ne s'oppose pas à ce qu'on protège des aires naturelles importantes, mais elle préférerait collaborer avec les gouvernements pour identifier celles qui présentent un potentiel minier, en modifiant au besoin les limites des zones protégées proposées, de façon à limiter les conflits.

D'autres témoins ont mentionné que des mesures comme celles-là sont peut-être possibles dans une province où l'on a le choix de protéger telle zone plutôt qu'une autre dont l'écologie est semblable. Or, en Nouvelle-Écosse, il y a si peu de sites qui subsistent à l'état naturel qu'on n'a pas toujours cette possibilité, de sorte que certains conflits sont inévitables. À cet égard, on a aussi souligné qu'il serait important d'accorder un dédommagement équitable aux compagnies minières qui perdent des sites prometteurs parce qu'on a décidé de les protéger.

La zone protégée proposée Tobeatic

Le Comité a eu la possibilité de visiter une partie de cette zone sauvage proposée et de rencontrer les représentants de l'un des plus grands propriétaires de terres boisées de la Nouvelle-Écosse, la compagnie de pâtes et papier Bowater-Mersey, à leur camp de base situé en bordure de la zone sauvage.

Il est question dans une autre partie du rapport de l'importance de protéger cette zone et du différend relativement à ses limites («The Finger»). Le Comité a eu la bonne fortune de pouvoir visiter la région et de se rendre compte de son caractère unique. Cela dit, nos rencontres avec les représentants de Bowater-Mersey ont été révélatrices, elles aussi; elles nous ont sensibilisés aux efforts de la compagnie pour pratiquer une exploitation durable. Cela ne fait pas partie du mandat du Comité, mais ce n'en est pas moins important, parce que ces pratiques peuvent avoir des répercussions sur le parc et sur l'aire naturelle visée, situés tout près.

Les représentants de la compagnie ont assuré le Comité que, même s'ils font encore de la coupe à blanc, ils la limitent désormais à un maximum de 125 acres à la fois. Ils ont signalé qu'il y a en Nouvelle-Écosse de nombreuses terres à bois de 200 ou 300 acres, voire davantage, qui appartiennent à des intérêts privés. Or, l'exploitation forestière de ces terres n'est pas réglementée par la province, qui préfère les lignes directrices à la législation. Par conséquent, d'après les représentants de la compagnie, il pourrait bien être plus difficile d'influer sur les opérations de nombreux petits propriétaires que sur celles d'une grande compagnie connue, comme Bowater.

RÉSUMÉ

Grâce à ces visites, le Comité a pu se faire une très bonne idée des défis qui se posent aux gouvernements et populations de tout le Canada lorsqu'ils cherchent à mettre en place une stratégie nationale sur les zones protégées. C'est sur l'expérience acquise au cours de ces visites que le reste du rapport est fondé, pour ainsi dire. Nous souhaitons donc remercier tous ceux qui nous ont aimablement accueillis et qui ont accepté de partager avec nous leurs bonnes idées.

CHAPITRE 2 : UN CADRE STRATÉGIQUE

Un volet très important des travaux du Comité consistait à définir les principaux défis que pose l'élaboration d'une stratégie en matière de zones protégées. En effet, si nous n'arrivons pas à nous entendre sur une définition commune des problèmes, il est fort peu probable que nous parvenions à trouver une solution acceptable pour tous. Mais le fait d'associer la population à la définition des problèmes devrait permettre de trouver des solutions acceptables.

LES DÉFIS

La première étape des travaux du Comité a permis de dégager un certain nombre de défis :

? Adopter pour les zones protégées des critères scientifiques normalisés à l'échelle du pays. Nous devrons notamment uniformiser la terminologie et les critères de délimitation géographique, afin de réduire la confusion qui existe au sujet des régions naturelles et d'augmenter notre capacité de mesurer et de contrôler les progrès réalisés.

? Évaluer et accroître les ressources et les outils dont nous disposons pour acquérir et gérer les zones protégées. Nous devons éviter que notre situation financière ne nuise à notre capacité de respecter nos engagements en matière de zones protégées. Il nous faut mieux utiliser le potentiel des secteurs privés et non gouvernemental et des nombreux Canadiens disposés à travailler bénévolement.

? Élaborer des stratégies pour réduire le coût de la cession des terres domaniales (fédérales, provinciales ou territoriales) et éliminer les autres obstacles institutionnels qui entravent souvent la création de zones protégées.

? Garantir que les principes d'indemnisation sont équitables et bien compris, afin d'obtenir la coopération et l'appui du secteur privé en ce qui concerne l'acquisition de terres pour créer des zones protégées.

? Élaborer de nouvelles stratégies pour concevoir, appliquer et financer des programmes de reconversion de l'emploi permettant de maximaliser les possibilités d'emploi dans les zones protégées. Ces programmes devront répondre à des besoins réels et être à la fois efficaces et équitables.

? Élaborer des mesures de protection provisoire pour les sites candidats qui risquent d'être exploités à d'autres fins, jusqu'à ce qu'une décision soit prise sur leur valeur écologique.

? Faire participer les Autochtones à la protection des zones à valeur écologique. Les Autochtones doivent être partie prenante dans toute discussion touchant la gestion des terres qu'ils revendiquent.

Ces défis couvrent de si nombreux aspects de l'élaboration et de la mise en oeuvre d'une stratégie des zones protégées que le Comité a d'abord choisi d'approfondir durant la deuxième étape de ses travaux les quatre aspects suivants :

? les ressources affectées aux zones protégées;

? les stratégies de reconversion de l'emploi;

? les mesures de protection provisoire;

? la participation des Autochtones.

Cependant, comme on l'a souligné dans le premier chapitre, un cinquième enjeu revenait constamment dans les discussions du Comité avec les gestionnaires des parcs, les gens d'affaires, les intervenants communautaires et les représentants d'organisations non gouvernementales, que ce soit à Halifax, à Banff ou dans le parc national Pacific Rim. Ce point qui préoccupait autant les intervenants était l'importance de la dimension humaine des zones protégées. En effet, l'espèce humaine ne peut être évacuée des discussions concernant la protection des habitats, car cette espèce a elle aussi besoin d'espace pour vivre. Notre style de vie, nos habitudes de «migration» et de travail, notre besoin de loisirs et les autres facteurs humains sont des éléments importants dont il faut tenir compte dans les décisions concernant les zones protégées.

D'ailleurs, le fait que cette dimension ait souvent été évacuée explique en partie la fréquence à laquelle le Comité a constaté du mécontentement face aux processus décisionnels habituellement utilisés pour l'évaluation, le financement et la gestion des zones protégées. S'il est une chose que le Comité a apprise dans ses entretiens avec de nombreuses personnes et organisations de tous les coins du pays, c'est que les gens veulent être entendus et que l'opposition n'est pas la formule qui donne les meilleurs résultats. Pour la plupart des citoyens qui se sont présentés devant le Comité, il existe des processus décisionnels plus efficaces tels l'imputabilité, l'équité et la transparence, et la meilleure approche fait appel à la coopération. C'est ainsi que s'est dégagé un nouveau défi :

? Élaborer de nouveaux processus décisionnels permettant d'obtenir le soutien de la population au réseau national de zones protégées.

Durant la deuxième étape de nos travaux, les gens que nous avons rencontrés se demandaient s'il était possible de relever ces défis, de choix, d'évaluation, de proclamation, de gestion des zones protégées. En effet, ces défis sont si complexes et exigeants que de nombreux intervenants n'entretenaient aucun espoir de progrès quant à ces questions. Pourtant, les gens qui ont travaillé avec le Comité ont admis qu'il fallait nous attaquer à ces défis si nous voulons respecter nos engagements à l'égard d'un réseau national de zones protégées.

RECOMMANDATIONS

Dans les prochains chapitres, des recommandations précises suivront chaque section traitant d'un défi. Certaines de ces recommandations peuvent avoir déjà été faites par des gouvernements, des citoyens, des organismes ou des groupes, et connaître un début d'application dans certains cas. Nous croyons qu'elles méritent d'être formulées de nouveau.

Cependant, la Recommandation 1 qui suit exigera un engagement de tous les gouvernements du Canada; à bien des égards, c'est un préalable à la solution des autres défis précisés dans le rapport. Le Comité a appris que le Conseil canadien des ministres des Parcs, contrairement au Conseil canadien des ministres de l'Environnement, n'est pas actif. Il nous semble que ce groupe pourrait constituer une excellente tribune pour la planification stratégique des parcs et zones protégées à l'échelle nationale. Tout au long de notre étude, nous avons remarqué que diverses provinces et le gouvernement fédéral ne progressent pas au même rythme et optent parfois pour des orientations différentes par rapport à leurs engagements à l'égard du parachèvement d'un réseau de zones protégées. Ce qu'il faudrait, c'est une stratégie commune, acceptée par tous les intervenants. Le Comité encourage donc le Conseil canadien des ministres des Parcs à développer cette recommandation et celles qui sont formulées dans les prochaines sections. Les solutions que nous présentons ici n'ont été étudiées que brièvement par le Comité; il faudra donc procéder à une évaluation et à un examen plus approfondis de leurs coûts et avantages.

Recommandation 1

Le gouvernement fédéral devrait profiter de la prochaine réunion du Conseil canadien des ministres des Parcs pour établir une stratégie et un plan d'action national sur les zones protégées.

Voici certaines mesures qui devraient être prises à cette occasion :

? adopter une définition nationale de «zone protégée» qui prenne en compte les différents modes d'utilisation et les diverses sensibilités écologiques, en vue de fixer l'orientation d'une stratégie nationale sur les zones protégées;

? adopter des critères nationaux scientifiques et cohérents pour le choix et l'évaluation des zones protégées;

? adopter une approche plus systématique et participative pour la planification des zones protégées (et la gestion des terres à l'intérieur et aux alentours de ces zones) dans toutes les régions du pays, tout en respectant les particularités régionales;

? intégrer la stratégie sur les zones protégées aux autres projets de protection environnementale, en vue d'atteindre les objectifs stratégiques liés à biodiversité (il est particulièrement urgent de mieux coordonner la législation et les politiques des deux ordres de gouvernement en matière de zones protégées, d'espèces en danger de disparition, d'oiseaux migrateurs, de rivières du patrimoine et de fiscalité);

? élaborer et mettre en oeuvre un plan d'action clair en vue de respecter l'échéance de l'an 2000 pour le parachèvement du réseau de zones protégées terrestres.

Les gouvernements peuvent tirer des leçons des exemples de gestion efficace dans le secteur privé, où les orientations stratégiques sont complétées par des objectifs et des plans d'action pour les atteindre. Il s'agit là d'une étape cruciale et le Conseil canadien des ministres des Parcs semble l'organisme tout désigné pour en faciliter la réalisation.

CHAPITRE 3 : DES GENS ET DES ZONES PROTÉGÉES

LE DÉFI : Il faut élaborer de nouveaux processus décisionnels permettant d'obtenir le soutien de la population au réseau national de zones protégées.

Bien des gens pensent que les parcs et réserves naturelles sont protégés en raison de la beauté de leur panorama, de leur potentiel récréatif ou de leurs caractéristiques écologiques. Mais ces parcs et réserves ont aussi été créés parce qu'ils comptent des amis. La proclamation de Banff, en 1885, comme premier parc national du Canada en est un exemple. Et c'est ce qui explique la demande de création, en 1985, d'un parc à Haïda Gwaii-Moresby-Sud, et c'est encore le cas aujourd'hui.

Il n'est pas étonnant que ces amis, ces voisins ou ces usagers souhaitent participer aux décisions concernant les parcs, notamment si cela a une incidence sur leur mode de vie ou leurs intérêts. Ils réclament aussi de nouveaux mécanismes décisionnels qui tiennent compte de l'avis de tous, avant que les gouvernements ne prennent la décision finale. Même si tous les participants peuvent ne pas s'entendre sur une question donnée, bon nombre de gens estiment que le grand public doit être associé à la définition et à l'examen des facteurs qui orientent l'élaboration des politiques et des programmes.

PARTENARIATS ET COLLABORATION

Au cours de la dernière décennie, les gouvernements, les gestionnaires de parcs, les défenseurs de l'environnement et les habitants voisins des zones protégées ont commencé à reconnaître qu'on ne peut ériger une clôture autour des parcs ou des réserves naturelles pour les protéger. Il est très difficile de départager les effets des phénomènes écologiques de ceux des activités humaines, compte tenu des problèmes divers propres à chaque zone protégée — qu'il s'agisse de la présence de pentes de ski dans les parcs ou de l'étalement des banlieues à l'extérieur; des activités de loisirs dans les zones côtières écologiquement fragiles de la Colombie-Britannique et de la Nouvelle-Écosse; de la gestion des incendies et de la faune dans le parc national des Lacs-Waterton, en Alberta; ou de la gestion des surfaces en herbe dans le parc national des Prairies, en Saskatchewan. Par exemple, dans le parc national Banff, le centre-ville, la piste d'atterrissage, un terrain de golf, la transcanadienne et la voie ferrée se trouvent sur la route des principales voies migratoires de la faune.

Les gestionnaires des zones protégées, de concert avec la population, ont donc commencé à chercher des moyens de concilier le développement économique durable et la gestion efficace des écosystèmes des zones protégées. Par exemple, deux réserves canadiennes de la biosphère, faisant depuis longtemps partie du réseau international, sont situées autour de parcs nationaux, soit celui du Mont-Riding et celui des Lacs-Waterton. Lors de sa visite à Cardston, en Alberta, le Comité a appris que ces réserves sont gérées de manière à protéger les écosystèmes et les espèces et à favoriser un développement économique durable. Des activités d'éducation, de formation et de recherche environnementale se déroulent dans ces endroits, qui font l'objet d'une surveillance à l'échelle locale et internationale. Aspect plus important encore, ces réserves, même si leur gestion pourrait être améliorée, constituent un modèle de planification et de gestion conjointes dont nous pouvons nous inspirer.

Faire participer les gens à la gestion de l'écosystème : voilà l'orientation à adopter, non seulement sur le plan moral mais également sur le plan économique et environnemental. Au Canada, les plus grandes réussites dans le domaine de la conservation sont celles où le gouvernement, l'industrie et les organisations non gouvernementales se sont donné la main pour concrétiser de bonnes idées et créer des zones protégées. Outre les réserves de la biosphère, il existe des exemples d'efforts communs de ce type d'un bout à l'autre du Canada. En voici quelques-uns :

? la zone de conservation de l'île Jedediah, en Colombie-Britannique a été créée lorsque la province, la B.C. Nature Trust, la Mountain Equipement Co-op, le Canada Trust et d'autres parties ont uni leurs efforts pour réunir les 4,2 millions de dollars nécessaires à l'achat de l'île et à sa préservation;

? des habitats vitaux de dunes de sable et de zones humides ont pu être protégés à l'Île-du-Prince-Édouard (où 90 % des terrains appartiennent à des particuliers) lorsque la province et le Island Nature Trust s'en sont portés conjointement acquéreurs;

? le parc national Vuntut a été établi au Yukon après le règlement d'une revendication territoriale des Autochtones. De plus, la société Petro-Canada, la Noranda et d'autres partenaires de l'industrie ont fait don des droits miniers qu'ils détenaient à la Société canadienne pour la conservation de la nature qui, à son tour, en a fait don à Parcs Canada.

PARTICIPATION DU PUBLIC

Le public a un rôle capital à jouer dans la tenue d'études spéciales ou dans le processus de désignation d'une zone protégée. En fait, sa participation est essentielle à la mise sur pied d'un réseau global de zones protégées. La complexité de chaque cas individuel exige des évaluations minutieuses des outils et techniques qui serviront à la prise des décisions. En d'autres termes, il faut examiner le rôle de chacun, deviner ce qu'il fait, et comprendre les relations des intervenants entre eux et leur rapport à l'environnement. À défaut de comprendre ces réalités, les gestionnaires des zones protégées gaspilleront beaucoup de temps et d'argent en de vaines discussions.

Pour assurer au départ une participation effective du public, le Comité préconise l'approche qui suit. Pour l'évaluation, la création et la gestion de zones protégées, nous recommandons à tous les gouvernements :

? d'expliquer à tous les intervenants les raisons qui justifient tel plan de zone protégée ou de sélection de sites candidats, et donner des précisions sur les activités qui y seront interdites ou permises;

? de présenter, le plus rapidement possible, la liste des sites candidats afin de permettre de cerner rapidement les sources éventuelles de conflits;

? de mettre en place des mécanismes permanents pour donner à tous les intervenants l'occasion d'exprimer leurs préoccupations et de négocier des solutions;

? de donner la chance aux populations et aux personnes concernées de participer à l'élaboration d'une stratégie régionale de conversion des emplois.

L'INCERTITUDE ENGENDRE DES CONFLITS

De nombreux Canadiens estiment que l'amalgame actuel de règlements fédéraux, provinciaux et territoriaux concernant les zones protégées et la diversité des organismes de réglementation et des ministères chargés de leur application favorisent une approche fragmentaire en matière de conservation, laquelle :

? est source d'incertitude à la fois pour l'industrie et pour les groupes de défense de l'environnement;

? accroit les coûts des entreprises travaillant dans des zones protégées ou dans des secteurs adjacents;

? favorise les conflits entre groupes concurrents;

? se traduit par la création de moins d'emplois;

? entraîne des coûts et des retards administratifs excessifs.

À la lumière des demandes contradictoires auxquelles doivent faire face les responsables du parachèvement de notre réseau de zones protégées, il est devenu impératif que les gouvernements s'assurent que leurs lois, leurs politiques et leurs programmes sont aussi clairs, économiques, efficaces et cohérents que possible.

Comme nous l'avons signalé dans le premier chapitre, nombre de groupes et de particuliers ont dit avoir besoin de certitudes. Y compris le monde des affaires; les promoteurs du projet Sunshine Village, à Banff, ont fourni au Comité un bon exemple des difficultés que les gens d'affaires doivent surmonter lorsque la réglementation régissant la réalisation de projets dans les zones protégées change constamment. Le Comité s'est fait dire que leur compagnie a vu les règlements être modifiés plusieurs fois depuis qu'elle travaille à l'expansion de son projet de Banff. On ne conteste pas la nécessité d'une évaluation environnementale, mais on estime que lorsqu'une entreprise a rempli toutes les conditions et investi des sommes considérables, il est tout à fait injuste de modifier les règles du jeu et d'attendre d'elle qu'elle change de nouveau ses plans et les soumette encore une fois à une nouvelle procédure d'approbation.

LA GESTION DES CONFLITS

Le Comité a compris qu'il n'y avait pas de solution miracle à des questions aussi complexes. Même les nouvelles approches donnent lieu à des conflits. Pour les résoudre, il faut du leadership et des engagements. Les particuliers et les organisations doivent s'unir aux gouvernements pour trouver des solutions pratiques et jouer un plus grand rôle dans leur mise en oeuvre.

Dans certaines zones protégées que les Canadiens chérissent depuis longtemps, l'expansion des équipements destinés aux visiteurs, des attractions touristiques, des hôtels, des centres de congrès et d'autres installations est devenue une source de conflits. C'est notamment le cas du parc national Banff, où près d'un siècle de développement commercial a fini par s'étendre au reste du couloir de la vallée Bow. À Banff, le Comité a pu constater de lui-même l'antagonisme entre les gens d'affaires locaux et les groupes de défense de l'environnement. Chaque partie a une conception très différente du rôle d'un parc national.

À Banff, le gouvernement fédéral a pris des mesures pour examiner et tenter de régler ce conflit. Il a nommé le groupe de travail de Banff-vallée Bow qui doit formuler des recommandations sur la gestion future de l'ensemble de la région de la vallée Bow et de Banff.

En Colombie-Britannique, sous l'égide de la commission sur les ressources et l'environnement (CORE), les intervenants ont pu négocier et élaborer conjointement des plans régionaux d'utilisation des terres. Ces plans comprennent des zones protégées et des processus de planification de l'utilisation des terres adjacentes ainsi que des stratégies économiques pour contrebalancer les effets du retrait de terres. La Nouvelle-Écosse a fait appel à un autre modèle et a nommé une commission indépendante d'examen public chargée de tenir des audiences partout dans la province sur la proposition du gouvernement de protéger 31 sites.

Malgré ces belles réussites, les conflits liés aux zones protégées persistent, et il faut les résoudre. Lors de leur rencontre avec le comité du Sénat, les membres du groupe de travail de Banff-vallée Bow ont suggéré un certain nombre de moyens pour gérer efficacement ces conflits. Nous croyons que leurs idées présentent beaucoup d'intérêt et qu'il y aurait lieu d'encourager les organismes gouvernementaux à adopter ces principes dans l'élaboration de plans de gestion des conflits dans des zones protégées :

? Des éléments écologiques comme les espaces sauvages, la faune et la flore, et les processus écologiques doivent être conservés en priorité dans les zones protégées.

? Les zones protégées doivent aussi permettre de préserver les éléments qui attirent et impressionnent les visiteurs, l'objectif premier demeurant la préservation des éléments écologiques mentionnés ci-dessus.

? Pour que le développement économique des localités voisines des zones protégées soit durable, il faut que les activités du secteur privé soient rentables, prévisibles et stables et qu'elles permettent d'attirer et de bien accueillir les visiteurs. Il faut donc prendre les mesures pour créer un climat propice au développement d'une telle économie.

? Pour assurer la protection de l'environnement et le développement économique, il est essentiel que les politiques du gouvernement soient cohérentes et les processus décisionnels transparents.

? Les décisions concernant les zones protégées doivent reposer sur de solides données scientifiques. Pour créer et gérer les zones protégées, il faut faire appel à des outils scientifiques, comme les principes de la biologie de la conservation, l'évaluation environnementale, l'évaluation des effets cumulatifs et la planification écosystémique et régionale.

? Une bonne compréhension des problèmes et des objectifs communs incite tous les intervenants à s'efforcer de résoudre les problèmes.

? Il faut explorer les possibilités de nouveaux partenariats avec le secteur privé, les groupes de défense de l'environnement et les particuliers pour financer de nouveaux programmes et maintenir les programmes existants.

? L'intégrité et le respect mutuel sont à la base des relations humaines. L'expression de vues et de cultures différentes crée un effet de synergie intéressante et contribue à la réussite de la démarche.

D'autres soutiennent que pour être efficaces, les négociations doivent permettre de passer de la concurrence à la résolution conjointe de problèmes. La recherche de solutions mutuellement avantageuses constitue selon eux la clé du succès.

Pour arriver à des solutions mutuellement acceptables, il faut dès le départ s'entendre sur les objectifs et sur les problèmes. C'est là un point fondamental pour résoudre les conflits et élaborer des stratégies de gestion. On peut également soutenir qu'une fois l'objectif établi et les problèmes cernés, toutes les parties doivent alors clarifier leurs opinions et valeurs concernant les questions qui seront discutées.

On peut alors partir des opinions partagées et établir un certain nombre de principes pour orienter la planification et déterminer les mesures à prendre. Aucun ensemble de principes ou processus de planification donné ne conviendront à toutes les situations, mais leur établissement constitue une première étape importante dans la résolution des conflits.

Avec le recul et à la lumière de leurs travaux des deux dernières années, les membres du Comité sont convaincus que pour que les conflits relatifs aux zones protégées connaissent un dénouement positif, les citoyens des localités voisines des zones doivent être associés de plus près à leur création, depuis la consultation jusqu'à des tâches bien concrètes. Durant ses visites, le Comité a également appris qu'en dépit de cette évidence, il existe peu de tribunes où les parties intéressées peuvent discuter de ces questions. Le Comité souhaiterait qu'un tel lieu de rencontre soit créé.

Recommandation 2

Il faudrait mettre sur pied des groupes consultatifs de citoyens pour les parcs et les zones protégées.

Ces groupes devraient travailler avec le gouvernement, les experts, et des membres du grand public à l'élaboration de plans de gestion de zones protégées. Les gestionnaires des parcs doivent commencer à parler à leurs voisins.

Lorsqu'il s'agit d'établir des groupes consultatifs de citoyens, les gouvernements devraient veiller à ce qu'il soit tenu compte des facteurs suivants :

? la population locale souhaite la création d'un tel groupe;

? les décisions relatives à la zone protégée auront un impact important sur un groupe identifiable, et ce groupe est intéressé à participer;

? il y a des chances raisonnables qu'on puisse former un groupe équilibré qui soit représentatif de la population;

? on peut trouver des participants qui acceptent de négocier de bonne foi pour parvenir à une entente et résoudre les conflits;

? il y a des chances raisonnables que le groupe puisse dégager un consensus sur une stratégie et sur une approche de gestion dans un délai donné;

? le groupe ne retardera pas indûment l'élaboration des plans de gestion du parc ou les décisions nécessaires;

? l'organisme gouvernemental dispose des ressources nécessaires (notamment des spécialistes) et accepte de les mettre à la disposition du groupe;

? l'organisme gouvernemental, dans la mesure où son mandat le lui permet, partira du consensus dégagé par le groupe pour établir sa planification et prendre des mesures.

Il existe un autre moyen d'accélérer la communication entre les parties intéressées. L'autoroute de l'information est un vecteur des plus efficace et économique.

Recommandation 3

Parcs Canada devrait tirer parti de l'autoroute de l'information et des nouveaux outils de communication. Ainsi, une page d'accueil pourrait être créée sur le «World Wide Web» pour la Stratégie nationale sur les zones protégées.

Les intervenants pourraient ainsi explorer des questions ou des options particulières concernant la planification et à la gestion des zones protégées, notamment les cas où les techniques de gestion des conflits ont donné de bons résultats. Les organisations non gouvernementales connaissent bien les modes de communication électronique et ont une expertise qui pourrait contribuer au succès de cette entreprise.

CHAPITRE 4 : LES RESSOURCES À CONSACRER AUX ZONES PROTÉGÉES

LES DÉFIS : ? Il faut évaluer et accroître les ressources et les outils dont nous disposons pour acquérir et gérer les zones protégées.

? Il faut éviter que notre situation financière ne nuise à notre capacité de respecter nos engagements en matière de zones protégées.

? Il nous faut mieux utiliser le potentiel des secteurs privé et non gouvernemental, et des nombreux Canadiens qui sont disposés à travailler bénévolement.

Au dernier siècle, l'exploitation des ressources naturelles du Canada a favorisé la croissance rapide de notre économie et de notre société. Avec la croissance de l'économie, les Canadiens se sont habitués à un système social très diversifié et à une protection de plus en plus étendue de l'environnement. Toutefois, ces dernières années, nos gouvernements ont été confrontés à un problème d'endettement croissant, ce qui a réduit leur capacité de répondre aux besoins de la population.

Des changements fondamentaux dans leur mode de planification financière imposent aujourd'hui de nouvelles contraintes à tous les programmes des gouvernements, et notamment à leur engagement à mettre sur pied un réseau national représentatif de zones protégées. Le Comité est conscient de ces défis économiques; toutefois, nous devons prendre garde de ne pas hypothéquer, par des mesures à courte vue, nos chances d'assainissement à long terme de l'environnement et de l'économie.

Si nous voulons trouver de nouvelles approches qui nous permettront de respecter nos engagements concernant les zones protégées, nous devons changer notre façon de penser de façon radicale. Il faut notamment oublier l'idée selon laquelle il n'est plus possible de créer de nouvelles zones protégées parce que le gouvernement se doit de réduire ses dépenses. Il nous faut trouver de nouvelles façons d'atteindre nos objectifs. Nous devons également bien saisir l'absurdité économique de l'opinion voulant qu'il soit possible de préserver certaines parties du pays, un peu comme des îles vierges, tout en en dévastant ou en en détruisant d'autres pour créer des emplois.

En fait, c'est le contraire qui serait plutôt vrai. La protection de zones écologiquement importantes et l'amélioration des mesures de protection de l'environnement industriel permettent de créer des emplois. En effet, la protection de l'environnement a été l'un des moteurs de la croissance dans les années 90, et c'est l'industrie des services environnementaux qui a connu la progression la plus rapide. Un autre secteur en croissance rapide est le tourisme; depuis que la population canadienne a pris conscience de l'intérêt de ce secteur, la demande touristique a connu une forte croissance, en particulier dans le domaine du tourisme écologique.

Dans ce chapitre, le Comité recommande des stratégies pour rassembler les ressources requises pour la création de zones protégées.

MEILLEURE UTILISATION DES FONDS FÉDÉRAUX POUR LES NOUVELLES ZONES PROTÉGÉES

Le gouvernement fédéral reconnaît que, pour tenir sa promesse de parachever le réseau national de zones protégées d'ici le tournant du siècle, il faut créer au moins seize nouveaux parcs nationaux au Canada. En cette ère de compressions budgétaires, cette tâche constitue un défi de taille. C'est ainsi que Parcs Canada a déjà pris un certain nombre de mesures visant à réduire les coûts prévus des nouveaux parcs nationaux. Par exemple, on dépensera désormais moins pour le développement d'infrastructures, notamment dans les parcs du Nord.

Parcs Canada devrait poursuivre son programme de réduction des coûts et d'accroissement de la rentabilité. Ces efforts doivent être appuyés par des programmes de surveillance, qui permettent de mesurer l'impact de ces réductions sur les services.

Le secteur non gouvernemental, dont les organismes comme Native Conservancy, continuera d'aider à acheter des terres écologiquement sensibles afin d'en empêcher l'exploitation.

Recommandation 4

Parcs Canada devrait être encouragé à collaborer davantage avec les organismes non gouvernementaux afin de réduire les coûts d'acquisition des terres nécessaires aux futurs parcs nationaux.

Par ailleurs, dans le cadre de son plan d'entreprise national, Parcs Canada met également l'accent sur le financement du parachèvement et de l'entretien du réseau de parcs nationaux. On a adopté une stratégie de gestion des parcs basée sur l'entrepreneuriat, c'est-à-dire sur l'accroissement des recettes et la réduction de la dépendance à l'égard des crédits fédéraux. Il s'agit d'une mesure susceptible de permettre un meilleur contrôle de la gestion et une plus grande responsabilisation des gestionnaires, mais on peut faire encore plus. Cependant, comme plusieurs personnes l'ont fait remarquer au Comité, les changements apportent toujours des incertitudes, tant chez les employés que dans le grand public. Ainsi, il faut veiller à communiquer clairement les changements touchant les dépenses gouvernementales, les coûts des services et les priorités liés aux programmes gouvernementaux.

Cette stratégie quasi commerciale présente toutefois un danger : cela peut conduire à intensifier la fréquentation d'écosystèmes fragiles afin d'accroître les recettes. Le Comité a été informé de ces problèmes lors de ses visites dans les parcs nationaux Pacific Rim et des Lacs-Waterton, où le nombre de visiteurs augmente rapidement. Redoutant les répercussions possibles d'un aussi grand nombre de visiteurs sur l'intégrité écologique du parc, les gestionnaires ont limité le nombre de visiteurs dans la section Western Trail. Les zones protégées sur des terres publiques sont pour la société un patrimoine d'une valeur de loin supérieure aux recettes qu'elles pourraient générer, et des mesures visant à attirer toujours plus de visiteurs dans les zones protégées pour faire augmenter les recettes pourraient compromettre ce patrimoine. Par conséquent, on ne devrait pas s'attendre à ce que des droits d'entrée procurent à eux seuls les ressources requises pour maintenir des zones protégées sur des terres publiques.

Recommandation 5

Parcs Canada devrait inclure dans son plan d'entreprise afin d'inclure un programme incitatif pour encourager les employés à trouver des façons d'épargner de l'argent et de générer des recettes dans les parcs, tout en respectant les objectifs d'intérêt public des zones protégées.

On a indiqué au Comité durant ses visites que l'une des meilleures façons d'inciter la direction d'un parc à accroître ses recettes était de lui permettre de garder l'argent des droits d'entrée, des frais de stationnement, de la vente d'éléments d'actif, etc. afin de le réinvestir dans l'entretien ou la gestion du parc plutôt que de le verser au Trésor. Cette mesure incitative favoriserait l'efficience dans l'administration du parc. Pour ce faire, il faudrait obtenir la collaboration et le soutien du Conseil du Trésor.

Avec cette stratégie, il faut veiller à ce que les efforts pour générer des recettes ne l'emportent pas sur les objectifs de protection. Il faut aussi dire que cette formule ne conviendrait pas pour financer le fonctionnement de réserves sauvages où le nombre de visiteurs est limité, ou encore de parcs qui n'attirent pas beaucoup de visiteurs ou dans lesquels on ne devrait en admettre qu'un nombre limité. Il faudrait des fonds publics pour entretenir et gérer ces éléments du réseau.

En plus d'exercer un meilleur contrôle, les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux pourraient réaliser d'importantes économies d'échelle s'ils consentaient à partager les coûts de la création et de la gestion de nouveaux parcs nationaux conformes tant aux objectifs fédéraux qu'à ceux des provinces ou territoires. Par exemple, les projets de parcs nationaux des monts Torngat et des monts Mealy au Labrador, s'ils sont réalisés, contribueront aux objectifs de zones protégées tant du gouvernement fédéral que de Terre-Neuve et du Labrador. Si les deux gouvernements consentent à partager les coûts, il devient possible de faire plus, et plus rapidement.

De telles initiatives favorisent la participation des gouvernements à la création de zones protégées; il faut donc les encourager. Dans le même ordre d'idées, les gouvernements, même bien intentionnés et soucieux de trouver des façons innovatrices et efficaces de faire les choses, doivent veiller à éviter de se charger d'activités dont d'autres s'acquittent déjà très bien.

Par exemple, le Comité a appris qu'une étude avait été commandée par Parcs Canada afin d'évaluer la possibilité que des fondations gérées par le gouvernement sollicitent directement des fonds pour l'acquisition de terres. Si cette possibilité est confirmée, cela pourrait faire double emploi avec des organismes de bienfaisance créés aux mêmes fins. À cause de l'impact négatif qu'une telle initiative pourrait avoir sur les organisations philanthropiques et sur les associations de bénévoles, il faut en examiner avec soin les conséquences. Le Comité aimerait plutôt que le gouvernement travaille à des projets visant à favoriser la participation des intervenants. Ainsi, dans le sud de l'Alberta, la zone protégée du Ranch-Bar U est financée en partie avec l'argent recueilli auprès de la population par un organisme appelé les Amis du Bar U.

Recommandation 6

Si les gouvernements décident de collecter des fonds à des fins charitables (comme pour l'acquisition, l'entretien ou la gestion de zones protégées), le Comité leur recommande de veiller à ce que leurs activités appuient les activités semblables menées par des organisations non gouvernementales plutôt que de leur faire concurrence.

LE DÉFI DU NORD

Dans le nord du pays, les Canadiens sont les gardiens de certains des plus vastes territoires à l'état naturel de la planète. On y trouve encore des caribous, des ours et des loups en liberté presque partout, ainsi que d'importants écosystèmes originels très peu perturbés. Toutefois, les conditions de ces terres changent rapidement à mesure que l'exploitation des ressources progresse. Si nous ne prenons pas dès maintenant des mesures pour protéger la faune et la flore, ainsi que les écosystèmes, il sera bientôt trop tard pour préserver certaines des terres les plus sauvages du monde.

Dans le Nord canadien, les gouvernements territoriaux sont responsables de la création des parcs et des zones protégées, mais la plupart des terres sont cependant sous le contrôle administratif et financier du gouvernement fédéral. À cause de ce partage des responsabilités, on dispose de recettes très limitées pour le financement des parcs territoriaux, et il y a une certaine confusion quant au gouvernement qui est responsable de la gestion.

De plus, il faut mieux coordonner les communications entre les divers organismes fédéraux ayant des responsabilités dans les régions nordiques. Cette mesure est nécessaire pour que les projets de développement ne compromettent pas la protection de sites candidats, et que les zones représentatives en termes de paysages et de nature sauvage soient prises en compte dans les évaluations pour l'aménagement du territoire. Par exemple, récemment, le ministère des Affaires indiennes et du Nord a permis l'exploitation de ressources sur des terres qui avaient déjà été désignées par Parcs Canada comme zones protégées candidates. Le cas le plus récent s'est produit dans le bassin de la rivière Bonnet Plume : un organisme gouvernemental tentait d'obtenir le statut de rivière du patrimoine pour ce cours d'eau alors qu'un autre en permettait l'utilisation à d'autres fins. De tels conflits sont coûteux et créent de la confusion.

Recommandation 7

Le ministère des Affaires indiennes et du Nord et Parcs Canada doivent travailler en étroite collaboration pour améliorer le réseau de zones protégées dans le Nord canadien et éliminer les sources de conflits.

Cela pourrait consister à étudier les projets de développement pouvant avoir un impact sur les zones protégées candidates et à examiner comment consacrer une partie des redevances des projets de développement aux programmes des parcs des territoires.

LES PROPRIÉTAIRES DE TERRES PRIVÉES ET LES ZONES PROTÉGÉES

Le Comité reconnaît qu'il n'est pas réaliste de s'attendre à ce qu'à elle seule, la réduction de ses dépenses permette au Canada de créer un réseau national de zones protégées. Nous devons chercher des moyens d'augmenter les recettes et trouver de nouvelles façons de protéger les terres. Étant donné qu'un grand nombre des sites les plus biodiversifiés du Canada appartiennent à des propriétaires privés, l'appui de ceux-ci constitue un élément essentiel au parachèvement du réseau de zones protégées.

Les gouvernements n'ont pas les moyens d'acheter, en totalité ou en partie, les terres privées nécessaires pour répondre aux objectifs nationaux ou régionaux en matière de conservation. Il faut donc établir de meilleurs rapports avec les propriétaires de ces terres. Des représentants d'un peu partout au Canada ont dit au Comité que les coentreprises ne sont pas sans comporter certaines contraintes, dont les suivantes :

? les propriétaires sont peu motivés ou encouragés à fournir des terres à des fins de conservation;

? le public n'est pas conscient de la très grande importance que revêtent les terres privées pour la réalisation des objectifs nationaux en matière de conservation;

? il faut absolument mettre au point de nouveaux outils de gestion pour les terres privées destinées à la conservation.

Le Comité reconnaît la valeur des mesures prises par le gouvernement dans le budget de 1995 pour encourager la protection du patrimoine naturel canadien. Ainsi, il a exempté les dons restreints de terres, notamment les dons restreints sous forme de servitudes et d'engagements, du plafond annuel de 20 p. 100 du revenu net. Cependant, il reste beaucoup à faire. Par exemple, de nombreux représentants d'organisations ont déclaré au Comité que l'impôt fédéral sur les gains en capital est un obstacle majeur pour ceux qui désirent faire don de leurs terres parce qu'il rend ces dons beaucoup trop onéreux. D'un autre côté, le gouvernement fédéral a indiqué qu'un tel allégement fiscal créerait une subvention coûteuse et inefficace et entraînerait une perte de recettes pour lui. (Voir l'annexe E pour une analyse du traitement fiscal des dons de terres écologiquement sensibles.) Il est évident que l'absence de mesures incitatives pour protéger les caractéristiques naturelles des terres privées est particulièrement frustrante. Il faut trouver une solution à ce conflit fondamental si nous voulons en arriver à élaborer une stratégie de préservation de ces terres sans nécessairement avoir à les acheter.

Recommandation 8

Les ministères fédéraux des Finances et du Patrimoine canadien devraient collaborer avec les groupes environnementaux, les propriétaires de terres privées et le secteur privé afin d'élaborer des stratégies globales pour

? protéger les caractéristiques naturelles à valeur écologique de ces terres qui sont menacées

? et financer l'acquisition de terres privées dans les limites proposées des parcs nationaux.

Des propriétaires fonciers nous ont dit qu'ils aimeraient que leur terre demeure au nom de la famille, mais dans des conditions qui garantiraient qu'elle ne sera jamais exploitée par des promoteurs. Malheureusement, dans la plupart des provinces et territoires, les propriétaires fonciers ne disposent pas pour ce faire des outils nécessaires, comme les servitudes de conservation et autres types de clauses restrictives. Seules la Colombie-Britannique, la Nouvelle-Écosse et l'Ontario ont des lois qui permettent les conventions de conservation sur des terres privées. Le programme de réduction des impôts fonciers de l'Ontario offre un allégement fiscal aux propriétaires qui souhaitent faire don de certaines terres en vue de leur conservation. Ce programme vise l'escarpement du Niagara, les terres visées par le Programme de la région carolinienne canadienne et les milieux humides. Bien que plusieurs autres provinces examinent la question, aucune d'entre elles n'a de programme en faveur des propriétaires fonciers. L'ensemble des mécanismes permettant d'acquérir des terres écologiquement sensibles sont expliqués en détail dans le tableau 1 (p. 67-78).

Lors de la visite du Comité à Pincher Creek, en Alberta, des éleveurs possédant des terres voisines du parc national des Lacs-Waterton nous ont dit que beaucoup d'entre eux aimeraient voir leurs descendants prendre la relève sur leurs ranchs et exploiter les terres de la même façon qu'eux. Comme leur mode d'exploitation et la gestion du parc voisin sont complémentaires, ils voudraient que les choses restent ce qu'elles sont. Hélas, des complications fiscales et la montée des prix des terres attribuable à l'intérêt qu'elles suscitent chez les promoteurs risquent de compromettre cette entente, qui est avantageuse pour les deux parties. Les éleveurs voudraient que des mesures soient prises qui leur permettraient, ainsi qu'à leurs enfants et petits-enfants, de préserver leur mode de vie actuel. Dans l'espoir de rendre la chose possible, le Comité fait la recommandation suivante.

Recommandation 9

Au niveau provincial, le gouvernement devrait coopérer avec les organisations et associations intéressées pour mettre au point un train de mesures incitatives et de programmes pour encourager les propriétaires de terres privées à conserver leurs terres et à choisir le type d'accord ou de convention de conservation qui répond le mieux à leurs besoins.

Au niveau fédéral, le système actuel de crédit agricole décourage la protection des terres agricoles écologiquement sensibles. Ces programmes encouragent les agriculteurs à drainer les zones humides plutôt qu'à les préserver.

Recommandation 10

Le ministère fédéral de l'Agriculture devrait revoir ses politiques et ses programmes afin de veiller à ce qu'ils favorisent — plutôt que de décourager — la protection des terres écologiquement sensibles.

Ainsi, il pourrait demander à la Société du crédit agricole (SCA) d'envisager d'offrir des allégements hypothécaires aux agriculteurs qui souhaitent protéger leurs terres qui ont une valeur écologique. Le Comité aimerait que la Société prenne en compte les questions de conservation dans ses politiques de prêt et de financement, dans la mesure où son mandat le lui permet.

Certains représentants qui ont rencontré le Comité ont indiqué qu'il faudrait créer des bureau d'information sur les zones protégées («Protected Areas Store Fronts») dans les principales zones rurales pour permettre aux propriétaires fonciers de se renseigner sur les options en matière de conservation. Dans l'est de l'Ontario par exemple, plusieurs organismes ont mis sur pied le centre d'information des propriétaires fonciers de Manotick dans le bassin hydrographique de la Rideau à titre de projet pilote triennal. Ce centre fournit aux propriétaires de la région de l'information sûre au sujet de la conservation des terres; il est dirigé par le comité directeur des propriétaires fonciers régionaux et tous les bureaux de conservation. Ce type de centre d'information publique pourrait servir de modèle aux autres régions du pays qui souhaitent promouvoir l'importance de la préservation des zones naturelles.

Si l'on songe à établir un bureau d'information publique comme celui proposé par le Comité, on devrait s'adresser à des organisations qui pourraient ajouter cet élément à leur mandat. Par exemple, en C.-B., le programme de gestion du bassin du fleuve Fraser doit, dans le cadre de son mandat, fournir des services d'éducation publique afin de promouvoir le développement durable dans le bassin du fleuve. Comme cette organisation est déjà engagée dans le type d'activités que le Comité propose, il serait donc beaucoup plus logique, dans ce cas-là, de faire appel à son expertise plutôt que de créer un bureau d'information sur les zones protégées.

Recommandation 11

Tous les gouvernements au Canada, de concert avec les organisations non gouvernementales, devraient coordonner et appuyer un programme de sensibilisation du public aux zones protégées.

LES BÉNÉVOLES, LES ORGANISATIONS NON GOUVERNEMENTALES ET LES ZONES PROTÉGÉES

La forte augmentation du nombre d'organisations non gouvernementales au cours des dernières années indique que les Canadiens croient qu'ils peuvent changer les choses. Il y a vingt ans, il y avait environ 25 groupes environnementaux au Canada. Aujourd'hui, il y en a plus de 2 000. Cependant, si nous voulons relever les nouveaux défis dont ce rapport fait mention, le Comité estime que les alliances et les partenariats stratégiques entre ces groupes devront être renforcés. Les groupes de citoyens doivent trouver des façons plus novatrices de collaborer avec les gouvernements. Bref, les Canadiens doivent être prêts à en faire plus pour eux-mêmes.

Les bénévoles et le dynamique secteur non gouvernemental pourront être appelés à jouer un rôle beaucoup plus important dans l'établissement et la gestion des zones protégées. Il y a déjà plusieurs exemples de cela : Kristie Simpson et son chien Alex sont des bénévoles pour Parcs Canada depuis quatre ans. Au Yukon, c'est la seule équipe avec chien formé au sauvetage en cas d'avalanche, et elle constitue donc une ressource précieuse pour les programmes de sécurité publique de la région. Kristie fait ce travail de bénévole en plus de son propre métier.

Dans la réserve de parc national Pacific Rim, en Colombie-Britannique, chaque année, les scouts et d'autres personnes font le ramassage annuel des détritus sur les plages. Ils recueillent ainsi plus de six tonnes de filets, de matières plastiques et d'autres débris. Dans les îles Gulf, en C.-B., des bénévoles surveillent les activités des rapaces. En Ontario, plus de 600 personnes paient spontanément 12 $ pour consigner des données sur la présence et le taux de reproduction des huarts. Dans tout le pays, quelque 150 bénévoles collaborent au Programme de surveillance des oiseaux forestiers du Service canadien de la faune.

Outre ce travail bénévole individuel, les organisations non gouvernementales contribuent au réseau des zones protégées en organisant des équipes de bénévoles. Dans la région de l'Atlantique, où la plupart des terres sont privées et où les ressources financières sont limitées, les bénévoles aident à protéger les zones à valeur écologique. Par exemple :

? Le Nature Trust de l'Île-du-Prince-Édouard a mis sur pied un programme qui forme des bénévoles pour aider à la protection de l'habitat du pluvier siffleur, des rivières et des zones naturelles dans la province. Jusqu'à présent, on a formé plus de 100 gardiens bénévoles de la conservation. Certains participent à la surveillance de l'état des terres privées.

? Dans le sud-ouest de la Nouvelle-Écosse, la Société de conservation du bassin de Port Joli a été mise sur pied pour continuer les travaux de trois organismes locaux qui s'occupent des zones protégées. Elle essaie d'instaurer une forme de collaboration entre le parc national Kejimkujik (Parcs Canada), le refuge d'oiseaux migrateurs de Port Joli (Service canadien de la faune) et le parc provincial Thomas H. Raddall (ministère des Richesses naturelles de la Nouvelle- Écosse). La Société compte créer un service de bénévoles et prévoit coopérer avec les propriétaires de terres privées voisines de ces trois zones protégées.

? Toujours en Nouvelle-Écosse, 45 personnes ont été formées à l'Acadia Centre for Estuarine Research pour vérifier la qualité de l'eau à 22 endroits dans le bassin de la rivière Annapolis. L'objectif du programme est de remettre en état et de protéger ce bassin hydrographique.

À l'échelle nationale, le secteur canadien du Fonds mondial pour la nature et la Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada ont fourni, par l'entremise du Programme des espaces en danger, l'élan nécessaire à l'adoption d'un objectif de création d'un réseau national représentatif de zones protégées et ont retenu l'appui du public en ce sens. La Société canadienne pour la conservation de la nature a aidé plusieurs gouvernements au pays à acheter plus d'un million d'acres de terres ayant une grande valeur écologique. La Fédération canadienne de la nature, la Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada, le Sierra Club du Canada et l'Union québécoise pour la conservation de la nature coopèrent tous avec les gouvernements pour protéger des sites naturels et mener d'importantes campagnes nationales, comme celle pour l'adoption d'une loi fédérale sur les espèces en péril.

Recommandation 12

Les organismes responsables de zones protégées devraient cibler les projets qui nécessitent un financement extérieur et le recours à des bénévoles afin de pouvoir acquérir des sites candidats et gérer les programmes où le financement public est insuffisant.

Le Comité croit que la contribution des organisations non gouvernementales devrait être mieux comprise, davantage médiatisée et mieux utilisée. Ces organisations sont souvent plus «polyvalentes» et efficaces que les gouvernements. Elles ont accès à des fonds provenant de fondations publiques et privées, et elles peuvent recueillir des fonds directement pour les zones protégées. Certains de ces groupes concluent régulièrement des alliances stratégiques avec les milieux d'affaires et les gouvernements pour atteindre des objectifs communs. Ces organisations s'intéressent toutes aux zones protégées. Elles représentent donc une ressource importante. Ces organisations devraient travailler de concert pour mieux définir leurs projets et établir leurs priorités. Elles contribueraient ainsi à réduire leurs frais généraux et à concentrer leurs efforts sur les activités visées par ces projets. Le Comité estime qu'il faut faire quelque chose pour appuyer l'action des bénévoles.

Le programme des maîtres jardiniers parrainé par la VanDusen Botanical Gardens Association de Vancouver, en C.-B, est un exemple intéressant d'emploi de bénévoles spécialement formés dans une zone protégée. Pour être admis à ce programme, les bénévoles qui s'intéressent au jardinage et qui souhaitent partager leur intérêt et leur expérience avec le public doivent assister à une séance de formation et passer un examen écrit. Une fois accepté, chaque étudiant paie des droits qui sont en partie remboursables après 50 heures de travail bénévole. En échange des 50 heures de formation qu'il reçoit dans le cadre de ce programme, chaque étudiant doit accepter de faire au moins 70 heures de travail bénévole sur une période de deux ans. À la fin des deux ans, le bénévole reçoit son certificat de maître jardinier. Les maîtres jardiniers poursuivent ensuite leur travail bénévole à la fois dans le jardin botanique et dans d'autres programmes offerts dans la province.

Recommandation 13

Des bénévoles devraient être formés afin de dégager le personnel expérimenté des parcs de tâches courantes comme le nettoyage des pistes ou l'enlèvement des rebuts sur les plages, et afin d'accroître, si possible, l'expertise dans une zone protégée.

La formation de bénévoles prend du temps. Le Second Century Club, organisation relativement nouvelle formée d'employés de parcs à la retraite, propose les services d'anciens employés compétents et expérimentés pour aider à former des bénévoles. La Conférence fédérale-provinciale sur les parcs devrait saisir l'occasion d'établir des rapports de collaboration avec le Second Century Club et d'examiner la meilleure façon de travailler ensemble à l'élaboration de programmes de bénévolat au niveau régional. Parcs Canada pourrait étendre son programme national de bénévolat et, avec l'accord des provinces, envoyer ces bénévoles travailler dans les zones protégées des provinces aussi bien que dans les parcs nationaux.

Enfin, il faut veiller à utiliser le mieux possible toutes les compétences du secteur bénévole (c.-à-d. les étudiants, les groupes environnementaux et de naturalistes, les spécialistes). Chaque groupe peut répondre à des besoins différents. Cependant, pour des raisons d'économie et d'optimisation des services des bénévoles, les gouvernements pourraient envisager le recours à des coordonnateurs formés. Il pourra en résulter, au départ, une augmentation des coûts, mais à long terme, des gains sont possibles. Cependant, il faudra veiller à consulter les syndicats du secteur public pour éviter que ceux-ci n'aient l'impression que des emplois sont menacés. Le Comité invite les gouvernements, les entreprises et les organisations non gouvernementales à prendre l'initiative de ce genre de partenariats. Il n'y a pas lieu de rejeter des sites candidats ou des projets de gestion simplement parce qu'on ne dispose pas des fonds publics nécessaires. Les gestionnaires doivent savoir exploiter toutes les ressources disponibles.

CHAPITRE 5 : LES MESURES DE PROTECTION PROVISOIRE

POUR LES SITES CANDIDATS

LE DÉFI : Il faut élaborer des mesures de protection provisoire pour les sites candidats qui risquent d'être exploités à d'autres fins, jusqu'à ce qu'une décision soit prise sur leur valeur écologique.

Dans le sud du Canada, certaines régions naturelles parmi les plus diversifiées sur le plan biologique ont été fragmentées par l'attribution de terres privées ou par l'exploitation des ressources. Certaines activités — ou même le droit de les entreprendre —, comme l'exploitation forestière, minière, pétrolilère, gazière, hydroélectrique, agricole ou touristique, peuvent constituer un obstacle majeur à la création d'une zone protégée dans certains sites candidats. Partout au pays, des témoins ont indiqué au Comité que la protection provisoire de terres qui pourraient être transformées en zones protégées un jour constitue une question litigieuse qui pose un défi à toutes les parties -- gouvernements, entreprises et groupes environnementaux ou communautaires. Si la plupart des parties conviennent que des mesures de protection provisoire s'imposent, il est évident que tous n'ont pas une idée très claire de la façon de le faire.

Les coûts sont une raison importante qui justifie les mesures de protection provisoire. Par exemple, une fois qu'un zonage précis a été accordé pour l'exploitation commerciale ou industrielle d'une terre, il est plus difficile et généralement plus coûteux d'y créer une zone protégée. Lorsqu'un projet de zone protégée interdit une utilisation pour laquelle il existe un intérêt ou un droit, le détenteur de ce droit peut demander une indemnité, ce qui peut donner lieu à des litiges. Les coûts associés à la création de la zone protégée tendent alors à augmenter de façon substantielle.

De nombreux intervenants entendus par le Comité, tous intérêts particuliers confondus, ont parlé de l'incertitude créée par les gouvernements qui octroient des droits sur les ressources des sites candidats avant que la décision n'ait été prise quant à leur protection. Cela tend à jeter des doutes sur la crédibilité des zones protégées, avive les conflits entre les parties et compromet les chances de trouver une solution innovatrice. Dans certaines parties du Canada, cette question est si litigieuse que de nombreux groupes de défense de la nature ou des zones protégées s'abstiendront de participer au processus lorsqu'ils estiment que les richesses naturelles qu'ils cherchent à protéger sont mises en péril pendant le processus. On peut citer l'exemple de la baie Clayoquot, en C.-B., où le fait de permettre l'exploitation forestière pendant les discussions a sapé les premières tentatives de règlement du conflit à l'utilisation de ces terres.

Des représentants de certaines industries, notamment des mines et des forêts, ont indiqué au Comité qu'ils appuyaient l'idée des zones protégées, les mesures de protection provisoire et la nécessité de certitudes au sujet du processus de sélection des sites candidats. Cependant, ces groupes ont encore certaines inquiétudes. Le Comité n'a pas eu le temps d'en étudier les détails avec les représentants, mais on peut s'inspirer de l'expérience de la Whitehorse Mining Initiative. Dans ce dossier, l'industrie minière a fait part de ses préoccupations sur des questions comme la période d'application des mesures de protection provisoire, l'importance de la zone faisant l'objet de cette protection, les critères de sélection des sites, des droits et intérêts préexistants d'une tierce partie et les conséquences pour les investisseurs des retards dans les projets d'exploitation.

Il y a une autre raison qui justifie la prise de mesures de protection provisoire efficaces, à savoir le fait que les sites candidats sont fréquemment constitués d'éléments naturels importants, rares ou fragiles, que les projets d'exploitation peuvent mettre en péril. Par exemple, le gouvernement fédéral et celui de Terre-Neuve et du Labrador étudient la possibilité d'établir un parc national dans les monts Torngat, dans le nord du Labrador. En même temps, le gouvernement provincial attribue des parcelles de terre dans le site candidat pour exploration minière, ce qui provoque une «ruée» sur la prospection des terres. Si l'on trouve du minerai exploitable, l'intégrité écologique du parc candidat pourrait être gravement menacée avant même que le parc ne devienne une zone protégée.

Il existe plusieurs cas où la mise en place de mesures de protection provisoire a donné de bons résultats; le Comité croit que l'on pourrait s'en inspirer. Par exemple, dans les Territoires du Nord-Ouest, le gouvernement fédéral a soustrait 22 800 km2 à l'exploitation des ressources pendant trois ans, jusqu'à ce qu'une décision visant l'établissement du parc national de Tuktut Nogait soit prise. Dans un autre cas, en vertu de l'article 19 de la Loi sur les terres territoriales, les terres sur lesquelles on projetait d'établir le parc national de l'Île-d'Ellesmere ont été soustraites à l'exploitation des rsosurces pendant deux ans pour permettre la conclusion des négociations. En Ontario, les sites pouvant faire l'objet d'une protection provinciale sont soustraits au développement minier en vertu de la Loi sur les mines et la prospection y est interdites. Dans le cas des terres forestières, on n'octroie pas de permis pour la coupe du bois.

Étant donné que le gouvernements fédéral et provinciaux se sont engagés à inclure des échantillons de toutes les régions naturelles du Canada dans le réseau canadien de zones protégées, et compte tenu du besoin général d'obtenir plus de certitudes quant à la sélection des sites candidats, le Comité appuie l'utilisation de mesures de protection provisoire afin de :

? préserver l'option protection jusqu'à ce qu'une décision soit prise;

? maintenir la crédibilité des processus décisionnels;

? donner aux promoteurs une plus grand certitude quant aux endroits où l'exploitation est permise;

? réduire les coûts éventuels liés à la création de zones protégées.

Le Comité recommande qu'on se fonde sur les critères suivants pour décider de la mise en place de mesures de protection provisoire :

? lorsque la décision sur la protection des terres est imminente;

? lorsqu'un processus public ou une négociation visant l'établissement d'une zone protégée est en cours;

? lorsque les connaissances sur la valeur écologique d'une zone protégée proposée sont incomplètes;

? lorsque la zone dont l'exploitation est proposée se trouve dans une région naturelle où les sites à protéger sont rares;

? lorsqu'il y a une ruée sur la prospection ou l'exploitation dans une région où il y a d'éventuelles zones protégées candidates;

? lorsqu'il existe depuis longtemps une liste de sites candidats bien définis.

LES INSTRUMENTS DE LA PROTECTION PROVISOIRE

Un certain nombre d'instruments légaux et administratifs peuvent être utilisés pour la protection des sites candidats. Les instruments légaux sont très efficaces, mais ils demandent du temps et sont très coûteux. C'est pourquoi les instruments administratifs, comme la notification, tendent à être utilisés plus souvent, particulièrement à l'échelon provincial. Ce type d'instruments, quoique utile, exige une collaboration intergouvernementale et une observation volontaire. En Alberta, par exemple, la notification des sites candidats apparaît sur toutes les affiches de ventes minières. Cependant, malgré ces avis, le ministère de l'Énergie continue de vendre des concessions minières sur les sites candidats et l'industrie continue d'acheter et de prospecter des terres dans les zones en question.

Récemment, le gouvernement de la Colombie-Britannique a eu recours à une autre forme de protection provisoire — bien que similaire —, qui semble prometteuse. Durant les négociations de la CORE (Commission sur les ressources et l'environnement), à chaque fois qu'une décision relative à l'utilisation d'une terre ou à une zone protégée était imminente, on interdisait dans les secteurs visés la prospection des terres. Quand une décision était moins probable, on en permettait la prospection, en l'assujettissant aux exigences de notification publique dans certains cas. Le gouvernement de la Colombie-Britannique a fait circuler cette directive et a publié des cartes des zones protégées proposées, faisant ainsi largement connaître les règles du jeu et les sites visés par les mesures de protection provisoire.

À l'échelon fédéral, Parcs Canada n'a pas le pouvoir, à l'heure actuelle, d'imposer une protection provisoire pour les zones susceptibles de devenir des parcs nationaux. Le Comité pense qu'il s'agit là d'une sérieuse lacune qui doit être corrigée.

Recommandation 14

Parcs Canada devrait pouvoir imposer des mesures de protection provisoire pour les sites situés sur des terres fédérales qui sont susceptibles de devenir des parcs nationaux.

Par ailleurs, le Comité juge essentiel que Parcs Canada mette en place un processus permettant de dissiper le plus rapidement possible l'incertitude créée par l'imposition de mesures de protection provisoire. Il est également important que Parcs Canada use de ce pouvoir en coordonnant son action avec celle de ses «homologues» provinciaux et territoriaux.

Le Comité invite le Conseil canadien des ministres des parcs à diffuser les diverses politiques de protection provisoire des gouvernements et à favoriser l'adoption d'une stratégie nationale en matière de protection provisoire.

Recommandation 15

Le gouvernement fédéral, par l'entremise du Conseil canadien des ministres des parcs et de la Conférence des ministres des mines, devrait veiller à ce que le contenu et l'application des mesures de protection provisoire soient cohérents d'une administration à l'autre et que l'industrie et les autres groupes d'intérêt en soient suffisamment informés.

En résumé, vu les demandes concurrentes et le climat économique et politique incertain créé par l'ambiguïté — voire même la contradiction — des règles relatives au statut des zones protégées candidates, le Comité croit que l'application des orientations stratégiques suivantes pourrait aider le Canada à compléter son réseau de zones protégées :

? les sites candidats doivent être identifiés rapidement pour dissiper l'incertitude, clarifier les zones de conflits éventuels et réduire le plus possible les perturbations de l'activité économique pendant les négociations;

? les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux devraient rapidement adopter des mesures de protection claires, applicables et cohérentes, et les diffuser largement;

? dans la mesure du possible, les gouvernements ne devraient pas attribuer des terres à des fins d'exploitation lorsqu'on envisage d'en faire des zones protégées.

Le Comité reconnaît que ces initiatives impliquent des partenaires et une collaboration si l'on veut que le Canada puisse remplir ses engagements dans ce domaine. Il admet également que certaines organisations participent déjà activement à de tels partenariats, mais il reste beaucoup à faire. Nous formulons donc la recommandation suivante :

Recommandation 16

Les organismes qui représentent le secteur des ressources, comme l'Association minière du Canada, l'Association charbonnière canadienne, l'Association forestière canadienne, l'Association canadienne des producteurs pétroliers, etc., devraient collaborer avec les gouvernements et les groupes de défense de la nature pour s'assurer que les projets de zones protégées, les sites candidats et les mesures de protection provisoire sont communiqués clairement à leurs membres et au grand public et qu'ils sont bien compris par eux.

CHAPITRE 6 : STRATÉGIE DE RECONVERSION DE L'EMPLOI

POUR LES ZONES PROTÉGÉES

LE DÉFI : Il faut élaborer de nouvelles stratégies pour concevoir, appliquer et financer des programmes de conversion d'emplois permettant de maximaliser les possibilités d'emploi dans les zones protégées.

La plupart des Canadiens conviendraient de la nécessité de protéger certains lieux pour qu'ils restent inchangés, où les visiteurs ne feraient que passer pour que leur impact soit minimal. La création et la préservation de ces lieux protégés sont dans l'intérêt de tous les Canadiens; c'est une part importante de notre patrimoine naturel. Dans les régions habitées du pays cependant, des villes ou des villages se trouvent souvent à proximité des zones protégées, ce qui peut entraîner des conflits liés à l'aménagement du territoire : agriculture, mine, exploitation forestière ou parc?

L'économie et les entreprises locales profitent souvent largement de la création d'une zone protégée. L'emploi direct, l'achat des biens et services nécessaires aux installations et les dépenses des touristes sont des retombées de la création d'un nouveau parc qu'on peut mesurer; la recherche l'indique bien, comme elle indique aussi d'autres effets moins évidents mais également importants. Ainsi, Ray Rasker de l'université du Montana, dans des travaux récents, démontre les avantages économiques pour les localités qui sont situées à proximité des zones protégées. Au Canada, le désir des gens de vivre et travailler près d'un parc national, comme à Canmore (Alberta) et à Tofino (Colombie-Britannique), a entraîné des retombées économiques dont témoigne clairement la croissance économique de ces localités.

Les effets négatifs éventuels de la création d'une zone protégée sont mal compris. Certains témoins ont dit devant le Comité que les avantages de créer un zone protéger peuvent être moindres que les effets économiques négatifs. Les populations et l'économie régionale qui dépendent de l'exploitation des ressources naturelles sont particulièrement vulnérables lorsque la perte d'emplois n'est pas compensée par le développement du tourisme. Durant son passage à Val Marie, en Saskatchewan, le Comité a appris que la stratégie pour le tourisme et les loisirs régionaux, qui faisait partie de l'entente de création du parc national des Prairies, n'a pas encore été élaborée. Cela est particulièrement troublant parce que la population locale, qui a connu des années de débat autour de la création du parc, n'y avait consenti qu'avec la promesse d'une stratégie de transition économique. Ce qui est plus grave, c'est que l'inaction du gouvernement a fait perdre des occasions de faire connaître notre seul parc situé dans la steppe, que certains décrivent comme le Serengeti canadien, et de profiter de la présence de ce parc pour établir une stratégie économique régionale pour cette partie de l'ouest rural de la Saskatchewan. Dans un cas comme celui-là, il nous appartient de trouver des remèdes aux difficultés créées par les décisions gouvernementales, en fonction des personnes qui sont ainsi touchées.

Par le passé, les gouvernements se sont attaqués à la reconversion de l'emploi de diverses façons. Parfois, on ne faisait rien. Parfois, le droit de jouissance sur un certain territoire situé dans une zone à protéger était échangé contre un droit semblable sur un territoire situé hors de cette zone. Dans certaines provinces, des territoires étaient exclus de la protection quand le potentiel d'exploitation des ressources y est élevé. Plus récemment, le gouvernement fédéral et certaines provinces ont entrepris de calculer l'impact et les retombées économiques d'une nouvelle zone protégée en évaluant le nombre de nouveaux emplois, les dépenses de l'État et les recettes du tourisme. Cependant, à ce jour, le gouvernement fédéral et les provinces se sont peu préoccupés d'établir des stratégies de transition rapides et rentables pour les zones protégées.

Une exception notable est l'entente signée entre le gouvernement du Canada et la Colombie-Britannique sur la réserve de parc national Gwaii Haanas (Moresby-Sud) où près de 120 millions de dollars ont été consacrés à la transition économique. La stratégie indemnisait les travailleurs du secteur primaire et la compagnie forestière dont les opérations de coupe étaient suspendues. Elle prévoyait également des fonds pour créer les infrastructures et les programmes du parc, pour diversifier l'exploitation forestière dans la région et, plus généralement, pour faciliter la transition économique de l'exploitation primaire vers le tourisme dans l'archipel de la Reine-Charlotte.

En matière de planification, il faut noter que Parcs Canada, avant de créer un nouveau parc national, a l'habitude de négocier des ententes sur l'impact et les avantages économiques avec les communautés autochtones du Nord. Cependant, il semble qu'il n'y a pas de plan fédéral d'ensemble pour la mise en oeuvre de ces ententes et que cette approche n'est pas systématique.

Les leçons tirées des conflits liés à l'affectation des sols en Colombie-Britannique sont très précieuses pour le Comité. Elles ont beaucoup influé sur la planification, les politiques et les pratiques dans cette province et constituent un modèle intéressant. Quand le Comité s'est rendu en Colombie-Britannique, il a appris que la crainte des effets économiques négatifs avait poussé les localités vivant de l'exploitation des ressources à résister à la création de nouveaux parcs nationaux ou provinciaux. En outre, ces localités s'étaient farouchement opposées à la planification régionale de l'affectation des sols menée par la Commission des ressources et de l'environnement (CORE) de la province.

Dans ce contexte, il est devenu évident que le financement de stratégies de transition économique doit faire partie intégrante des plans régionaux d'affectation des sols, y compris ceux qui incorporent des zones protégées. Pour atteindre cet objectif, la Colombie-Britannique a établi un principe directeur pour sa stratégie des zones protégées : avant de décider de protéger un territoire, il faut d'abord avoir évalué les conséquences écologiques, sociales et économiques de la décision.

Le plus utile peut-être pour les autres provinces, et qui mérite un examen plus attentif, ce sont les modèles d'analyse établis par la Colombie-Britannique. Ces modèles intègrent les impacts sociaux et économiques de chaque option d'affectation des terres et de gestion des ressources, sur la région et sur la province toute entière. Surtout, ils constituent un critère objectif à partir duquel on peut évaluer les diverses options d'affectation des sols. Le recours à ces modèles, plutôt qu'aux critères qualitatifs et émotifs qui dominent souvent les débats sur cette question, prend toute son importance lors des consultations visant à régler les différends à ce sujet.

À partir d'informations glanées ici et là et des directives établies par la Colombie- Britannique pour l'évaluation des effets sociaux et économique dans certaines zones d'étude, le Comité estime qu'aucune approche n'offre de solution parfaite. On peut cependant dire que la transparence, l'équité et la responsabilité de l'État sont des éléments qu'on retrouve dans les bonnes stratégies de conversion économique.

Pendant la visite de localités comme Pincher Creek et Cardston, en Alberta, et Williams Lake, en C.-B., le Comité a appris que la population locale a souvent des besoins et des attentes qui lui sont propres, ce qui justifie sa participation active à la conception de la stratégie; c'est elle qui devra vivre avec le succès ou l'échec. Ainsi, le parc provincial Ts'yl-os, dans la région de Caribou-Chilcotin, n'a pas reçu l'appui de la population locale avant qu'on s'engage à l'associer aux décisions de la stratégie de transition économique.

En outre, le Comité s'est fait dire par les voisins du parc que les stratégies de reconversion professionnelle doivent s'éloigner de l'aide passive — emplois subventionnés par exemple — pour adopter des mesures qui mettent l'accent sur l'expérience professionnelle, la formation et la création de vrais emplois. Cette approche implique nécessairement la mobilisation des ressources financières et humaines essentielles à la réalisation du changement. Il faudra également s'occuper rapidement des impacts à court terme sur l'emploi afin de permettre le développement de débouchés permanents.

Si la coordination au sein de leur administration et entre eux est nécessaire à une transition réussie, les gouvernements ne peuvent créer sels une stratégie de reconversion professionnelle. Il faut un échange plus direct pour circonscrire les problèmes propres à chaque endroit et pour établir des plans d'action intégrant économie et conservation.

Le Comité suggère aux gouvernements de tenir compte des éléments suivants pour établir une stratégie de reconversion professionnelle :

? les organismes régionaux devraient aider à l'évaluation des contraintes et potentiels économiques locaux créés par l'établissement d'un parc ou d'une zone protégée;

? la population locale devrait participer aux programmes de contrôle qui garantissent que les objectifs sont réalistes et que les buts sont atteints;

? il faut instaurer des mesures pour aider à la fois les travailleurs et les compagnies touchés par les changements proposés à l'affectation des sols.

Le Comité estime que les outils d'analyse qui aident à pondérer les coûts et les avantages économiques et écologiques (p. ex. comptabilité du coût complet, calcul de la valeur du capital naturel, et évaluation de l'impact socio-économique) faciliteront la création de zones protégées; il recommande un recours plus large à ces outils. En outre, à la lumière des témoignages qu'il a entendus dans la localité de Val Marie, en Saskatchewan, le Comité recommande ce qui suit :

Recommandation 17

Le gouvernement fédéral devrait en priorité établir par voie législative les limites du parc national des Prairies et travailler avec la province à une stratégie économique pour l'ouest de la Saskatchewan afin d'aider cette région à profiter pleinement de la présence du parc. On devrait fixer des objectifs annuels pour mesurer les progrès accomplis.

Il se peut fort bien que d'autres localités soient dans la même situation, mais qu'on n'en ait pas parlé au Comité. Dans cette éventualité, nous exhortons le gouvernement fédéral à reconsidérer leur cas à la lumière de cette recommandation.

Recommandation 18

Le gouvernement fédéral devrait parrainer l'établissement d'un fonds approvisionné par l'État et les entreprises pour compenser les effets négatifs que la création d'une zone protégée pourrait avoir sur l'emploi.

Ce fonds pourrait servir à compenser les effets négatifs sur l'emploi de la création de zones protégées. Il doit être complètement intégré aux programmes provinciaux afin qu'il y ait un seul guichet pour les populations touchées. Le gouvernement de la Colombie-Britannique nous offre un exemple de la façon dont un tel fonds pourrait être financé. Il a élaboré une stratégie de création d'emplois pour les secteurs où l'exploitation forestière devait être interdite. La mise en oeuvre de cette stratégie est financée par un accroissement des droits de coupe que les entreprises forestières ont accepté en échange de certaines garanties concernant le régime foncier des terres.

CHAPITRE 7 : LES AUTOCHTONES ET LES ZONES PROTÉGÉES

LE DÉFI : Il faut faire participer les Autochtones à la protection des zones à valeur écologique. Les Autochtones doivent être partie prenante dans toute discussion touchant la gestion des terres qu'ils revendiquent.

En 1970, le gouvernement fédéral a réservé des terres pour le projet de parc national du Bras-Est-du-Grand-Lac-des-Esclaves, dans les Territoires du Nord-Ouest. La population du village autochtone de Snowdrift a refusé de discuter du projet de parc à moins qu'il ne soit inclus dans le règlement des revendications territoriales de la bande. Près d'un quart de siècle plus tard, le dossier de ces revendications n'a pas vraiment avancé ni, conséquemment, celui du parc.

En 1990, la population autochtone de Paulatuk a demandé à Parcs Canada d'ouvrir des négociations sur la création du parc national de Tuktut Nogait dans les T.N.-O. Les Inuvialuits voulaient protéger du développement industriel les lieux de mise bas de la harde de caribous de Bluenose. La Loi sur les parcs nationaux offrait le degré de protection qu'ils réclamaient. La population avait également convaincu la compagnie minière de renoncer à ses permis de prospection minière dans les limites du parc projeté.

Ces deux exemples illustrent les deux réactions extrêmes que peuvent avoir les Autochtones face à la création d'un réseau national de zones protégées. Ils révèlent également que lorsque les objectifs des gouvernements et des Autochtones coïncident en partie, et lorsque l'État fait participer directement la population autochtone aux pourparlers sur l'établissement du parc, le dossier progresse. En fait, à de rares exceptions, il est douteux qu'un projet de parc aboutisse sans l'appui des Autochtones.

Il y a des cas où le gouvernement fédéral, les provinces et les territoires ont travaillé de concert avec les Autochtones pour gérer conjointement des zones protégées. Ainsi, au parc national Wood Buffalo, les nouveaux règlements font appel aux exploitants autochtones dans les décisions de gestion de la faune.

On trouve cependant des cas de conflits entre l'action des Autochtones et l'utilisation des zones protégées. Au Manitoba, les chasseurs autochtones ont surexploité les oiseaux migrateurs dans un lieu proposé comme parc national, Little Limestone - Long Point. Le débat entourant l'utilisation par les Autochtones d'embarcations à moteur dans le parc provincial de Quético en Ontario et la chasse à l'orignal dans la réserve faunique de La Vérendrye au Québec montrent que les intérêts des Autochtones et les objectifs des zones protégées ne coïncident pas toujours.

Pour garantir une contribution positive des Autochtones à la création et à la gestion des zones protégées, les suggestions faites en 1989 par George Erasmus, alors chef de l'Assemblée des Premières Nations, demeurent valides aujourd'hui :

? les Autochtones doivent prendre part, avec une certaine autorité, aux décisions portant sur la création, la conception et la gestion des zones protégées sur des territoires où ils ont des intérêts historiques;

? lorsqu'on confère à des terres publiques inoccupées le statut de zone protégée, le droit d'accès des Autochtones à ces terres doit être garanti;

? sur les territoires dont la propriété n'est pas établie, et où on propose une zone protégée, le droit à la propriété autochtone et au gouvernement responsable doit être pris en compte;

? quand il existe des traités qui prévoient des droits d'exploitation, on doit établir un régime de gestion mixte de la zone protégée où les Autochtones sont partenaires directs;

? les animaux ne doivent pas être gênés par les routes et autres infrastructures construites pour faciliter l'accès des zones protégées et leur utilisation par le public;

? enfin, l'embauche doit tenir davantage compte de la contribution, de l'expérience et des aptitudes des Autochtones pour la conception et l'aménagement des zones protégées.

Il faut prendre des mesures pour faire en sorte que les aspirations politiques des groupes autochtones sont prises en compte dans l'établissement d'un réseau complet de zones protégées représentatif des régions naturelles du Canada. À ce propos, les gouvernements, comme les Premières Nations, doivent reconnaître que le règlement des revendications territoriales peut faire progresser rapidement le dossier des zones protégées. Aux audiences du Comité à Ottawa, le Comité des ressources arctiques a déclaré que l'atteinte de l'objectif des parcs et de la conservation demeure tributaire de la négociation des revendications territoriales et de la mise en oeuvre des ententes à ce sujet.

Il est clair qu'il faut une meilleure coordination entre les gouvernements et les Autochtones dans le choix des zones propices à la protection. Ainsi, la protection des paysages représentatifs des régions naturelles risque ne de pas correspondre aux attributs que les Autochtones désirent conserver. Par ailleurs, si le gouvernement et les Autochtones s'entendent sur les objectifs, comme dans le cas d'Ivvavik et du parc national de Tuktut Nogait, on peut trouver moyen de protéger les habitats critiques du gibier qui assure la subsistance traditionnelle des Autochtones.

À ce propos, un autre problème à régler est la participation aux processus de consultation touchant les zones protégées. Certains groupes autochtones ne se considèrent pas comme des intervenants parmi d'autres. Ils pourraient vouloir négocier de gouvernement à gouvernement, comme en témoigne la planification de l'affectation des terres menée par la CORE en Colombie-Britannique. Les représentants autochtones n'y ont pas pris part activement, estimant que les pourparlers menaient à des décisions sur des terres qu'ils revendiquaient. En dépit de ces obstacles, il faut trouver des moyens de faire participer les Autochtones au processus de création et de gestion des parcs.

En Nouvelle-Écosse, une autre façon d'accroître la participation autochtone aux consultations touchant les zones protégées a été proposée au Comité. Les fonctionnaires du parc national Kejimkujik ont indiqué qu'ils souhaitent faire participer plus souvent les Micmacs de l'endroit à leurs programmes éducatifs. L'histoire de la zone où le parc est situé est la leur, et ils pourraient y ajouter une perspective très intéressante.

AMÉNAGEMENT DES ZONES PROTÉGÉES

Comme il est dit ailleurs dans ce rapport, si l'on veut compléter le réseau canadien de zones protégées, les gouvernements ne sauraient en être les seuls propriétaires et gestionnaires. Depuis dix ans, on a discuté de la notion de parc tribal, comme mode de gestion des terres autochtones, sans la mettre en oeuvre. Les occasions existent sûrement de créer ce genre de parc ou, plus exactement, des zones protégées qui appartiennent aux Autochtones et que ceux-ci gèrent.

La politique de l'État devrait consister à continuer à aider les Autochtones à délimiter, créer et gérer de telles zones protégées. Lors du règlement de revendications territoriales au Yukon et dans les T.N.-O., plusieurs communautés autochtones ont repéré des zones à protéger pour leur valeur. Ces zones englobent certains des parcs nationaux projetés. Le gouvernement fédéral doit travailler plus étroitement avec les provinces et les négociateurs des revendications territoriales pour atteindre son objectif en matière de zones protégées. Cela est particulièrement vrai dans des régions comme le nord de la Colombie-Britannique, du Manitoba, du Québec et du Labrador, où se déroule actuellement le plus gros des négociations sur les revendications territoriales. La création de parcs tribaux est une solution qu'il y aurait lieu d'envisager.

De nombreuses populations autochtones ont acquis de l'expérience dans le domaine des zones protégées. Leur savoir peut être partagé avec les autres groupes autochtones qui abordent pour la première fois la négociation sur les parcs. Il importe également que ceux qui participent à l'établissement des zones protégées sachent comment travailler avec les Autochtones et comment incorporer leur savoir traditionnel en écologie au processus de création du parc. Il importe tout autant que les Autochtones, qui ont peut-être un programme de développement économique bien à eux, de reconnaître l'utilité de créer et de maintenir des zones protégées sur leurs terres.

Enfin, un écueil de taille pour ceux qui oeuvrent à créer des zones protégées et pour les Autochtones : la difficulté d'établir des relations fondées sur une bonne connaissance de l'autre et de sa culture. Il faut un contact personnel constant avec les populations autochtones pour asseoir sa crédibilité. Par le passé, cette crédibilité a été compromise ou perdue par l'incapacité des négociateurs de communiquer réellement avec les Autochtones. Le Conseil canadien des ministres des parcs est un canal utile pour assurer la liaison avec les organismes autochtones et pour détecter les questions culturelles délicates qui pourraient être source de conflit.

Recommandation 19

Le gouvernement fédéral doit faire preuve d'un plus grand esprit de collaboration avec les peuples autochtones lorsqu'il aborde des questions d'intérêt mutuel relativement aux zones protégées. Dans cet esprit, il devrait, entre autres mesures,

? établir un réseau formel de communication avec les organismes et communautés autochtones afin de favoriser la discussion sur les problèmes relatifs aux zones protégées;

? faire en sorte que les négociateurs fédéraux des revendications territoriales s'emploient avec leurs homologues provinciaux et les organismes autochtones à faciliter la création de nouvelles zones protégées;

? élaborer des projets pilotes afin de mettre à l'épreuve la notion de parc tribal ou de parc patrimonial autochtone.

Si les peuples autochtones doivent prendre une plus grande part à l'administration et à la gestion des zones protégées, il importe de veiller à ce qu'ils acquièrent les connaissances requises. Il est dans l'intérêt de toutes les parties concernées d'élaborer les stratégies voulues pour que cela se produise. Le Comité formule donc la recommandation suivante :

Recommandation 20

Les universités, les collèges, les fondations privées et les syndicats du secteur public devraient voir comment promouvoir, appuyer et financer des programmes permettant aux Autochtones et à leurs communautés d'acquérir les compétences et outils nécessaires pour gérer des zones protégées.

CHAPITRE 8 : LES PROCHAINES ÉTAPES

Dans ce présent rapport, le Comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles a montré pourquoi il fallait adopter un cadre stratégique. Le rapport analyse aussi les stratégies et les outils de planification requis pour aider les Canadiens à atteindre l'objectif qu'ils se sont fixés, soit le parachèvement d'un réseau national et représentatif de zones protégées. Chacune des recommandations formulées dans ce document est aussi importante que les autres. Ensemble, elles permettent de s'attaquer aux cinq grands défis qui, selon le Comité, doivent être relevés pour réaliser des progrès importants. Ces défis représentent une synthèse des préoccupations exprimées par les Canadiens qui ont participé aux réunions tenues par le Comité lors de ses visites de sites un peu partout au pays et durant ses audiences à Ottawa.

Le Comité recommande que le gouvernement du Canada, de concert avec les gouvernements provinciaux et territoriaux, travaille en priorité à :

? élaborer un cadre stratégique sur les zones protégées de manière à pouvoir inscrire cette question à l'ordre du jour de la réunion de 1996 des ministres de l'Environnement, des Parcs et de la Faune;

? intégrer à ce cadre les recommandations formulées dans ce rapport concernant chacun des cinq défis;

? parachever un réseau national et représentatif de zones protégées conformément aux engagements pris par le Canada à l'échelle nationale et internationale.

Pour l'avenir, le Comité reconnaît que plusieurs des recommandations et options décrites dans ce rapport sont incomplètes et nécessitent d'autres études. Ces travaux doivent se poursuivre. Le Comité n'oublie pas que les gouvernements du pays se sont engagés à parachever un réseau de zones protégées d'ici l'an 2000. Pourtant, il reste encore un long chemin à parcourir avant d'atteindre cet objectif alors même que le gouvernement fédéral et les provinces et territoires sont aux prises avec d'autres priorités.

Bon nombre des outils et techniques utilisés pour la protection des régions naturelles ne sont pas nouveaux. Par exemple, les outils et techniques décrits dans le tableau 1 ont été présentés lors de l'Assemblée canadienne sur les parcs nationaux et les régions protégées tenue en 1985, et correspondent en gros aux idées qui ont été exprimées durant les travaux du Comité. C'est un fait dont il faut tenir compte.

Ce qui fait défaut, c'est la volonté politique de traduire les engagements qui ont été pris en des plans d'action pour l'avenir. Voici d'autres facteurs de succès à prendre en considération :

? des communications et une coopération efficaces et ouvertes entre tous les ordres de gouvernement, le secteur privé, les organisations non gouvernementales, la population et les médias;

? des engagements concrets par les principaux ordres de gouvernement, appuyés par les infrastructures et ressources requises;

? souplesse et innovation dans la recherche et l'utilisation des ressources, qu'elles viennent des secteurs privé, public ou bénévole; la rentabilité est essentielle, mais une stratégie du moindre coût n'est pas suffisante en soi;

? il faudra s'entendre sur les définitions et les priorités avant d'élaborer des outils ou des techniques pour protéger les régions naturelles.

Le Comité est conscient que la communication, la coopération et les ressources font souvent défaut, même en période de croissance économique. Néanmoins, ces ingrédients sont indispensables à la réussite de cette action nationale, étant donné l'urgence de protéger notre patrimoine naturel avant qu'il ne disparaisse. Selon le Comité, c'est avec ce sentiment d'urgence à l'esprit qu'on a choisi l'an 2000 comme échéancier pour l'atteinte des objectifs de protection du Canada. Pourtant, relativement peu de progrès ont été réalisés depuis 1991. Le temps fuit rapidement et seule une petite fraction de la diversité physique et biologique de notre pays est protégée adéquatement.

Achat simple

Comporte la cession de tous les droits de pleine propriété moyennant une juste contrepartie. Les droits découlant directement du contrat sont le droit d'aliéner la terre et tout ce qui se trouve dans celle-ci. Il peut s'agir d'une vente volontaire, ou dans le cas d'organismes publics, d'un acte d'expropriation.

Tous les droits à la terre passent sous le contrôle de l'acheteur. Ceci lui permet d'exercer un plus grand contrôle sur le moment de l'acquisition. Dégagé de toute complication juridique majeure, il s'agit là du mécanisme le plus courant qui est, de ce fait, bien compris.

Le coût peut être excessif. Formule la plus coûteuse. Au coût d'achat initial s'ajoute la nécessité de gérer la terre. Des restrictions d'ordre juridique peuvent grever les droits de l'acheteur à cause de conventions restrictives. Le recours à l'expropriation déclenche habituellement des réactions négatives de la part du public. Les frais de notaire et les retards peuvent être importants. En cas d'achat par un organisme public, le terrain est rayé des rôles d'impôt, ce qui réduit les recettes fiscales de la municipalité.

Vente à prix de faveur

Vente d'une propriété privée à un organisme de défense public ou privé pour un prix inférieur à sa valeur marchande. Financement en partie vente et en partie don de charité.

Assure un avantage fiscal au propriétaire en lui permettant de déduire de son impôt sur le revenu la différence entre la valeur marchande et le prix de vente effectif. Beaucoup moins coûteux que l'achat de pleine propriété.

Oblige parfois à modifier les priorités d'acquisition en fonction de la date à laquelle le propriétaire désire vendre.

Achat et rétrovente

Des terres achetées par des organismes publics ou privés peuvent être revendues, moyennant certaines restrictions, afin d'assurer que l'objectif de protection de l'habitat essentiel à la faune est atteint.

Une fois le terrain vendu, l'acheteur peut imposer des restrictions afin de contrôler son utilisation future. La revente des biens permet de couvrir une partie du coût d'achat.

Ce genre d'acquisitions, en particulier lorsqu'elle est faite par un organisme public, peut provoquer des réactions défavorables de la part du public. Les frais administratifs d'achat et de vente peuvent être élevés.

Achat et bail de rétro-location

L'acheteur recède à bail la terre au vendeur ou à d'autres. Le bail doit respecter les objectifs des régions écologiquement importantes (REI).

Excellente technique de gestion provisoire lorsqu'on ne dispose pas de fonds pour la mise en valeur de la terre. Le revenu de location peut compenser le prix d'achat. Les travaux d'entretien peuvent être reportés. La conservation de la totalité des droits de propriété et le contrôle de l'utilisation future des terres sont assurés.

L'accès public est limité ou retardé. Le maintien des dispositions du bail peut impliquer des changements à l'infrastructure administrative et aux frais généraux.

Droit de premier refus ou première option d'achat

Cette méthode implique la conclusion d'un accord officiel ou le versement d'une garantie entre un propriétaire foncier et un particulier ou organisme, en vertu duquel, si le propriétaire décide de vendre les biens, l'autre partie à l'accord en sera avisée et jouira de la première option d'achat.

L'organisme de défense public ou privé devient la partie à consulter dans toute transaction concernant les biens ayant fait l'objet de l'enregistrement d'une garantie. Il est possible d'obtenir que le propriétaire accepte de gérer les biens de manière à protéger l'élément naturel en cause. Ce peut être une méthode très économique de protéger des régions naturelles, jusqu'à ce que le propriétaire décide de vendre.

Ce n'est pas une méthode de protection permanente et elle peut reposer sur des bases juridiques incertaines tant qu'un accord définitif n'aura pas été conclu. Une fois que le propriétaire décide de vendre, ce qui peut se produire n'importe quand, l'organisme de défense doit être en mesure de réunir les fonds nécessaires. Comme il a peu de contrôle sur le moment où cela se produira, l'organisme risque d'avoir des difficultés à financer l'achat.

Bail

Accord de location pour une période déterminée, aux termes duquel le propriétaire foncier accorde au locataire la possession temporaire mais exclusive des biens, en échange du paiement d'un bail. Cette possession exclusive permet au locataire d'exercer un contrôle absolu sur l'utilisation des biens pour la durée du bail.

Formule beaucoup moins coûteuse que l'achat pur et simple mais qui assure cependant la même exclusivité de possession et d'utilisation. Souple, en ce sens qu'il est possible d'utiliser n'importe quelle forme d'accord convenant à la situation particulière. Peut être à court terme ou à long terme. Si la durée du bail n'est pas limitée par règlement, un bail à long terme peut équivaloir à une cession avec tous les droits de jouissance et de possession. La convention contenue dans le bail est exécutoire car le loueur conserve un droit de réversion. Ce droit peut être transféré à un organisme de défense.

Le bail couvre une période déterminée et a donc un caractère provisoire. Il peut être assorti de conditions spéciales. Le locataire d'une terre du gouvernement exonérée de l'impôt peut être soumis à un impôt foncier, selon la forme d'utilisation de cette terre.

Servitude en matière de conservation

Une servitude est un droit dont jouit un propriétaire foncier sur les terres d'un autre, droit qu'il a obtenu dans un but précis plutôt que dans un but général d'utilisation et d'occupation de la terre. Une fois accordées, les servitudes lient légalement les propriétaires actuels et futurs. Par l'acquisition d'une servitude, l'organisme de défense peut protéger des éléments de la diversité naturelle en exerçant uniquement un contrôle sur le droit que pourrait invoquer un propriétaire pour les détruire ou les endommager. En d'autres termes, les droits de mise en valeur des terres sont distincts des autres droits liés à la propriété libre. Les premiers sont achetés au propriétaire foncier pour être incorporés à un accord de servitude.

Formule moins coûteuse que l'acquisition en toute propriété. Permet de protéger des espaces ouverts tout en en permettant l'accès au public. Relativement libre de contrainte et suffisamment souple pour être adaptée aux besoins particuliers. Le terrain est retiré du marché pour toute la durée de la servitude et se trouve donc protégé.

Cette formule ne permet de jouir que de droits de propriété partiels. Les propriétaires fonciers et les autres groupes ont souvent de la difficulté à la comprendre. Elle est difficile à évaluer. Les frais de notaire peuvent être proches de ceux de l'acquisition en toute propriété. Elle oblige parfois à acheter des terrains adjacents à cause de la nécessité d'un fonds dominant. Difficile à imposer. Il n'est pas certain que les tribunaux reconnaissent que des objectifs de conservation puissent faire l'objet d'un accord légitime.

Accord de gestion

Le terrain demeure propriété privée sous réserve du droit du détenteur de la servitude d'imposer les restrictions prévues à l'accord.

Ce sont des contrats passés entre des propriétaires fonciers et des groupes écologistes (publics ou privés) qui contraignent les premiers à gérer leurs biens d'une certaine manière, pendant une période déterminée, dans le but de réaliser des objectifs faisant l'objet d'un accord mutuel.

Coût peu élevé. Le propriétaire foncier peut accepter de gérer ces biens en se contentant de l'aide ou des conseils de l'organisation intéressée, ce qui simplifie la charge de l'organisme en matière de gestion.

Habituellement, ces accords couvrent une période déterminée et n'ont donc pas de caractère permanent, encore que leur durée puisse aller d'un an à 99 ans.

Donation

Méthode la plus simple et la plus courante pour céder des terres (cession en toute propriété). Habituellement, elle offre les meilleurs avantages fiscaux au donateur et permet à l'organisme bénéficiaire de jouir d'une grande latitude en ce qui concerne l'utilisation de la terre, étant donné que tous les droits de propriété sont cédés par acte ou testament.

Permet de faire de grosses économies de fonds publics, mais les frais de gestion sont parfois élevés.

La région considérée ne convient peut-être pas à des objectifs écologiques ou n'est pas prioritaire à cet égard.

Crée une pression de la part du public en faveur de l'aménagement et de la gestion de la propriété.

Mais des fonds ne sont pas toujours disponibles.

Donation ou vente avec biens en viager réservés

Il s'agit d'un mécanisme de vente ou de donation de biens en vertu duquel les propriétaires fonciers et, parfois d'autres membres de leur famille conservent le droit de vivre sur le terrain le reste de leur vie.

Bien que le vendeur ou les personnes à sa charge continuent à vivre sur le terrain, l'acheteur est assuré d'obtenir, en fin de compte, les droits de propriété complets. Cette formule réduit les répercussions sociales accompagnant le déménagement du propriétaire. Elle lui assure des avantages fiscaux.

Peut limiter l'utilisation totale des terres pendant une période indéfinie. Certaines conditions peuvent être prévues dans l'acte afin d'assurer la gestion et la protection des caractéristiques spéciales des terres. Une servitude de conservation peut également être utile à cet égard.

Donation en indivis

Le donateur accorde un certain pourcentage légal de la propriété plutôt qu'une portion de la terre. La terre est donc propriété commune de toutes les parties qui ont un droit sur celle-ci. Théoriquement, tous les propriétaires ont des droits égaux sur la propriété.

Très peu coûteux pour le bénéficiaire; d'autre part, le donateur bénéficie d'une réduction d'impôt. Celui-ci peut décider de faire don de l'ensemble des biens sous la forme d'une série de dons en indivis.

Il est parfois nécessaire de conclure également un accord de gestion pour assurer la protection des ressources importantes.

Donation par testament

Un particulier lègue un terrain à un organisme par testament.

Assure un dégrèvement d'impôt au donateur si le bien est légué à des fins charitables, religieuses ou d'intérêt public.

Le testament peut imposer certaines restrictions à l'utilisation des biens. Si possible, le bénéficiaire devrait examiner la section du testament qui concerne le terrain, de manière à se mettre d'accord avec le donateur de son vivant.

Désignation de terres publiques

Les terres qui sont déjà la propriété du gouvernement peuvent être désignées par divers organismes de manière à ce qu'elles servent à des fins déterminées en matière de protection (par ex., refuges d'oiseaux migrateurs, parcs nationaux, réserves de gibier, etc.)

Il n'est pas nécessaire d'acheter les terres à des propriétaires privés.

Affectation

Inscription d'une région naturelle dans un réseau officiel de réserves naturelles, dont les membres sont protégés par des règlements rigoureux contre l'expropriation ou l'utilisation à d'autres fins. Les propriétaires fonciers peuvent ainsi affecter des parties de la propriété ou la pleine propriété.

Formule souple du fait que les dispositions particulières de l'entente peuvent être adaptées aux circonstances individuelles. Instrument de protection très efficace, lorsqu'il existe une loi sur la protection des ressources naturelles qui comporte des dispositions concernant la protection des biens affectés. Peut être utilisée pour des terres publiques ou privées. Les propriétaires peuvent obtenir des avantages fiscaux en contrepartie de cette affectation.

Exige la création préalable d'une loi sur les REI ou les réserves naturelles pour créer un réseau dans ces régions. Les dispositions en matière de protection et les pouvoirs de créer et d'établir de telles régions sont extrêmement variables.

Affectation en fidéicommis

Même formule que celle qui précède, à une différence près. Une fiducie est légalement constituée et administrée par un organisme désigné. Les régions naturelles sont affectées à la fiducie, plutôt qu'à un réseau de réserves naturelles. Trois types :

1) Privée

2) Publique

3) Communautaire

Les observations concernant les avantages et les inconvénients concernent surtout la fiducie publique.

Un donateur peut continuer à contrôler l'utilisation de sa terre alors que dans le cas d'une cession pure et simple, il perd ce contrôle. C'est un outil légal relativement souple car un document de fiducie peut traiter de pratiquement n'importe quoi. Les tribunaux accepteront de modifier une fondation d'utilité publique de manière à respecter son objectif charitable. Il s'agit donc d'un moyen sûr d'assurer la protection de la terre. La fiducie donne beaucoup de latitude au donateur dans le choix de la personne ou de l'organisme qui contrôlera et gérera les biens.

Pour poursuivre une politique cohérente de conservation des REI, le fidéicommis doit participer à la conception de la fiducie pour s'assurer que ses objectifs contribuent à la réalisation des politiques relatives aux REI. Une fiducie peut être conçue de manière à ce qu'elle puisse être modifiée ou révoquée par le vendeur. Cela crée un élément d'incertitude en ce qui concerne l'avenir des biens, ce qui fait que les organismes hésitent parfois à les utiliser pour en faire des REI.

Transfert de terres de la Couronne

Cession ou échange de biens entre gouvernements ou au sein de l'administration. Il peut s'agir de la réservation exclusive de terres excédentaires par des organismes gouvernementaux.

Habituellement, n'entraîne pas de dépenses publiques immédiates.

Peut avoir des répercussions économiques dues à la perte de biens ou à celle des possibilités de mise en valeur des ressources. Peut créer un fardeau pour le bénéficiaire si celui-ci n'a pas les ressources requises pour l'aménagement et la gestion. Il arrive que les terres excédentaires ne soient pas de bonne qualité ou situées dans des endroits convenables.

Banques foncières publiques

Les banques foncières sont des organismes publics qui achètent des terres et en suspendent l'aménagement à court ou à long terme. Une fois achetées, ces terres peuvent être utilisées comme REI de diverses manières. La banque foncière établit un contrôle initial sur l'utilisation ultime des terres. L'organisme peut faire partie d'un ministère de n'importe quel ordre de gouvernement ou peut être une société publique distincte.

Contrôle sur le type, le moment et l'endroit de l'aménagement.

Formule coûteuse qui exige une mise de fonds initiale importante. Les recettes fiscales locales sont réduites.

Droits de mise en valeur cessibles

Technique de contrôle de l'utilisation des terres conçue pour répartir plus également le coût du zonage et des règlements entre les propriétaires fonciers concernés. Cette méthode permet de déterminer certains droits de mise en valeur, de les séparer d'autres droits contenus dans la pleine propriété et de créer un marché pour ces terres.

Les propriétaires de terres ayant d'importantes caractéristiques naturelles peuvent être soulagés d'une partie de la charge du zonage de protection. Elle permet aux mécanismes du marché foncier de demeurer souples tout en protégeant efficacement les REI. Répartit plus équitablement la charge des règlements fonciers gouvernementaux entre les propriétaires privés. Réduit au minimum les coûts pour les contribuables en "internalisant" les coûts d'aménagement des terres en imposant à l'industrie les coûts de mise en valeur qui incombaient jusque-là à la collectivité sous forme de dégradation de l'environnement. Ce système pourrait réduire les délais nécessaires pour obtenir l'approbation du projet d'aménagement par les gouvernements. La principale condition préalable à cette

La complexité du problème posé par le marché peut être énorme dans certains cas. Le succès du système est largement tributaire de l'efficacité et de la souplesse des techniques de planification et de prévision, et de l'intégrité des fonctionnaires gouvernementaux.

Notification

Acte consistant à informer un propriétaire foncier qu'un élément naturel a été identifié sur ses terres.

autorisation serait l'acquisition des droits d'aménagement nécessaires.

Le propriétaire foncier n'est pas tenu de faire quoi que ce soit. Les frais sont presque négligeables.

Exige un bon répertoire pour identifier de telles régions. Aucun pouvoir légal ou autre pour protéger l'élément identifié.

Enregistrement

Consiste à accorder une distinction spéciale aux propriétaires fonciers privés qui acceptent que leurs biens soient inscrits dans un répertoire ou dans une liste de sites importants.

Formule qui peut être utilisée pour encourager les propriétaires fonciers à s'engager à protéger des éléments naturels. Des marques de reconnaissance ou des encouragements peu coûteux peuvent être utilisés, (plaque ou certificat, réduction de la valeur imposable des biens). Comme condition de cette reconnaissance, le propriétaire foncier peut accepter de gérer les biens d'une manière déterminée. Publicité pour le programme de protection.

Méthode de réglementation manquant de fermeté car l'accord n'est pas contraignant; idéal pour prendre pied ou pour se ménager une position de repli. Permanence discutable si les propriétaires fonciers changent; sans rémunération, un gestionnaire ne sera peut-être pas capable de satisfaire aux normes de gestion requises.

(1) Adapté de Patrimoine de demain : Assemblée canadienne sur les parcs nationaux et les régions protégées.

Nelson, J.G. and S. Jessen, 1984. Planning and Managing Environmentally Significant Areas in the Northwest Territories Issues and Alternatives. Comité canadien des études arctiques du Canada, Ottawa et Faculté d'études de l'environnement. Université de Waterloo, Waterloo.

GLOSSAIRE

Écosystème Association intégrée et stable d'organismes vivants et d'éléments non vivants qui fonctionne et évolue dans un lieu physique donné.

Sites candidats Zones protégées proposées par l'État, les groupes communautaires ou de conservation, le secteur privé et le public en général.

Intervenants Groupes de gens qui ont un intérêt dans l'issue d'un dossier ou une décision, c'est à dire qui influent sur la décision ou seront touchés par elle; il peut s'agir d'employés, d'entreprises, d'ONG et d'organismes communautaires ou autochtones.

Développement «Développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre la

durable possibilité pour les générations à venir de satisfaire les leurs» (Commission Brundtland, 1987).

Réserve de la Réserves qui forment un réseau mondial de sites d'excellence où les

biosphère scientifiques peuvent étudier et faire connaître les méthodes de conservation et de développement durable. Le Canada en compte six. Il y trois zones dans une réserve de la biosphère : le noyau, comme un parc national; la zone tampon qui entoure ou borde le noyau, et où ont lieu des activités compatibles avec les objectifs de conservation; la zone de transition, où on encourage les pratiques durables de gestion des ressources.

Mesures de Mesures judiciaires et politiques qui servent à empêcher l'affectation d'un

protection site candidat au développement pendant qu'on étudie ou qu'on négocie sa

provisoire transformation en zone protégée.

Région naturelle Paysage présentant des traits climatiques, floristiques, pédologiques et biocénotiques uniformes.

Diversité biologiqueEnsemble des espèces vivantes présentes en un lieu donné.

ONG (Organisme non gouvernemental) Organisme privé sans but lucratif, structuré ou non, reposant sur l'action bénévole, et dont le rôle consiste en partie à donner des services et à influencer l'orientation de l'État. Le terme n'est pas réservé aux groupes environnementaux et s'applique également aux organismes caritatifs, patronaux, professionnels et aux groupes d'intérêt, qu'ils soient d'envergure nationale, régionale ou locale.

Zone protégée Territoire terrestre ou marin aux limites précises, géré exclusivement pour la protection des espèces et des processus écologiques.

ANNEXE A

LISTE DES DOCUMENTS REÇUS

SITES DES PRAIRIES

Octobre 1994

Le LUNDI 17 octobre 1994

M. Charlie Zinkan, Surintendant

Patrimoine canadien

Parc national Banff

Banff, Alberta

?Résumé du plan de gestion du parc national Banff

? Partenaires des parcs canadiens, rapport biennal de 1993-1994

M. Ralph Scurfield, président-directeur général

Sunshine Village Corporation

Banff, Alberta

? Division de première instance de la Cour fédérale du Canada

(résumé des motifs de la décision) -- Version non officielle

entre : Sunshine Village Corporation

et : Surintendant du parc national Banff,

Directeur de la région de l'Ouest de Parcs Canada,

Le ministre du Patrimoine canadien et

La Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada

entre : La Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada

et : Surintendant du parc national Banff

Directeur de la région de l'Ouest de Parcs Canada, M. Bruce Leeson

Jean Charest (alors ministre de l'Environnement),

Monique Landry (secrétaire d'État du Canada),

Le procureur général du Canada et la Sunshine Village Corporation

Canadien Pacifique

? Banff Springs

Canadian Pacific's Mountain Park Proposal

Parcs nationaux Banff et Jasper

Présentation au Comité sénatorial, Banff, Alberta, le 17 octobre 1994

? Les quatre parcs des Rocheuses

Mise à jour du plan quinquennal

Printemps 1994

? Tourism: Principles and Strategies for the Four Mountain Parks

Ébauche pour discussion seulement

Patrimoine canadien, Parcs Canada, le 15 septembre 1994

? Les quatre parcs des Rocheuses

Mise à jour du plan quinquennal

Survol de l'information

? The Green Partnership Guide

Douze étapes pour aider à créer un milieu écologique pour nos invités, nous-mêmes et notre avenir

Mike McIvor

Bow Valley Naturalists

Banff, Alberta

? Bow Valley Naturalists

Automne 1994

Newsletter

M. Robert Page, président

Banff Bow Valley Study Task Force

Banff, Alberta

? Banff Bow Valley Study — Challenges that we face

? Banff Bow Valley Study — «Le défi qui se pose au groupe de travail et à l'ensemble des groupes qui s'intéressent au parc national Banff, c'est de trouver une façon honorable de résoudre les problèmes qui se posent dans la vallée Bow.»

Michel Dupuy, ministre du Patrimoine canadien

? Banff Bow Valley Study -- le 15 septembre 1994

-- To Public Participants, Banff Bow Valley Study

? Banff Bow Valley Study Public Participation Process

Purpose and Objectives

? Phase I -- Banff Bow Valley Study Public Participation Program

Request for written submissions

M. Harvey Locke, président

Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada

Calgary, Alberta

? Alberta's Endangered Spaces

? Conseil consultatif canadien de l'environnement

Une vision des zones protégées pour le Canada

Le MARDI 18 octobre 1994

Waterton, Alberta

? Trail of the Great Bear -- Adventure Directory to the Wild Rockies

Greater Yellowstone -- Waterton/Glacier -- Rocheuses canadiennes

Montana -- Alberta -- Colombie-Britannique

? Trail of the Great Bear -- International Scenic Corridor

-- Greater Yellowstone to Banff-Jasper

The Official Guide of the Trail of the Great Bear Society

Comprend de l'information sur la faune, les possibilités récréatives, le camping, les musées et les festivals. Rédigé par Bruce Weide.

? The Waterton Park Community Association -- Background notes

Pincher Creek, Alberta

? Plan du réseau des parcs nationaux

? Tableaux statistiques

? History of the Castle Wilderness

Document préparé pour la Castle-Crown Wilderness Coalition

par Michael Gerrand, Ardell Harris et Dave Sheppard

? Rare and Endangered Species of the Castle Wilderness

Document préparé pour la Castle-Crown Wilderness Coalition

par Michael Gerrand et Dave Sheppard

? State of the Castle Wilderness

Premier rapport annuel, 1992

Document préparé pour la Castle-Crown Wilderness Coalition par Michael Gerrand et Dave Sheppard

? State of the Castle Wilderness

Deuxième rapport annuel, 1993

Document préparé pour la Castle-Crown Wilderness Coalition par Dave Sheppard

? Castle Wilderness Environmental Inventory Summary Report, 1992

Document préparé pour la Castle-Crown Wilderness Coalition par Michael Gerrand et Dave Sheppard

? Honorables sénateurs, madame la présidente, amis contribuables...

Shoderee Ranch, Alberta

? Lettre à l'hon. sénateur Pat Carney

Le 17 octobre 1994

Objet : Préoccupations concernant le parc national des Lacs-Waterton

Le MERCREDI 19 octobre 1994

M. Larry Simpson

Alberta Nature Conservancy of Canada

? La Société canadienne pour la conservation de la nature

? Le Great Plains Project

Service des parcs nationaux des États-Unis

? Service canadien des parcs -- U.S. National Park Service

Alberta

? Glacier -- L'histoire derrière le paysage

Le JEUDI 20 octobre 1994

? Présentation à l'occasion de l'audience publique concernant le parc des Prairies à Manhoto en 1976 -- par Boyd Anderson, éleveur

? Frenchman River Valley Ecotour -- parc national des Prairies

? Parc national des Prairies

? The Capacity for Wonder -- Preserving National Parks

par William R. Lowry

The Brookings Institute, Washington, D.C., juin 1994

LISTE DES DOCUMENTS REÇUS

COLOMBIE-BRITANNIQUE

Mars 1995

Le MARDI 21 mars 1995

Bureau du Premier ministre

Province de la C.-B.

? Lettre de félicitations du premier ministre Mike Harcourt

Province de la Colombie-Britannique

? Renewing Forests and Protecting the Environment in British Columbia

? Communiqué

Tough enforcement the key to the new Forest Practices Code

? Communiqué

Harcourt Launches Plan to Revew B.C. Forests

? Protecting Biodiversity in British Columbia

Document d'information

? A Provincial Land Use Strategy for British Columbia

? Finding Common Ground: A Shared Vision For The Land

? The Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

Octobre 1994

? Doubling B.C.'s parks and protected wilderness areas.

? Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

A "Made in the Cariboo" Solution

? The Vancouver Island Land-Use Plan

Renewing Our Forests

Securing Our Future

? Forestry in British Columbia Canada

The Answer Book

Williams Lake, Colimbie-Britannique

? Centre international pour le développement durable des villes

Bulletin #2

Septembre 1994

? Opportunities for Achieving Sustainability in Cascadia

Publication #1

Mars 1994

? Toward Sustainable Urbanization on Mainstreet Cascadia

Publication #3

Février 1995

? The Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

Jobs Strategy

? The Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

A "Made in the Cariboo" Solution

? Implementing the Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

Février 1995

? Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

A "Made in the Cariboo" Solution

? Cariboo-Chilcotin Land Use Plan

Summary Report

Commission on Resources and Environment

? Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

Commission on Resources and Environment

? The Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

Gouvernement de la Colombie-Britannique

Octobre 1994

? The Cariboo-Chilcotin Land-Use Plan

90-Day Implementation Process Final Report

Gouvernement de la Colombie-Britannique

Février 1995

Le MERCREDI 22 mars 1995

Parcs de la Colombie-Britannique

? Lignes directrices sur la gestion des parcs

Pacific Rim

Réserve de parc national

Parcs Canada, Patrimoine canadien

Printemps 1994

? Principes directeurs et politiques opérationnelles

Parcs Canada

Patrimoine canadien

? Ecosystems of MacMillan Park on Vancouver Island

Land Management Report Number 12

ISSN 0702-9861

Mars 1992

? Master Plan for MacMillan Provincial Park

Juin 1992

Ministry of Environment, Lands and Parks

Cathedral Grove Provincial Park

? Welcome to Cathedral Grove!

MacMillan Bloedel Limited

Ucluelet, C.-B.

? MacMillan Bloedel Limited Annual Review 1994

Closing the Gap

Le JEUDI 23 mai 1995

Tofino

? Communiqué

East Kootenay Land Use Compromise Can Work

? Clayoquot Sound Scenic Corridors Lanscape Management Plan

5 mars 1995

Version provisoire -- pour discussion seulement

? Forêts modèles

About the Origins and Evolution of Canada

Partenaires pour le développement durable des forêts,

Document d'information sur la Long Beach Model Forest Society

? A Protected Areas Strategy for British Columbia

The protected areas component of B.C.'s Land Use Strategy

Province de la Colombie-Britannique

? Environnement

Jedediah Park "A Virtual Certainty"

Local/Island

Times Colonist

Le vendredi 24 février 1995

LISTE DES DOCUMENTS REÇUS

NOUVELLE-ÉCOSSE

Mai 1995

Le MARDI 9 mai 1995

Annapolis Royal

? Canadian Biosphere Reserves

A living example of sustainable development

Comité canadien pour le Programme sur l'homme et la biosphère (PHB) de l'UNESCO

Tobeatic Wilderness Committee

? Mémoire présenté au Comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles

par le Tobeatic Wilderness Committee

Annapolis Royal, Nouvelle-Écosse, le 9 mai 1995

Digby East Fish & Game Association

? Mémoire présenté au Comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, le 9 mai 1995

par : Digby East Fish & Game

Annapolis Field Naturalists

? Clean Annapolis River Project

Annapolis Royal Historic Gardens

? Annapolis Royal

Footprints with Footnotes

Historical Association of Annapolis Royal

? Annapolis Royal — Nouvelle-Écosse

Établi en 1605

Stroll through the Centuries

? Historic Gardens — One of Canada's finest gardens!

Annapolis Royal, N.-É.

? Historic Gardens — Annapolis Royal, Nouvelle-Écosse

Un énoncé simple (accompagné d'une illustration graphique) de la signification des Historic Gardens a été préparé pour nous par l'artiste canadien Tom Forrestall : «La main de l'univers tient entre ses doigts des fleurs représentant le patrimoine autochtone (fleur de mai), acadien (iris), et anglais (rose) d'Annapolis Royal. Cette main tournée vers l'extérieur souhaite transmettre ce patrimoine aux générations futures».

Canards Illimités Canada

? Canards Illimités Canada — More than Ducks

? Mise à jour de 1994 du Plan nord-américain de gestion de la sauvagine

Expanding the commitment

? A Proposed Systems Plan for Parks & Protected Areas in Nova Scotia

Parc national Kejimkujik

? Programme d'interprétation

? Parc national Kejimkujik

? Monitoring in National Park: Increasing Efficiency and Effectiveness

par : Cliff Drysdale, écologiste du parc, le 5 mai 1995

? Coordinated Ecological Research and Monitoring Systems, The Kejimkujik Model

Auteur : Clifford Drysdale, écologiste du parc, parc national Kejimkujik,

Maintland Bridgem Annapolis County, Nouvelle-Écosse, Canada B0T 1B0

Un document préparé en vue de la Science and Management of Protected Areas Conference, Halifax, Nouvelle-Écosse

Le MERCREDI 10 mai 1995

Port Joli Basin Conservation Society

? Port Joli Basin — Conservation, Education, Cooperation, Involvement, Learning

? Brief on Parks and Protected Areas in Nova Scotia

A Proposed Systems Plan, document présenté par la Chamber of Mineral Reserves of Nova Scotia au Nova Scotia Department of Natural Resources, le 4 janvier 1995

Divers

? A Review of Federal Migratory Bird Sanctuaries in Southwestern Nova Scotia

Colin M. MacKinnon, Diane L. Amirault, Randy J. Hicks

Technical Report Series No. 206 — Atlantic Region 1994

Service canadien de la faune — Environnement Canada

? Endangered Spaces

Half way to our deadline, But still so far to go

? Progress — Endangered Spaces Progress Report 94-95 — Number 5

? Atlantic Mining Journal

Numéro spécial pour la réunion générale annuelle de 1995 de l'ICM, à Halifax, en N.-É.

ANNEXE B

LISTE DES PARTICIPANTS QUI SE SONT ADRESSÉS

AU COMITÉ SÉNATORIAL DE L'ÉNERGIE, DE L'ENVIRONNEMENT

ET DES RESSOURCES NATURELLES

SITES DES PRAIRIES

16-20 octobre 1994

Le LUNDI 17 octobre 1994

? Patrimoine canadien, Parcs Canada

Parc national Banff

Charlie Zinkan, Surintendant

Marian Smiley, adjointe administrative, Bureau du surintendant

Jillian Roulet, adjointe administrative, Bureau du surintendant

? Sunshine Village Corporation

Ralph Scurfield, président-directeur général

Brian Smith, gestionnaire

Bill Tilman, avocat

? John Seigner, président

Bureau de tourisme de Banff/Lake Louise

? Leslie Taylor, maire

Ville de Banff

? Canadien Pacifique Limitée

François Perreault, conseiller principal

Pat Wood, directeur

Laura Sugimoto, directrice

? Mike et Diana McIvor

Bow Valley Naturalists

? Robert Page, président

Banff Bow Valley Study Task Force

? Doug Hodgins, directeur général, Study Secretariat

Banff Bow Valley Study Task Force

? Harvey Locke, président

Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada

Le MARDI 18 octobre 1994

Hôtel de ville de Waterton

? Parcs Canada/Patrimoine canadien

Parc national des Lacs-Waterton

Merv Syroteuk, Surintendant

Kevin Van Tighen, Surintendant adjoint

? Francis Hammell

? Josephine Meech

? Cherrie Currie

? Beth Russell-Towe

? Alan Hochstein

? Gerry Muza

Cardston Remington Carriage Centre/Carriage House Restaurant

? Rick West

Réserve de la biosphère, propriétaire de ranch et agent de voyages

? Howard Snyder

Réserve de la biosphère

Interprète et agent de tourisme au Remington Carriage Centre

? George Toone

Réserve de la biosphère, enseignant

? Broyce Jacobs

Préfet de Cardston M.D.

Pincher Creek

? Betty Cyr, Economic Development Board

Windy Hollow Dairy et Custom Silage Bagging

? George Huddlestun, préfet ou M.D. de Pincher Creek

? John Ellingson, directeur

Economic Development Board

Southwest Alberta Business Development Centre

? Dave Sheppard, président

Castle Crown Wilderness Coalition

? Malcolm "Mac" Main

Twin Butte Grazing Association

? Clint Marr

? Ron Davis, conseiller, ID #6

? Rick Jack, président du Municipal Development Appeal Board et propriétaire de ranch

Shoderee Ranch

? Cynthia et David Flundra

? David et Lucille Glaister

? Bob Jenkins

? John Russell et Valerie Haig-Brown

? Larry Frith

Le MERCREDI 19 octobre 1994

? Pete Peterson, Surintendant adjoint

Glacier National Park, Montana, U.S.A.

? Steve Fry, garde en chef du parc

Glacier National Park, Montana, U.S.A.

? Jim Tilmant, coordonnateur des ressources

Glacier National Park, Montana, U.S.A.

? Larry Simpson

Alberta Nature Conservancy of Canada

Le JEUDI 20 octobre 1994

Val Marie, Saskatchewan

? Parcs Canada/Patrimoine canadien

Parc national des Prairies

Jim Masyk, Surintendant

Keith W. Foster, garde en chef du parc

? Louise Todd

Comité consultatif des Prairies

? Norbert Cote

Comité consultatif des Prairies

? John Palaschak - préfet, RM, Val Marie #17

? Don Simenieck

Comité consultatif des Prairies

? Emile Poirier

Comité consultatif des Prairies

? Ed Gasper, secrétaire-trésorier

R.M., Waverly #44

? Boyd Anderson

Comité consultatif des Prairies

? Lise Perreault

Représentante de la Saskatchewan Natural History Society

? Ken Lozensky

Gouvernement provincial - Saskatchewan Parks & Recreation

Comité consultatif des Prairies

LISTE DES PARTICIPANTS QUI SE SONT ADRESSÉS

AU COMITÉ SÉNATORIAL DE L'ÉNERGIE, DE L'ENVIRONNEMENT

ET DES RESSOURCES NATURELLES

COLOMBIE-BRITANNIQUE

20-24 mars 1995

Le LUNDI 20 mars 1995

? Alan Artibise

Professeur à l'Université de la C.-B. et directeur général

Centre international pour le développement durable des villes

Le MARDI 21 mars 1995

? Alex Grzybowski

CORE (Commission sur les ressources et l'environnement)

? Dave Neads

Écologiste

? Chef Roger William, Graeme McLaren

Ex-coprésident du groupe d'étude de Chilko Lake

? Scott Benton

Gestionnaire de district, district de Cariboo

B.C. Parks et ex-coprésident du groupe d'étude de Chilko Lake

Le MERCREDI 22 mars 1995

? Ron Hooper

Surintendant de la réserve du parc national Pacific Rim

Patrimoine canadien, Parcs Canada

? Chambre de commerce d'Ucluelet, bureau du village d'Ucluelet

Bill Irving, maire, localité de Ucluelet

Dave Emery, président, Chambre de commerce d'Ucluelet

Hugh Anderson, président, district régional d'Alberni Clayoquot

Audrey O'Dell, directrice, région C (Long Beach)

District régional d'Alberni Clayoquot

? Mike Morton, directeur général

Share BC

? Don Dowling, directeur

Kennedy Lake Division

MacMillan Bloedel Ltd

? West Coast Sustainability Association

Dan Edwards, coprésident

Clifford Atleo, coprésident

Le JEUDI 23 mars 1995

? Weigh West Marina, Tofino

Frank Van Eynde, maire, district de Tofino

Valerie Langer, présidente, Friends of Clayoquot Sound

Denis Sherwin, président, Chambre de commerce de Tofino

Dean Wanless, directeur, International Forest Products

? Nelson Keitlah, coprésident

Central Region Board

Conseil tribal de Nuu-Chah-Nulth

LISTE DES PARTICIPANTS QUI SE SONT ADRESSÉS

AU COMITÉ SÉNATORIAL DE L'ÉNERGIE, DE L'ENVIRONNEMENT

ET DES RESSOURCES NATURELLES

NOUVELLE-ÉCOSSE

8-11 mai 1995

Le MARDI 9 mai 1995

? Elliot Orchen

Annapolis Royal Fire Hall

? Don Rice, président, Bear River, N.-É.

Tobeatic Wilderness Committee

? Hubert Vroom, président, Deep Brook, N.-É.

Digby Fish and Game Association

? John Pierce, Annapolis Royal, N.-É.

Annapolis Field Naturalists

? Mme Trish Fay, directrice

Annapolis Royal Historic Gardens

? Allan Glover, directeur pour lesMaritimes

Canards Illimités (TBC)

? William Wombaldt, Surintendant

Parc national Kejimkujik

Le MERCREDI 10 mai 1995

? Al Smith, Service canadien de la faune

Réserve naturelle de faune

? Dirk Van Loon, président

Port Joli Conservation Society

? David Hopper (TBC)

Department of Natural Resources

Whitehorse Mining Initiative

? Colin Stewart

Federation of Nova Scotia Naturalists

? John Leduc

Parks and Recreation Branch

? Christopher Clark

Secrétaire et directeur, relations publiques

Bowater - Mersey Paper Co.

ANNEXE C

RÉSUMÉ DES SUJETS ABORDÉS LORS DES DISCUSSIONS DANS LES RÉGIONS

Sujets/ Endroit

Les gens et

les parcs

Coûts des terres

Questions

intergouver-

nementales

Conversion

profession-

nelle

Participation

des

Autochtones

Mesures de

protection

provisoire

Ressources

destinées aux

acquisitions

Pacific

Rim

X

X

X

X

X

Parc prov. Ts'yl-os

X

X

X

X

X

Banff

X

X

Waterton

X

X

Prairies

X

X

X

X

Annapolis

Royal Gardens

X

X

Kejimkujik

X

X

Halifax

X

X

ANNEXE D

LISTE DES TÉMOINS

Audiences à Ottawa

Le MARDI 20 juin 1995

De l'Association minière du Canada :

M. George Miller, président

Du Comité canadien des ressources de l'Arctique :

M. Terry Fenge, directeur exécutif

De Parcs Canada (Patrimoine canadien) :

M. Tom Lee, sous-ministre adjoint

Du Service canadien de la faune (Environnement Canada) :

M. Dave Brackett, directeur général

De la Federal-Provincial Parks Conference :

M. Barry Diamond, directeur

Du Conseil nord-américain de conservation des terres humides (Canada) :

M. Ken Cox, directeur général

Du ministère des Finances :

M. Keith Horner, chef, Section de la politique sociale, Division de l'impôt des particuliers, Direction de la politique de l'impôt

De la Island Nature Trust (Î.-P.-É.):

Mme Diane Griffin, directeur exécutif

ANNEXE E

LE TRAITEMENT FISCAL DES DONS DE TERRES ÉCOLOGIQUEMENT SENSIBLES

Remarques de Keith Horner (ministère des finances) devant le Comité sénatorial de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles le 20 juin 1995

Introduction

. Le présent document :

Propositions du Groupe de travail

. Dans le rapport qu'il a publié en novembre 1994, le Groupe de travail sur les instruments économiques et les obstacles à de saines pratiques environnementales recommande que la Loi de l'impôt sur le revenu soit modifiée de façon à :

Contexte : Valeur du crédit d'impôt pour dons de charit é

. La déduction pour dons de charité a été remplacée par un crédit à deux étapes dans le cadre de la réforme fiscale de 1988.

. Le crédit d'impôt fédéral est de 17 p. 100 sur la première tranche de 200 $ et de 29 p. 100 (le taux d'impôt fédéral maximal) sur les dons excédant ce montant.

. Les taux du crédit se traduisent par des taux d'épargnes fiscales plus élevés lorsqu'il est tenu compte de l'effet sur les impôts et les surtaxes à l'échelle provinciale. Par exemple, en 1995, pour un donateur à revenu élevé en Ontario, les taux réels du crédit d'impôt fédéral-provincial sont de 31,2 p. 100 sur la première tranche de

200 $ et de 53.2 p. 100 sur les dons excédant ce montant.

. L'adoption d'un crédit à deux étapes visait un double objectif:

. Le crédit pour dons de charité est plus généreux que la plupart des autres crédits d'impôt -- notamment le crédit en raison de l'âge, le crédit pour revenu de pension, le crédit pour frais médicaux, le crédit pour personnes handicapées, le crédit pour frais de scolarité et le crédit pour études -- qui sont calculés au taux fédéral de base de 17 p. 100. Lorsqu'il est tenu compte des impôts et des surtaxes à l'échelle provinciales, ces crédits donnent lieu à une subvention représentant environ 27 p. 100 à 31 p. 100 du montant demandé.

. Pour les dons importants effectués en espèces par des contribuables à revenu élevé, le crédit consiste effectivement en une exonération de l'impôt sur le revenu du montant des dons. Ainsi, le gouvernement et le donateur renoncent chacun à environ 50 cents pour chaque dollar donné. Ce partage à parts égales en faveur des organismes de charité semble approprié. Il constitue en effet un juste milieu entre l'objectif qui consiste à encourager les contribuables à donner et la nécessité d'éviter des coûts excessifs aux fins de l'impôt et abus des règles.

. Les dons à des organismes de charité sont assujettis à un plafond limitant à 20 p. 100 du revenu net la valeur du crédit qui peut être demandé pour une année donnée. Toutefois, les montants des dons non réclamés peuvent être reportés jusqu'à cinq ans. Cette limite, qui ne s'applique pas aux dons à l'État, vise à éviter les abus (par exemple, les dons à un organisme de charité dont le donateur profite personnellement). Bien que cette limite ait peu d'effet sur la plupart des dons aux organismes de charité, elle peut réduire l'attrait des dons de très grande valeur comme les dons de terres.

Réponse du gouvernement aux recommandations du Groupe de travail

Exonération des gains en capital

. Le gouvernement n'a pas été en mesure d'appuyer la proposition visant à exonérer de l'impôt sur les gains en capital les dons de terres écologiquement sensibles, et ce, pour deux raisons principales.

. Premièrement, une telle recommandation se traduirait par une subvention fiscale beaucoup plus grande pour les dons de terres que pour les dons en espèces. (Les dons en espèces sont imputés sur le revenu sur lequel un impôt a été payé; comme on le dit précédemment, pour un donateur à revenu élevé, le crédit consiste en fait en un remboursement de l'impôt payé sur la fraction du revenu qui a été donnée.). La politique ne prévoit aucun motif qui justifierait l'application d'un taux très différent selon qu'il s'agit d'un don en espèces ou d'un don de terre.

. Deuxièmement, exonérer de l'impôt sur les gains en capital les dons de terres donnerait lieu à une subvention fiscale très coûteuse et peu efficace. L'exemple qui suit en témoigne.

(= 50 p. 100 de 75 p. 100 de 800 000 $).

- Si une exonération des gains en capital était permise, la subvention fiscale totale serait de l'ordre de 800 000 $ (soit 500 000 $ plus 300 000 $) et le coût net du don pour le contribuable s'élèverait à 200 000 $. En d'autres termes, pour chaque dollar de terre donné, les gouvernements (le gouvernement fédéral et la province) débourseraient 80 cents et le donateur, seulement 20 cents.

Cet exemple montre que si l'impôt sur les gains en capital était éliminé, le coût du don pour le gouvernement fédéral et la province, exprimé en recettes fiscales sacrifiées, pourrait être aussi important que le coût total d'achat de la terre. À noter que si la valeur de la terre englobait plus de 800 000 $ de gains en capital non réalisés, la valeur de la subvention fiscale serait plus élevée (84 p. 100 à 900 000 $ et 88 p. 100 à 1 000 000 $).

. Qu'un subside de 80 p. 100 ou plus convienne davantage pour un programme à prestation fiscale que pour un programme de dépense est sujet à contestation. Les programmes de dépense sont assujettis à des limites budgétaires directes et à l'établissement explicite de priorités en vue de l'affectation des fonds limités. Par contre, les mesures d'aide fiscale sont plus passives dans leur application. Toutes les demandes qui répondent aux critères d'admissibilité doivent être acceptées. Ainsi, le contrôle des coûts et le ciblage efficace des ressources sont-ils plus difficiles dans le cadre d'un programme à prestation fiscale que d'un programme de dépense.

. Autre facteur important : l'élimination de l'impôt sur les gains en capital pour les dons de terres favoriserait la surévaluation des propriétés données (comme il a été démontré dans le cas des biens culturels). Si la valeur de la terre dans l'exemple fourni précédemment avait été de 1 200 000 $ plutôt que 1 000 000 $, la valeur du crédit d'impôt aurait été supérieure de 100 000 $, sans coût compensatoire pour le donateur ou l'organisme de charité qui reçoit le don. Lorsqu'en l'absence d'un acheteur réel il n'y a pas de marché-test, la valeur de la propriété peut varier considérablement. Par exemple, la valeur marchande d'une propriété peut énormément varier selon sa reconversion éventuelle (par exemple, une terre résidentielle et une terre agricole). La difficulté d'établir une juste valeur marchande ajoute à l'importance des incitatifs à la surévaluation.

. Remarque concernant le traitement fiscal des biens culturels . Les dons de biens culturels désignés par la Commission canadienne d'examen des exportations de biens culturels répondent aux critères d'admissibilité à l'exonération des gains en capital et au crédit pour dons de charité. Ce traitement fiscal préférentiel a été instauré lorsqu'on a prévu, dans la Loi sur l'exportation et l'importation de biens culturels, des mesures destinées à limiter l'exportation de biens culturels importants pour le pays, de ce fait réduisant considérablement le marché pour de tels biens. L'application de cette disposition fiscale a donné lieu à des difficultés, dont on a beaucoup parlé, concernant l'évaluation des biens donnés.

Plafond à 20 p. 100 du revenu

. Dans le budget fédéral déposé le 27 février 1995, on annonçait une proposition visant à exonérer les dons de terres admissibles, y compris les dons de terres écologiquement sensibles assortis de clauses en restreignant l'utilisation et de servitudes, de la limite annuelle de 20 p. 100 du revenu net.

. En vertu de cette proposition, le ministre de l'Environnement doit certifier que la terre donnée est écologiquement sensible et que sa préservation est importante pour le patrimoine canadien. En outre, la terre doit être donnée à une municipalité ou à un organisme de charité enregistré dont l'objectif premier est de conserver et de protéger le patrimoine du Canada, et ce, dans l'intérêt de tous les Canadiens.

. Le ministre de l'Environnement consulte actuellement les gouvernements provinciaux et d'autres parties intéressées en vue d'élaborer des critères détaillés de certification des terres écologiquement sensibles et de désignation des bénéficiaires admissibles.

Commentaires concernant le terrain situé sur l'escarpement du Niagara

. Dans le mémoire qu'il a présenté au Comité, M. Ken Cox a donné l'exemple d'une terre située sur l'escarpement du Niagara; le propriétaire de celle-ci a décidé de le garder après avoir examiné ce qu'il lui en coûterait, s'il la donnait.

(Dépendamment de son revenu, le donateur recevrait des crédits d'impôt au cours des années suivantes. Aussi, comme l'a noté M. Cox, le donateur pourrait s'assurer d'un profit au cours de la première année en choisissant une valeur moindre pour la propriété aux fins des deux mesures, soient le crédit et l'impôt sur les gains en capital).

. Par contre, les résultats sont tout autres lorsqu'il est tenu compte des mesures prévues dans le budget de 1995.

. Je conclurais donc que la mesure prévue dans le budget de 1995 permet de surmonter le problème que pose le "coût du don" dans l'exemple fourni.

. Il est vrai que le contribuable s'en tirerait mieux sur le plan financier, s'il vendait le terrain pour 1 000 000 $, mais pour en arriver là tout en donnant le terrain, le gouvernement devrait débourser la valeur intégrale du terrain donné. Avec la mesure prévue dans le budget de 1995, le coût net que devrait supporter le propriétaire pour donner et non pas vendre le terrain s'élève à 500 000 $ (soit le produit net éventuel de 700 000 $ moins le gain net du don de 200 000 $. Par ailleurs, pour les gouvernements, le manque à gagner s'établit lui aussi à 500 000 $, soit la valeur du crédit, car les gouvernements percevraient l'impôt sur les gains en capital, que le terrain soit vendu ou donné. Ainsi, comme pour un don en espèces, le donateur et les gouvernements partageraient à parts égales le coût du don.

Commentaires sur les ventes à prix de faveur

. Mme Diane Griffin indique qu'une vente à prix de faveur est une opération où une terre est partiellement vendue et partiellement donnée à un organisme de charité ou à un organisme gouvernemental. Par exemple, une terre évaluée à 500 000 $ pourrait être vendue à un organisme de charité pour 300 000 $, le reste de la somme (200 000 $) étant considéré comme un don à l'organisme de charité.

. L'avantage de ce type d'arrangement est qu'il permet au donateur de confier la terre à un organisme de charité ou à un organisme de conservation gouvernemental même si le donateur n'est pas en mesure de faire don de la valeur totale de la terre.

. Aux États-Unis, où les règles fiscales ont été établies afin de faciliter ce type d'ententes, il semble que le résultat fiscal ne soit pas différent que si la terre était tout d'abord subdivisée et qu'une partie soit ensuite vendue et l'autre donnée. Il s'agit d'une bonne façon de procéder étant donné qu'un traitement fiscal différent des dons complets et des dons partiels créerait de graves problèmes.

. Au Canada, les règles fiscales ne permettent pas de faciliter les ventes à prix de faveur. Toutefois, les fonctionnaires de Revenu Canada signalent que les règles actuelles permettent d'atteindre le même objectif si l'on organise l'opération légèrement différemment. Ainsi, la terre d'une valeur de 500 000 $ pourrait être vendue à l'organisme de charité à sa juste valeur marchande, et 200 000 $ de cette somme pourrait être ensuite donnés à l'organisme de charité. Les résultats après impôt de cette opération et de la vente à prix de faveur seraient les mêmes pour toutes les parties.

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