L’OFFICE D'INVESTISSEMENT DU RÉGIME DE PENSIONS DU CANADA :

PARTIR DU BON PIED

Rapport du Comité sénatorial des banques et du commerce

Le président : L’honorable Michael Kirby

Le vice-président : L’honorable David Tkachuk 

Mars 1998


TABLE DES MATIÈRES


COMPOSITION DU COMITÉ

  

L'honorable Michael Kirby, président

L'honorable David Tkachuk, vice-président

 

et

 

Les honorables sénateurs :

Angus, W. David Kenny, Colin
Austin, Jack, C.P. Kolber, E. Leo
Callbeck, Catherine S. *Lynch-Staunton, John (ou Kinsella, Noel A., intér.)
*Graham, Alasdair B., C.P. (ou Carstairs, Sharon) Meighen, Michael Arthur
Hervieux-Payette, Céline, C.P. Oliver, Donald H.
Kelleher, James F., C.P. Stewart, John B.

 

*Membres d'office

 

Nota : Les honorables sénateurs Lawson, Moore et St. Germain ont été membres ou ont assisté à des séances à diverses étapes de cette étude.

 

Personnel de la Direction de la recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement :

Mme June Dewetering, attachée de recherche, Division de l’économie.

 

Personnel de la Direction des comités et de la législation privée :

Mme Lise Bouchard, adjointe administrative.

 

Le greffier du comité
Paul Benoit


 ORDRE DE RENVOI

 Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 12 février 1998 :

«L’honorable sénateur Carstairs, au nom de l’honorable sénateur Kirby, propose, appuyé par l’honorable sénateur Corbin :

Que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce soit autorisé à examiner, afin d’en faire rapport, les dispositions de régie stipulées dans la Loi sur l’office d’investissement du régime de pensions du Canada (anciennement le projet de loi C-2);

Que le Comité soit habilité à permettre le reportage de ses délibérations publiques par les médias d’information électroniques, en dérangeant le moins possible ses travaux;

Que le Comité soit autorisé à se déplacer à travers le Canada aux fins de poursuivre son étude;

Que le Comité soit habilité à retenir les services de conseillers, techniciens, employés de bureau et autres personnes jugées nécessaires; et

Que le Comité présente son rapport final au plus tard le 31 mars 1998.

La motion, mise aux voix, est adoptée.»

 

Le greffier du Sénat
Paul Bélisle


TABLE DES MATIÈRES

 

RECOMMANDATIONS

L’OFFICE D’INVESTISSEMENT DU RÉGIME DEPENSIONS DU CANADA :

PARTIR DU BON PIED

TRANSPARENCE ET RESPONSABILISATION
A. Transparence
B. Responsabilisation

NOMINATION DES ADMINISTRATEURS
A. Les qualités des administrateurs
B. La durée du mandat
C. L’efficacité de l’Office d’investissement

LA FONCTION DE VÉRIFICATION

CONFLITS D’INTÉRÊTS

LE FONDS DE PLACEMENT
A. Le nombre de fonds
B. Placements passifs ou placements actifs?
C. L’objectif de la politique d’investissement
D. Les titres de créance émis par les provinces

LA RÈGLE SUR LES BIENS ÉTRANGERS

L’EXAMEN TRIENNAL

EXAMEN APPROFONDI DU RÈGLEMENT

CONCLUSION

ANNEXE A - Témoins


RECOMMANDATIONS

 

  1. Que le ministre des Finances prenne les mesures nécessaires pour s’assurer que les nominations à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada ainsi que les activités, l’administration et les placements de l’Office offrent la plus grande transparence possible. Ces mesures doivent être revues à chaque examen triennal afin de conserver une transparence maximale.
  2. En outre, le Comité recommande que tous les documents publics touchant l’Office, ses activités, son administration et ses placements soient offerts sous divers formats compréhensibles. Ces documents doivent comprendre les énoncés des politiques, des normes et des modalités de placement de l’Office, les lignes directrices pour les conflits d’intérêts, les états financiers et le rapport annuel. Ils pourraient être fournis sur Internet et sous forme de résumés d’une page accompagnant des envois généraux, par exemple la formule annuelle de déclaration d’impôt.
  3. Que le Rapport annuel, tout examen spécial ou vérification de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soient renvoyés aux comités compétents du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative des provinces participantes, pour examen. Dans le cadre de cet examen, ces comités devront faire comparaître le président du conseil d’administration et le président-directeur général. En outre, l’Office doit déposer, avec le rapport annuel, l’information nécessaire pour permettre un examen exhaustif.
  4. Que le vérificateur soit tenu d’être présent aux assemblées publiques bisannuelles tenues dans les provinces participantes. De plus, au moins un administrateur de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada doit assister à ces assemblées, et non, comme le précise la Loi à l’heure actuelle, au moins un administrateur ou dirigeant.
  5. Que le conseil d’administration de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada passe de 12 membres à 15.
  6. Que le ministre des Finances soit tenu de constituer un comité chargé de recommander des candidats au poste d’administrateur à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. Le ministre devra choisir parmi la liste de noms présentée. ce comité des candidatures devra fournir au ministre une liste de 30 candidats, puis, lorsque des postes se libéreront, il lui présentera une liste de candidats. Enfin, le processus d’établissement de la liste de candidats doit être ouvert et annoncé de façon appropriée.
  7. Que le ministre des Finances veille à ce que toutes les nominations à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soient faites en fonction des qualités et de la compétence.
  8. Que l’ensemble des administrateurs formant le conseil d’administration de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada présente un large éventail d’expériences et de compétences. Bien qu’il soit nettement souhaitable que les administrateurs choisis aient une compétence financière reconnue, le Comité estime qu’une majorité des administrateurs doivent avoir une expérience de la gestion de caisses de retraite et des qualités connexes.
  9. que la durée du mandat des administrateurs soit réexaminée au cours du prochain examen et des révisions triennales subséquentes afin de déterminer la nécessité d’un prolongement. Par la même occasion, il faudrait voir s’il convient d’imposer une limite au nombre de renouvellements des mandats particuliers. Le Comité pense que le ministre des Finances devrait, en consultation avec les ministres des finances des provinces participantes, élaborer des normes de rendement auxquelles les administrateurs auront dû satisfaire avant toute reconduction.
  10. que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada ait l’obligation d’élaborer des mesures permettant d’évaluer son rendement. Ces mesures, ainsi que le succès ou l’échec de l’Office à y satisfaire, doivent être publiés chaque année.
  11. Que le vérificateur de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soit choisi par le ministre.
  12. que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada adopte de rigoureuses lignes directrices en matière de conflits d’intérêts, s’inspirant de modèles tels que le Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario.
  13. Que, pour l’instant, le Régime de pensions du Canada s’en tienne à un seul fonds de placement. Le Comité pense toutefois que la création de fonds multiples devrait être envisagée au moment de chaque examen triennal, surtout plus tard, lorsque la caisse aura pris de l’ampleur.
  14. Que, après la période initiale de deux ans, le fonds soit géré plus activement.
  15. Que la mission de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada telle qu’elle est actuellement exposée dans la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, demeure inchangée.
  16. Que le ministre des Finances dépose immédiatement des modifications à la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, de manière à hausser à 30 p. 100 le plafond de l’élément étranger, qui se situe actuellement à 20 p. 100, en l’augmentant de 2 p. 100 par année pendant cinq ans. À plus long terme, le ministre des Finances devrait supprimer cette limite pour le fonds d’investissement du Régime de pensions du Canada et, plus généralement, pour tous les investissements.
  17. Que tout examen triennal englobe tous les aspects du nouveau régime d’investissement qui aura été créé par la Loi sur l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada et par le Règlement afférent. Plus précisément, le Comité pense qu’il faudrait prendre en considération : les mécanismes visant à assurer la transparence et la responsabilisation, de même que la mesure dans laquelle ces mécanismes sont accessibles au public et facilement compris par lui; le contenu du rapport annuel de l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada; le mandat et les qualités des administrateurs; les exigences en matière de vérification; la question de savoir s’il vaut mieux avoir un ou plusieurs fonds; et la mesure dans laquelle le fonds doit être géré passivement.
  18. Que le texte de chaque disposition réglementaire envisagée en application de l’article 53 de la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soit déposé auprès du greffier du Sénat et du greffier de la Chambre des communes au moins 30 jours avant le jour où le règlement doit être pris.
  19. Tout règlement déposé auprès du greffier du Sénat et du greffier de la Chambre des communes est renvoyé aux comités du Sénat et de la Chambre qui ont été désignés ou établis, avant le dépôt, pour examiner le règlement. L’intention visée par le Comité, à travers ces recommandations, est d’établir une procédure selon laquelle aucune disposition réglementaire de ce type n’entre pleinement en vigueur avant d’avoir été confirmé par l’une ou l’autre des deux chambres du Parlement.

L’OFFICE D’INVESTISSEMENT DU RÉGIME DEPENSIONS DU CANADA :

PARTIR DU BON PIED

 En décembre 1997, le ministre des Finances a retardé jusqu’au 1er avril 1998 l’entrée en vigueur des dispositions de la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada qui concernent la gestion et les investissements afin que le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce ait l’occasion de les étudier. Il a également accepté de soumettre au Comité, pour étude et commentaires, le projet de règlement régissant l’Office. Il a pris cet engagement à la demande de sénateurs conservateurs, lors de sa comparution devant le comité plénier pour répondre à des questions sur la Loi.

Dans le cadre de cette étude, le Comité a entendu des particuliers et des groupes à Toronto, à Calgary, à Vancouver, à Halifax et à Ottawa et il est reconnaissant des conseils utiles et songés qui lui ont été fournis.

De façon générale, les commentaires et recommandations des témoins ont porté sur les questions qui préoccupent tout particulièrement les membres du Comité : la transparence et la responsabilisation, la nomination des administrateurs et la durée de leur mandat, la vérification, les conflits d’intérêts, le fonds de placement et la règle sur les biens étrangers.

 

TRANSPARENCE ET RESPONSABILISATION

A. Transparence

Pratiquement tous les témoins qui ont comparu devant le Comité ont insisté sur l’importance de la transparence et de la responsabilisation, deux éléments absolument essentiels des nouvelles mesures prises pour protéger l’avenir du Régime de pensions du Canada et les prestations versées aux bénéficiaires. Les Canadiens sont les propriétaires de ce régime – qu’ils soient employeurs, employés ou travailleurs autonomes – et ils doivent avoir confiance de toucher les prestations auxquelles ils ont droit.

L’Office d’investissement du régime de pensions du Canada («l’Office») est créé dans un contexte de cynisme public à l’égard de la bureaucratie et de tous les niveaux de gouvernement. Il est donc crucial que chaque aspect du nouvel office - la nomination de ses administrateurs, ses politiques, ses marches à suivre et ses modes de fonctionnement - offre le plus de transparence possible.

Les témoins ont formulé une foule de suggestions utiles pour accroître la transparence. Par exemple, Mark Milke, de la Canadian Taxpayers Federation, a recommandé que la Loi sur l’accès à l’information s’applique aux procès-verbaux, aux délibérations et aux décisions de l’Office. Stanley Hamilton et Robert Heinkel, de l’Université de la Colombie-Britannique, suggèrent que l’information sur les actifs et les passifs du fonds soit disponible lors des réunions publiques et que le comité de vérification de l’Office fournisse des données comparatives afin qu’il soit possible d’évaluer convenablement le rendement du fonds. William Stanbury, de l’Université de la Colombie-Britannique, recommande que l’Office diffuse sur une plus vaste échelle l’information sur son rendement, par exemple en publiant des annonces pleine page dans les journaux des 25 principales villes du Canada, en créant un site Web offrant des renseignements pouvant être téléchargés et en postant chaque année ou chaque semestre un résumé de deux pages sur le mode de gestion du fonds.

Dick Martin et Robert Baldwin, du Congrès du travail du Canada, n’ont pas parlé directement de l’Office ou du projet de règlement, mais ils ont signalé que les négociations fédérales-provinciales sur le Régime de pensions du Canada leur semblent hermétiques et qu’il faudrait permettre une plus grande participation de la population. Ils ont également suggéré la tenue d’audiences parlementaires avant le début des négociations fédérales-provinciales. Selon eux, une plus grande transparence pourrait aider à surmonter le manque de confiance du public à l’égard du Régime.

Le Comité estime, tout comme les témoins, qu’il faut plus de transparence pour conserver la confiance du public à l’égard du Régime de pensions du Canada et du versement des prestations. De l’avis du Comité, les cotisants et les bénéficiaires du Régime de pensions du Canada doivent être convaincus que des mécanismes adéquats existent pour assurer que les fonds sont véritablement détenus en fiducie pour eux. La transparence accroîtra la confiance. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministre des Finances prenne les mesures nécessaires pour s’assurer que les nominations à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada ainsi que les activités, l’administration et les placements de l’Office offrent la plus grande transparence possible. Ces mesures doivent être revues à chaque examen triennal afin de conserver une transparence maximale.

En outre, le Comité recommande que tous les documents publics touchant l’Office, ses activités, son administration et ses placements soient offerts sous divers formats compréhensibles. Ces documents doivent comprendre les énoncés des politiques, des normes et des modalités de placement de l’Office, les lignes directrices pour les conflits d’intérêts, les états financiers et le rapport annuel. Ils pourraient être fournis sur Internet et sous forme de résumés d’une page accompagnant des envois généraux, par exemple la formule annuelle de déclaration d’impôt.

 

B. Responsabilisation

Des structures et des modalités de responsabilisation claires sont essentielles. La Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada et le projet de règlement prévoient tout un éventail de mesures et de mécanismes d’imputabilité dont les suivants : l’obligation de fournir au ministre des Finances et aux ministres des provinces participantes copie de tous les règlements administratifs pris par le conseil d’administration et d’en conserver une copie au siège de l’Office pour consultation publique; l’envoi au ministre des Finances et aux ministres des provinces participantes d’états financiers trimestriels et du rapport annuel sur l’administration de l’Office; le dépôt au Parlement, par le ministre des Finances, d’un rapport annuel; la tenue d’une assemblée publique tous les deux ans dans chaque province participante, assemblée à laquelle un ou plusieurs administrateurs ou dirigeants de l’Office doivent être présents; la préparation par le ministre des Finances et celui du Développement des ressources humaines d’un rapport annuel sur l’application de la Loi. Celle-ci habilite également le ministre des Finances à demander, après consultation des ministres provinciaux compétents, un examen spécial de l’Office afin de déterminer si la mise en oeuvre des moyens et des méthodes est conforme aux dispositions de la Loi, un tel examen devant être effectué au moins tous les six ans.

Le projet de règlement précise que le rapport annuel de l’Office comprendra un exposé des méthodes de gestion du conseil d’administration qui indique : les fonctions, objectifs et mandat du conseil d’administration; la liste des comités du conseil d’administration, leur composition, leurs mandats et leurs activités; les décisions soumises à l’approbation préalable du conseil d’administration; les procédures d’évaluation du rendement du conseil d’administration; les attentes de l’Office vis-à-vis de la direction. En outre, le rapport annuel devra comprendre un sommaire des mécanismes de détection et de résolution des conflits d’intérêts réels et potentiels, ainsi que le code de déontologie pour le personnel de l’Office. Il faudra également déclarer la totalité de la rémunération versée aux administrateurs de l’Office et aux cinq cadres les mieux payés.

Les témoins ont présenté au Comité toute une gamme d’opinions sur la responsabilisation. Selon Claude Lamoureux, du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, la hiérarchie des responsabilités doit être clairement établie : l’Office doit être redevable uniquement au Parlement et ne doit pas être tenu de tenir des assemblées dans les provinces participantes. Allan Tupper, de l’Université de l’Alberta, est également d’avis que le Parlement doit jouer un plus grand rôle dans la surveillance de l’Office. La Canadian Taxpayers Federation préconise la création à la Chambre des communes d’un comité de surveillance chargé de suivre la création de l’Office et ses activités. William Robson, de l’Institut C.D. Howe, souligne que l’Office n’est pas tenu de présenter de rapport officiel aux assemblées législatives des provinces participantes. Selon lui, si le RPC continue de faire des mécontents, il se peut que la controverse s’intensifie autour du retrait possible de certaines provinces du Régime, controverse qu’il serait possible d’éviter si l’on augmente la visibilité et rend des comptes aux assemblées législatives provinciales.

Deux témoins ont insisté sur la nécessité que les administrateurs de l’Office assument explicitement une double responsabilité fiduciaire. En effet, d’après Margot Priest, du Regulatory Consulting Group Inc., et William Stanbury, les administrateurs doivent assumer une responsabilité fiduciaire à l’égard de l’Office mais aussi envers les bénéficiaires du Régime de pensions du Canada.

Le Comité convient que la hiérarchie des responsabilités doit être clairement établie et que le Parlement a un rôle à jouer, de même que la population canadienne. Les assemblées prévues tous les deux ans dans chacune des provinces participantes sont nécessaires pour fournir de l’information et permettre au public d’interroger les administrateurs de l’Office. Les actuels et futurs cotisants et bénéficiaires sont essentiellement les propriétaires du fonds de placement, et les législateurs fédéraux et provinciaux assument en bout de ligne la responsabilité du Régime de pensions du Canada puisqu’ils sont habilités à adopter des mesures législatives pouvant le modifier. Voilà pourquoi la population et les législateurs doivent disposer de renseignements exacts et appropriés. La Loi exige le dépôt d’un rapport annuel au Parlement, mais cette obligation n’est pas suffisante. Le Comité recommande donc :

Que le Rapport annuel, tout examen spécial ou vérification de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soient renvoyés aux comités compétents du Sénat, de la Chambre des communes et de l’assemblée législative des provinces participantes, pour examen. Dans le cadre de cet examen, ces comités devront faire comparaître le président du conseil d’administration et le président-directeur général. En outre, l’Office doit déposer, avec le rapport annuel, l’information nécessaire pour permettre un examen exhaustif.

Selon le Comité, la voie hiérarchique passe de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, par les législateurs, vers les actuels et futurs cotisants et bénéficiaires. La responsabilisation est également accrue si le public peut interroger les personnes qui assument la responsabilité fiduciaire et celles qui participent à la vérification de l’Office. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le vérificateur soit tenu d’être présent aux assemblées publiques bisannuelles tenues dans les provinces participantes. De plus, au moins un administrateur de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada doit assister à ces assemblées, et non, comme le précise la Loi à l’heure actuelle, au moins un administrateur ou dirigeant.

Selon le Comité, les mécanismes de transparence et de responsabilisation prévus par la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada et le projet de règlement, et la mise en oeuvre des recommandations du Comité nourriront la confiance du public à l’égard du Régime et de sa capacité de verser des prestations.

 

NOMINATION DES ADMINISTRATEURS

La Loi stipule que l’Office comptera 12 administrateurs, chargés d’assurer ou de surveiller la gestion des affaires et activités de l’Office, d’établir des principes, normes et procédures en matière de placement, et d’instituer des mécanismes de détection et de résolution des conflits d’intérêts réels ou potentiels. Le gouverneur en conseil désignera parmi les administrateurs celui qui sera président à titre inamovible, pour le mandat qu’il juge indiqué. Le Comité estime, sur la foi de sa vaste expérience en matière de gouvernement d’entreprise, qu’un conseil d’administration comptant 12 membres pourrait avoir de la difficulté à assumer les graves responsabilités qui lui incomberont en vertu de la Loi. D’après deux des témoins, l’Office devrait passer à 15 ou à 18 personnes. William Stanbury a fait valoir qu’un effectif de 12 administrateurs n’était pas suffisant, et ce, pour les trois raisons suivantes : chaque province insistera probablement pour avoir un représentant; l’Office a besoin d’un éventail diversifié d’administrateurs possédant des connaissances spécialisées sur les différents types de placements; plusieurs administrateurs pourraient être écartés de la prise d’importantes décisions en raison de conflits d’intérêts. Margot Priest a elle aussi prôné la présence de 15 à 18 administrateurs, soulignant les lourdes responsabilités qu’imposera probablement le travail de comité ainsi que le besoin d’un échantillon régional représentatif et d’autres qualités. Pour leur part, Stanley Hamilton et Robert Heinkel ont maintenu qu’un office composé de 12 administrateurs, tout en réunissant un bon noyau de compétences, resterait gérable. Par conséquent, il recommande :

Que le conseil d’administration de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada passe de 12 membres à 15.

Les administrateurs seront, sur recommandation du ministre, nommés à titre inamovible par le gouverneur en conseil pour un mandat d’une durée maximale de trois ans, bien que le mandat puisse être renouvelé puisque la Loi ne limite pas le nombre de renouvellements de mandat d’un administrateur. Le ministre des Finances peut constituer un comité chargé de le conseiller pour la nomination des administrateurs, auquel cas il désigne un des membres et les ministres provinciaux compétents en désignent aussi chacun un pour les provinces participantes. De toute façon, le ministre doit consulter les ministres des provinces participantes avant de recommander la nomination d’un quelconque administrateur.

La Loi oblige le ministre des Finances à tenter « d’assurer, autant que faire se peut, d’une part, la représentation des diverses régions du pays et, d’autre part, la présence au conseil d’un nombre suffisant de personnes ayant une compétence financière reconnue ou une expérience de travail propre à aider l’Office ».

 

A. Les qualités des administrateurs

Le Comité a entendu de nombreux témoignages sur les administrateurs de l’Office. Pratiquement tous ont insisté sur l’importance de ramener au minimum l’influence politique lors de la sélection des administrateurs et de choisir les meilleurs candidats possible pour le premier conseil d’administration. Keith Ambachtsheer de Keith P. Ambachtsheer & Associates Inc., a affirmé qu’un conseil solide engendre un conseil solide qui engendre un conseil solide; parallèlement, John Por, de Cortex Applied Research Inc., a déclaré que seul un conseil d’administration efficace peut engendrer d’autres conseils efficaces. Il va sans dire qu’il convient de choisir les meilleurs candidats possibles pour combler les éventuelles vacances. Il est toutefois peut-être vrai que le choix des administrateurs et du président qui composeront le premier conseil d’administration est particulièrement important, puisque ce sont eux qui traceront la voie. Selon la Canadian Taxpayers Federation, les contribuables doivent avoir l’assurance et la conviction que leur argent sera investi prudemment, sans égard pour les enjeux politiques du jour ou les caprices d’un bureaucrate donné ou d’un politique ayant des relations. La Fédération a donc recommandé qu’aucun administrateur ne puisse être affilié à un parti politique pendant son mandat à l’Office.

Certains témoins ont parlé de l’utilité du comité des candidatures, qui doit conseiller le ministre des Finances pour la nomination du premier conseil d’administration. Selon les témoins pour le Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario, l’existence d’un comité des candidatures indépendant favorise la création d’un conseil d’administration autonome et solide constitué de membres compétents, qui échappent au contrôle direct d’un quelconque gouvernement. Stanley Hamilton et Robert Heinkel affirment que l’utilisation d’un comité pour établir un bassin d’éventuels administrateurs diminue d’un cran la possibilité de favoritisme dans les nominations au conseil. Michael Goldberg, de l’Université de la Colombie-Britannique, appuie également l’existence d’un comité consultatif sans lien de dépendance, chargé d’accueillir les candidatures et de formuler des recommandations au ministre des Finances.

La Canadian Taxpayers Federation propose une autre approche, soit de soumettre les candidatures au vote d’un comité de surveillance à la Chambre des communes, une majorité des deux tiers étant nécessaire pour confirmer une nomination ou destituer un administrateur. Randall Morck, de l’Université de l’Alberta, propose une autre approche, soit que les bénéficiaires du Régimes de pensions du Canada élisent régulièrement les membres du conseil d’administration par vote postal. Michael Brown de Venture West suggère un autre type de comité des candidatures, composé de représentants d’organismes comme l’Association des banquiers canadiens, l’Association du Barreau canadien, la Chambre de commerce du Canada, la Pension Industry Administrators of Canada, entre autres.

Ayant constaté que le comité des candidatures est principalement composé de fonctionnaires provinciaux, Margot Priest suggère d’y ajouter des spécialistes de l’extérieur dans le domaine des pensions et des finances ainsi que des représentants du grand public. Les membres du conseil d’administration seraient ainsi choisis parmi les candidats proposés par le comité. Peter Van Loon, du gouvernement de la Nouvelle-Écosse et membre du comité des candidatures, estime que le comité des candidatures existerait même si la Loi ne l’exigeait pas.

Le Comité estime également qu’un comité des candidatures est un mécanisme utile pour recommander des candidats, tant au moment de la création du conseil d’administration que pour combler les vacances futures. Une telle structure devrait fournir un plus large éventail de candidats et aider à réduire l’impression d’ingérence politique. Le Comité estime que le libellé actuel de la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada est trop relâché. Il est essentiel, pour assurer la transparence, la responsabilisation et l’absence d’ingérence politique, qu’un comité des candidatures permanent soit créé, au lieu de permettre au ministre des Finances de formuler ses propres recommandations à l’intention du gouverneur en conseil après avoir consulté les ministres des provinces participantes. Par conséquent, le Comité recommande :

Que le ministre des Finances soit tenu de constituer un comité chargé de recommander des candidats au poste d’administrateur à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. Le ministre devra choisir parmi la liste de noms présentée. ce comité des candidatures devra fournir au ministre une liste de 30 candidats, puis, lorsque des postes se libéreront, il lui présentera une liste de candidats. Enfin, le processus d’établissement de la liste de candidats doit être ouvert et annoncé de façon appropriée.

Diverses opinions ont été exprimées concernant les qualités que doivent posséder les administrateurs. Selon Dale Richmond et Tom Gunn du Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario, il est bon que les administrateurs comprennent les questions de placements et de prestations ainsi que la gestion de l’actif et du passif et l’interaction entre les deux, mais ils ne doivent pas forcément être des spécialistes financiers. La Canadian Taxpayers Federation par contre souhaite que tous les membres du conseil d’administration soient des conseillers financiers aguerris ayant des compétences égales ou supérieures à celles exigées pour des postes semblables dans le secteur privé. Don Cayo, du Atlantic Institute for Market Studies, estime que tous les administrateurs doivent s’y connaître en placements.

La plupart des témoins estiment souhaitable d’assurer une représentation équitable des régions et des deux sexes, mais jugent que le principal critère doit être l’expérience et la compétence. Le Congrès du travail du Canada a présenté un tout autre point de vue, affirmant que le conseil d’administration doit être représentatif des actionnaires, plutôt que d’être mené par des financiers. Le conseil doit donc offrir une plus vaste perspective et assurer la représentation des régions et des deux sexes. Peter Van Loon a souligné la nécessité d’assurer une représentation régionale au conseil, mais a ajouté qu’il ne faut pas écarter les fonctionnaires spécialisés en placements; Richard McAloney, du régime de pension de la Nova Scotia Association of Health Organizations, souscrit à ce point de vue.

Nombre de témoins ont affirmé que l’ensemble des administrateurs devaient présenter une diversité d’antécédents et d’expériences professionnelles. Selon Michael Goldberg, une solide brochette d’administrateurs aux qualités diverses garantira que les questions voulues sont posées en matière de placement, d’actif et de politique, de façon à obtenir les réponses nécessaires pour que l’Office assume sa responsabilité fiduciaire. D’après M. Goldberg, les compétences suivantes sont nécessaires : une connaissance et une expérience générales du monde des affaires; la connaissance ou l’expérience du commerce international; la connaissance ou l’expérience du domaine financier; des connaissances économiques; un esprit d’analyse qualitative ou quantitative; l’esprit d’équipe; la probité; l’honnêteté; la fiabilité; le service public. M. Goldberg estime que l’appartenance sociale, régionale et ethnique et le sexe pourront être des critères de sélection secondaires, pris en considération une fois que les critères principaux auront été respectés. Le témoin de la caisse de retraite de la Nova Scotia Association of Health Organizations a aussi suggéré que le conseil, dans son ensemble, comporte des connaissances dans les domaines suivants : la fonction fiduciaire, la législation sur les pensions; l’engagement du Régime de pensions du Canada à l’égard des cotisants; les hypothèses actuarielles; les marchés financiers; la gestion du risque.

Certains témoins recommandent un programme de formation ou d’orientation pour les fiduciaires sur les questions comme les passifs, l’administration des pensions et les placements et le recours à une agence de recrutement de cadres et aux annonces dans les journaux dans le contexte d’un processus public de recherche de candidats pour le conseil d’administration. Margot Priest a suggéré l’élaboration de descriptions de poste qui tiennent compte de la diversité des compétences que doit présenter l’ensemble du conseil.

Pour que les administrateurs consacrent suffisamment de temps à leur tâche, William Stanbury et Margot Priest estiment que les membres du conseil d’administration ne doivent occuper qu’un nombre limité de postes d’administration, voire aucun, la rémunération étant fixée en conséquence. Cependant, Gordon MacDougall de Connor, Clark & Lunn Investment Management Ltd., a précisé qu’il pourrait être difficile de trouver des administrateurs prêts se limiter à travailler uniquement pour l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada.

La plupart des témoins estiment que la rémunération offerte doit être compétitive et bon nombre demandent qu’elle soit fixée en fonction du rendement. D’après Herb Grubel, de l’Université Simon Fraser, les gestionnaires et administrateurs doivent être rémunérés au moyen d’un système de traitements et de primes qui les pousse à se dépasser mais les punit financièrement si leur rendement laisse à désirer. On estime de façon générale qu’une rémunération concurrentielle est nécessaire pour attirer et garder les meilleurs candidats au poste d’administrateur ou de membre de l’effectif. Michael Goldberg affirme qu’étant donné la nature délicate des questions touchant la rémunération, il est préférable que celle-ci soit réglée de façon indépendante, par exemple par le comité des candidatures avec l’aide de conseillers externes qui se spécialisent dans ce genre de rémunération.

Le Comité, comme les témoins, croit que les principales qualités d’un administrateur sont l’expérience et la compétence, et que la politique ne doit pas entrer en ligne de compte. Néanmoins, il pense également qu’une fois la compétence des candidats établie, des critères comme le sexe et l’appartenance religieuse et ethnique pourront être pris en considération. Le Comité recommande donc :

Que le ministre des Finances veille à ce que toutes les nominations à l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soient faites en fonction des qualités et de la compétence.

Le Comité estime également que pour former une équipe efficace, le conseil d’administration doit présenter des habiletés diverses et c’est pourquoi il recommande :

Que l’ensemble des administrateurs formant le conseil d’administration de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada présente un large éventail d’expériences et de compétences. Bien qu’il soit nettement souhaitable que les administrateurs choisis aient une compétence financière reconnue, le Comité estime qu’une majorité des administrateurs doivent avoir une expérience de la gestion de caisses de retraite et des qualités connexes.

Comme nous l’avons déjà souligné, les actuels et futurs cotisants et bénéficiaires du Régime de pensions du Canada doivent être convaincus que le Régime continuera d’exister et de leur verser des prestations. Or la nomination d’un conseil d’administration composé des meilleurs candidats possible qui, ensemble, présentent toutes les qualités nécessaires pour remplir le mandat, constitue la meilleure façon d’assurer la confiance. La société Cortex Applied Research Inc. a établi un parallèle entre un bon conseil d’administration et une bonne équipe de hockey, puisque chaque membre a un rôle à jouer pour que l’entité s’acquitte efficacement de ses fonctions.

 

B. La durée du mandat

Diverses opinions ont été exprimées sur ce qui constitue une durée de mandat appropriée pour les administrateurs de l’Office. La plupart des témoins ont suggéré une période allant de quatre à dix ans, avec précision d’un nombre maximum de mandats renouvelés. Les arguments en faveur d’un mandat prolongé se fondent sur la nécessaire « courbe d’apprentissage » et le besoin pour les administrateurs de se concentrer sur un rendement à long terme plutôt que des objectifs à court terme. Toutefois, le Congrès du travail du Canada pense que la durée de trois ans convient bien. Et c’est aussi l’opinion de Margot Priest, laquelle ne voit par ailleurs aucune raison de limiter les renouvellements de mandat.

Le Comité croit qu’une nomination pour un mandat de trois ans, avec possibilité de renouvellement, n’est pas déraisonnable, si les personnes nommées possèdent déjà une certaine connaissance des sujets pertinents. Néanmoins, il faut dire que les témoins prônant un mandat de plus longue durée ont présenté des arguments convaincants, notamment pour ce qui est de l’utilité d’une orientation à long terme. C’est pourquoi le Comité recommande ce qui suit :

que la durée du mandat des administrateurs soit réexaminée au cours du prochain examen et des révisions triennales subséquentes afin de déterminer la nécessité d’un prolongement. Par la même occasion, il faudrait voir s’il convient d’imposer une limite au nombre de renouvellements des mandats particuliers. Le Comité pense que le ministre des Finances devrait, en consultation avec les ministres des finances des provinces participantes, élaborer des normes de rendement auxquelles les administrateurs auront dû satisfaire avant toute reconduction.

Selon le Comité, il existe un rapport évident entre la durée du mandat et l’opportunité d’une reconduction : une longue durée limiterait peut-être le nombre de renouvellements possibles. Qui plus est, pour permettre la transparence et la responsabilisation et réduire au minimum l’apparence d’influence politique, le Comité croit qu’il faut évaluer et approuver le rendement des administrateurs avant le renouvellement de leur mandat.

 

C. L’efficacité de l’Office d’investissement

Plusieurs témoins ont insisté sur l’importance d’évaluer le succès ou l’échec de l’Office quant à la réalisation de ses objectifs. Cortex Applied Research Inc. a fait valoir que les commissions de pension ignorent leur degré de succès ou d’échec si elles n’ont pas leur propre système de surveillance et de rétroaction. William Stanbury recommande d’obliger l’Office à remettre des données détaillées à au moins deux experts reconnus qui évalueraient son efficacité à gérer le fonds, comparativement à d’autres régimes de pension, fonds mutuels et gestionnaires d’investissements comparables, et à soumettre les rapports ainsi produits en vue de leur inclusion dans le rapport annuel.

Le Comité convient qu’il faut régulièrement évaluer le rendement de l’Office. Comme il a déjà été précisé, l’Office a une responsabilité à l’égard des cotisants et des bénéficiaires du Régime de pensions du Canada, et l’évaluation de son rendement est essentielle pour gagner la confiance du public. C’est pourquoi le Comité recommande :

que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada ait l’obligation d’élaborer des mesures permettant d’évaluer son rendement. Ces mesures, ainsi que le succès ou l’échec de l’Office à y satisfaire, doivent être publiés chaque année.

L’élaboration de normes doit faire l’objet de beaucoup de soin. Comme l’a dit Malcolm Hamilton de William M. Mercer Ltd., on gère ce qui doit être mesuré, ce qui sous-entend qu’on ne gère pas ce qu’on n’a pas à mesurer.

 

LA FONCTION DE VÉRIFICATION

La Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada contient diverses dispositions sur la vérification. Ainsi, le conseil d’administration doit constituer un comité de vérification, lequel aura notamment pour tâche de revoir, d’évaluer et d’approuver les mécanismes de contrôle interne ainsi que d’examiner les états financiers annuels de l’Office. Il doit également rencontrer le vérificateur pour discuter du rapport de ce dernier et des états financiers annuels, et vérifier tous les placements et opérations susceptibles de nuire au rendement sur le capital investi que le vérificateur ou un dirigeant porte à son attention.

Par ailleurs, l’Office doit établir un rapport de vérification annuel. Le vérificateur est nommé chaque année par le conseil d’administration, qui peut le révoquer à tout moment ou renouveler son mandat. Le ministre des Finances est en outre habilité, en vertu de la Loi, à nommer un vérificateur chargé de réaliser une vérification spéciale de l’Office ou d’une de ses filiales.

Au moins tous les six ans et après consultation des ministres des provinces participantes, le ministre des Finances doit faire procéder à un examen spécial des opérations de l’Office ou d’une de ses filiales afin de déterminer si la mise en oeuvre des moyens et des méthodes liés aux états financiers a été, dans la mesure du possible, conforme aux exigences législatives. L’examen spécial est confié au vérificateur de l’Office ou, s’il l’estime nécessaire après consultation du conseil d’administration, le ministre peut en charger un autre vérificateur. Les conclusions de l’examen seront soumises au ministre des Finances et aux ministres des provinces participantes.

Les états financiers annuels du Régime de pensions du Canada doivent être soumis au vérificateur général du Canada, et l’Office d’investissement et son vérificateur sont tenus de fournir à ce dernier les documents, comptes, états et tous renseignements jugés nécessaires à la vérification des états financiers annuels du Régime.

La fonction de vérification a suscité quelques commentaires de la part des témoins. Par exemple, le Conseil du Régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario s’est dit préoccupé du nombre excessif de vérifications, alors que Stanley Hamilton et Robert Heinkel ont maintenu que le vérificateur général devait avoir toute l’information nécessaire pour procéder à la vérification de l’Office. La Canadian Taxpayers Federation croit, pour sa part, que le vérificateur général doit avoir un accès illimité aux procès-verbaux, délibérations et décisions de l’Office et que ses conclusions doivent être soumises chaque année au Parlement, l’Office répondant en deçà de quatre mois à chaque critique ou recommandation précise du vérificateur général. ce dernier, aux dires de William Stanbury, n’a pas l’occasion d’évaluer le rendement de l’Office, et Margot Priest a soutenu qu’il devrait être habilité à vérifier l’Office chaque fois qu’il le juge approprié, à défaut de quoi c’est lui qui devrait se charger des examens spéciaux prévus par la Loi.

Pour sa part, William Robson juge suffisantes les dispositions prévoyant des vérifications de l’Office par ses propres vérificateurs et la vérification du RPC par le vérificateur général semblent, surtout conjointement avec les rapports périodiques de l’actuaire en chef.

Le Comité note que la première responsabilité d’un vérificateur est de protéger les parties prenantes et non la direction. C’est la raison pour laquelle, dans le secteur privé, la décision finale quant à l’embauche ou le renvoi d’un vérificateur revient aux actionnaires et non au conseil d’administration. les gestionnaires et les conseils d’administration du secteur privé peuvent recommander l’embauche ou le renvoi d’un vérificateur, mais ils ne peuvent prendre eux-mêmes les mesures.

Dans le secteur public fédéral, la plupart des organismes et sociétés d’État ne peuvent, eux non plus, simplement choisir leur vérificateur. Les statuts régissant les sociétés d’État donnent au ministre le pouvoir d’embaucher un vérificateur ou désignent précisément le vérificateur général.

Au Québec, le vérificateur général de la province est vérificateur pour la Caisse de dépôt et de placement du Québec, l’organisme chargé d’investir l’argent du Régime de rentes du Québec. En Alberta, le vérificateur général provincial s’occupe de la vérification du Fonds du patrimoine de l’Alberta.

De l’avis du Comité, le comité de vérification et le vérificateur de l’Office d’investissement ont chacun un rôle à jouer dans le processus, et les rôles respectifs prévus dans la Loi sur l’Office et dans le projet de règlement sont appropriés. Le Comité recommande :

Que le vérificateur de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soit choisi par le ministre des Finances.

 

CONFLITS D’INTÉRÊTS

La Loi impose au conseil d’administration d’établir des mécanismes de détection et de résolution des conflits d’intérêts. Elle exige également que le conseil d’administration désigne l’un de ses comités pour surveiller l’application de ces mécanismes.

En outre, chaque membre de l’Office est tenu de communiquer la nature et l’étendue de l’intérêt qu’il détient soit en tant que partie à une transaction ou à un projet de transaction avec l’Office, soit comme administrateur ou dirigeant d’une entité partie à une telle transaction ou à un tel projet, ou en tant que personne qui possède un intérêt important dans cette entité. Il y a certaines restrictions relatives au vote.

Quelques témoins ont abordé la question des conflits d’intérêts. Stanley Hamilton et Robert Heinkel ont déclaré au Comité que la Loi contient des dispositions exhaustives à cet égard et qu’ils n’y voient aucune omission majeure. Toutefois, si William Stanbury a fait valoir que la mesure contient des règles rigoureuses de communication pour les administrateurs et dirigeants, il pense que certaines situations de conflits d’intérêts, comme les opérations entre initiés, devraient être explicitement interdites. Margot Priest a exprimé le même avis.

Le Comité a reçu de l’information concernant la politique du Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario (RREMO) en matière de conflit d’intérêts, laquelle s’applique à tous les membres du conseil et à tous les employés du RREMO en mesure d’influer sur les décisions prises à l’égard du Fonds et peut s’étendre également aux mandataires et conseillers du Régime. La politique met le conseil en garde contre les réels conflits d’intérêts et les apparences de conflit. Les personnes visées par la politique doivent communiquer les valeurs mobilières détenues, le nom des agents de placement avec qui elles traitent ainsi que les opérations sur valeurs. Les obligations de communication touchent les postes d’administration, les mandats de fiduciaire et toutes les instances exerçant un contrôle ou une influence sur les décisions de placement d’une société ou d’un trust. Les membres du conseil ne peuvent prendre part au délibération du RREMO, ni voter dans le cas de placements ou de transactions à l’égard desquels ils ont un intérêt. Il existe une obligation de déclaration permanente : si un intérêt est acquis dans un placement ou une transaction après que le RREMO l’a conclu, cet intérêt doit être communiqué à la réunion suivante. Toutes les opérations sur valeurs doivent être approuvées par les agents de vérification de la conformité du RREMO et peuvent être interdites.

Convaincu que la prévention des conflits d’intérêts est essentielle pour garantir la confiance du public à l’égard du Régime de pensions du Canada, le Comité recommande ce qui suit :

que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada adopte de rigoureuses lignes directrices en matière de conflits d’intérêts, s’inspirant de modèles tels que le Régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario.

 

LE FONDS DE PLACEMENT

La Loi énonce clairement la mission de l’Office. Celui-ci doit placer son actif en vue d’un rendement maximal tout en évitant des risques de perte indus et compte tenu des facteurs pouvant avoir un effet sur le financement du Régime de pensions du Canada ainsi que sur son aptitude à s’acquitter de ses obligations financières. De plus, sous réserve des règlements, le conseil d’administration doit établir, et l’Office doit respecter, des principes, normes et procédures en matière de placement qu’une personne prudente mettrait en oeuvre lorsqu’elle traite avec le bien d’autrui.

Le conseil d’administration est par ailleurs tenu de constituer un comité de placement qui, entre autres fonctions, approuve les contrats des conseillers en placement et rencontre les membres du personnel de l’Office afin de discuter avec eux de l’efficacité des politiques de placement de l’Office et de la réalisation de sa mission. Le comité de placement doit également imposer à la direction l’obligation d’établir des procédures pour surveiller la mise en oeuvre des principes, normes et procédures de l’Office et faire en sorte qu’on s’y conforme, et il doit aussi revoir, évaluer et approuver les procédures visées.

Le règlement proposé imposerait à l’Office, dans le choix de ses placements, de tenir compte des taux de rendement et des risques indus de perte pour l’ensemble du portefeuille qu’il détient. Il précise également la teneur proposée de l’énoncé des principes, normes et procédures relatifs aux placements : les catégories de placements; la diversification du portefeuille de placements; la composition de l’actif et le taux de rendement prévu; les principes de gestion des risques financiers, notamment les risques de crédit et du marché; le maintien ou la délégation des droits de vote acquis grâce aux placements. L’Office aurait à revoir et à confirmer ou modifier l’énoncé au moins une fois par exercice.

D’après la proposition réglementaire, l’Office sera assujetti à des règles similaires à celles qui régissent les autres fonds de pension au Canada; la plupart des paramètres de placement que devra respecter l’Office sont tirés de la réglementation assortie à la Loi sur les normes de prestation de pension 1985, avec modifications légères en fonction des particularités du RPC.

Toujours d’après le règlement proposé, tous les placements en actions canadiennes seront choisis de manière passive, en reproduisant la composition des indices boursiers généraux, plutôt qu’axés sur des titres particuliers. Ce règlement proposé, qui pourrait être modifié après le premier examen triennal, a pour objectif de faire en sorte que les placements du fonds sur le marché des actions se fassent en douceur.

L’Office serait obligé d’investir conformément au principe de la gestion prudente du portefeuille, principe qui est devenu la norme pour les placements des fonds de pension. La décision concernant l’affectation de l’actif reviendrait entièrement à l’Office d’investissement.

 

A. Le nombre de fonds

Le Comité a entendu des opinions divergentes sur la question de savoir s’il valait mieux que le fonds du Régime de pensions du Canada soit unique ou composé de plusieurs éléments. Phil Heimbecker, de l’Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières, conseil de district de l’Alberta, est d’avis qu’un fonds de placement unique et centralisé ne servirait pas les intérêts de tous les Canadiens, et que, s’il est vrai que les caisses de très grande taille ont un meilleur rendement à cause des économies d’échelle, il faudrait privilégier une structure comportant plusieurs fonds administrés par des spécialistes régionaux de la gestion des placements, qui rendraient des comptes à l’Office. Selon lui, une structure fortement centralisée ne pourrait vraisemblablement pas permettre de saisir les occasions d’investissement et ou de profiter des connaissances des experts en région.

Herb Grubel suggère de créer entre trois et cinq fonds distincts, qui, chacun de son côté, s’efforcerait d’obtenir le meilleur rendement possible. La concurrence qui en résulterait, affirme-t-il, apporterait de meilleurs résultats et fournirait des points de repère pour l’évaluation du rendement de chaque fonds et du travail de leurs gestionnaires.

William Stanbury soutient que, dans les faits, les économies d’échelle ne sont pas souvent réalisées, et il préconise la création de plusieurs fonds, associés à des équipes de conseillers en placement se faisant concurrence. Il est important, souligne-t-il, d’être familiarisé avec les circonstances et les possibilités particulières de chaque région et d’y avoir des contacts. Il faut soupeser les frais administratifs liés à la gestion de régimes multiples au regard des avantages d’une concurrence plus grande entre les fonds, gage d’un meilleur rendement. C’est Michael Walker, du Fraser Institute, qui préconise le nombre le plus élevé de fonds. Il faudrait en créer dix, un pour chaque province, a-t-il déclaré au Comité. Selon lui, après un délai de cinq ans, il faudrait que les Canadiens puissent choisir le fonds dans lequel ils souhaitent investir. Randall Morck, lui aussi, estime qu’il faut laisser la concurrence jouer entre divers fonds et donner aux cotisants la possibilité de décider où ils investiront leur argent.

À l’autre extrême, un certain nombre de témoins soutiennent que les fonds de grande taille obtiennent de meilleurs résultats que les petits. Par exemple, Keith Ambachtsheer cite certaines études selon lesquelles « les plus grosses caisses de retraites seraient les meilleures », pour deux raisons : les économies d’échelle plus importantes font baisser les coûts unitaires d’exploitation, et il est possible de créer une équipe de gestionnaires professionnels à plein temps qui consacre tous ses efforts à la production d’une valeur ajoutée nette positive, ajustée en fonction des risques. Pour Michael Goldberg, le fait de séparer le fonds en trois parties nuirait à sa stabilité, car ces fonds plus petits devraient se faire concurrence pour attirer de rares capitaux.

Selon le Comité, du moins au cours des premières années, pendant que la caisse prendra de l’ampleur, il vaudrait mieux que l’Office se limite à un seul fonds de placement. Chaque examen triennal serait l’occasion de réexaminer cette question et de voir si l’intérêt des prestataires et des cotisants du Régime de pensions du Canada ne serait pas mieux servi par des fonds multiples. Par conséquent le Comité recommande :

Que, pour l’instant, le Régime de pensions du Canada s’en tienne à un seul fonds de placement. Le Comité pense toutefois que la création de fonds multiples devrait être envisagée au moment de chaque examen triennal, surtout plus tard, lorsque la caisse aura pris de l’ampleur.

 

B. Placements passifs ou placements actifs?

Comme nous l’avons dit plus haut, d’après le projet de règlement, lorsqu’il ferait l’acquisition de titres autres que des titres de créance, l’Office devrait essentiellement reproduire la composition d’un ou de plusieurs indices généralement reconnus comptant une vaste gamme de titres négociés dans une bourse située au Canada. Cette obligation d’investir passivement dans des fonds canadiens resterait en vigueur au moins pendant la période initiale de trois ans, mais elle serait examinée à la fin de ce délai.

Le Comité a entendu des témoignages variés sur la question de savoir si le fonds devrait être investi activement ou passivement. Par exemple, Keith Ambachtsheer a cité des études selon lesquelles la gestion active ne peut réussir que si elle est appliquée marginalement. Selon lui, la gestion passive d’une grande proportion des actifs d’un fonds entraîne des résultats positifs. Malcolm Hamilton est d’avis que la totalité du fonds devrait être placée passivement et il recommande un indice à large portée. De même, le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario souligne que la caisse sera obligée de faire des placements diversifiés, et il ajoute une mise en garde, car cette tactique le mènera invariablement à posséder des actifs susceptibles d’attirer l’attention ou la controverse. Selon ce témoin, l’Office devra résister aux pressions des groupes qui l’inciteront à se dessaisir de tels actifs ou à appuyer tels autres, pour des motifs politiques sociaux ou environnementaux. De plus, il importe de savoir que, de temps à autre, le fonds n’obtiendra qu’un rendement médiocre et qu’il lui arrivera d’investir dans des valeurs en baisse. Selon Stanley Hamilton et Robert Heinkel, il est possible que la bonne proportion se situe autour de 80 p. 100 de placements passifs contre 20 p. 100 de placements actifs. Connor, Clark & Lunn Investment Management Ltd. est d’avis qu’une forte portion du fonds, peut-être 80 p. 100, doit être indexée. Reste toutefois à savoir sur quel ou quels indices. Enfin, l’Institut C.D. Howe se prononce également en faveur de l’investissement passif. En général, selon cet organisme, l’obligation de reproduire des indices semble bien fondée. Elle constitue une réponse aux inquiétudes concernant les investissements qui seraient dictés par des intérêts politiques ou qui seraient imprudents pour d’autres raisons, et elle suppose une prise en compte réaliste de l’impossibilité d’obtenir constamment de meilleurs résultats par une gestion active.

D’un autre côté, Randall Morck fait remarquer que les gestionnaires professionnels de caisses de retraite décrient l’alignement des placements sur un indice. Il est impossible, affirme-t-il d’indexer un fonds aussi important que le futur fonds du Régime de pensions du Canada. À son avis, l’indexation risquerait de n’être pas rentable et elle ne serait sûrement pas très sage. Herb Grubel souligne que le placement passif n’est pas un principe de gestion sain. Peter Van Loon est lui aussi en faveur d’une gestion active, car, estime-t-il, il est possible de surpasser l’indice d’une manière constante. Le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario estime qu’il n’est pas facile de définir le placement aligné sur un indice et qu’il n’est pas réaliste de penser qu’on puisse reproduire parfaitement un indice à tout moment. Il vaudrait mieux que la stratégie de placement soit orientée par l’Office, avec l’aide de la haute direction. Jean-Claude Cyr, de la Caisse de dépôt et de placement du Québec, estime qu’il sera nécessaire de gérer activement le processus d’indexation, ainsi que de procéder à des ajustements lorsque l’indice évoluera. Les représentants de la Caisse de retraite des employés municipaux de l’Ontario sont d’avis que l’indexation ne fonctionne pas.

Le Comité croit que le placement passif est une bonne stratégie pour les premières années, mais qu’il faudra passer à des placements plus actifs après un certain temps, afin d’assurer des résultats maximum aux prestataires et aux cotisants. C’est pourquoi le Comité recommande :

Que, après la période initiale de deux ans, le fonds soit géré plus activement.

Le Comité pense que, malgré les avantages qu’apporterait une approche active, la méthode passive est acceptable pour les deux premières années, à savoir la période au cours de laquelle les processus se mettront en place, où l’Office acquerra de l’expérience et embauchera des administrateurs d’investissements et où le montant contenu dans le fonds sera relativement faible. À plus long terme, toutefois, le Comité est convaincu que le taux de rendement pourrait être accru si l’on adoptait une approche active. Le représentant de la caisse de retraite de la Nova Scotia Association of Health Organizations a bien exprimé le point de vue du Comité lorsqu’il a déclaré qu’il valait généralement mieux apprendre à marcher avant d’apprendre à courir.

 

C. L’objectif de la politique d’investissement

Enfin, les avis des témoins diffèrent sur la question de savoir s’il conviendrait que l’Office fasse ses placements en ayant à l’esprit certains objectifs secondaires, comme le développement économique ou la politique sociale; la question de l’investissement responsable a également été soulevée. Le Congrès du travail du Canada estime que l’Office devrait envisager l’investissement responsable, tout comme l’investissement axé sur le développement économique et la création d’emplois. À tout prendre, cependant, les témoins ne sont pas en faveur de ces objectifs secondaires. Herb Grubel, notamment, estime qu’il ne faudrait pas exiger que les fonds soient investis de manière à subventionner des projets régionaux, industriels ou gouvernementaux.

Le Comité souscrit à l’objectif tel qu’il est actuellement exposé dans la Loi et il recommande :

Que la mission de l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada telle qu’elle est actuellement exposée dans la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, demeure inchangée.

Selon le Comité, le meilleur moyen de permettre à l’Office d’atteindre l’objectif qui lui est clairement dévolu, à savoir obtenir le rendement le plus élevé possible sans prendre de risques injustifiés, sera de lui accorder tout loisir d’investir comme bon lui semble, sans avoir à se préoccuper d’éventuels objectifs secondaires, comme le développement économique ou les priorités de la politique sociale. Comme nous l’avons dit plus haut, les Canadiens doivent avoir l’assurance que l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada joue bien son rôle, à savoir optimiser le rendement du fonds sans prendre de risques excessifs. Le Comité a la conviction que cette mission serait compromise si les placement étaient faits en fonction de motifs économiques ou sociaux.

La composition de l’avoir est une question sur laquelle les témoins ne sont guère intervenus, quoique les décisions à cet égard comptent probablement parmi les plus importantes que l’Office devra prendre. Malcolm Hamilton en a néanmoins parlé. Puisque l’Office sera l’investisseur canadien ayant le terme le plus long, a-t-il déclaré, il serait bon que son capital soit investi principalement dans des actions, l’objectif étant de ne faire ni mieux ni plus mal que le marché, car il est très difficile de surpasser le marché. Cortex Applied Research Inc. a également fait savoir au Comité qu’il n’était pas réaliste de s’attendre à ce que l’Office d’investissement obtienne un rendement meilleur que le marché. Quant à la firme Venture West, elle soutient qu’il faudrait prévoir des investissements de capital-risque, qui totaliseraient de 1 à 2 p. 100 de l’avoir après un certain temps. Cette suggestion a été appuyée par Peter Van Loon. Certains témoins se sont prononcés en faveur d’une approche axée sur le long terme qui prendrait en compte les paramètres du passif du Régime de pensions du Canada.

Malcolm Hamilton a souligné les avantages qu’il y avait à injecter l’épargne dans l’économie et à la transformer en investissement productif. D’après lui, plus l’épargne sera importante et, par conséquent, plus l’investissement sera élevé, plus le coût du capital baissera, ce qui aura des effets positifs en termes de croissance et fera grossir l’assiette des rémunérations à laquelle sera appliqué le taux des cotisations. Le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario est également d’avis qu’une augmentation de l’épargne devrait entraîner la création d’emplois à long terme et permettre d’investir dans des organisations productives. Enfin, concernant le passage du système de financement par répartition au système de financement par capitalisation, Randall Morck a souligné la nécessité d’accroître l’épargne, de manière à ce que les entreprises canadiennes puissent obtenir du financement à meilleur compte pour prendre de l’expansion.

Pour terminer, il importe de souligner que l’attention est axée sur les placements. Plusieurs témoins ont expliqué au Comité que, en fait, les investissements ne représentaient que la moitié des sommes portées au grand livre. Par exemple, le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario recommande que l’Office songe à faire correspondre l’actif et le passif du Régime, car, si l’actif monte, mais que le passif monte plus rapidement, le régime se butera à des difficultés plus tard. L’Office d’investissement du RPC doit toujours garder à l’esprit que sa raison d’être est de verser les pensions promises. C’est pourquoi il est plus important pour lui d’optimiser ses résultats à long terme que son rendement trimestriel ou annuel. De la même façon, le premier objectif en matière d’investissement de la Caisse de retraite des employés municipaux de l’Ontario est de faire en sorte que l’actif de la caisse augmente de manière à pouvoir répondre aux besoins du régime de pensions. Selon ce groupe, c’est grâce au rendement obtenu sur des investissements à long terme, à une certaine diversification et à une gestion prudente des risques que le régime pourra le mieux satisfaire à ses obligations. D’ailleurs la caisse vise à obtenir le meilleur rendement possible tout en respectant des paramètres acceptables en matière de risque. Enfin, Stanley Hamilton et Robert Heinkel estiment que la manière de gérer l’actif dépend beaucoup du passif du régime. Selon eux, on ne sait pas très bien quel pourcentage du passif doit être capitalisé, ni à quelle date. Par conséquent, le taux de rendement de la caisse n’est pas très bien défini. Le comité d’investissement se sert de ce taux obligé de croissance de l’actif pour choisir une composition des placement qui assure le rendement attendu moyennant le risque le plus faible possible. La gestion optimale de l’avoir exige que la structure du passif soit connue.

 

D. Les titres de créance émis par les provinces

Selon le projet de règlement, pendant la période initiale de trois ans, les provinces auraient accès à 50 p. 100 des nouveaux fonds du Régime de pensions du Canada que l’Office choisirait d’investir dans des obligations; après cette période, les nouveaux fonds du Régime investis dans des titres de créance émis par les provinces seraient limités à la proportion des obligations provinciales détenues par les caisses canadiennes de pensions en fiducie en général. De même, les obligations provinciales en circulation pourraient être refinancées pour une période supplémentaire de 20 ans. Dans un cas comme dans l’autre, les emprunts provinciaux seraient consentis aux taux d’intérêt du marché. Tenant compte des anciennes dispositions, en vertu desquelles les provinces avaient un accès complet aux fonds du Régime de pensions du Canada à des taux préférentiels, la formule envisagée permettrait une transition en ce qui concerne l’accès des provinces.

Le Comité ne fait aucune recommandation au sujet de la mesure dans laquelle la caisse devrait détenir des obligations provinciales. Il faut toutefois souligner que, d’après les déclarations d’un certain nombre de témoins, les prêts consentis aux provinces sont la cause de l’actuel état des finances du régime. Néanmoins, d’après la formule envisagée, la proportion des obligations provinciales détenues sera modifiée de manière considérable.

 

LA RÈGLE SUR LES BIENS ÉTRANGERS

Les dispositions législatives qui régissent l’Office limitent le pourcentage de biens étrangers que l’Office peut acquérir en tant que placements. Cette limite est établie en fonction d’une règle sur les biens étrangers qui est contenue dans la Loi de l’impôt sur le revenu. En vertu de cette Loi, la proportion des biens étrangers exonérés que les caisses de retraite peuvent détenir ne peut pas dépasser 20 p. 100 de la valeur comptable totale des actifs; au-delà de cette limite, les avoirs sont taxables.

D’après certains des témoins que le Comité a entendus, l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada devrait avoir toute liberté d’exercer ses activités sans restriction. L’Institut Atlantique des études de marché est d’avis que les décisions concernant la façon de placer les fonds du Régime de pensions du Canada ne devraient être entravées par aucune contrainte — par l’obligation d’investir une certaine portion des fonds dans chacune des régions du Canada, par exemple, ou par un plafond sur l’investissement à l’étranger. Le Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario soutient que l’Office ne devrait pas être entravé par l’imposition de restrictions inutiles sur ses activités d’investissement. Bien sûr, cette liberté sera encore plus grande si la recommandation du Comité à l’égard de l’investissement actif à long terme est appliquée; toutefois, l’élimination de la règle sur l’investissement étranger la favoriserait encore davantage.

Les témoins sont presque unanimes à souhaiter que cette règle soit modifiée. Il est vrai que le Congrès du travail du Canada n’est pas en faveur du changement, mais la plupart des témoins pensent que l’investissement étranger ne devrait pas être limité. L’Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières estime qu’une telle limite nuit inutilement au rendement du fonds, restreint la circulation des capitaux et gêne le développement de la capacité internationale du Canada en matière d’investissement. De plus, selon l’Association, certains fonds importants confient leurs composantes d’investissement étranger à des conseillers de l’extérieur du pays, et cette perte d’information sur l’investissement étranger pourrait avoir comme conséquence d’empêcher certains Canadiens de profiter des occasions de fusion ou d’acquisition, d’entraver l’adoption de nouveautés technologiques émanant de l’étranger et, au bout du compte, de nuire à notre compétitivité mondiale. Herb Grubel estime que lorsqu’ils sont forcés de renoncer à diversifier leur portefeuille en acquérant des avoirs étrangers, les investisseurs sont obligés d’accepter ou bien un rendement moindre pour le même niveau de risque, ou bien un risque supérieur pour le même taux de rendement. Enfin, selon Robert McKim et Tom MacLaren, de Seamark Asset Management Ltd., aux yeux de la communauté internationale des gestionnaires de placement, la limite sur les biens étrangers fait apparaître le système financier canadien comme faible et ayant besoin de protection.

Cet avis est aussi celui des membres du Comité, qui réclament depuis longtemps une modification de la règle relative aux investissements étrangers. Le Comité recommande :

Que le ministre des Finances dépose immédiatement des modifications à la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, de manière à hausser à 30 p. 100 le plafond de l’élément étranger, qui se situe actuellement à 20 p. 100, en l’augmentant de 2 p. 100 par année pendant cinq ans. À plus long terme, le ministre des Finances devrait supprimer cette limite pour le fonds d’investissement du Régime de pensions du Canada et, plus généralement, pour tous les investissements.

Compte tenu de l’importance qu’il y a à ce que le fonds produise un rendement maximum sans risques excessifs, aux yeux du Comité, la règle des 20 p. 100 limite inutilement ce rendement et risque d’aboutir à des investissements nationaux qui ne seraient même pas envisagés autrement.

 

L’EXAMEN TRIENNAL

Tous les trois ans, le ministre des Finances doit procéder à l’examen de la situation financière du Régime de pensions du Canada et peut faire des recommandations concernant l’opportunité de modifier ou non les prestations ou les taux de cotisations. Dans la mesure du possible, cet examen doit s’effectuer dans un délai qui permette au ministre des Finances de faire des recommandations au gouverneur en conseil avant la fin de la deuxième année de la période de trois ans.

Les témoins entendus par le Comité ne se sont guère prononcés au sujet de l’examen triennal. Toutefois, les membres du Comité ont des réserves au sujet de certaines dispositions de la Loi. Par exemple, celle-ci exige que la situation financière du Régime soit examinée. Toutefois, elle ne dit pas expressément s’il est possible de formuler des recommandations sur tel ou tel aspect de cette « situation financière », comme la mission, la structure, les politiques et les procédures de l’Office. Les membres du Comité pensent que ces aspects devraient être examinés. C’est pourquoi le Comité recommande :

Que tout examen triennal englobe tous les aspects du nouveau régime d’investissement qui aura été créé par la Loi sur l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada et par le Règlement afférent. Plus précisément, le Comité pense qu’il faudrait prendre en considération : les mécanismes visant à assurer la transparence et la responsabilisation, de même que la mesure dans laquelle ces mécanismes sont accessibles au public et facilement compris par lui; le contenu du rapport annuel de l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada; le mandat et les qualités des administrateurs; les exigences en matière de vérification; la question de savoir s’il vaut mieux avoir un ou plusieurs fonds; et la mesure dans laquelle le fonds doit être géré passivement.

Le Congrès du travail du Canada a suggéré d’inclure dans l’examen triennal une étude sur les besoins des Canadiens en matière de revenus de retraite. Le Comité ne pense pas que l’examen triennal soit l’occasion appropriée pour réfléchir à cette question. Il devrait plutôt porter surtout sur les aspects pertinents du Régime de pensions du Canada et, surtout au cours des premières années, sur le nouveau régime d’investissement.

 

EXAMEN APPROFONDI DU RÈGLEMENT

Le Comité a bien reçu le projet de règlement sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada, pour examen approfondi. Toutefois, faute de temps, il ne lui a pas été possible de l’étudier en détail. Le Comité est néanmoins d’avis que le règlement qui sera pris au sujet de l’Office devrait faire l’objet d’un examen complet et attentif par un comité du Parlement. Selon le calendrier législatif normal, les règlements ne sont pas déposés devant le Comité mixte d’examen de la réglementation, pour étude, avant qu’ils ne soient pleinement en vigueur depuis un certain temps déjà. Le Comité pense qu’il faudrait adopter une marche à suivre différente et plus efficace en ce qui concerne le règlement afférent à la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada. C’est pourquoi le Comité recommande :

Que le texte de chaque disposition réglementaire envisagée en application de l’article 53 de la Loi sur l’Office d’investissement du régime de pensions du Canada soit déposé auprès du greffier du Sénat et du greffier de la Chambre des communes au moins 30 jours avant le jour où le règlement doit être pris.

Tout règlement déposé auprès du greffier du Sénat et du greffier de la Chambre des communes est renvoyé aux comités du Sénat et de la Chambre qui ont été désignés ou établis, avant le dépôt, pour examiner le règlement. L’intention visée par le Comité, à travers ces recommandations, est d’établir une procédure selon laquelle aucune disposition réglementaire de ce type n’entre pleinement en vigueur avant d’avoir été confirmé par l’une ou l’autre des deux chambres du Parlement.

 

CONCLUSION

Le Comité est conscient qu’un certain nombre des recommandations et des observations qui précèdent concernent la Loi, alors que d’autres portent sur le projet de règlement. Certes, toute modification législative est hors de question pour l’instant, mais, selon le Comité, il y aurait lieu d’étudier ces questions dans le cadre du prochain examen triennal. Dans l’intervalle, il faudrait se demander si certaines des propositions avancées ne pourraient pas être réalisées, à court terme, par le truchement du règlement. De plus, convaincu qu’il est très utile de soumettre les projets de règlements et de modifications à des règlements à un examen parlementaire, le Comité recommande que toute modification envisagée à ce règlement soit renvoyée au Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, pour étude.

Enfin, le Comité estime qu’il faut dès maintenant prendre le temps nécessaire et faire l’effort voulu pour « partir du bon pied ». William Robson a déclaré au Comité que la conduite de l’Office d’investissement du RPC aura un effet déterminant sur la confiance du public dans le régime. Le Comité a insisté sur le fait qu’il importe de rétablir la confiance du public, et il considère que la mise en place, les activités et les politiques de l’Office seront capitales à cet égard. La nomination des administrateurs de l’Office d’investissement du Régime de pensions du Canada, l’établissement des cadres de transparence et de responsabilisation et le choix de la bonne stratégie en matière d’investissement seront, entre autres, d’une importance majeure pour « partir du bon pied ».


 ANNEXE A

TÉMOINS

No DE

FASC.

DATE

TÉMOINS

8 Toronto,

Le 17 février 1998

Du ministère des Finances :

M. Bob Hamilton, sous-ministre adjoint, Direction de la politique du secteur financier;

M. Wayne Foster, chef, Direction de la politique du secteur financier;

Mme Tara Gray, économiste, Direction de la politique du secteur financier; et

M. Doug Wyatt, avocat général, Services juridiques généraux.

De Keith P. Ambaschtsheer & Associates Inc. :

M. Keith Ambaschtsheer, président.

De Cortex Applied Research Inc. :

M. John Por, président.

De William M. Mercer Limited :

M. Malcolm Hamilton, directeur.

Du Conseil du régime de retraite des enseignantes et des enseignants de l’Ontario :

M. Claude Lamoureux, président et directeur général.

De la Commission du régime de retraite des employés municipaux de l’Ontario :

M. Dale Richmond, président et directeur général; et

M. G. Tom Gunn, agent principal des investissements.

 

9 Calgary,

Le 18 février 1998

De l’Association des contribuables canadiens :

M. Mark Milke, directeur provincial pour la division de l’Alberta.

 

 

De l’Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières :

M. Philip Heimbecker, ancien président de l’Alberta District Council.

De l’Université de la Colombie Britannique, Faculté de commerce et d’administration des affaires :

Professeur Stanley Hamilton, doyen associé; et

Professeur Robert Heinkel, vice-président, Régime de retraite de la Faculté.

De l’Université d’Alberta :

Professeur Randall Morck, Faculté de commerce; et

Professeur Allan Tupper, Département des sciences politiques.

 

10 Vancouver,

Le 19 février 1998

De l’Université Simon Fraser :

Professeur Herbert Grubel, Département des sciences économiques.

De l’Université de la Colombie Britannique :

Professeur W.T. Stanbury, Faculté de commerce et d’administration des affaires.

De Connor, Clark & Lunn Investment Management Ltd :

M. Gordon H. MacDougall, associé.

De Ventures West:

M. Michael Brown, président.

De l’Institut Fraser :

Dr. Michael Walker, directeur général.

 

12 Le 26 février 1998 Du Congrès du travail du Canada :

M. Richard A. (Dick) Martin, secrétaire-trésorier; et

M. Robert D. Baldwin, directeur national des services social et économique.

 

 

13 Le 17 mars 1998 De l’Université de la Colombie Britannique :

M. Michael Goldberg, doyen de l’École de commerce.

De C.D. Howe Institute :

M. William B.P. Robson, analyste de politique principal.

 

14 Halifax,

Le 18 mars 1998

Du ministère des Finances, Gouvernement de la Nouvelle-Écosse :

M. Peter Van Loon, directeur des placements.

De l’Institut Atlantique des études de marché :

M. Don Cayo, président.

De Nova Scotia Association of Health Organizations Pension Plan :

M. Richard W. McAloney, président et directeur général.

De Seamark Asset Management Ltd.:

M. Robert G. McKim, président et chef des opérations; et

M. Tom MacLaren, vice-président.

 

15 Le 19 mars 1998 De The Regulatory Consulting Group, Inc:

Ms. Margot D. Priest, Partner.

De la Caisse de dépôt et de placement du Québec:

M. Jean-Claude Cyr, vice-président, développement et planification et coordonnateur des affaires économiques québécoises.


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