ANNEXE B:  NOTES SUR LE VOYAGE EN EUROPE

 

RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES AU ROYAUME-UNI

Le 20 mai 1997, le chancelier de l’Échiquier du nouveau gouvernement travailliste, Gordon Brown, faisait une déclaration aux Communes sur la réforme de la Banque d’Angleterre et la structure des organismes de réglementation financière. Pendant que la Banque d’Angleterre abandonnerait la surveillance des activités bancaires, la SIB (Securities and Investment Board) serait élargie et assumerait la responsabilité de tout réglementer, des banques aux rentes. Le gouverneur adjoint de la Banque d'Angleterre, M. Howard Davies, devait prendre la tête de la SIB à la fin de juillet 1997.

À mesure que les pressions à l’intégration exercées par l’UE s’intensifient, il est possible que les pouvoirs de la FSA soient accrus. Une disposition habilitante de la nouvelle loi permettra, par exemple, au Trésor de confier à la FSA la responsabilité de l’admission à la cote de la bourse (on se servira, pour procéder au transfert, d’un texte réglementaire que le Parlement devra approuver).

La SIB est devenue officiellement la FSA (Financial Services Authority) le 28 octobre 1997. L’intégration rapide des divers organismes de réglementation du secteur financier est prévue selon l’échéancier établi pour l’adoption des mesures législatives nécessaires, à savoir une nouvelle loi sur la Banque d’Angleterre et une loi sur la réforme de la réglementation financière.

Lorsque la nouvelle loi sur la Banque d’Angleterre entrera en vigueur (au printemps de 1998 en principe), la nomination du conseil d’administration de la FSA incombera uniquement au Trésor. Ce conseil, qui aura surtout pour rôle de surveiller la façon dont la FSA exerce ses pouvoirs législatifs, de s’occuper des problèmes de déontologie, de veiller au contrôle de la qualité interne et de s’occuper des grandes questions de politique et de normalisation, ne devrait pas compter plus de 15 membres.

Une fois le passage au nouveau régime terminé, la Banque d’Angleterre, la FSA et le Trésor s’échangeront d’importantes données sur le secteur financier. Le gouverneur adjoint (stabilité financière) de la Banque fera partie du conseil d’administration de la FSA dont le président siégera au tribunal de la Banque d’Angleterre. D’autre part, un comité permanent des représentants du Trésor, de la Banque d’Angleterre et de la FSA se réunira chaque mois pour discuter des grandes questions financières de l’heure. La FSA et la Banque d’Angleterre collaboreront en outre au chapitre des relations avec les groupes et comités internationaux de réglementation.

La responsabilité première de la politique de réglementation continuera d’incomber au Trésor qui est habilité à déposer de nouveaux projets de loi et à proposer des modifications aux lois actuelles. Comme le cadre juridique dans lequel le secteur des services financiers fonctionne est sans cesse modifié par ce qui se passe à Bruxelles, le Trésor aura un rôle extrêmement actif. Il ne voudra cependant pas donner l’impression qu’il s’ingère dans les activités courantes de la FSA, de peur qu’on cherche un coupable si les choses tournent mal.

Le nouveau régime modifie en outre le rôle de la Banque en tant que prêteur de dernier recours. Ce rôle, qui obligeait jusqu’ici la Banque à évaluer la situation lors des crises financières, lui est maintenant retiré. Il incombera dorénavant à la FSA d’évaluer la situation et de recommander au gouvernement les mesures à prendre. Il n’est maintenant plus possible d’engager des deniers publics pour effectuer un sauvetage sans débat public, et il n’y a pas de fonds de réserve.

La loi sur la FSA fixera des objectifs précis au conseil d’administration dans cinq grands domaines : la confiance du public à l’égard des marchés financiers, la protection des consommateurs, la sensibilisation du public, les activités criminelles dans le secteur financier et l’efficacité économique de ce secteur. Le Comité parlementaire permanent du Trésor devrait en outre tenir des audiences périodiques sur les activités de la FSA.

Au fur et à mesure du passage au nouveau régime, le gouvernement fera paraître des avant-projets de loi et la FSA tracera les grandes lignes de ses méthodes de réglementation.

La FSA sera financée par les institutions réglementées. « Les institutions doivent payer pour avoir le privilège d’être réglementées ». La FSA doit répondre de ses activités au Parlement, et non pas aux institutions. Sans être des intervenants, celles-ci s’inquiètent du coût de la réglementation. Pendant les discussions sur la structure de la FSA, les institutions réclamaient des droits de l’actionnariat. La Chambre des communes voulait aussi avoir son mot à dire dans la composition du conseil d’administration. Le gouvernement a rejeté ces revendications.

Pour ce qui est des coûts de la réglementation, la FSA est bien consciente que le Royaume-Uni s’est contenté jusqu’ici de laisser l’Amérique les absorber. Elle ne voudrait donc pas sacrifier les innovations financières par l’imposition de coûts inutiles aux institutions financières. Elle est par ailleurs tenue de réaliser une analyse coûts-avantages de la réglementation proposée et de consulter les intervenants à ce sujet.

S’il n’est pas nécessaire de faire approuver les règlements par le Trésor, celui-ci peut intervenir lorsque les obligations internationales et la politique de la concurrence sont en jeu (selon l’Office of Fair Trading (bureau des pratiques commerciales loyales)). Les règlements établis par la FSA ne peuvent pas aller à l’encontre de la libre concurrence.

La FSA aura aussi un rôle de sensibilisation du public. La nécessité de protéger le consommateur vient en grande partie de ce qu’il est si mal informé. Le fait que les dépôts de beaucoup de personnes auprès d’institutions financières ne sont protégés par des régimes ni publics ni privés, alors que les déposants croient qu’ils le sont, est un sujet de préoccupation particulier. La confusion règne au sujet des types de dépôts offerts par les institutions financières et de leur rôle.

Son mandat de lutte contre la criminalité financière est le seul qui présente des difficultés à la FSA. En dehors du blanchiment d’argent, à quels aspects précis faudrait-il s’attaquer? Qu’est-ce qu’on entend par la lutte contre la criminalité? Cela donnera-t-il lieu à une prolifération des poursuites? Cette tâche demande encore beaucoup de discussions.

A. Ce que le comité a entendu au sujet de la réforme proposée

Les problèmes éprouvés dans le système bancaire (la faillite de la Barings, par exemple) et la commercialisation des rentes privées ont amené le Royaume-Uni à décider que le moment était venu de modifier le système réglementaire de surveillance du secteur des services financiers. Les personnes chargées de proposer des changements n’ont pas trouvé de modèle dont elles pourraient s’inspirer facilement. À leurs yeux, le système américain, beaucoup trop décentralisé, entravait l’efficacité de la réglementation et imposait des frais inutiles au secteur et, par conséquent, à l’économie. Tout en étant un modèle de système centralisé efficace, le système norvégien a été jugé de portée trop limitée pour s’appliquer au contexte britannique. Le BSIF du Canada présentait un bon modèle de réglementation unifiée des banques et des assurances, mais n’offrait aucun indice pour intégrer la réglementation des valeurs mobilières à un régime national de réglementation.

Les décideurs britanniques ont cependant constaté une tendance générale à retirer aux banques centrales la fonction de surveillance bancaire ; dans la majorité des pays membres du Comité de Bâle des règles et pratiques de contrôle des opérations bancaires, la surveillance bancaire n’incombe plus aux banques centrales. Une tendance générale à la consolidation des règlements se manifeste également (l’Australie, le Japon et la Corée du Sud en sont les exemples les plus récents).

Lorsqu’il a été question d’une réforme au Royaume-Uni, on ne croyait pas au départ que la Banque d’Angleterre abandonnerait la surveillance bancaire. Deux problèmes figuraient parmi les facteurs qui ont amené le gouvernement à confier la surveillance bancaire à la FSA. Le premier était d’ordre politique. Si la politique monétaire lui était confiée intégralement, la Banque d’Angleterre ne serait-elle pas trop puissante si elle assurait aussi la surveillance bancaire? Malgré le lien manifeste entre la politique monétaire et la surveillance bancaire, il n’est pas nécessaire de les confier au même organisme. Il est également possible, si le même organisme se charge des deux, que la politique monétaire soit influencée par des problèmes de surveillance bancaire. Au Canada, en Allemagne et en Belgique, le fait que la banque centrale n’assure pas la surveillance bancaire ne l’a pas gênée pour mener la politique monétaire. La présence d’un conflit entre la politique monétaire et la réglementation financière n’a pas fait l’unanimité, et ceux qui n’en voyaient pas ont fait valoir par ailleurs que, même s’il y en avait un, le conflit ne disparaîtrait pas du seul fait que les fonctions seraient séparées.

Le deuxième problème avait trait au degré de surveillance nécessaire dans un cadre réglementaire consolidé. La Banque d’Angleterre ne souhaitait pas étendre ses responsabilités au-delà du secteur bancaire. Elle reconnaissait par conséquent que, si les décideurs optaient (comme ils l’ont fait) pour un organisme-cadre de réglementation, elle devrait abandonner la surveillance bancaire (ce qu’elle fit).

Le système des paiements forme un autre lien entre la banque centrale et la surveillance bancaire. Le fait que la surveillance du système des paiements lui incombe n’est pas un argument de poids pour confier directement à la banque centrale la surveillance bancaire. Par contre, il milite fortement en faveur d’une collaboration étroite entre la banque centrale et l’organisme de réglementation des services financiers pour assurer la surveillance du secteur financier. Son rôle de prêteur de dernier recours ne signifie pas non plus que la banque centrale doit réglementer les banques. Il ne faudrait pas confondre la présence éventuelle d’une menace systémique (ce à quoi sert le prêteur de dernier recours) et les « défaillances de la surveillance ». Un organisme de réglementation pourrait être tenté, s’il est également le prêteur de dernier recours, de se servir de ce rôle pour camoufler ses échecs sur ce plan. L’important c’est que la banque centrale et l’organisme de réglementation soient en rapports constants et que la banque centrale soit consciente de la situation des éventuels emprunteurs du prêteur de dernier recours. Pour assurer le maintien des voies de communication entre la FSA et la Banque d’Angleterre, un protocole d’entente a été signé entre le Trésor, la FSA et la Banque d’Angleterre, les conseils d’administration de ces deux dernières ont des membres en commun, des comités permanents de représentants de la Banque et de la FSA ont été établis et les contacts officieux sont constants.

Conjuguée à son désir d’accroître l’efficacité de la réglementation, de la rendre plus transparente et de clarifier l’obligation de rendre des comptes, cette interprétation des tendances internationales a amené le gouvernement britannique à opter pour un organisme-cadre de réglementation chargé de superviser pratiquement tout le secteur des services financiers : institutions de dépôt, courtiers en valeurs mobilières, entreprises de vente de contrats à terme, conseillers en investissement et compagnies d’assurances (et la Lloyd’s of London). La réglementation des régimes de retraite professionnels et des organisations professionnelles d’avocats et de comptables figurait parmi les omissions les plus notables.

L’efficacité découlera de la coordination des différents domaines de réglementation entre les divers organismes. Les conglomérats financiers ont posé des problèmes particuliers aux organismes de réglementation dont le regard restait fixé sur les volets traditionnels du secteur : les banques, l’assurance, les valeurs mobilières et ainsi de suite. La FSA voudrait s’appuyer sur les ententes actuelles pour surveiller ces organisations complexes en chargeant un « surveillant principal » de coordonner le travail des responsables de chacun des secteurs d’activité dans lesquels le conglomérat est présent. Elle se propose également de lancer, avec des groupes du secteur privé, des études-pilotes pour mettre à l’essai et au point d’autres modèles et formules de surveillance des groupes complexes. Les firmes ne devraient plus avoir à subir, chaque fois qu’elles veulent lancer un produit ou service nouveau, un processus bureaucratique coûteux. L’organisme-cadre de réglementation devrait être en mesure d’attester de la solvabilité globale du conglomérat.

La présence d’un organisme unique de réglementation devrait rendre le processus plus transparent. Les consommateurs et les entreprises de services financiers sauront d’emblée à qui s’adresser en cas de problèmes dans le secteur financier. En plus de clarifier et de simplifier pour chacun l’accès à l’organisme de réglementation, cela évitera aux entreprises multiservices d’avoir à traiter avec divers organismes d’autoréglementation, ce qui créait des problèmes de gestion. La clé du succès sera pour la FSA de faire plus avec moins là où il y a maintenant beaucoup de doubles emplois. Les entreprises qui cotisent actuellement à plus d’un organisme de réglementation seront en droit d’espérer une réduction des frais.

La FSA devrait être en mesure, par exemple, de régler les problèmes éprouvés par les firmes de placements, un secteur où la surveillance a été inégale et où la présence de règles de jeu uniformes est mise en doute. Pour se lancer en affaires dans ce secteur, il faut actuellement obtenir l’autorisation d’une organisme comme l’institut des comptables, le barreau, et ainsi de suite. En assumant la responsabilité de tout le secteur, la FSA pourra mieux définir ce que l’autorisation d’ouvrir un bureau de placements signifie et réglementer tous les conseillers en placements. Une fois qu’elle aura établi des normes et des définitions, la FSA déléguera probablement à nouveau ses pouvoirs aux associations professionnelles en les obligeant cependant à faire preuve de leur efficacité.

La présence d’un organisme-cadre de réglementation éliminera tout doute quant à l’organisation responsable d’initiatives ou de politiques particulières. La FSA sera par ailleurs dotée d’un conseil d’administration composé du président, des trois dirigeants à plein temps, du gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre (membre d’office) et d’au plus 10 autres personnes de l’extérieur qui n’ont pas de rôle de gestion. Ceux-ci apporteront un autre regard sur le fonctionnement du marché. Tous seront nommés par le chancelier de l’Échiquier.

Le Conseil devra fonctionner comme tout conseil d’administration normal et présenter tous les systèmes et mécanismes de freins et de contrepoids habituels. Organisme de surveillance, et non pas d’imposition, il tiendra des réunions mensuelles. La FSA a récemment confié la direction d’un service d’assurance de la qualité à un transfuge de la Lloyds Bank auquel il incombera de veiller au respect des procédures de surveillance bancaire. Il s’agit d’une évaluation du processus. (Dans l’affaire de la Barings, les procédures existaient, mais beaucoup de dérogations étaient accordées. La surveillance a clairement fait défaut.)

Un organisme-cadre de réglementation devrait pouvoir, avec plus de ressources, une meilleure division du travail et donc une spécialisation plus poussée, si possible, mettre au point un processus plus efficace de réglementation. Les ressources peuvent être déplacées selon les besoins et acquérir sur place de nouvelles compétences en prévision des besoins, plutôt que pour y parer. La multiplication des organismes rend chacun trop petit pour produire toutes les spécialités requises, surtout lorsque les besoins ne se font sentir que par intervalles. Les affectations temporaires d’un organisme à l’autre peuvent aussi se révéler coûteuses.

La FSA devrait pouvoir, avec toutes les spécialités requises sous son toit, effectuer une surveillance plus efficace des grandes institutions les plus complexes. La formule de base actuelle consiste à nommer un surveillant principal. Il est fort possible que la FSA adopte une formule matricielle dans laquelle la responsabilité de ce dernier englobe la réglementation prudentielle et la stratégie globale de l’institution. Elle a créé, à l’égard de 50 ou 60 institutions très complexes, un service spécial axé sur leur réglementation. Elle examine en outre de nouvelles façons de les superviser par des projets-pilotes lancés en collaboration avec certaines institutions (dont une demi-douzaine sont déjà terminés).

Tout en reconnaissant les arguments évoqués en faveur de la nouvelle structure, certaines des personnes rencontrées avaient toutefois des réserves au sujet de la création d’un organisme-cadre de réglementation. Malgré les procédures établies pour assurer la saine conduite des affaires publiques, certains se demandent si un organisme aussi grand et puissant relèvera vraiment d’une autorité. Comme les dirigeants de la FSA et de la Banque d’Angleterre ne sont pas des députés, le chancelier se charge de répondre aux questions posées à leur sujet en Chambre. Ces organismes ne peuvent être interrogés directement que par le Comité du Trésor de la Chambre des communes. La façon dont la création de la FSA a été décidée en a aussi hérissé certains. Les firmes n’ont pas été consultées autant qu’elles l’auraient voulu.

La surveillance comporte deux aspects fondamentaux : (1) les banques prises isolément et (2) le système. Peut-on les séparer ? L’information recueillie en-dehors de la Grande-Bretagne indique que c’est possible. Le nouveau régime crée manifestement des tensions entre le Trésor, la Banque d’Angleterre et la FSA, et il faudra un certain temps pour voir comment le rôle de chacun se dessine. Pour le mettre vraiment à l’épreuve il faudrait une crise. Qui prendra les choses en main : l’organisme dont relève l’institution en cause ou celui chargé de la stabilité systémique? La nouvelle structure devrait très bien fonctionner au jour le jour dans les situations courantes, mais sa capacité à gérer les crises reste à voir.

Certains craignaient qu’un organisme d’aussi grande taille n’aurait pas autant de souplesse qu’un petit, et pourrait adopter de ce fait une attitude relativement rigide et s’en tenir aux règles dans ses rapports avec chaque intervenant. Les institutions souhaitent aussi, pour planifier leurs activités en conséquence, une certaine assurance. Malheureusement, cela suppose souvent des règles plus détaillées, alors que la souplesse exige davantage de principes et moins de vétilles. Il n’est pas du tout clair où il faut tirer la ligne. Les institutions réglementées voudraient avant tout à l’égard des règlements un processus de consultation qui permettrait à l’organisme de réglementation d’expliquer : (1) ce qui lui a été présenté, et (2) lorsqu’une décision est prise, sur quoi elle repose. Il faudrait, lorsque les opinions d’un intervenant sont rejetées, lui fournir une explication.

L’un des plus importants attributs de Londres est d’avoir laissé les institutions financières expérimenter. Il importe que le nouvel organisme-cadre de réglementation ne pousse pas la synergie trop loin, et ne tente pas de produire un ensemble de règles et de règlements universels.

Les organismes de réglementation savent habituellement exactement ce à quoi ils aspirent, mais n’ont aucune idée de la façon de rédiger un règlement pour y arriver. Les affaires évoluent trop vite. Une bonne collaboration s’était instaurée, sous le régime antérieur à la FSA, entre les banques d’investissement, qui se livrent aux affaires les plus complexes, et l’organisme de réglementation, la Banque d’Angleterre. Ils travaillaient bien ensemble pour produire des règlements qui permettaient d’atteindre les objectifs fixés et le faisaient sans imposer des coûts inutiles aux sociétés réglementées. Comme la confiance inspirée par les marchés leur est favorable, les institutions financières sont prêtes à collaborer avec les organismes de réglementation. Les banques d’investissement préfèrent que ceux-ci privilégient la réglementation prudentielle générale, en laissant les détails aux négociations particulières. Ils s’inquiètent que l’arrivée d’un gigantesque organisme de réglementation plurisectoriel fasse disparaître cette façon de faire.

Tous les documents de travail produits par la FSA doivent être examinés par le conseil d’administration. Est-ce qu’il y aura un apport des intervenants du secteur? Sous le régime antérieur, les organismes d’autoréglementation avaient tous, dans ce domaine, une ligne de conduite qui exigeait une participation considérable des gens du métier. La taille de la nouvelle organisation l’empêchera peut-être de fonctionner ainsi. Ce qui plus est, même si pratiquement tous convenaient que leur apport est souhaitable, il semble que la FSA perçoit le monde, non pas comme quelque chose qui s’autoréglemente, mais plutôt qui est autoréglementée. Cela pourrait poser problème. Comment peut-on amener les institutions à y affecter des personnes très compétentes si celles-ci ont le sentiment que leur apport ne sera pas pris au sérieux?

D’autres n’étaient cependant pas aussi élogieux au sujet du travail des organisations d’autoréglementation, et laissaient croire que certains cherchaient davantage à protéger leur chasse gardée qu’à encourager la concurrence. Ils avaient comme réserve que les praticiens mêlés au processus de réglementation sont souvent à la solde des entités réglementées. Selon eux, le processus de consultation lancé par la Banque d’Angleterre s’est révélé excellent.

Le fait que l’organisme supérieur soit un amalgame d’un grand nombre de petits organismes, dont beaucoup n’avaient pas la même conception de la réglementation ou les mêmes objectifs, risque-t-il de poser problème pour lui fixer de nouveaux objectifs et mesurer son efficacité et ses résultats ? La taille de l’organisme alourdira-t-elle encore la bureaucratie et se traduira-t-elle par des coûts plus élevés pour le secteur?

Le ministre responsable de la FSA a déclaré que les droits perçus par l’organisme ne dépasseront pas les barèmes établis. Tout en reconnaissant qu’il y aura des frais de démarrage et certains doubles emplois pendant la période de transition, la FSA s’engage à réduire les coûts de la réglementation par la suite. Des économies seront réalisées sur le plan des ressources humaines et dans le domaine des technologies de l’information (TI). La FSA ajoute par ailleurs qu’elle restreindra l’expansion de la bureaucratie par : (1) le transfert de pouvoirs aux organisations professionnelles lorsque possible ; (2) le recrutement de personnel vraiment compétent en acceptant de payer le prix ; (3) la participation de praticiens et (4) la spécialisation du personnel à l’égard des règles et des ententes. Sur ce dernier point, plus les règles et les ententes sont de portée générale, plus il faudra de temps au personnel pour les appliquer à chaque secteur industriel ou produit réglementé. La spécialisation favorisera la clarté et la transparence. La FSA fera enfin l’objet d’examens publics en plus de faire rapport périodiquement au Comité permanent du Trésor de la Chambre. Elle fera aussi rapport chaque année au chancelier et publiera des documents de travail sur ses processus et ses procédures.

L’aptitude de la FSA à attirer et à conserver des gens compétents a également été mise en question. Dans le cadre de l’étude de la surveillance bancaire lancée dans le sillage de l’affaire Barings, plusieurs organismes de réglementation bancaire ont discuté de leurs opérations. L’une des mesures de comparaison utilisées par divers organismes nationaux était le niveau de dépenses en TI et en personnel, notamment pour la formation. Les investissements constants des institutions financières en TI, face aux structures commerciales sans cesse plus complexes, ont maintes fois été rappelés au Comité. À moins que l’organisme de réglementation puisse lui aussi investir en TI les sommes qui lui permettront de s’attaquer à des tâches d’une complexité croissante, il est peu probable qu’il pourra intervenir de façon bien efficace. Le personnel doit comprendre les opérations de plus en plus complexes du secteur des services financiers. Il serait utile d’avoir des gens qui ont une expérience concrète, mais il est bien difficile, vu les barèmes de traitement actuels, de les attirer. Si une banque se lance dans un nouveau domaine, il est important que l’organisme de réglementation ait les compétences requises pour comprendre ce qu’on y fait.

L’analyste que l’organisme de réglementation affecte à une institution donnée doit travailler avec le vérificateur interne, les vérificateurs externes, et ceux qui participent effectivement à l’évaluation du risque pour voir les rouages réels de l’organisation. Il faudra peut-être six mois, cependant, à un analyste sans expérience pour acquérir les connaissances nécessaires pour bien réglementer une organisation. Si les personnes qui acquièrent ces compétences sont ensuite subtilisées à l’organisme de réglementation par les institutions réglementées en leur offrant des traitements mirobolants, il en résulte des coûts à la fois pour l’organisme de réglementation et pour l’institution réglementée. Le premier doit attirer et former un remplaçant, tandis que l’autre doit traiter avec quelqu’un qui n’a pas ce qu’il faut pour prendre, en matière de réglementation, des décisions qui la touchent directement. Selon l’une des plus grandes institutions financières du monde, trois analystes différents, tous de niveau subalterne et sans expérience, se sont occupés de son dossier en l’espace d’un an. Cela pose un problème à l’institution financière tant dans ses relations avec l’organisme de réglementation qu’à l’égard du concurrent qui a subtilisé l’analyste chargé de son dossier. L’embauche de gens qui ne sont pas de calibre mène en outre à une attitude rigide et donne souvent lieu à des confrontations, ce qui n’avantage personne.

Un cadre supérieur d’une banque a signalé un problème d’incitations au sein de l’organisme de réglementation. Celui-ci préférerait, au début, affecter ses jeunes analystes à des institutions moins complexes puis, à mesure qu’ils acquièrent de l’expérience, leur confier des portefeuilles plus complexes. Quel jeune analyste ambitieux voudrait se contenter d’une affectation minable et peu glorieuse alors qu’il pourrait explorer toutes ces institutions financières de classe mondiale? Cela peut poser problème pour attirer et conserver des gens, surtout lorsque la rémunération dans le secteur privé des services financiers est si attrayante.

Le taux de roulement élevé du personnel d’expérience pose un problème, qui ne prend cependant pas des proportions de crise.

(La nouvelle structure n’est pas à l’origine de ce problème qui n’a rien de nouveau pour les organismes publics de réglementation.) Sans être assujettie au barème de traitement de la fonction publique, la FSA ne pourra pas concurrencer. Il ne lui sera pas possible d’offrir les mêmes régimes d’intéressement à long terme que le secteur privé. L’objectif de la FSA est de verser une rémunération qui se situe entre le traitement médian du marché et le quartile supérieur.

La façon dont l’apport des consommateurs sera intégré à la nouvelle structure a également soulevé des questions. Sous le régime antérieur à la réforme, la Personal Investment Authority (chargée des firmes d’investissement de détail) avait mis sur pied un conseil de clientèle indépendant qui effectuait des recherches économiques. La FSA veut retenir ce modèle pour l’ensemble de son organisation. Elle augmentera le budget de son conseil de clientèle et le consultera lorsqu’elle ébauche des énoncés de principe.

Cette formule convient, dans son ensemble, au National Consumer Council qui réclamera probablement un « gros » budget à cette fin cependant. La nécessité de rendre ce conseil de clientèle autonome (comme le Gas Consumers Council) suscite une controverse chez les groupes de défense des consommateurs. S’il était autonome, l’organisme de réglementation le traiterait peut-être comme une entité indépendante, ce qui ne permettrait peut-être pas l’apport des consommateurs que chacun semble désirer à l’élaboration des politiques. Il est peu probable que le conseil de clientèle obtienne un statut autonome.

Pour mieux protéger les consommateurs, les divers ombudsmen et régimes d’indemnisation actuels seront réunis au sein de la FSA. Les ombudsmen, qui deviendront en réalité des arbitres, auront un statut autonome. La FSA ne veut cependant pas surprotéger le consommateur au point de l’obliger à entériner sans cesse les actions d’une institution financière qui le touchent. La méthode adoptée ici est un exemple utile. La FSA a établi un énorme recueil de règles qui régissent les relations entre le consommateur et les firmes de services financiers, mais le consommateur peut se soustraire à des protections particulières s’il juge que la correspondance à cet égard devient un fardeau. La firme doit toutefois établir des mesures fondamentales de protection du consommateur auxquelles on ne peut pas déroger.

Signalons enfin que beaucoup de transactions financières se font en-dehors du milieu réglementé. D’autre part, ce que chaque pays réglemente varie. Le problème des grandes institutions non réglementées, comme GE Capital, reste entier. Que se passerait-il si GE Capital se trouvait en difficulté? Est-ce que cela mettrait en péril la stabilité systémique d’un pays donné? De plusieurs pays? Qui en déciderait? Il est donc très difficile de mondialiser la réglementation. Selon les banques d’investissement, le plus grave problème international vient de ce qu’à mesure que leur importance augmente dans les échanges commerciaux les systèmes de TI coûteront beaucoup plus cher aux sociétés réglementées si chaque pays exige des données différentes. La recherche, par les grandes institutions financières, de l’emplacement le plus propice pose un autre problème. Pour des raisons de contrôle et de gestion, les activités de ces sociétés se font à partir de quelques grands centres. À mesure qu’elles mettent au point de nouveaux produits, ces sociétés les commercialisent là où c’est le plus avantageux (sur le plan géographique). Mais si elles sont actives dans plusieurs pays, leur responsabilité prend une dimension multinationale. Ces sociétés préféreraient traiter avec un organisme principal de réglementation plutôt qu’avec plusieurs organismes concurrents dont les compétences se chevauchent.

Quel serait l’organisme de réglementation principal? Le Groupe des 30 (un groupe international de banquiers et d’anciens membres d’organismes de réglementation dont le siège est à Washington), le Comité de Bâle des règles et pratiques de contrôle des opérations bancaires (représentants de haut niveau des organismes de surveillance bancaire et des banques centrales des pays du G-10 plus le Luxembourg) et l’OICV (Organisation internationale des commissions des valeurs) ont tous un rôle à jouer à cet égard. Il serait utile, comme étape intermédiaire, d’établir des normes internationales sur la façon de traiter les secteurs non réglementés. L’OICV a travaillé, au sujet des données que les institutions financières doivent fournir, avec le Comité international de normalisation de la comptabilité (CINC). Si ce dernier peut produire des normes qui font le bonheur des organisations internationales de réglementation, les organismes nationaux les feront adopter par voie législative ou réglementaire.

Pour parler de Londres en particulier, l’euromarché s’y est établi parce que le régime fiscal et la situation réglementaire étaient plus favorables qu’à New York. Alors que les grands centres du continent adoptaient une attitude plus nationaliste, le R.-U. s’est employé à faire de Londres un centre international. Bruxelles tente d’harmoniser la réglementation européenne, mais cela pose un problème au R.-U. Sur le continent, la concurrence se fait entre sociétés européennes. Londres, de son côté, est en concurrence avec New York dans les fuseaux horaires nord-américains et avec Hong Kong et Tokyo dans les fuseaux horaires asiatiques.

B. Fondement de la surveillance

Après l’effondrement de la Barings en 1995, la Banque d’Angleterre a entrepris un examen de ses divisions de contrôle et de surveillance. Les auteurs du rapport, rendu public au deuxième semestre de 1996, recommandaient que la Banque ne change pas sa méthode de contrôle de base, dont l’approche discrétionnaire ne repose pas sur des règles, tout en réclamant de meilleurs outils pour les surveillants. Ils prônaient en particulier un modèle plus systémique d’évaluation du risque ainsi qu’une meilleure utilisation des rencontres de contrôle prudentiel avec les banques et des mécanismes de collecte d’informations.

Chacune des organisations regroupées évoluent, en réalité, vers une surveillance axée sur le risque. Les auteurs du rapport réclamaient également une clarification des normes et processus de surveillance, et en particulier de leurs liens aux objectifs globaux. En plus d’accroître la transparence du processus réglementaire, ce serait le point de départ de la sensibilisation du public au processus de réglementation. (La FSA publiera prochainement un document sur ses modèles d’évaluation du risque lié aux activités d’une institution financière.)

Sur le plan des rôles relatifs de la direction d’une institution et de l’organisme de réglementation, l’on a fait clairement ressortir que celui-ci n’a pas pour objectif d’empêcher toute faillite mais de s’assurer que le système est sain; la responsabilité de l’institution doit incomber à sa direction. Il y a toujours, en cas de réforme de la structure de réglementation, un problème de risque moral; convaincus que l’organisme supérieur de réglementation veillera à éviter tout problème, les intervenants prennent alors plus de risques et assurent moins de contrôles. La direction peut avoir le sentiment qu’elle n’a pas à s’inquiéter des processus internes si l’organisme de réglementation ne détecte pas de problèmes. Les consommateurs et les entreprises doivent être conscients de ce qui se passe dans le secteur des services financiers.

Bien que la surveillance publique ait fait défaut dans l’affaire de la Barings (la SFA a pris pour acquis que la Banque d’Angleterre était l’organisme de réglementation principal, tandis que la Banque croyait que c’était la SFA), les mécanismes de contrôle internes du réseau de la Barings ont aussi faits défaut (la Barings elle-même n’avait aucune idée de ce qui se passait). Cette faillite a également fait ressortir une lacune quant aux répercussions des mauvaises décisions sur la haute direction. Il est important de définir les responsabilités de la haute direction et de les imputer à chacun. Le nouveau régime comportera des sanctions qu’il sera absolument crucial d’étendre, en-dehors de la direction, aux administrateurs.

En mars 1997, la Banque d’Angleterre a diffusé un document de consultation intitulé « A Risk Based Approach to Supervision (the RATE framework) ». RATE est un sigle formé des trois facettes du processus de surveillance : l’évaluation du risque, les moyens de surveillance et l’évaluation. Cette méthode consiste, fondamentalement, à établir un cadre plus systématique et à consacrer plus de temps aux visites des établissements bancaires. La consultation du public au sujet de ce document incombera maintenant à la FSA. Le but de la surveillance fondée sur le risque est d’adopter une façon globale d’aborder les risques liés à une institution, à savoir les risques environnementaux, les risques de capitaux, et ainsi de suite. La FSA adoptera une approche semblable en-dehors du secteur bancaire et publiera prochainement un document sur les modèles de valeur sous le risque.

Le Federal Reserve Board a mis au point une nouvelle méthode de réglementation du risque (diffusée pour fins de discussion seulement, pour l’instant) qui lie le niveau de capital réglementaire exigé d’une institution financière à l’estimation des pertes que celle-ci prévoit subir dans son portefeuille sur une période donnée, et l’assortit d’une sanction dont l’institution est frappée si ses pertes dépassent ce niveau. La Communauté européenne utilise une méthode semblable. La directive européenne sur la suffisance du capital permet à chacun d’utiliser ses propres modèles pour évaluer le risque. La FSA évaluera la robustesse de ces modèles et les utilisera, s’ils se révèlent acceptables, pour déterminer les besoins particuliers en capitaux.

L’argument des engagements préalables (la formule américaine) n’a pas autant de poids au Royaume-Uni qu’aux États-Unis puisque les institutions financières américaines estiment que l’approche réglementaire de leur pays aux capitaux n’est pas liée, comme celle de la FSA, au risque. Selon les institutions financières, les organismes de réglementation des États-Unis cherchent davantage à classifier les prêts et les transactions qu’à déterminer le niveau effectif de risque que présente leur portefeuille.

Le nouveau cadre ne visera pas les succursales britanniques de banques constituées dans d’autres pays de l’Union européenne puisque leur responsabilité incombe avant tout à l’organisme de surveillance du pays d’attache (selon la deuxième Directive bancaire de la Zone économique européenne). Alors que la réglementation prudentielle incombe à l’organisme de réglementation du pays d’attache, le pays hôte s’occupe de questions comme la protection de la vie privée et les problèmes de liquidité. Cela pose deux problèmes : d’une part le pays hôte continue d’imposer des règles établies pour le marché local et les banques étrangères se livrent d’autre part à Londres (parce que c’est un grand centre financier) à des activités qu’elles n’ont pas dans leur pays d’origine. Il y a donc beaucoup plus de surveillance conjointe que ne le laisse croire la deuxième Directive bancaire. Il y aurait aussi, selon les dirigeants de la FSA, une différence d’optique entre l’approche britannique (plus discrétionnaire et moins dictée par les règles) et ce qui se fait sur le continent (davantage fondé par les règles). L’attention du R.-U. s’est portée davantage sur la santé des sociétés dans un cadre dynamique (les institutions naissent et meurent, alors qu’un système sain perdure; le secteur privé a finalement trouvé une solution dans l’affaire de la Barings), tandis que les Européens s’y sont intéressés davantage dans un cadre statique (pour qu’un système sain le demeure, il faut que toutes les institutions soient saines).

À l’égard des banques constituées en-dehors de l’Union européenne, la FSA a établi un modèle pour évaluer le régime de surveillance du pays d’origine. Elle assurera à la fois le contrôle (en recueillant de l’information de ces banques étrangères) et la surveillance (en examinant le régime sous lequel chaque banque étrangère fonctionne).

Le système a bien fonctionné lors des récents problèmes survenus dans les économies asiatiques. Toutes les banques en cause étaient considérées comme très risquées, et le niveau des capitaux exigés était fixé en conséquence. Des économistes de l’organisme de réglementation, la Banque d’Angleterre à ce moment-là, étaient chargés de surveiller ces pays dans le cadre de la supervision des banques exposées aux économies asiatiques. La Banque a jugé cette façon de procéder très utile. Est-il toutefois possible, par ailleurs, de prédire les crises? Les prévisions du système britannique ne se sont pas révélées plus précises que les autres. Les systèmes d’évaluation du risque sont plus adaptés aux institutions particulières, alors qu’il est d’une importance cruciale de comprendre le cadre global dans lequel chaque institution fonctionne.

Il y a un risque de conflits entre organismes de réglementation à l’égard des institutions financières vraiment mondiales. La FSA voudrait pour celles-ci un cadre de réglementation fondé sur la notion d’un organisme de réglementation principal qui serait de leur pays d’attache. Les États-Unis rejettent cette formule, qui pose trois problèmes. D’abord ils insistent en général pour qu’on leur confie le rôle d’organisme de réglementation principal. Ensuite, il y a un conflit de compétences entre les organismes fédéraux de réglementation à l’intérieur même des États-Unis. Et des conflits de compétences existent également entre les organismes fédéraux de réglementation des institutions financières et ceux des divers États. Les États-Unis se penchent actuellement sur l’idée d’un organisme-cadre pour régler ce conflit. Le fait que les rapports exigés des institutions financières varient d’un pays à l’autre pose un autre problème. Le G-7 se penchera sur la question à sa prochaine réunion de Birmingham.

C. Problèmes relatifs à la structure du marché dans l’industrie des services financiers

Quelles activités bancaires sont nécessaires au bon fonctionnement de l’économie? L’idéal serait d’avoir une structure efficace et compétitive qui canalise les économies du grand public vers les entreprises susceptibles d’en tirer parti et d’offrir un taux de rendement concurrentiel aux épargnants. Certains services de base traditionnels comme les comptes-chèques, le règlement des factures et la gestion des dépôts peuvent être assurés avec ou sans grande banque. Le plus précieux, dans le domaine bancaire, est d’avoir un bon établissement de détail.

La structure du marché des services financiers britannique est unique. La « cité » de Londres est dominée par des banques étrangères qui servent de grossistes. En-dehors de la cité, le secteur bancaire de détail, qui sert la clientèle et les petites entreprises britanniques, appartient à des intérêts britanniques à hauteur d’au moins 80 p. 100.

1. Le secteur bancaire de détail

Les dirigeants de la FSA prétendent que si les banques étrangères n’offraient pas des services de détail aux consommateurs britanniques par le biais de filiales la Grande-Bretagne perdrait vraiment le contrôle de son système financier. Cette situation permet à l’organisme de réglementation britannique de contrôler les capitaux des banques qui servent le secteur de la consommation. Lorsque la HSBC a voulu acquérir la Midland, l’organisme de réglementation a posé comme condition que le siège du groupe déménage au Royaume-Uni. Les règles xénophobes (relatives à la propriété étrangère) n’ont de sens que si elles visent à garantir la solvabilité.

La consolidation se poursuit dans le secteur des banques de détail britanniques. D’autre part, les grandes sociétés d’épargne immobilière se transforment en banques et de nouveaux groupes (Marks and Spencer, Sainsbury) se lancent dans le secteur de détail. La concurrence est vive.

Pourquoi les grands détaillants se lancent-ils dans le secteur bancaire? Ils se sont associés à de grandes banques écossaises pour former des coentreprises. Alors que ces banques n’ont pas de débouchés en Angleterre, la renommée des détaillants leur permet d’attirer la clientèle du secteur bancaire. La Banking Act de 1987 a enlevé les entraves qui empêchaient les détaillants d’offrir des services bancaires. C’était une condition nécessaire, mais non pas suffisante, pour leur ouvrir la voie. Pour certains, la condition suffisante vient de ce que les banques ont si mauvaise réputation auprès des consommateurs britanniques que ceux-ci leur préfèrent les établissements de marque. Même si ces nouvelles entreprises n’ont pas un grand réseau de filiales, n’offrent pas une gamme complète de services et n’ont aucun antécédent dans le secteur des services financiers, les consommateurs considèrent qu’elles ne présentent pas de risque et qu’elles apportent un peu d’air frais. Le nom de marque est très important lorsqu’il s’agit de services.

Le Royaume-Uni s’est toujours opposé aux interdictions structurales dans le secteur des services financiers. Les décideurs et les organismes de réglementation ne s’inquiètent pas de ce qui appartient à qui, mais les prêts « liés » les préoccupent au plus haut point. Il faut, pour éviter que la présence de liens entre une entreprise commerciale et des services financiers ne mette en question les aspects prudentiels, ériger des barricades autour des institutions financières.

L’organisme de réglementation britannique a toujours adopté une attitude pragmatique au sujet des prises de contrôle. Une fois l’opération terminée, pourra-t-on surveiller la nouvelle institution? La direction inspire-t-elle confiance au surveillant?

Dans ses rapports avec les grandes banques, l’organisme de réglementation n’a eu aucune difficulté sur le plan des règles de prudence, mais il n’en va pas de même des problèmes de concurrence dont la responsabilité incombe aux offices de la concurrence. Ceux-ci veillent à maintenir la concurrence locale, et non pas à l’échelle nationale, à l’égard de services particuliers, comme les prêts aux petites entreprises. Aucune fusion ne sera contestée, en définitive, si la concurrence demeure adéquate pour un produit et une région donnée. Les groupes de défense des consommateurs partageaient cet avis. La taille des institutions ne les inquiète pas tant que les consommateurs ont facilement accès aux services financiers dans un marché ouvert et équitable et tant que des recours leur restent ouverts s’ils veulent obtenir réparation.

Pour ce qui est de la concurrence, les fournisseurs éventuels ne manquent pas au Royaume-Uni. À cause d’autres modes de prestation, comme le téléphone et l’Internet pour donner des exemples évidents, la présence matérielle ne sera pas un facteur à l’avenir.

Le plus difficile à l’avenir sera de déterminer à qui appartient le client. Dans le contexte de la banque informatique, par exemple, est-ce au fournisseur de services ou à la banque?

Un nouvel enjeu surgit pour les autorités gouvernementales. À cause des techniques modernes et des tendances du marché, les institutions financières tendent à cibler les nantis. Il n’est plus rentable d’offrir des services à ceux qui ne font que gagner de l’argent et payer leurs factures. Qui desservira ce segment à l’avenir?

2. Le secteur des services bancaires de gros

La politique d’ouverture risque-t-elle de marginaliser le système bancaire britannique? Les décideurs ne s’inquiètent pas de voir les banques britanniques dominer le secteur des services bancaires de gros. Il y a, en réalité, très peu d’intervenants sérieux à propriété britannique dans ce secteur. (Plusieurs grandes banques britanniques, après avoir tenté de devenir des poids lourds internationaux, ont récemment fait marche arrière parce qu’elles n’arrivaient pas à concurrence avec les grandes sociétés américaines. Elles ont pu rehausser la valeur de leurs actions en se concentrant sur le secteur de détail.) Six banques d’investissement américaines dont la taille découle de leur accès, par la franchise américaine, à d’énormes réserves de fonds d’investissement, dominent les services bancaires de gros. Au Royaume-Uni, la politique d’ouverture a apporté à l’économie une énorme valeur ajoutée et la prospérité. L’expansion de la « cité » et la hausse des revenus des banques de gros qui y sont installées en sont la preuve. Le R.-U. a accepté de troquer la valeur ajoutée contre un champion national dans le secteur des services bancaires de gros. C’est le marché qui déterminera si les règles de jeu sont les mêmes pour tous dans la cité.

En-dehors du Royaume-Uni, l’UME a précipité les événements en Europe, où plusieurs fusions sont en cours (celles de la Société de Banques Suisses avec l’Union de Banques Suisses, et d’ABN Amro avec la Banque Bruxelles-Lambert en sont les exemples les plus frappants).

Dans quelle mesure est-il important pour les banques de grossir? Songez au marché mondial de garde des titres. Il y a quelques années à peine, il était permis de croire que chaque pays se devait d’avoir un intervenant de poids dans ce marché. Il n’y en a plus aujourd’hui que quatre : Citibank, Chase, State Street, et Bank of New York. L’enjeu de la souveraineté/nationalité est disparu complètement. La garde des titres est-elle un précurseur de l’industrie bancaire en général? Aux Pays-Bas, il y a trois mégabanques (ABN Amro, ING, Rabobank) dont l’activité s’étend au monde entier. L’ABN Amro est-elle une banque néerlandaise ou une banque internationale? C’est la plus grande des banques étrangères installées aux États-Unis.

Le Royaume-Uni n’aura bientôt plus de grande banque d’investissement, mais le Trésor britannique profite grandement de la rapide expansion des banques d’investissement étrangères installées à Londres.

D’autres pays ont réagi différemment. L’Australie a décidé de protéger son secteur bancaire et d’interdire la fusion de ses quatre grandes banques en donnant diverses explications. Est-ce que, ne sachant pas ce à quoi ils voudraient que leur secteur bancaire ressemble, les Australiens retardent l’échéance? Ou l’Australie est-elle protectionniste?

Toutefois, le secteur bancaire évolue tellement rapidement que la simple banque n’existe plus comme telle. Elle est remplacée par des détaillants qui offrent, entre autres choses, des produits et des services financiers. Le nom de marque prend de plus en plus d’importance, ce que seule la Citibank, parmi les géants, semble comprendre. Pour ce qui est de soigner leur image internationale, la plupart des banques échouent lamentablement. Par contre, la Citibank a diminué ses coûts et s’efforce d’utiliser les mêmes systèmes partout. Lorsqu’elle n’a pas de succès (comme ce fut le cas en Italie), elle se retire rapidement.

Plusieurs institutions non bancaires ont aussi adopté cette stratégie et élargi la gamme des services financiers offerts, en gardant comme cible finale le consommateur. Merrill Lynch et Dean Witter en sont des exemples.

Sur le plan de la réglementation, les choses évoluent tellement vite qu’il est difficile de décider où ériger des murs pour assurer la stabilité systémique et protéger le consommateur.

Une institution doit-elle atteindre de grandes proportions pour réussir? Ce n’est pas clair. La taille permet de tirer parti des nouvelles techniques, mais une banque peut toujours s’associer à un consortium.

Est-il essentiel pour le Canada d’avoir un intervenant de poids sur le marché des banques d’investissement? Certains prétendent que non, que le marché offrira toujours les produits et services requis à des prix compétitifs. D’autres font cependant valoir qu’en cas de difficultés dans leur pays d’attache les institutions financières internationales commencent par se retirer des marchés étrangers. Cela pourrait poser un problème aux entreprises commerciales canadiennes qui dépendent d’institutions financières étrangères pour se financer. À mesure que la mondialisation des marchés accroîtra la concurrence, les Canadiens voudront faire appel aux marchés financiers mondiaux. Il est donc important, pour les institutions financières, d’avoir un intervenant de poids au Canada pour assurer une source fiable de capitaux sur une grande échelle.

Il y a aussi l’argument de la « fierté nationale ». Les Canadiens veulent-ils donner l’impression d’avoir du poids sur la scène mondiale? Si oui, il leur faut un intervenant de classe mondiale. Cet argument comporte comme corollaire que cela facilitera la répartition de la dette nationale . Un intervenant de poids peut suivre les sociétés à petite capitalisation à mesure qu’elles prennent de l’expansion à l’étranger. Il faut, pour ce faire, un bilan bien garni. Une petite société minière n’aura peut-être pas, par exemple, la réputation nécessaire pour obtenir des capitaux étrangers, mais une « grande » banque locale peut aider sa cause.

Il est cependant clair que, la technologie et la mondialisation aidant, les économies d’échelle augmentent chez les banques d’investissement. S’estimant trop petite, Salomon a fusionné avec Smith Barney, par exemple, et la nouvelle entité a ensuite fusionné avec le Travelers Group. Certains croient que plus d’institutions se retirent des services bancaires d’investissement à cause de ces économies d’échelle. Des institutions seront couronnées de succès dans chacune des trois catégories que comporte ce secteur. L’important sera de choisir ce qu’elles veulent faire puis de bien le faire. De ces trois divisions, dont la deuxième et la troisième desserviront respectivement une clientèle régionale et locale, seuls les intervenants de la première financeront des sociétés industrielles de classe mondiale..

Pour une banque, il n’est pas nécessaire d’être gigantesque pour faire partie d’un réseau; seulement si elle veut en prendre la tête.

Pour ce qui est de la structure des sociétés de portefeuille, les dirigeants bancaires y voient des avantages tant pour l’institution que pour l’organisme de réglementation. La présence d’un service central de collecte de données et de contrôle des opérations permet à l’une et à l’autre de mieux évaluer le risque.

 

LA RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES AUX PAYS-BAS

A. Mode de surveillance et de réglementation

La Banque centrale des Pays-Bas (DNB) assure la surveillance des banques, tandis que l’assurance et le commerce des valeurs mobilières relèvent d’organismes distincts.

La DNB est aussi responsable du système de paiement et de la politique monétaire (cette dernière, cependant, relèvera de la Banque centrale européenne à partir du 1er janvier 1999). Les Pays-Bas n’ont pas de cadre législatif visant expressément le système de paiement (comme notre Loi sur l’ACP), mais la question est en cours d’examen et la démarche va changer.

Aux Pays-Bas, on considère essentiel de confier la surveillance des risques prudentiels et des risques systémiques à une seule organisation d’autant plus que le secteur financier de ce pays est dominé par une poignée de grosses institutions, de sorte que ces deux types de risques sont étroitement liés.

La mission principale du contrôleur des banques consiste à protéger les consommateurs et les créanciers et à assurer l’intégrité et la stabilité du système financier. Les consommateurs sont aussi protégés par un système de garantie des dépôts qui, en cas de faillite d’une institution, paie aux déposants jusqu’à 45 000 florins. Comme ce système est financé (par l’industrie) sur une base ex post, on ne veut pas y faire appel pour financer le redressement d’institutions encore actives. Le système est administré par la DNB. On n’a jamais examiné de près les avantages et les inconvénients de cette façon de procéder, car les faillites de banque sont rares aux Pays-Bas.

L’organisme de réglementation s’acquitte de ses responsabilités en veillant à ce que les banques actives au niveau international respectent les lignes directrices du Comité de Bâle et que, dans l’ensemble, les banques gèrent leurs risques convenablement. Étant donné que les recommandations du comité de Bâle ont été adoptées par la CE, elles deviennent de fait le fondement de la réglementation dans la plupart des pays européens.

La surveillance porte surtout sur la structure organisationnelle et les contrôles internes de manière à vérifier qu’ils conviennent à la banque compte tenu de sa taille, de sa stratégie d’entreprise et des autres caractéristiques qui la distinguent. On se sert d’une méthode analogue au système CAMEL pour classer les banques (faibles, fortes ou intermédiaires). Cette question est en cours d’examen.

Si les autorités des Pays-Bas suivent avec intérêt la création de l’Administration des services financiers (FSA) au R.-U., la DNB estime qu’une collaboration étroite entre les organismes de réglementation est un moyen tout aussi efficace d’assurer la réglementation d’institutions financières variées. Les deux principales difficultés que doivent surmonter les organismes de réglementation sont les suivantes : (i) comment harmoniser des mesures de contrôle portant sur un vaste éventail de produits et (ii) comment l’organisme de contrôle local peut-il surveiller efficacement une institution dont le gros de l’actif est à l’étranger. La réglementation de conglomérats variés est assurée grâce à une grande coopération avec d’autres organismes de réglementation. Au niveau intérieur, on applique une démarche individuelle composée, c’est-à-dire que les organismes de réglementation de l’assurance, de la banque et des valeurs mobilières sont chacun responsables d’aspects spécifiques des activités des institutions et se partagent la responsabilité des secteurs communs. La DNB a établi un protocole avec l’organisme de réglementation du secteur de l’assurance pour garantir la coordination de la réglementation. De plus en plus de facteurs militent pour l’intégration de toutes les activités de surveillance, mais certains estimeront peut-être que cette démarche donnerait trop de pouvoirs à la DNB car celle-ci est déjà responsable du système de paiement.

Si l’on veut pouvoir réglementer efficacement des activités au niveau international, il est important d’harmoniser les normes. Il est plus difficile de coordonner des activités avec les organismes de réglementation internationaux, mais il existe des relations étroites avec de nombreux pays (p. ex. la Belgique), et des protocoles sont en cours d’élaboration. Cependant, ces arrangements sont souvent moins efficaces dans le contexte international, en raison de préoccupations relativement à la souveraineté et au partage de l’information.

Certaines entités non réglementées offrent des services qui ne sont pas couverts par les lois sur les institutions financières. Cependant, on réclame peu la réglementation de ces activités, et ces entreprises non réglementées ne sont pas aussi nombreuses que dans d’autres pays (peut-être parce que les entreprises réglementées et les entreprises non réglementées peuvent appartenir à la même société?).

La DNB est perçue comme très indépendante du gouvernement. Au demeurant, l’indépendance de celle-ci devrait augmenter dans l’avenir en raison des pressions émanant des autorités de la CE (p. ex., le pouvoir du ministre de donner des directives à la DNB sera limité). Les administrateurs de la DNB sont nommés par le gouvernement, mais le président est nommé par le conseil. Celui-ci n’a jamais à comparaître devant le Parlement parce que, en dernière analyse, c’est le ministre des Finances qui est considéré comme responsable et doit rendre compte, ce qui, en général, permet à la DNB d’être apolitique. Le Conseil d’administration de la DNB nomme aussi un conseil consultatif composé de représentants de l’industrie, des syndicats et d’autres groupes.

B. Politique structurelle

La responsabilité de la politique structurelle est partagée entre la Banque centrale des Pays-Bas (DNB) et le ministère des Finances.

Pendant plus de 50 ans, il était entendu qu’une banque devait obtenir au préalable l’approbation du ministère avant d’acquérir une autre banque. Cette condition a été officialisée dans une note émise en 1980 dans laquelle il était précisé qu’une banque ne pouvait pas être propriétaire d’une compagnie d’assurance, qu’une société d’assurance ne pouvait pas avoir une participation de plus de 15 p. 100 dans une banque et qu’une banque ou une société d’assurance ne pouvait pas acquérir une institution de crédit foncier. En outre, les fusions de banques étaient interdites à partir d’une certaine taille. Cependant, un certain degré de coopération commerciale entre secteurs était permis (p. ex., les banques et les compagnies d’assurance pouvaient partager des services de marketing). Cette politique traduisait l’opinion qu’une concentration du pouvoir financier ne serait pas souhaitable.

Cependant, dans les années 80, les institutions de crédit hypothécaire se sont mises à avoir des difficultés financières, et les banques et les compagnies d’assurance ont été autorisées à faire l’acquisition de ces institutions; en outre, les banques ont été autorisées à prendre des participations pouvant aller jusqu’à 15 p. 100 dans une compagnie d’assurance. Enfin, en 1990, le gouvernement a supprimé tous les obstacles qui empêchaient encore les fusions de banques de même que les fusions entre secteurs. La politique structurelle actuelle comporte les éléments suivants :

L’évolution de ce secteur dans les 30 dernières années est le fruit des forces du marché et non pas d’un plan stratégique conçu par la DNB ou le ministère des Finances. Quoi qu’il en soit, un certain nombre de tendances ont été observées dans les années 80 qui ont influé sur l’orientation de la politique :

Ainsi, on n’encourageait pas ouvertement les fusions d’institutions, mais on a supprimé les obstacles à celles-ci et demandé aux institutions les plus faibles de réfléchir à leurs possibilités de survie dans un marché de plus en plus concurrentiel. En général, le gouvernement et la DNB sont satisfaits de la façon dont les choses ont évolué et estiment que leurs politiques ont permis l’émergence d’un secteur financier fort et sain, particulièrement si on le compare à ce qui se passe dans des pays comme la France, la Belgique et l’Allemagne. Bien que les banques appartiennent actuellement à des intérêts locaux, la propriété étrangère n’est pas une préoccupation importante. C’est la qualité de la propriété qui compte le plus lorsqu’il s’agit de permettre à une entité de prendre une participation de plus de 5 p. 100 d’une institution financière.

En outre, en dépit de la concentration apparente sur le marché intérieur, celui-ci est considéré comme très concurrentiel. Par exemple :

Un nouvel organisme indépendant a été créé l’année dernière pour étudier les conséquences des fusions proposées sur la concurrence et la concentration. Cette fonction relevait précédemment de la DNB qui se chargeait de l’évaluation globale des fusions. Les critères utilisés par ce nouvel organisme seront peut-être plus exigeants que les précédents, en partie parce qu’il sera important d’assurer l’uniformité avec les directives de l’Administration des fusions de la communauté européenne.

C. Évolution du secteur des services financiers

Jusqu’à la Seconde guerre mondiale, les services financiers étaient dispensés par un nombre restreint de petites banques privées. Une période de consolidation a commencé au début des années 1960 :

Dans les huit dernières années, cinq très grosses institutions financières qui assurent la prestation de tous les types de services financiers ont vu le jour :

Les cinq institutions les plus importantes ont 85 p. 100 du marché des dépôts de détail et les trois premières groupent environ 75 p. 100 des dépôts intérieurs. Les autorités découragent une plus grande concentration sur le marché intérieur, et on s’attend à ce que les banques hollandaises poursuivent d’autres projets de fusion en Belgique, en France et aux É.-U. 

Les considérations politiques n’ont pas beaucoup joué lors de l’examen des diverses fusions dans les années 90, en grande partie parce que les discussions politiques avaient eu lieu précédemment, au moment de la révision de la politique structurelle sous-jacente.

En général, le gouvernement estime que les gros conglomérats financiers seront en dernière analyse avantageux pour l’ensemble de l’économie, en dépit de certaines pertes d’emploi à court terme. Ces institutions présentent aussi d’autres avantages. Par exemple, la présence d’une grosse institution internationale donne aux autorités chargées de la réglementation beaucoup plus de poids dans les tribunes internationales. Pour les institutions, leur taille leur permet de diminuer leurs coûts de financement et de participer à des opérations financières plus importantes tout en respectant les plafonds de crédit.

D. Autres questions

 

LA RÉGLEMENTATION DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES EN SUISSE

La Commission fédérale des banques (CFB) administre trois lois distinctes – il s’agit de lois fédérales sur 1) les banques et les banques d’épargne, 2) les fonds de placement et 3) les bourses de valeurs et les courtiers en valeurs mobilières. Dans l’ensemble, chacune de ces lois couvre à peu près les mêmes sujets que leurs contreparties canadiennes, mais elles sont sensiblement plus courtes, apparemment pour pouvoir en modifier l’application par interprétation.

Les membres de cette Commission de sept personnes qui agit comme un conseil d’administration non exécutif, sont nommés par le gouvernement (le conseil fédéral; à toutes fins pratiques par le cabinet) pour un mandat de quatre ans. Le mandat des commissaires peut être renouvelé jusqu’à trois fois (jusqu’à ce qu’ils atteignent 65 ans). Tous les membres de la Commission sont des experts qui ne sont pas actifs dans l’industrie, ce qui comprend notamment des retraités, des professeurs, des anciens conseillers juridiques de banque et d’anciens banquiers. La Commission se réunit une fois par mois. Mis à part la nomination des commissaires, ni le gouvernement ni le ministre des Finances ne surveillent la Commission des banques ou ses membres; les différends que suscitent ses décisions peuvent, le cas échéant, être renvoyé à la Cour suprême.

Le directeur de la CFB (c.-à-d. l’équivalent du surintendant des institutions financières) est chargé du fonctionnement de la Commission et propose des recommandations à celle-ci.

La Commission n’effectue pas d’enquête sur place. Les comptes des banques suisses sont vérifiés, à des fins de contrôle, par des cabinets de vérification externes (c.-à-d. des experts-comptables). Le cabinet de vérification est nommé par la banque, sous réserve de l’approbation de la Commission (celle-ci peut retirer son approbation et ordonner un changement de cabinet de vérification). La Commission tient à jour une liste des cabinets de vérification reconnus (il y en a 14, mais en pratique ce sont les six les plus importants qui effectuent la majorité du travail) et elle a des pouvoirs d’exécution à l’égard de la banque et à l’égard des cabinets de vérification. Un second cabinet de vérification peut être consulté au besoin. L’étendue de la vérification est définie dans la Loi sur les banques et va en général au-delà d’une vérification comptable classique. La Commission reçoit des rapports de vérification annuels et peut demander la production d’informations additionnelles et ordonner des vérifications spéciales. Les honoraires de vérification sont assumés directement par les banques; les autres coûts de surveillance sont récupérés au moyen de droits annuels. On admet qu’il puisse y avoir des conflits entre le rôle « privé » et le rôle « public » des cabinets de vérification, mais on ne considère pas pour le moment qu’il s’agit d’un gros problème.

Pour s’acquitter de ses responsabilités vis-à-vis de la Banque des règlements internationaux dans le domaine du risque de marché, la Commission doit se procurer des services internes de spécialistes pour vérifier les valeurs produites par les modèles de risque. La Commission a l’intention de s’assurer les services d’un plus grand nombre d’experts au niveau interne de manière à dépendre moins de cabinets de vérification externes.

Le recours à des cabinets de vérification de l’extérieur permet à la Commission de fonctionner avec des effectifs réduits – quelque 60 personnes. Ce personnel est payé comme les fonctionnaires et est assujetti à toutes les restrictions administratives qui les visent.

Il semble y avoir en Suisse à peu près le même processus qu’au Canada de collaboration avec le ministère des Finances en matière de lois et de règlements. Cependant, la surveillance s’exerce beaucoup plus par la voie de lignes directrices et d’ordonnances détaillées que par la voie de mesures législatives, en partie par souci de conserver aux lois un caractère simple et souple. Les lignes directrices sont élaborées le plus souvent en étroite collaboration avec l’industrie. En fait, la Commission a choisi comme norme minimale un certain nombre de directives d’autoréglementation de l’Association des banquiers suisses. On a recours à des consultations périodiques pour assurer un niveau convenable de réglementation des normes, mais la Commission conserver naturellement le droit d’élaborer ses propres directives et normes. Des directives récentes élaborées par l’industrie couvrent entre autres les sujets suivants : gestion des risques dans le commerce des valeurs mobilières et des produits dérivés, gestion des risques-pays, code de conduite des courtiers en valeurs mobilières et code de conduite à l’égard de l’exercice d’une diligence raisonnable (concerne essentiellement l’identification des clients des banques).

Quel devrait être l’organisme principal de réglementation? Le Joint Forum of Banking, le Securities and Insurance Supervisors, le Comité de Bâle sur la surveillance des banques (cadres supérieurs des organismes de surveillance des banques et des banques centrales des pays du G-10 plus le Luxembourg), l’Organisation internationale des commissions de valeurs et le Groupe des 30 (un groupe international de banquiers et d’anciens responsables de la réglementation basé à Washington) se sont posés cette question. Selon les personnes que le Comité a rencontrées, ce sont les organismes de réglementation américains qui sont le plus sceptiques quant à l’idée d’un organisme principal de réglementation. Beaucoup pensent que les Américains n’accepteraient cette idée que si l’organisme de réglementation principal était américain.

A.  Structure du système bancaire suisse

Au 31 décembre 1997, la Suisse comptait 407 instituions « bancaires » (3), c'est-à-dire tout ce qui, dans le contexte canadien, porterait le nom de banque, de société de fiducie et de prêts, de coopérative de crédit, de société d’investissement et de placement, de banque d’affaires et de courtier en valeurs mobilières.

Les trois grandes banques nationales (l’UBS, la SBS et le Crédit Suisse), qui sont des banques universelles, accaparent plus de 75 p. 100 du marché suisse. La plupart des autres actifs du système sont détenus par 24 banques dont les cantons sont propriétaires et garants (y compris sept grandes banques universelles) et des institutions de prêts (dont des coopératives). Plus de 150 banques étrangères (succursales et filiales confondues) sont en outre installées en Suisse où leurs activités se résument surtout à la gestion de portefeuille et aux valeurs mobilières.

Sa devise forte, ses faibles taux d’intérêt, son régime politique stable et sa sécurité juridique traditionnelle créent en Suisse un climat bancaire favorable. D’autre part, les doutes qui persistent au sujet de l’entrée éventuelle de la Suisse dans l’UE peuvent servir de contrepoids aux facteurs positifs qui rendent l’adhésion attrayante.

Les activités de base, et les plus rentables, des grandes banques nationales sont celles des banques de placement et des banques privées. Même si les grandes banques les offrent partout en Suisse, les services bancaires de détail sont de moindre importance car peu rentables. Le gros des services d’épargne et de prêts (c.-à-d. les services de dépôt et d’hypothèque) est assuré par les banques régionales et cantonales. En pratique, la plupart des citoyens suisses ont deux comptes, l’un dans une banque nationale, l’autre dans une autre institution (une banque cantonale, en général).

D’autre part, la Poste offre toute une gamme de services bancaires (dont les dépôts avant longtemps) sans être assujettie aux lois bancaires suisses. Comme dans bien d’autres pays, la baisse du nombre d’institutions bancaires en Suisse s’est accompagnée, depuis 10 ans, d’une diminution tant du nombre de succursales que des effectifs. La disparition d’environ 200 institutions depuis 10 ans est attribuable en grande partie à la consolidation des banques cantonales, régionales et de faible capitalisation sous l’effet des pressions exercées par la concurrence, la chute de la valeur de l’immobilier, la récession et ainsi de suite. Les sociétés en difficulté ne sont pas le principal motif de consolidation. Depuis un an, plusieurs banques étrangères ont été rachetées par des groupes bancaires suisses et des banques à plus forte capitalisation ont fermé bon nombre de succursales. Comme ailleurs, il y a eu une tendance à dissocier les services financiers et à fixer le prix de chaque opération en fonction du risque. Le souci d’accroître la valeur des titres s’intensifie sensiblement : alors qu’un taux de rendement de 8 p. 100 était jugé acceptable dans le passé, l’on vise maintenant des taux de 12 à 15 p. 100.

Le premier groupe suisse associant les services bancaires aux assurances est né, au milieu de 1997, de la fusion du Crédit Suisse et de la société d’assurances Winterthur. L’on s’attend en général, étant donné les synergies entre services bancaires et services d’assurance-vie, à voir cette tendance continuer.

Les banques, dont l’effectif total est d’environ 100 000 personnes (plus de 3 p. 100 de la population active), comptent quelque 3 500 succursales. Leur contribution au PNB de la Suisse est relativement forte atteignant en moyenne 7,8 p. 100 au cours de la période de 1980-1993, contre 3,2 p. 100 au R.-U. et 2,1 p. 100 aux États-Unis, par exemple, pendant la même période.

En Suisse, le secteur privé - les banques de concert avec l’Association suisse des banquiers - se charge de l’assurance-dépôts. Les dépôts admissibles sont plafonnés à 30 000 francs suisses.

Nombreux sont ceux qui considèrent le secteur des banques de détail suisses surpeuplé étant donné la quantité de services bancaires offerts par d’autres entités que les grandes banques.

Les problèmes de protection du consommateur en Suisse diffèrent souvent des nôtres. La prémisse de base, tant dans les textes législatifs que dans les règlements, est que les gens doivent agir de façon raisonnable et rationnelle (caveat emptor). Un recours aux tribunaux existe lorsque les participants au marché agissent de mauvaise foi, au détriment de leurs clients. Les conseils financiers sont généralement fournis par les banques, mais il existe d’autres sources, et aucun permis n’est requis pour offrir de tels services.

B.  Loi sur la concurrence

La nouvelle Loi fédérale sur les cartels et autres formes de limitation de la concurrence a été adoptée en juillet 1996. Elle donne notamment à la nouvelle Commission de la concurrence plus de pouvoirs de décision et un secrétariat. La Commission se compose de trois « chambres », chacune chargée des problèmes de concurrence que posent les produits, les services et les « infrastructures ». Elle sert en réalité de conseil d’administration à l’Office de la concurrence. Le secrétariat, qui compte 34 employés, lui assure des services et des conseils spécialisés.

Dans l’ensemble, la législation suisse sur la concurrence vise les activités des sociétés publiques ou privées qui ont conclu des ententes ayant des répercussions sur la concurrence, qui sont en mesure de manipuler le marché (et en abusent), ou qui sont mêlées à des opérations ou des mécanismes dont la concentration se ressent. La Commission est habilitée à bloquer ou à défaire les ententes qui ont une incidence négative sur la concurrence, sauf lorsque l’intérêt public l’exige.

Aux termes de la loi antérieure, l’ancienne Commission avait analysé quelque 19 fusions bancaires et en avait refusé neuf. Ces décisions influent encore sur la façon dont les fusions se décident à l’heure actuelle.

Il n’y a pas d’audience publique. Le secrétariat tient des audiences privées et, si elle le désire, la Commission peut en faire autant. Lorsque la décision est publiée, les parties intéressées ont accès aux dossiers (sauf les dossiers privatifs). Seules les parties directement visées par la décision ont le droit de se faire entendre, mais d’autres peuvent en faire la demande et apporter de l’information; les procédures ne prévoient pas d’apport officiel de tierces parties. En général, le secrétariat sollicitera l’apport de diverses parties.

Lorsque la fusion de l’UBS et de la SBS a été annoncée le 2 janvier, la Commission disposait d’un mois pour décider d’en faire l’examen. Elle a fait savoir le 2 février qu’elle examinerait le dossier puisque la fusion peut créer ou renforcer une position dominante. La loi lui donne quatre mois pour finaliser sa recommandation, sans possibilité de prolongation.

Pour que la fusion soit déclarée illégale ou qu’on lui impose des conditions, elle doit avoir comme conséquence de créer ou de renforcer une position dominante, soit par l’élimination de toute concurrence effective, soit par le fait de ne pas augmenter la concurrence sur un autre marché pour faire contrepoids à une position dominante. La Commission doit tenir compte, dans son évaluation, de l’évolution du marché et de l’impact sur la concurrence internationale. Comme elle a déjà décidé qu’aucun aspect international n’est pertinent, son examen reposera uniquement sur les enjeux internes. (Si la fusion ou l’amalgamation de banques était jugée nécessaire pour protéger les intérêts des créanciers (dans le cas d’une société en difficulté), il incomberait à la Commission fédérale des banques d’en faire l’examen. En pareil cas, l’opération est soustraite explicitement au mandat de l’Office de la concurrence.)

En cas de décision négative, on peut en appeler d’abord à la Commission d’appel (il s’agit essentiellement d’un examen administratif pour s’assurer que la Commission a bien fait son travail sans se livrer à des conjectures sur l’issue). Il est ensuite possible d’interjeter appel auprès de la Cour fédérale (sans intervention ou recours ministériel ou politique). Si une décision affirmative est assortie de conditions, y compris d’exigences onéreuses, il n’est pas possible d’interjeter appel. Sous l’ancienne loi, la Commission des cartels n’était habilitée qu’à faire des recommandations; il incombait au ministre de l’Économie soit d’accepter la recommandation, soit d’en décider autrement.

L’examen de la fusion doit tenir compte de divers facteurs, dont les parts de marché dans divers sous-marchés et secteurs géographiques, par exemple. Si cette part est inférieure à 50 p. 100 ou supérieure à 70 p. 100, on pourra conclure que la possibilité de fixer les prix existe. L’on examinera en outre l’évolution du prix des produits par rapport à celle des taux d’intérêt. La Commission tiendra sans doute compte aussi de la possibilité que d’autres concurrents se manifestent sur le marché. L’examen, mené exclusivement par les services internes, ne s’arrête pas aux questions liées à l’emploi.

Comme les deux banques font affaire partout en Europe, la fusion peut aussi faire l’objet d’un examen de la part de l’UE. Il y a toutefois aucun lien entre les deux examens et la Commission n’est pas habilitée à communiquer de l’information. Comme nous l’avons mentionné, l’examen de la Commission repose uniquement sur des considérations internes. L’examen éventuel de l’UE n’est pas considéré comme un problème.

C.  La fusion

L’UBS et la SBS sont entrées en pourparlers au début de 1997. Après une interruption, les discussions ont repris en octobre 1997, six semaines avant l’annonce de leur intention de fusionner. À leurs yeux, deux tendances se manifestent chez les grandes banques dans le monde : celles qui visent une forte présence mondiale dans le secteur des banques d’investissement, et celles qui se dégagent. Elles souhaitent, par cette fusion, se retrouver dans le camp des premières.

Selon ces sociétés bancaires, la taille globale est, pour diverses raisons, d’une importance primordiale pour assurer le succès des banques d’investissement à l’avenir. Du côté des conseillers bancaires, par exemple, une seule des entreprises mêlées à une opération peut en tirer des honoraires qui en valent la peine. Il s’agit inévitablement de très grandes firmes. Du côté de la distribution, il y a évidemment place pour un plus grand nombre d’intervenants, sauf que les grandes sociétés arrachent inévitablement l’affaire. Le but est de profiter d’une position de poids parmi les banques d’investissement européennes pour devenir un joueur de taille sur la scène mondiale. Il n’y a guère de place de manoeuvre dans le domaine des activités bancaires de détail, bien qu’il soit peut-être possible de prendre de l’expansion dans les pays de l’UE. La fusion créera des synergies sur des plans comme l’expansion des activités bancaires via l’Internet.

Pendant leurs discussions, les sociétés ont craint qu’une fusion d’égaux puisse amener une tierce partie à prendre une participation majoritaire dans l’une d’elles. Cela les a poussées à faire vite. Des indemnités élevées, qui entreraient en jeu si l’une ou l’autre des parties annulait la fusion après le vote des actionnaires, ont été négociées.

Les sociétés ne craignent guère que un refus de l’Office de la concurrence car on estime qu’il y a trop de banques sur le marché suisse.

Les sociétés ont mis au point, de concert avec les syndicats, un plan d’action pour leurs employés. Les indemnités de départ seront fondées sur le nombre d’années de service et l’âge (le point de référence serait qu’un employé de longue durée obtiendrait une année de salaire). Les pertes de pension seront indemnisées, et la possibilité de prendre une retraite anticipée sera offerte à compter de 55 ans (l’âge normal de la retraite est de 65 ans). Environ 7 000 postes seront supprimés en Suisse (y compris ceux qui perdent leur emploi parce qu’ils n’ont pas les compétences voulues pour les orientations à venir); la perte nette d’emplois serait d’environ 1 500 postes après l’attrition et les départs volontaires.

Chacune des banques compte de 250 à 300 succursales en Suisse. À plusieurs endroits, il n’y a qu’une succursale qui, étant profitable, sera naturellement maintenue. Là où il y a plus de succursales, l’une sera fermée et les comptes des clients seront transférés. Il devrait, en définitive, y avoir une succursale dans chaque centre, de sorte que le nouveau groupe aurait environ 300 succursales. Dans les affaires bancaires de détail, en Suisse, c’est dans la banquatique que la croissance est la plus forte; le rôle des succursales diminue nettement. Le nombre de comptes fermés depuis l’annonce du projet de fusion est très faible.

Le conseil d’administration du groupe formé par la fusion des deux banques regroupera 10 personnes (contre 35 au total pour ceux des deux banques actuelles). Environ la moitié des cadres supérieurs actuels seront retenus.

Le groupe formé par la fusion visera un taux de rendement de 15 à 17 p. 100 sur ses activités bancaires privées en Suisse. Pour les activités bancaires étrangères, la cible sera de 14 p. 100. Le taux de rendement des activités bancaires de détail est généralement nul; pour l’améliorer, il faudrait imposer des taux plus élevés aux petites et moyennes entreprises. Le fait de privilégier les activités de banques privées rehausse la valeur des titres pour les actionnaires. Plus les réserves de capitaux exigées pour une activité sont faibles, plus la marge bénéficiaire est grande. Les activités les plus rentables peuvent compenser celles qui le sont moins, sinon la valeur des actionnaires en souffre; il faut toutefois avoir une vue d’ensemble bien ciblée pour mesurer le degré d’interfinancement. Le calcul mathématique de la façon dont le risque est amalgamé de manière à pouvoir redistribuer les capitaux entre les divers secteurs d’activité est extrêmement complexe.

Les banques de grande taille ont notamment l’avantage d’attirer les dépôts de la banque centrale. Leur taille leur permet aussi de servir de contrepartie dans des opérations. Les services de banques privées offerts à la clientèle étrangère ne seront attrayants que si la banque est de bonne taille et bien cotée.

Les banques n’ont pas été poussées par un sentiment patriotique (c.-à-d. le désir de fusionner pour assurer une solide présence suisse). Les affinités culturelles faciliteront toutefois la fusion. Un partenaire européen était cependant un élément-clé parce que les travaux de banquatique entrepris par une banque suisse comportent des synergies avec d’autres pays où l’on parle l’anglais, le français, l’allemand ou l’italien.

L’UBS investit actuellement environ 700 millions de francs suisses par an en matériel et logiciels informatiques (y compris les cartes à puce). Les coûts en main-d’oeuvre portent ce chiffre à deux milliards de francs suisses. En Suisse, ce ne sont pas les services offerts par les succursales qui facilitent la vie du consommateur, mais bien la banquatique. Environ 80 p. 100 des gens ont un ordinateur à la maison, et l’électronique est la voie de l’avenir pour les activités bancaires de détail. Les Suisses ne sont pas du genre à vouloir, par exemple, des services financiers par le biais d’une épicerie ou d’un magasin de vêtements.

Même si les banques entrevoient des synergies avec l’industrie de l’assurance-vie, le secteur d’assurances multirisques ne présente guère d’attrait, surtout à cause des divergences entre les canaux de distribution traditionnels.

Le groupe formé par la fusion des deux banques aura un actionnariat étendu. Son plus gros actionnaire détiendra environ 4,5 p. 100 des titres. Le principal actionnaire actuel de la SBS détient 5 p. 100 des actions, ce qui sera ramené à 2,5 p. 100 après la fusion.


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