PARTIE I:  QUESTIONS DE RÉGLEMENTATION

 

1.  La réglementation et l'institution financière à la fin du XXe siècle

Jusqu’à tout récemment, les institutions qui faisaient partie du secteur des services financiers se distinguaient facilement par la gamme de produits qu’elles offraient : les dépôts, les titres ou l’assurance. La réglementation était structurée en fonction de ces grandes gammes de produits. Les institutions de dépôts, les compagnies d’assurance et les maisons de courtage avaient chacune leur organe de réglementation.

Avec le décloisonnement des services financiers opéré dans la plupart des économies de marché et les innovations d’ordre technologique apparues dans les communications et la conception des produits financiers, la distinction traditionnelle entre les institutions financières est devenue artificielle. De fait, l’une des plus grandes institutions financières du monde, GE Capital, n’appartient à aucune des catégories traditionnelles d’institution financière. Ce n’est ni une banque, ni une compagnie d’assurance, ni une maison de courtage. Elle échappe donc presqu’à toute réglementation et, pourtant, c’est une très grande société de financement. Les organismes de réglementation sont aux prises avec une situation de plus en plus difficile, en raison de cette évolution des intermédiaires financiers, car ils se trouvent face à des institutions financières qui ne correspondent pas à des catégories bien établies ou qui sont structurées de telle sorte qu’elles échappent à la réglementation s’appliquant à l’ensemble.

Les auteurs du présent document se sont concentrés sur les institutions assujetties à la réglementation bancaire, soit des intermédiaires financiers qui sont traditionnellement des établissements de dépôt et qui fournissent les liquidités dont les économies de marché modernes ont besoin pour fonctionner.

Les banques ne sont qu’une parmi les nombreuses institutions entrant dans la catégorie des institutions de dépôt. Il s’y trouve aussi les sociétés de fiducie et les credit unions et caisses populaires, au Canada, les associations d’épargne immobilière et les coopératives de crédit, aux États-Unis, ainsi que les building societies, au Royaume-Uni. Dans certains pays, le bureau de poste offre des services de caisse d’épargne. Ces institutions de dépôt non bancaires n’assument toutefois pas le large éventail de fonctions que remplissent les banques modernes et ne présentent pas, pour les organismes de réglementation, le degré de complexité propre aux banques.

Les banques sont les intermédiaires financiers auxquels le public s’intéresse le plus et sur lesquels portent le plus souvent les débats touchant l’intérêt public. Elles jouent un rôle de premier plan dans les systèmes nationaux de paiement et les marchés de capitaux internationaux, en fournissant les liquidités qui permettent aux économies nationales de fonctionner sans heurts et en assurant la circulation des capitaux entre ces économies.

Les banques contemporaines sont bien plus que les traditionnels établissements de dépôts et pourvoyeurs de crédit aux particuliers et aux entreprises. De nos jours, les services aux particuliers et aux entreprises comportent une large gamme d’activités liées au crédit, aux marchés de capitaux, à la fourniture de conseils et à l’assurance, à l’échelle tant nationale qu’internationale. Ils désignent également les services de banque d’investissement, comme la souscription et la répartition des prêts, ainsi que les services de conseil financier en matière de fusions et d’acquisitions. Qui plus est, les banques occupent une place de choix sur de nombreux marchés de produits pour lesquels elles doivent souvent se spécialiser davantage que par le passé pour répondre aux besoins de leurs clients (financement reposant sur l’actif, titrisation et produits dérivés).

 

2.  Le contexte:  l'intermédiation financière et la réglementation

L’intermédiation financière, c’est-à-dire ce que les institutions financières font, concerne essentiellement le traitement de l’information et la gestion du risque. Les intermédiaires financiers canalisent les fonds de ceux qui ont trop de capitaux compte tenu de leurs besoins immédiats vers ceux qui en manquent dans l’immédiat. Ils tirent leurs revenus de la différence entre ce qu’ils versent pour attirer des fonds et ce qu’ils facturent en contrepartie aux emprunteurs. En règle générale, les prêteurs et les emprunteurs font appel à ces intermédiaires car la recherche d’un appariement adéquat et l’évaluation des risques connexes serait d’un coût prohibitif, s’ils l’entreprenaient à titre individuel.

Les intermédiaires se spécialisent dans la collecte des renseignements et des compétences nécessaires à l’appariement des prêteurs et des emprunteurs. Pour ce faire, il est essentiel qu’ils puissent évaluer les risques que présentent les différents projets d’emprunt et tarifent ces risques en conséquence. L’intermédiaire qui s’acquitte mal de ces deux tâches subira des pertes qui pourraient conduire à sa faillite, auquel cas il se pourrait également que les institutions dont l’intermédiaire en difficulté a placé les fonds subissent des pertes et, éventuellement, ne puissent plus honorer leurs engagements. Dans des cas extrêmes, une telle situation pourrait mener à des faillites généralisées dans le secteur financier; c’est ce qu’on appelle une défaillance systémique. Vu l’importance critique que revêt la solidité du système financier, c’est-à-dire la stabilité systémique, pour le bon fonctionnement de l’économie, les gouvernements ont établi des systèmes de réglementation chargés de surveiller certains types d’intermédiaires financiers, et surtout les institutions de dépôt.

En bref, le risque financier est lié au risque de crédit et au risque de marché. Les analystes financiers ont mis au point une terminologie précise pour classifier ces risques : risque de taux d’intérêt, général et particulier; risque lié aux fonds propres, général et particulier; risque de contrepartie; risque de règlement; risque de pertes importantes; risque de change, etc. Mais, tout compte fait, pour toute transaction effectuée sur les marchés financiers, il convient essentiellement de se demander si les modalités du contrat en vertu duquel l’échange a eu lieu seront respectées et de connaître la liquidité de l’actif, c.-à-d. savoir si l’actif sur lequel porte le contrat régissant l’échange de fonds peut être rapidement réalisé.

Pour risquer le moins possible de ne pas être en mesure de fournir des liquidités au moment voulu, l’intermédiaire en conservera en réserve. Cette pratique s’accompagne d’un coût, car les actifs très liquides rapportent peu. Par contre, si l’intermédiaire ne dispose pas d’un stock suffisant de liquidités au moment où il le faut, il sera peut-être forcé de vendre des éléments d’actif relativement peu liquides dans des conditions désavantageuses. L’intermédiaire devra donc mettre en balance ce que lui coûte le maintien d’actifs relativement liquides et ce que lui coûterait la réalisation rapide de biens relativement peu liquides.

En ce qui concerne le risque que les modalités du contrat ne soient pas respectées, l’intermédiaire est appelé à prendre des décisions extrêmement difficiles à propos de projets auxquels il ne participe que de façon passive. Par ailleurs, il se trouve devant un dilemme risques-rendement. Plus le rendement attendu est élevé, plus il est disposé à prendre des risques. En revanche, plus il est disposé à prendre des risques, plus grande est la probabilité que des problèmes surgiront et qu’il ne puisse pas réaliser ces rendements élevés.

L’intermédiaire doté de mécanismes de contrôle du crédit interne bien conçus, de liquidités et de capital suffisants et d’une gestion interne saine évitera la plupart de ces problèmes. C’est sur ces trois facteurs que les organismes de réglementation axent essentiellement leur supervision des intermédiaires.

Pour en revenir aux banques, les gouverneurs des banques centrales des pays du Groupe des dix ont fondé en 1975 le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire qu’ils ont chargé des questions de supervision des banques. En 1988, ce Comité a établi des normes minimales de suffisance du capital à l’intention des banques internationales. Considérées à l’époque comme une grande réalisation, ces règles relatives aux fonds propres sont jugées aujourd’hui peu satisfaisantes.

La norme établie en 1988 était une tentative visant à lier les exigences en matière de capital aux risques associés aux activités de l’institution, c.-à-d. qu’elle varie selon les types de risque que présentent les prêts. Par exemple, le capital exigé dans le cas de prêts accordés à des sociétés est supérieur à celui attendu dans le cas de prêts octroyés à des administrations publiques. Les catégories de risque sont toutefois beaucoup trop larges, puisque les prêts à des sociétés de première ordre se trouvent dans la même catégorie que les prêts à des sociétés qui n’ont pas fait leurs preuves; et les prêts octroyés à toutes les banques constituées dans des pays non membres de l’OCDE reçoivent le même traitement. Tout cela n’a pas de sens.

Ce que les institutions financières font et ce que les organismes de réglementation doivent faire, c’est d’évaluer les éventuelles pertes sur le portefeuille d’une institution. Il faudrait pour cela une compréhension beaucoup plus approfondie des risques que présente globalement le portefeuille de l’institution financière, notamment les risques liés à des instruments novateurs tels que les produits dérivés du crédit qui servent à réduire les risques que présentent des portefeuilles de prêt. Il devient encore plus nécessaire pour les institutions financières et pour les organismes de réglementation d’attirer et de conserver des employés spécialisés dans l’analyse des risques.

Tout en reconnaissant que les organismes de réglementation chercheront à comprendre dans le détail leurs activités, la plupart des institutions financières ont fait savoir que cela n’était réellement pas possible. Elles ont recommandé que l’organisme de réglementation soit en rapport non seulement avec les responsables de l’évaluation des risques, mais aussi avec un échelon beaucoup plus élevé dans la hiérarchie, c’est-à-dire avec les cadres supérieurs dont relèvent les responsables de la gestion du risque, et ce pour comprendre comment le risque est géré dans l’organisation en question. L’organisme de réglementation peut-il faire véritablement plus que veiller à ce que la direction d’une organisation soit compétente et honnête? Si son but est de réunir suffisamment de données pour deviner les intentions de la direction, par exemple, il n’y y arrivera jamais, faute de temps et de personnel. Comment pourra-t-il assimiler les connaissances détaillées nécessaires pour comprendre dans le menu détail une activité particulière?

La réglementation des intermédiaires se justifie également par un argument autre que la stabilité systémique, à savoir la protection des consommateurs et, en particulier, des consommateurs peu avertis. La protection des consommateurs s’articule autour de deux axes : 1) la réglementation prudentielle, c.-à-d. la protection des déposants en cas de défaillance d’une institution de dépôt et 2) la réglementation de la conduite des activités, ce qui recouvre notamment la pleine et entière divulgation de tous les renseignements pertinents à un déposant ou à un emprunteur, l’absence de techniques de vente coercitive, la protection de renseignements personnels sur un client que détient un intermédiaire et le maintien de règles uniformes.

 

3.  Risque moral:  un problème pour les organes de réglementation

Les arguments en faveur de la réglementation que sont la stabilité systémique et la protection du consommateur peuvent occasionner de grandes difficultés pour les organes de réglementation. Le public pense-t-il que certaines banques sont trop grandes pour faire faillite (que ce soit ou non une question d’intérêt public) car une telle éventualité pourrait se solder par une perte générale de la confiance dans le système financier dans son ensemble, laquelle donnerait lieu à de sérieuses perturbations de l’économie? Si tel est le cas, il se pose un problème de risque moral car les institutions, s’attendant à être secourues en cas de défaillance, seraient incitées à prendre davantage de risques qu’elles ne le feraient autrement.

Les risques que les pays latino-américains, dans les années 80, et le Mexique, en 1994-1995, ont fait courir aux banques canadiennes étaient-ils en partie attribuables au fait que les banques s’attendaient à ce que les gouvernements ne permettent pas à ces pays de ne pas honorer leurs engagements? Ou à ce que, en cas de défaut de paiement, les banques les plus sérieusement touchées obtiennent une aide quelconque?

Est-ce que les mesures prises récemment par le FMI concernant la crise asiatique renforcent simplement, comme beaucoup le prétendent, les problèmes de risque moral dans le système bancaire international? La crise asiatique s’est traduite par des risques pour d’autres banques et d’autres institutions non bancaires et non par des risques souverains, comme c’était le cas en 1982, au moment où le Mexique a déclaré faillite et où la plupart des pays latino-américains lui ont emboîté le pas, et de nouveau en 1994, lorsque le Mexique était de nouveau au bord de l’effondrement.

L’existence d’un système d’assurance-dépôts public donne également lieu à des questions de risque moral. Les déposants, sachant que les dépôts placés dans certaines institutions seront garantis en cas de faillite, sont incités à s’adresser à des institutions qui adhèrent à ce régime et à faire peu attention aux risques que celles-ci prennent. Par conséquent, il pourrait être catastrophique de laisser les institutions de dépôt s’engager dans de nouvelles activités sans supervision. Par exemple, les États-Unis ont adopté en 1980 et en 1982 des lois autorisant les institutions d’épargne et de crédit à consentir des prêts aux entreprises et dans le domaine de l’immobilier commercial, secteurs dans lesquels elles n’avaient aucune expérience. Cette autorisation leur a été donnée afin de les aider à se sortir des difficultés que leurs posaient à l’époque leurs portefeuilles de placement. Malheureusement, ces institutions se sont retrouvées aux prises avec des problèmes inquiétants.

Plus une banque est importante par rapport à ses concurrents ou plus le nombre de banques dans un pays est limité, plus il risque d’y avoir le type de perception que certaines banques sont trop grosses pour faire faillite. Aux États-Unis, au cours des années 80, ce sont les banques les plus importantes qui ont pris les plus grands risques et qui détenaient le plus faible capital. Et un certain nombre d’entre elles, comme la Citibank, se sont retrouvées dans une situation délicate.

De nos jours, une banque représentant 700 milliards de dollars (ce que serait le Citigroup proposé) soulève d’autres problèmes pour les organismes de réglementation. On ignore si ces problèmes seront deux fois plus importants que ceux posés par une institution représentant 350 milliards de dollars (ce qui est le cas de la Chase Manhattan). Ce que l’on sait, par contre, c’est qu’un jour ou l’autre une de ces mégabanques s’écroulera et qu’il sera alors essentiel d’avoir un régime en place permettant de limiter les répercussions de cet effondrement sur la stabilité du système.

Selon certaines des personnes que le Comité a entendues, le filet de protection qui met les déposants à l’abri des pertes devrait être éliminé, de même que l’assurance-dépôts. Il n’y aurait ainsi plus aucun risque d’ordre moral, et la discipline de marché se substituerait à la réglementation. Mais cela n’est pas aussi simple. Tout d’abord, le Comité a appris que le filet de protection n’est pas l’assurance-dépôts, mais la perception que le gouvernement ne tolérera jamais qu’une grande banque fasse faillite. Deuxièmement, abstraction faite de cet argument, il est possible, en cas de faillite d’une banque de quelque taille que ce soit, que d’autres banques ne puissent honorer leurs engagements et que toutes les banques connaissent des défaillances, car il y a risque de contagion.

Les dirigeants ne voulant avoir à décider de venir en aide ou non à une institution financière, il revient aux organismes de réglementation d’empêcher en premier lieu les institutions financières de se trouver dans une situation délicate.

Aux dires d’un représentant de haut niveau du secteur bancaire, pour être un bon organisme de réglementation il faut avoir une très grande expérience du domaine, être obsédé par la stabilité, se concentrer sur les enjeux importants et bien comprendre les activités en cause.

 

4.  Pour limiter les risques auxquels s'exposent les banques:  la divulgation de l'information

Une fois de plus, un des objectifs clés de la réglementation bancaire est de faire en sorte que les banques s’exposent à un niveau de risque qui soit compatible avec leur capital. Il est toutefois très difficile pour l’organisme de réglementation, et même pour la haute direction d’une banque aux activités complexes, de suivre véritablement les risques de pertes auquel celle-ci s’expose car :

  1. parmi les instruments offerts, beaucoup sont extrêmement complexes et
  2. les risques auxquels une institution financière est exposée peuvent changer de façon remarquable sur simple échange de messages électroniques.

Le seul recours à la réglementation traditionnelle en matière de solvabilité perd donc de son utilité, puisque les risques peuvent varier de façon significative presque instantanément.

Par conséquent, les organismes de réglementation et les banques :

  1. portent davantage attention aux processus et aux méthodes que la direction et les conseils d’administration des banques suivent pour établir le niveau acceptable de risque;
  2. se concentrent davantage sur les façons dont la direction suit l’application par l’institution de ses politiques de gestion du risque;
  3. portent moins attention au niveau de risque auquel est exposée une entité donnée à un moment donné et
  4. s’appuient davantage sur la discipline de marché et sur les exigences en matière de divulgation.

Les organismes de réglementation doivent se poser des questions comme :

Il a été clairement expliqué au Comité, toutefois, que les processus de suivi interne et la supervision de ces processus doivent être pris au sérieux et non pas simplement mis en place pour répondre aux exigences puis appliqués à la légère. Le Comité a appris que la situation dans laquelle la banque Barings s’est trouvée était attribuable à un manque très net de suivi des opérations internes et de supervision. (Voir page 35 pour en savoir plus sur les conséquences d’un manque de suivi.)

Les organismes de réglementation doivent se fier à l’autodiscipline des institutions financières, mais de façon limitée de toute évidence. En effet, les institutions financières se trouvent parfois en difficulté, parce qu’elles ont fait des « bêtises », faute de ne pas avoir tenu compte de leurs mécanismes de contrôle interne, dont nous venons de parler, ou du fait d’une concentration excessive de certains instruments dans leur portefeuille. La diversification est une composante clé de toute stratégie de placement, mais elle est facilement mise de côté lorsqu’un type de placement, comme l’immobilier, est particulièrement rentable.

Presque tous ceux avec lesquels le Comité s’est entretenu ont insisté sur la nécessité de s’en remettre de plus en plus à la discipline de marché; l’un des moyens proposés pour cela est d’exiger des institutions financières qu’elles émettent des créances de second rang. Les intérêts qui seront versés sur ce type de titre indiqueront aux organismes de réglementation le niveau de risque que le marché associe à cette institution. Les investisseurs intéressés par les créances de second rang se fieront, selon toute probabilité, au jugement des agences de notation, lesquelles deviendront en quelque sorte des organismes de réglementation du marché. Certains remettent toutefois en question la confiance mise dans ces agences en raison de leur comportement passé.

Un autre moyen d’instaurer une discipline de marché est de donner la plus grande visibilité possible aux opérations des institutions financières et de tenir les administrateurs et les cadres supérieurs de ces institutions responsables de l’exactitude de l’information rendue publique. (Comme nous l’avons déjà dit, c’est l’approche adoptée en Nouvelle-Zélande.) Ainsi, tout participant au marché qui envisage de confier ses biens à un intermédiaire financier peut déterminer si le comportement de l’institution en question est compatible avec ses préférences. (Les questions qu’un organisme suggère de poser à l’ensemble des intermédiaires financiers se trouvent à la page 35).

Le Comité a été impressionné par l’approche novatrice adoptée par la Nouvelle-Zélande, qui s’appuie davantage sur la divulgation et moins sur une réglementation coûteuse et interventionniste. Le système mis sur pied dans ce pays prévoit des mécanismes obligeant la direction et les administrateurs des banques à porter attention à la gestion du risque. Chaque banque doit faire connaître tous les trimestres son actif, son passif et les risques auxquels elle est exposée, et tous ses administrateurs doivent attester de l’application de saines méthodes de gestion du risque. Les administrateurs sont passibles d’amendes très élevées et de peines d’emprisonnement s’ils font des déclarations fausses ou trompeuses et ils ont une responsabilité civile personnelle illimitée en cas de perte subies par d’autres du fait de l’inexactitude de leurs déclarations.

Selon un tel système, l’information qui serait normalement divulguée en privé à l’organisme de supervision, soit la situation financière en fin de trimestre, le risque maximal pris et l’attestation que la banque applique tous les mécanismes nécessaires de gestion du risque, est rendue publique.

Comme toutes les banques doivent publier des renseignements similaires, aucune n’est désavantagée, et il est facile d’établir des comparaisons entre les institutions. De plus, l’information à divulguer est celle que les banques utilisent pour assurer une gestion prudente.

Dans un tel régime de transparence, la discipline de marché peut s’établir essentiellement par l’entremise du coût du capital. Pour les banques, le coût du capital devrait être fonction du niveau de risque qui est associé à leurs activités. Qui plus est, les banques sont tenues de veiller à leur bon fonctionnement en raison des pressions qu’exercent les déposants, lesquels peuvent retirer leurs fonds en cas d’inquiétude, et les actionnaires, qui placent leur argent dans les institutions les mieux gérées.

Mais la divulgation de l’information n’est pas le seul outil qu’utilise la Nouvelle-Zélande. Les banques doivent toujours répondre à un large éventail de critères avant de pouvoir obtenir leur charte, qui concernent notamment la suffisance du capital (voir plus loin). On y fait toutefois moins appel à une réglementation coûteuse, détaillée et interventionniste.

Finalement, si ces mesures de prévention s’avéraient insuffisantes et qu’une banque se trouvait aux prises avec de graves difficultés, la Banque de réserve de la Nouvelle-Zélande pourrait exercer la gamme de pouvoirs dont elle jouit toujours pour protéger les intérêts des déposants.

 

5.  Éléments clés du système néo-zélandais de divulgation imposé aux banques

  1. Chaque trimestre, les banques doivent exposer de façon très complète et détaillée leur actif, leur passif et les risques auxquels elles sont exposées.
  2. Conjointement avec les banques, la Banque de réserve établit avec précision ce qui doit faire l’objet de la divulgation détaillée.
  3. Les banques préparent également un sommaire de deux ou trois pages résumant l’information divulguée tous les trimestres qui est mise à la disposition des clients dans chaque succursale.
  4. Conjointement avec les banques, la Banque de réserve établit les données précises à présenter dans le sommaire de deux ou trois pages (cote de solvabilité de la banque, ratio de capital, concentration maximum du risque et qualité de l’actif) ainsi que le mode de présentation des données.
  5. Tous les administrateurs des banques sont tenus d’attester la fiabilité des relevés trimestriels.
  6. Tous les administrateurs d’une banque sont tenus d’attester que les mécanismes internes en vigueur dans l’institution conviennent à la nature des activités de cette dernière et sont appliqués correctement.
  7. Les administrateurs sont passibles de sanctions importantes (amende ou emprisonnement) s’ils font en toute connaissance de cause des déclarations fausses ou trompeuses.
  8. Les administrateurs ont une responsabilité civile personnelle illimitée si d’autres subissent des pertes dues à des déclarations fausses ou trompeuses qu’ils auraient faites en toute connaissance de cause.
  9. Les administrateurs ne sont pas passibles de sanctions et ne sont pas tenus personnellement responsables s’ils peuvent prouver qu’ils ont agi avec soin et prudence et n’ont pas démontré de négligence.
  10. Les institutions étrangères oeuvrant en Nouvelle-Zélande sont tenues de divulguer les renseignements demandés concernant les activités qu’elles mènent en Nouvelle-Zélande (il revient à l’institution financière mère de décider des données à rendre publiques à propos des opérations internationales).
  11. La Banque de réserve publie une comparaison des données fournies dans les sommaires de deux ou trois pages que les banques sont obligées de produire.

Le Comité reconnaît que, compte tenu du système actuellement en vigueur au Canada en vertu duquel des renseignements importants demeurent confidentiels, l’organe de réglementation jouit de davantage de latitude dans ses rapports avec les banques qu’il n’en aurait si le système en place appelait une divulgation complète des données comme en Nouvelle-Zélande. Dans certaines circonstances, lorsque le système de réglementation est plus discrétionnaire (et confidentiel) comme celui du Canada, l’organisme de réglementation doit faire preuve de davantage de souplesse dans ses rapports avec les banques que ne l’exigerait une interprétation stricte des règles. Cet état de choses peut empêcher un problème mineur de dégénérer.

Il faut toutefois tenir compte d’autres considérations. Comment pouvons-nous faire en sorte que toutes les institutions se trouvant dans une situation similaire soient traitées de la même façon? Les banques se trouvent-elles encouragées à prendre plus de risques du fait de cette souplesse discrétionnaire qu’elles n’en prendraient si elles étaient tenues à une divulgation complète de leurs données?

Le Comité reconnaît qu’il faut trouver le juste milieu entre la divulgation pleine et entière et la souplesse que la confidentialité permet, mais il est convaincu qu’un régime appelant une plus grande divulgation des données se justifie tout à fait. Les institutions qui savent que leur comportement fera l’objet d’un examen du public s’assureront que toutes les décisions prises adhèrent aux processus et aux méthodes établis. Elles ne compteront pas sur une certaine tolérance de l’organisme de réglementation pour les protéger des conséquences de leurs erreurs.

De plus, le Comité se rend bien compte que l’utilité de la divulgation dépend de la qualité des données disponibles. Presque chaque organisme de réglementation avec lequel il s’est entretenu lui a affirmé que les méthodes comptables actuelles entravent dans une certaine mesure l’efficacité de la divulgation. Les normes comptables n’étant pas harmonisées à l’échelle internationale, il est difficile de comparer les institutions financières d’un contexte de réglementation à l’autre. Le Comité international de normalisation de la comptabilité, où 88 pays sont représentés, s’efforce actuellement de remédier à ce problème. (Voir la page 38 pour en savoir plus à ce sujet.) Le succès de ce projet déterminera le lien à établir entre la divulgation et la discipline de marché.

Il est intéressant de noter à ce propos qu’en juillet 1998 l’Office of the Comptroller of the Currency (OCC) américain a fait savoir que, pour la première fois, les organismes de réglementation s’adresseraient directement aux administrateurs des banques pour établir les prêts qui sont risqués et les méthodes suivies en matière d’octroi de prêt. De l’avis de l’OCC, l’absence de vigilance de la part des administrateurs explique en partie les difficultés auxquelles les institutions d’épargne et de crédit sont aux prises aux États-Unis. Par conséquent, les administrateurs devront prendre leurs responsabilités de surveillance plus au sérieux et ne pourront plus prétendre ne pas avoir été mis au courant d’éventuelles difficultés.

Le Comité est d’avis que les administrateurs et les cadres supérieurs des banques devront être tenus davantage responsables des décisions prises par leur institution et qu’il devrait y avoir divulgation plus complète de la situation financière des banques. Les administrateurs ne seraient pas tenus responsables personnellement des pertes encourues s’ils peuvent invoquer comme défense une diligence raisonnable.

Le Comité estime qu’il faut trouver le juste milieu entre un système de réglementation plus transparent et une réglementation interventionniste. Parce que les administrateurs et les cadres supérieurs des banques assumeront une plus grande responsabilité et que la transparence augmentera, l’organisme de réglementation n’aura plus à imposer des règlements aussi onéreux que ceux qu’il doit imposer dans un régime caractérisé par une plus grande confidentialité des données.

 

Recommandations

Le Comité recommande que le Canada adopte un système de divulgation des données semblable à celui choisi par la Nouvelle-Zélande, qu’il adaptera pour tenir compte du contexte juridique et institutionnel du pays.

 

6.  Pour limiter les risques auxquels s'exposent les banques:  le capital

Comme nous l’avons déjà mentionné, les critères du Comité de Bâle se sont révélés peu satisfaisants parce qu’arbitraires. Notre comité a pris connaissance d’un certain nombre d’initiatives qui tentent de s’éloigner des approches de réglementation détaillées qui ne conviennent pas au contexte actuel. Celles-ci sont exposées dans les études sur les divers pays qui se trouvent en annexe.

Nous avons également appris, toutefois, que le profil de risque d’une institution peut changer de façon remarquable à la faveur d’un simple échange de messages électroniques. Pourquoi donc chercher à mesurer le risque que présente le portefeuille d’un intermédiaire financier? Tout d’abord, selon ce qui a été dit au Comité, l’organisme de réglementation doit se faire une idée des risques auxquels est exposé l’intermédiaire dans l’ensemble et non pas à un moment précis. Deuxièmement, en l’absence d’idée précise des risques pris, comment l’institution concernée ou l’organisme de réglementation peuvent-ils établir des normes de suffisance du capital?

C’est parce que les institutions financières maintiennent un certain capital en réserve que leurs déposants et toute autre partie envers laquelle elles ont des engagements sont assurés qu’elles seront en mesure d’honorer leurs engagements si elles subissaient des pertes « acceptables » à la suite d’opérations au ou hors bilan.

Par voie de conséquence, l’intermédiaire financier et l’organisme de réglementation doivent connaître dans une certaine mesure le risque associé à toutes les activités de l’institution.

 

2. Le Comité appuie donc fortement la participation continue du BSIF aux initiatives en cours entreprises par les organismes de réglementation un peu partout au monde visant à explorer les moyens d’établir des normes de capital qui s’appuient davantage sur le risque présenté par l’ensemble du portefeuille d’une banque et sur les approches qui incitent la direction à engager les niveaux de capitaux nécessaires.

 

7.  Pour limiter les risques auxquels s'exposent les banques:  réglementation fondée sur les règles ou réglementation fondée sur le jugement

Pour ce qui est du contenu de la réglementation, le Comité a pris connaissance d’un point de vue diamétralement opposé au cours de son voyage en Europe et aux États-Unis. Les Européens préconisent une approche fondée sur le jugement qui, en théorie, revient à établir une réglementation relativement vague et à laisser à l’organisme de réglementation le soin de l’ adapter à chaque cas selon ce qu’il lui semble approprié. Les Américains, par contre, préconisent une approche fondée sur les règles qui appelle une application relativement stricte de règlements très détaillés.

En pratique, les approches suivies en Europe et aux États-Unis ne sont pas aussi tranchées. Même si l’approche suivie en Europe est, à coup sûr, moins axée sur les règlements que celle adoptée aux États-Unis, la réglementation européenne n’est pas vague au point que les institutions puissent tailler sur mesure leur propre régime. Et, d’autre part, les règles suivies aux États-Unis ne sont pas détaillées au point que les organismes de réglementation n’ont aucune latitude pour les adapter aux circonstances particulières d’une banque, mais ils jouissent d’une bien moins grande liberté que les organismes de réglementation européens.

Parmi tous les intervenants que le Comité a rencontrés à Washington et à New York, nombreux étaient ceux qui ont déclaré que, dans un monde idéal, ils choisiraient une approche plus souple pour traiter les questions de sécurité et de solidité et une approche plus rigide en matière de protection du consommateur et de divulgation des données. Ils ont toutefois précisé que, en raison du grand nombre d’institutions présentes aux États-Unis, une approche fondée sur le jugement n’est tout simplement pas applicable. Qui plus est, de l’avis des organismes de réglementation américains, cette dernière approche soulève des questions de risque d’ordre moral et incite les organismes de réglementation à la tolérance. Dans un contexte plus rigide, il est plus facile pour l’organisme de réglementation de se montrer sévère lorsque cela se justifie.

Lorsque l’exercice du pouvoir discrétionnaire s’impose, il doit s’accompagner de transparence. Aux États-Unis, quand une institution financière ne peut honorer ses engagements, l’organisme de réglementation doit expliquer la nature exacte des mesures qui ont été prises pour éviter la défaillance et le moment où celles-ci ont été prises. Il doit adresser ce rapport au General Accounting Office et au Congrès. En gros, selon ce qui a été dit au Comité, les institutions financières et les organismes de réglementation américains préfèrent un système fondé sur des règles, à condition que celles-ci ne représentent pas un carcan. Il semble que les États-Unis s’orientent vers une approche davantage axée sur l’exercice du jugement pour les grandes institutions.

On peut tirer un certain nombre d’enseignements utiles de ces deux approches. Les institutions sous réglementation doivent bien comprendre comment les règlements seront appliqués dans des situations qui ne sont pas uniques ainsi que les raisons qui justifient telle ou telle décision. Il doit de plus y avoir constance dans l’interprétation des règlements et l’application à une institution particulière ainsi qu’à plusieurs institutions. En cas de rejet du point de vue d’une institution, il faudra qu’une explication soit fournie.

Le Comité estime que la situation du Canada s’apparente davantage à celle des États-Unis qu’à celle de l’Europe et que le BSIF a trouvé le juste milieu. Les Européens appliquent depuis très longtemps une approche informelle fondée sur la consultation, et les Américains sont plus habitués à une approche qui peut déboucher sur des conflits, voire des litiges. De l’avis du Comité, il est tout à fait justifié d’énoncer les règles de façon relativement précise sans que celles-ci ne constituent pour autant pour les institutions ou pour le BSIF un carcan.

 

Le Comité recommande :

3. que le BSIF puisse utiliser une approche réglementaire mixte, qu’il soit libre de décider de la meilleure approche réglementaire à employer selon les circonstances, c’est-à-dire d’adopter des codes détaillés stipulant la conduite appropriée et des exigences en matière de divulgation pour certains secteurs ou de permettre au secteur concerné d’élaborer ces codes;

4. que le BSIF fasse une analyse avantages-coûts des règlements proposés dans le cadre de son processus de consultation avec les intéressés;

5. que, lorsqu’il rend une décision, le BSIF explique clairement les motifs de sa décision et que, s’il rejette le point de vue d’une institution, il donne à cette dernière une explication.

L’organisme de réglementation suit les pratiques de gestion des risques des banques, mais ses pratiques et ses méthodes de supervision à lui ne sont l’objet d’aucune surveillance systématique. Les services de vérification interne se concentrent généralement sur les détails d’une situation particulière et non sur des questions générales comme l’uniformité des normes.

Au Royaume-Uni, la Financial Services Authority (le nouvel organisme de réglementation des institutions financières) est en train de créer une fonction assurance de la qualité pour que les examinateurs suivent les normes établies et pour encourager l’adoption de pratiques exemplaires. L’objectif visé est d’assurer une norme de qualité, c’est-à-dire uniformiser l’application des normes d’exploitation et non deviner les décisions des superviseurs. Une telle fonction constitue un outil de gestion important qui peut clairement contribuer à l’amélioration constante des pratiques et des méthodes de supervision.

 

Le Comité recommande :

6. que le BSIF établisse une fonction assurance de la qualité pour assurer une application plus uniforme des normes d’exploitation. Cette fonction devrait porter sur les aspects techniques de la supervision et les questions plus larges de gestion, telles que le perfectionnement et la formation du personnel.

 

8.  La régie des sociétés et les BSIF

Le Comité a été convaincu par les arguments des représentants de la FSA et de la Banque fédérale de réserve de New York de la valeur d’un conseil d’administration pour l’organisme de réglementation. Les conseils d’administration font office d’organe de surveillance, et non d’exécution, et apporte à l’organisme de réglementation les connaissances de spécialistes du secteur faisant l’objet de la réglementation; ces spécialistes peuvent présenter le point de vue du secteur privé dans les processus mis en oeuvre par l’organisme de réglementation pour exécuter son mandat et sont en mesure de transmettre au public le point de vue de l’organisme de réglementation.

 

Le Comité recommande :

7. que le BSIF ait un conseil d’administration constitué de sept administrateurs chargés de surveiller l’exercice des pouvoirs réglementaires du Bureau, dont au moins les deux tiers soient indépendants (selon la définition qui sera adoptée après les consultations et les audiences publiques décrites à la recommandation 8);

8. que les décisions relatives au choix, au mandat et à la rémunération des administrateurs ainsi qu’au choix du président soient tranchées par le gouvernement après que celui-ci aura mené de vastes consultations auprès du public et tenu des audiences devant le Comité sénatorial des banques;

9. que le Conseil d’administration du BSIF fonctionne comme un conseil d’administration de société privée, sauf qu’il n’aura pas le pouvoir d’embaucher ou de renvoyer le surintendant;

10. que le surintendant soit choisi parmi une liste de candidats présentée au ministre par le Conseil d’administration (approche suivie pour choisir le gouverneur de la Banque du Canada); et

11. que le Comité sénatorial des banques tienne des audiences annuelles sur le rendement du BSIF par rapport aux objectifs énoncés dans la loi et dans les processus de régie interne du Bureau.

 

9.  Questions relatives aux consommateurs

Dans chacun des pays sur lesquels a porté l’étude, les organismes de réglementation que le Comité a entendus ont déclaré qu’il faut sensibiliser davantage le public au secteur des services financiers et à ce à quoi les consommateurs devraient s’attendre de l’organisme de réglementation et de la société d’assurance-dépôts. Il est particulièrement inquiétant de voir que beaucoup pensent que les dépôts qu’ils ont confiés à des institutions financières sont protégés par des régimes public ou privé en cas de défaillance, alors que cela n’est pas vrai. Beaucoup n’ont qu’une très vague idée du rôle des institutions financières et des types de dépôt que celles-ci offrent. Au Royaume-Uni, la FSA devra mener des campagnes d’information du public à propos de ces questions.

 

Le Comité recommande :

12. que le gouvernement élabore des programmes d’information du public portant sur les services financiers, la nature des risques courus lors de transactions avec des banques, les institutions sous réglementation fédérale et la signification de ce concept ainsi que sur la protection accordée à ceux qui font affaire avec des banques;

13. que le BSIF établisse un processus intégrant officiellement la participation des consommateurs à toute consultation qu’il entreprend sur les changements proposés à la réglementation;

14. que le gouvernement revoie les exigences en matière de divulgation de renseignements sur les produits financiers destinés aux particuliers de manière à ce que ces renseignements permettent une comparaison des produits. Ces renseignements devraient :

  1. être compréhensibles et suffisants pour que le consommateur puisse prendre une décision informée sur le produit financier et
  2. être compatibles avec les renseignements concernant des produits semblables, quelle que soit l’institution qui les fournit;

15. que le gouvernement surveille régulièrement l’efficacité des exigences en matière de divulgation des renseignements en analysant les plaintes déposées et en menant des sondages auprès des utilisateurs.

 

10.  La capacité du BSIF de réaliser son mandat

Les organismes de réglementation, les banques et les analystes ont rappelé à maintes reprises au Comité l’importance cruciale pour un organisme de réglementation de disposer d’un personnel et de services de soutien de qualité, en particulier dans le domaine de la technologie de l’information, pour qu’il puisse s’acquitter de ses responsabilités.

L’organisme de réglementation doit avoir dans son personnel des employés qui peuvent valider les modèles utilisés par les institutions financières pour mesurer le risque. Bien qu’il n’existe aucun modèle universel, il y a un objectif universel : mesurer la valeur en risque (VaR). L’organisme de réglementation n’a pas pour fonction de conseiller la banque sur le modèle à utiliser pour gérer les risques mais de conseiller à cette dernière de faire appel à un consultant s’il estime que le modèle qu’elle emploie pour évaluer les risques n’est pas adéquat.

À mesure qu’apparaissent de nouveaux instruments financiers, le risque que présente les activités d’un banque évolue. L’organisme de réglementation doit donc sans cesse mettre à jour les connaissances de ces examinateurs (ceux-ci ont cependant l’avantage d’évaluer et non de créer, cette dernière tâche étant plus difficile).

D’autre part, il existe un écart important entre les salaires versés par les organismes de réglementation et ceux versés dans le secteur privé. La Réserve fédérale et l’OCC, aux États-Unis, de même que la FSA, au Royaume-Uni, ont certes des échelles salariales qui permettent une rémunération plus élevée que dans la fonction publique, mais qui demeurent inférieures à celles du secteur privé. Il est donc de plus en plus difficile de trouver du personnel qualifié et de le conserver.

Les organismes de réglementation ont été en mesure d’attirer des employés ayant les capacités nécessaires, à défaut d’expérience, pour devenir examinateurs de banque. Mais il est très difficile de conserver un personnel d’expérience. L’organisme de réglementation devient un centre de formation des institutions financières privées (ce qui, selon certains, est une fonction normale de la fonction publique), qui ajoutent ensuite les compétences de pointe nécessaires pour surveiller les risques dans une organisation complexe. Les compétences acquises dans un organisme de réglementation s’appliquent presque toutes au secteur privé.

Le BSIF devrait être à même de puiser dans les frais d’examen payés par les institutions sous réglementation pour verser des salaires qui lui permettent d’attirer et de retenir du personnel de haut niveau. Il devrait donc ne pas être tenu par la réglementation s’appliquant à la fonction publique.

 

Le Comité recommande :

16. que le BSIF dispose des ressources et des pouvoirs nécessaires pour

  1. attirer et retenir le personnel de qualité nécessaire pour réglementer les institutions financières dans le cadre de plus en plus complexe dans lequel se déroulent ses activités;
  2. fournir la formation continue nécessaire afin que le personnel comprenne l’évolution rapide du secteur des services financiers et
  3. effectuer les investissements en technologie de l’information nécessaire pour pouvoir exécuter ses tâches d’une complexité croissante.

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