Les côtes du Canada :

Les plus longues frontières mal défendues au monde


CHAPITRE UN: 

LE MANQUE DE RESSOURCES pour assurer la sécurité sur les côtes du Canada  

« Au niveau national, la quasi-totalité des organisations associées à la sécurité maritime, de façon directe ou indirecte, semblent aux prises avec de sérieux problèmes de capacité. Dans les années 90, c'est le phénomène de l'ascenseur qui s'est imposé: assumer de plus en plus de responsabilités malgré des ressources pécuniaires de moins en moins grandes. » John F. Thomas, associé, BMB Consulting Services, ancien Commissaire de la Garde côtière  

Le troisième rapport produit par le Comité dans le cadre de la présente étude, Pour 130 dollars de plus… Mise à jour sur la crise financière des Forces canadiennes (novembre 2002), décrivait en détails les lacunes du matériel et du personnel des Forces canadiennes après plus de dix années de compressions dans les dépenses militaires du Canada.  Comme le présent rapport portera sur des optiques inédites et de nouveaux rôles, nous nous en tiendrons au strict minimum dans le chapitre courant, qui traite de l’insuffisance des ressources.  Toutefois, pour situer les chapitres suivants dans leur contexte, le Comité a décidé de brosser d’abord un tableau rudimentaire de certains des problèmes que le manque de moyens cause à notre Marine et aux divers ministères et agences chargés d’assurer la sécurité sur nos côtes.  

Le lecteur constatera très tôt que le Canada ne fait pas partie du même peloton que des pays comme le Japon, qui affecte 130 avions de patrouille maritime à la surveillance d’une masse continentale égale à 38 pourcent du territoire de la province de la Colombie-Britannique[1], ou que les États-Unis, dont la Garde côtière est considérée par tous comme la troisième force navale du monde, ou que l’Australie . . . et ainsi de suite.  

En janvier 2003, le ministre des Transports, David Collenette, a  annoncé un train d’initiatives de 172,5 millions de dollars échelonnées sur cinq ans et visant à accroître la sécurité du réseau de transport maritime et des frontières côtières du pays. L’annonce était encourageante, mais à raison de 34,5 millions de dollars par année en moyenne, ce n’est qu’un acompte modeste sur ce que le Canada devra investir s’il veut se doter de défenses maritimes dignes de ce nom.  

Il atteindrait beaucoup plus facilement ce but s’il modernisait sa politique et améliorait la coordination et le déploiement de ses ressources, mais toutes les structures améliorées du monde ne suffiront pas à compenser un manque de ressources.  


Le manque de fonds : la Garde côtière canadienne 

La Garde côtière canadienne (GCC) est rongée par la rouille.  Elle possède bien 107 navires (voir l’annexe VIII, volume 2), mais la majorité d’entre eux arrivent au terme de leur vie utile et le gouvernement fédéral devra décider bientôt s’il faut remplacer bon nombre d’entre eux ou les affecter à des usages moins ingrats.  Charles Gadula, directeur général, Direction générale de la Flotte, Services maritimes, GCC, nous a dit que selon les estimations, remplacer les navires qui doivent l’être tout de suite coûtera quelque 350 millions de dollars. Ce problème de ressources présente un intérêt particulier pour le Comité, qui compte recommander dans le présent rapport d’augmenter les tâches de la GCC, et non de les réduire.  

Lorsque le président du Comité a cité un rapport selon lequel la GCC avait dû se retirer d’exercices qu’elle faisait sur la côte ouest avec des homologues américains, Sylvain Lachance, directeur général intérimaire de la Flotte, a reconnu que ses coffres étaient à sec :  

M. Lachance: « Il est certain que nous avons un problème de capital. »  

Le sén. Kenny: « Vous ne pouvez pas acheter de nouveaux navires, c'est cela? »  

M. Lachance: « Pas assez, c'est exact. »

La Garde côtière canadienne relève maintenant du ministère des Pêches et des Océans.  Pour ce qui est de remplacer les navires de la GCC, le ministère a fait savoir en substance, dans sa réponse écrite, qu’il procédait à une réévaluation et à un réalignement qui aboutiraient à un plan d’investissement pour le remplacement des navires. En juillet 2003, ce plan n’allait pas être prêt avant plusieurs mois.  Comme le gouvernement devra l’approuver, qu’il devra faire une demande de propositions, étudier les soumissions et passer les marchés, sans compter le temps qu’il faudra pour construire les navires, le Comité estime que, les priorités du gouvernement étant ce qu’elles sont, la Garde côtière ne prendra probablement pas livraison du premier de ses nouveaux navires avant au moins 2010.  

John Adams, Commissaire de la Garde côtière canadienne, a reconnu que la GCC a « grand besoin » de fonds actuellement. « Immédiatement après les événements du 11 septembre, on nous a accordé des fonds pour nous permettre de prolonger la durée des missions de nos navires, mais ces fonds ont été dépensés. »  Quand le Comité a fait état de rumeurs voulant que le personnel de la GCC manque de matériel et d’uniformes, M. Lachance a répondu : « Il y a peut-être des cas isolés, mais ce n'est pas très répandu. »  

Bien qu’elle n’ait pas les fonds voulus pour jouer ce rôle, la Garde côtière a commencé à faire de la surveillance de sécurité à la demande d’autres agences du gouvernement, comme la GRC et la Marine canadienne.  Il va de soi que, pour tirer des renseignements de la surveillance, il faut pouvoir faire rapport de ses résultats.  Malheureusement, la Marine canadienne a moins de mal à communiquer avec la Marine américaine qu’avec la Garde côtière canadienne :  

Le sén. Banks :  « Une frégate canadienne […] peut joindre les rangs d'une force opérationnelle américaine, ou vice-versa, et être reliée immédiatement aux autres sans qu'il y ait le moindre problème de communication, mais la Marine canadienne ne peut faire la même chose avec la Garde côtière canadienne. »  

Captv. Larry Hickey, chef d'état-major adjoint, Plans et opérations (pour les Forces maritimes de l’Atlantique, MDN : « C’est exact. »  

Le sén. Banks : « C'est on ne peut plus stupide. »  

Captv. Hickey : « Cela tient aux sommes que l'on consacre au matériel et aux systèmes dont on a besoin pour transmettre cette information. »

 

On demande maintenant à la Garde côtière de faire de la surveillance (mais pas du travail policier) pour améliorer la sécurité nationale, mais il est clair qu’elle n’a pas les ressources voulues, et encore moins celles qu’il lui faudrait pour jouer le rôle plus musclé auquel songe le Comité.  En fait, ainsi que le vérificateur général l’a fait savoir en décembre 2000, elle s’efforce de s’acquitter de cinq types différents de fonctions sans que les ministères et agences fédéraux au profit desquels ces missions lui sont confiées lui assurent les fonds dont elle a besoin pour les remplir.

 

Le manque de fonds : la Marine canadienne  

Le Comité s’est fait dire par plus d’un officier supérieur de la Marine que les Forces canadiennes n’ont pas pour politique de patrouiller les eaux canadiennes en permanence ni de jouer plus qu’un rôle de soutien (principalement de surveillance et de cueillette de renseignements) lorsque des navires indésirables sont arraisonnés pour défendre les eaux canadiennes.  

Au cours de la Deuxième Guerre mondiale, la Marine canadienne a joué un rôle vital en coulant des sous-marins allemands et en escortant les navires canadiens dans les eaux de la côte est du Canada et du golfe du Saint-Laurent et dans les eaux voisines.  Sauf erreur, il n’est arrivé que le gouvernement canadien ordonne à la Marine de cesser de patrouiller dans les eaux côtières du Canada, mais la Marine n’en a pas moins largement abandonné ces patrouilles au fil des ans et ne les a pas reprises, même si nous faisons maintenant face à de nouvelles menaces.  

C’est en partie une affaire d’attitude, car en général, les Forces canadiennes ont toujours jugé que les navires de notre Marine sont plus utiles quand ils défendent les intérêts du Canada ailleurs dans le monde que quand ils patrouillent les côtes du pays.  C’est aussi une question d’ordre pratique : les navires de la Marine sont souvent trop gros et certains sont trop lents pour remplir efficacement des missions d’arraisonnement près des côtes canadiennes.  Mais c’est également attribuable au manque d’argent.  

Que la Marine continue de jouer son rôle actuel dans la défense des eaux côtières — des activités de surveillance, surtout — ou qu’elle soit appelée à arraisonner plus de navires, elle est sous-financée.  Si on lui confiait plus de missions d’arraisonnement, elle aurait besoin de plus de navires, comme des garde-côtes, qui sont rapides et beaucoup moins coûteux que des frégates.  

 

Fortunes englouties 

Le 30 juin 2003, le contre-amiral Glenn Davidson, Commandant des Forces maritimes de l’Atlantique (MARLANT), a déclaré que la Marine « faisait une pause » d’une année afin de mettre de l’ordre dans ses affaires.  Elle a finalement été obligée d’admettre qu’elle manquait de fonds et que son personnel était fatigué.  En effet, depuis les attentats du 11 septembre 2001, seize de ses dix-huit navires océaniques et 97 pourcent de son personnel ont servi dans le golfe Arabo-Persique.  Le Canada n’a plus qu’un seul navire actif là-bas, et il a fait savoir que sa Marine ne réintégrerait la Force navale permanente de l’OTAN que dans la dernière partie de 2004.

 

Les 12 frégates de la Marine canadienne ont fait la moitié de leur vie utile et auront bientôt besoin d’une grande refonte à mi-vie pour continuer d’assurer leur service.  De plus, comme elle utilise très intensivement ses frégates dans le golfe Arabo-Persique et ailleurs dans le monde depuis le 11 septembre 2001, la Marine a beaucoup de mal à faire face aux crises nationales et internationales.

 

Le Comité a déjà parlé du piètre état de notre flotte héliportée de Sea King.  Au plus fort de la participation du Canada à la guerre à la terreur, deux navires canadiens (le NCSM Regina et le NCSM Algonquin) ont vogué sans hélicoptère à bord. L’Aviation vient d’informer la Marine qu’elle ne pourra pas lui fournir, pour chaque côte, plus d’un Sea King en état de voler que la Marine puisse utiliser en tout temps à bord de ses navires.  Comme chacun sait, les hélicoptères sont les yeux et les oreilles de toute flotte et peuvent souvent servir à contrer des dangers possibles avant que le navire de combat ne devienne vulnérable.

 

 

 

La surveillance navale   

 

Le rôle principal de la Marine canadienne dans la défense côtière consiste actuellement — et consistera peut-être encore longtemps — à coordonner la surveillance.  À supposer qu’elle n’assume pas d’autres responsabilités importantes de défense côtière, ses ressources actuelles lui permettent-elles de jouer ce rôle?  Il vaut la peine d’examiner sa capacité de coordonner la surveillance sous sept rapports :

 

1.     la surveillance aérienne sur appareil Aurora

2.     le Radar haute fréquence à ondes de surface

3.     la surveillance par satellite

4.     la surveillance dans l’Arctique

5.     les navires de défense côtière

6.     les drones – Véhicules aériens sans pilote (UAV)

7.     les dirigeables

 

 

1.  La surveillance aérienne sur appareil Aurora

 

Le Canada a gardé un détachement de patrouille maritime sur appareil Aurora dans le golfe Arabo-Persique pendant 18 mois, soit jusqu’en juillet 2003, et pendant ce temps, les Forces canadiennes ont été d’autant moins en mesure de patrouiller adéquatement nos eaux côtières.  Au large des côtes est et ouest, la durée des patrouilles Aurora n’était la plupart du temps que d’environ une semaine.  Même les vols semi-annuels effectués pour surveiller l’Arctique et y assurer la souveraineté canadienne ne sont plus faits depuis au moins deux ans.  La flotte d’appareils Aurora fait l’objet d’un programme de modernisation, mais à cause des contraintes financières, 16 sur 18 seulement pourront être mis à niveau.  De plus, les trois appareils Arcturus qui servent à la formation et à la reconnaissance à vue seront mis hors service en 2005.  Les ressources affectables aux « vols de surveillance côtière » seront donc limitées pendant l’avenir prévisible.

 

Dans l’Étude d’impact du Commandement maritime pour 2003, que l’Ottawa Citizen a obtenue et publiée le 27 septembre 2003, la Marine canadienne fait état de la possibilité de confier les patrouilles de souveraineté le long des côtes est et ouest du Canada à des entreprises privées.  La raison invoquée : les militaires ne peuvent plus s’acquitter de cette mission à cause de la réduction des budgets et de la pénurie de matériel.  « En dépit de ses excellentes relations avec la force aérienne, la Marine obtient de moins en moins d’appui aéronaval. » [Traduction libre].

 

Voici quelques exemples des témoignages que le Comité a entendus sur l’indigence des ressources que les Forces canadiennes peuvent affecter à la surveillance aérienne au large de nos côtes :

 

« Nous n'avons pas de patrouille navale permanente affectée à la côte Est ou à la côte Ouest, capable de surveiller notre littoral maritime. […]  L'aviation canadienne manque de ressources nécessaires pour la reconnaissance aérienne de nos principales zones océaniques ou maritimes. Lorsque des patrouilles occasionnelles sont effectuées, le personnel est forcé d'utiliser un aéronef vétuste, l'avion patrouilleur Aurora. Ces aéronefs vétustes sont munis de systèmes de détection désuets et ils ne sont pas outillés des dernières technologies. »  M. Wesley K. Wark, professeur agrégé, Département d'histoire, Munk Centre for International Studies, Université de Toronto

 

« Je ne vois vraiment d’inconvénient pour l’instant à déployer des navires canadiens au Moyen-Orient.  J’en vois à y déployer les appareils Aurora alors que nous avons à peine les moyens d’assurer la surveillance essentielle chez nous. » [Traduction libre] James C. Kelly, chercheur, Centre for Foreign Policy Studies, Université Dalhousie

 

« On doit […] mettre en doute la capacité de l'escadre Aurora d'assurer des missions de surveillance sur l'océan et s'interroger sur les coûts de telles opérations.  À l'heure actuelle, on n'utilise pas pleinement cette capacité. »  Peter T. Haydon , agrégé supérieur de recherches, Centre for Foreign Policy Studies, Université Dalhousie

 

2.  Le Radar haute fréquence à ondes de surface  

L’engagement pris par le gouvernement de doter les Forces canadiennes de ce nouveau type de radar est l’un des plus grands pas en avant en matière de surveillance côtière.  Les signaux électromagnétiques à haute fréquence sont polarisés verticalement et se propagent à la surface de l’océan.  Ils peuvent ainsi détecter des avions volant à basse altitude et des cibles de surface au-delà de l’horizon.  Les modèles de ce radar qui servent aux essais à Terre-Neuve peuvent voir à environ  200 milles nautiques sans subir d’interférence en raison de mauvaises conditions atmosphériques et sont opérationnels sur toutes les mers sauf les plus déchaînées.  Ce radar constituera une amélioration de taille à la méthode actuelle de surveillance côtière, qui est trop souvent basée sur des hypothèses quant aux caps sur lesquels les bateaux semblent naviguer au moment où ils sont détectés et qui ne peut produire une image « en temps réel » de l’endroit où ils se trouvent à un moment donné.  

Le gouvernement finance actuellement deux stations radar expérimentales (au cap Bonavista et au cap Race, à Terre-Neuve), et le Comité s’est fait dire qu’il s’était engagé à en acquérir « cinq ou six de plus ».  Le ministère projette de faire balayer les voies d’approche où la circulation maritime est le plus intense par ces stations radar.  Il s’agit d’une technologie de classe internationale développée au Canada et que d’autres pays, comme les États-Unis et l’Australie, pourraient adopter avant même que les stations canadiennes ne soient opérationnelles.  Au moment de mettre sous presse, le projet consistant à en acquérir n’a même pas encore été présentée au Conseil du Trésor.  

3. La surveillance par satellite  

Le Comité s’est fait dire que le Canada n’a pas de satellite affecté exclusivement à la surveillance et qu’il se sert rarement des images satellite émanant d’entreprises privées autres que celles qui repèrent les traînées de mazout rejeté par les navires pour le compte de Pêches et Océans Canada en vertu de marchés.  Comme la surveillance par satellite n’est pas un article d’exécution du budget de la Marine, la décision d’acheter des services de surveillance de ce type du secteur privé ne sera ni rapide, ni facile à prendre, quoi qu’il advienne.  

Il semble qu’affecter un satellite exclusivement à la surveillance soit trop coûteux pour la Défense canadienne et que ce serait encore le cas même si son budget augmentait sensiblement (voir l’annexe XIII, volume 2). Obtenir la couverture voulue avec une imagerie satellite commerciale coûte environ 140 000 $CDN par jour, par zone de surveillance (51 100 000 $ par an). Le satellite a l’avantage de couvrir un grand territoire à divers degrés de résolution. En général, il ne peut pas identifier le contact. Cependant, le MDN note que le satellite ne balaie normalement un endroit qu’une fois toutes les 24 heures et qu’il ne pourrait peut-être pas repérer à nouveau la cible au passage suivant.  Étant donné ce que coûte la surveillance par satellite, le Comité ne s’élève pas contre le fait que la Marine n’en soit pas dotée.  Il ne fait que le signaler.  

4. La surveillance dans l’Arctique  

Charles Gadula, directeur général, Direction générale de la Flotte, Services maritimes, Garde côtière canadienne, a dit au Comité que la GCC ne peut affecter à la surveillance dans l’Arctique que six navires durant une période de 90 jours par année.  Il a ajouté qu’avec le réchauffement de la planète, « [s]elon nous, on aura davantage besoin des services des brise-glace du gouvernement canadien dans l'Arctique, et il faudra tenir compte de cela dans la planification du remplacement de la flotte de la Garde côtière. »   

M. James A. Boutilier, conseiller spécial (politique), Forces maritimes, Quartier général du Pacifique, ministère de la Défense nationale, a dit au Comité que la surveillance de l’Arctique par les Forces armées canadiennes est avant tout un mythe :  

« Les spécialistes de l'Arctique prédisent que nous ne sommes peut-être qu'à une décennie de la navigation commerciale transarctique. La route maritime de l'Arctique a pour effet de réduire d'environ 4 000 milles nautiques le voyage entre l'Europe du Nord et le nord-est de l'Asie.  […] Depuis 45 ans, nous n'avons pas la capacité de déplacer d'importants actifs navals dans l'Arctique. […]Mes collègues qui travaillent dans l'Arctique soutiennent que ce n'est qu'une question de temps avant qu'on exploite les eaux de l'Arctique pour la navigation commerciale. Selon toutes les données que je suis parvenu à recueillir par déduction, notre présence dans l'Arctique a été surtout fictive. »

 

À ce que le Comité sache, le gouvernement ne projette pas d’intensifier sa surveillance dans l’Arctique.  On peut présumer qu’il pourrait un jour décider de le faire au moyen de véhicules aériens téléguidés (VATG) ou de drones à usage stratégique.  Il est fort peu vraisemblable qu’une menace terroriste vienne jamais de l’Arctique, mais il faut y assurer la souveraineté du Canada, la sécurité des transports et la protection des droits d’exploitation pétrolière et gazière, ce pour quoi les VATG pourraient se révéler fort utiles.  

 

5.  Les navires de défense côtière  

Les navires de défense côtière (NDC) de la Marine ne servent pas à la défense côtière, mais surtout à l’entraînement des membres de la Réserve navale.  L’acquisition récente de 12 de ces navires ne grossira donc pas de beaucoup les moyens de défense côtière du Canada. Peter T. Haydon, agrégé supérieur de recherches, Centre for Foreign Policy Studies, Université Dalhousie, a dit au Comité que la Marine canadienne a besoin d’un « nouveau type de bâtiment de patrouille côtière » [traduction libre] capable de se déplacer aussi vite que des frégates, mais aussi de rester en mer pendant deux ou trois semaines.  Selon le vice-amiral Ron Buck, la Marine songe à acquérir de nouveaux navires qui pourraient servir autant à l’entraînement qu’à la surveillance. Or, non seulement n’ont-ils pas été construits, mais ils n’ont même pas encore été conçus:  

« Nous prévoyons concevoir d'autres navires qui serviront principalement de navires d'entraînement, mais qui assureront aussi la patrouille des côtes. Ils seront plus rapides. […]  Ils font partie du programme de services de la Défense. Ils attendent de recevoir l'approbation du ministère et seront d'environ 50 tonnes. »

 

Actuellement, jouer ce qu’elle considère être son rôle premier — soit le service hauturier loin des côtes du Canada — occupe à ce point la Marine qu’elle n’accordera probablement pas la moindre priorité à l’amélioration de ses moyens de défense côtière.  

 

6. Les drones  

L’Armée de terre a fait l’acquisition d’un drone tactique sans pilote d’acquisition d’objectif et de surveillance, le véhicule aérien téléguidé (VATG) Sperwer.  Cet appareil sera déployé en Afghanistan dans le cadre de l’Opération ATHENA.  Il est certain que si l’Armée trouve la surveillance par drone utile et économique, la Marine sera intéressée à en employer dans la surveillance côtière.  

Comme il permet une surveillance au-delà de la ligne de visée, de nombreux pays ont adopté le drone comme moyen de surveillance depuis que les Américains s’en sont servis pour la première fois sur le champ de bataille lors de la première guerre du Golfe.  Le site Web du ministère de la Défense nationale cite le Capitaine Nathaniel Ng, Directeur – Besoins en ressources terrestres, selon lequel « [n]ous serons en mesure de voir ce qui se passe sur l’autre versant d’une colline ou de l’autre côté d’un mur. L’appareil donne au commandant la possibilité de voir en temps réel ce qui se déroule dans ces endroits cachés ».  

L’Armée compte un jour faire du VATG tactique un élément de Renseignement, surveillance, acquisition d'objectifs et reconnaissance  (ISTAR), un système de surveillance et de communications sans coupure reliant les soldats et leurs commandants du sommet à la base de la chaîne de commandement.  Elle projette d’acheter des drones plus petits qu’elle emploiera au niveau des compagnies et en-dessous.  

« Les VATG sont idéals pour accomplir des missions monotones, dangereuses ou suicidaires », précise le Capt Ng. « Pourquoi demander à un pilote de survoler un secteur pendant dix heures alors qu’un VATG peut le faire? Pourquoi mettre un pilote en danger lorsqu’un VATG peut trouver l’information? »  

Il y a une différence entre le drone stratégique et le drone tactique.  Le Comité a étudié la possibilité d’employer le VATG Global Hawk mis en service récemment pour la surveillance stratégique à grande altitude des côtes du Canada.  Ces VATG de forte taille sont capables de rester en mission de surveillance pendant de longues heures (jusqu’à 24 heures), et l’altitude leur permet de surveiller une vaste zone (environ 40 000 kilomètres carrés).  Leur inconvénient est leur coût unitaire, qui avoisine actuellement les 20 millions de dollars américains, ainsi que le la somme de matériel et de personnel de soutien nécessaire à leur exploitation.  Le Comité a donc décidé de rejeter l’option des drones stratégiques et recommandera de faire la surveillance côtière avec des moyens plus rentables. 

Le Comité croit que la Marine canadienne devrait envisager de surveiller les côtes au moyen de drones tactiques, qui sont efficaces et relativement peu coûteux et peu dispendieux.  

 

7. Les dirigeables  

Pour la plupart des Canadiens, le dirigeable sert à faire des prises de vue aériennes pendant des manifestations sportives. Mais lorsqu’il est utilisé en tandem avec la nouvelle technologie  optique, il peut se révéler un moyen de surveillance aérienne de sécurité fort utile.  Les agents de la patrouille frontalière et de la sécurité intérieure en utilisent maintenant un pour patrouiller les eaux de la Côte du Pacifique. L’appareil est doté d’une caméra à haute résolution et du Littoral Airborne Sensor Hyper spectral (LASH), un système optique qui identifie des objets qui se confondraient autrement avec les environs selon leur taille et leur couleur.  Le système LASH ne peut garantir à lui seul qu’une anomalie détectée est effectivement une cible, mais il peut le faire lorsqu’il est employé de concert avec des caméras à haute résolution et des drones.  

Comme la Marine n’a même pas les fonds et le personnel dont elle aura besoin pour remplir pleinement sa mission océanique au cours de l’année qui vient, il est peu probable qu’elle songe même à investir dans des dirigeables.  

 

Le manque de fonds : la GRC 

La GRC est censée remplir des fonctions policières dans les grands ports canadiens ainsi que dans les Grands Lacs et dans les autres eaux intérieures, mais les témoignages reçus montrent qu’elle n’a pas les ressources voulues pour s’acquitter de ces mandats.  

Les services de police locaux et le personnel de sécurité des ports remplissent des fonctions policières aux ports de Halifax, de Vancouver et de Montréal, mais la GRC, dans le cadre de son Projet Ports nationaux, examine les brèches que l’infiltration du crime organisé a ouvertes dans les services de sécurité de ces trois ports.  En 2002, elle a commencé à y déployer des équipes intégrées agissant à la lumière de renseignements de sécurité et nommées Équipes chargées du maintien de l’ordre dans les ports nationaux.  Ces équipes travaillent de concert avec d’autres acteurs clés, tels l’ADRC et les services de police locaux dont ces ports relèvent.  Leur mandat les charge des missions relatives à la sécurité nationale, au crime organisé et à d’autres formes de criminalité.  

La Garde côtière canadienne assure une présence sur les Grands Lacs, mais elle a surtout pour rôles de faire de la recherche et du sauvetage et d’assurer la sécurité nautique.  Le mandat d’interdire certaines activités revient surtout à la GRC. Or, celle-ci n’a ni les ressources ni les fonds voulus pour s’acquitter de ces fonctions.  

 

La GRC  
dans les trois grands ports 

Selon M. Ken Hansen, directeur du Service divisionnaire de l'exécution des lois fédérales, au cours des cinq prochaines années, la GRC recevra 11,5 millions de dollars sur les 172,5 millions de dollars dont le gouvernement fédéral a annoncé en janvier l’affectation à la sécurité maritime, ce qui revient à une affectation annuelle moyenne de 2,3 millions de dollars, approuvée en mai 2003.  

Une partie de ces fonds lui permettra de financer les vérifications plus poussées des casiers judiciaires des employés des ports et l’entraînement de ses membres dans l’abordage armé de navires.  La GRC croit qu’avec les fonds reçus, elle pourra mener les deux programmes de front.  Les nouveaux crédits ne lui permettent toutefois d’affecter que huit enquêteurs de plus dans les trois grands ports, et elle ne croit pas que ce soit suffisant.  

La troisième partie des fonds permettra de payer les salaires des huit enquêteurs répartis entre les trois ports, ces nouveaux agents de la GRC qui sont censés arriver à affaiblir le crime organisé qui s’y est enraciné au fil des ans.  La GRC contribuera donc à combler des lacunes de la sécurité.  Ainsi que l’a dit M. Hansen,  

« […] la présence du crime organisé dans un port augmente les risques d'une attaque terroriste en raison des possibilités de corruption. […] on n'a pas de contrôle sur ce que renferment les conteneurs, sur l'endroit où sont les débardeurs, l'endroit où sont les conteneurs, et cetera. »  

Autrement dit, lorsqu’une brèche est ouverte aux criminels, n’importe qui peut s’y glisser.  La GRC colmatera ces brèches de concert avec le personnel de l’Agence des douanes et du revenu du Canada et de la police locale et assumera la direction des opérations.  M. Hansen a été très franc avec le Comité; il lui a dit que la GRC avait admis que ses nouveaux crédits, avec lesquels elle était censée financer cette nouvelle tâche, qui est énorme, ne suffiraient pas.  Cette insuffisance a eu pour résultat d’obliger la GRC à retirer 16 agents affectés à d’autres tâches pour les redéployer dans les ports.  

Cela pourrait ne pas être un problème si la GRC avait un gros budget et tout le personnel et les fonds supplémentaires voulus.  Mais chacun sait que ce n’est pas le cas.  Par exemple, lorsque le sénateur Atkins a demandé au commissaire adjoint de la GRC, W. A. Lenton, de combien d’hélicoptères la GRC, qui est chargée de faire régner l’ordre sur les côtes du Canada, dispose dans l’ensemble du pays, M. Lenton s’est mis à les compter sur les doigts d’une main.  

 Le sén. : « C'est plutôt mince. »  

M. Lenton : « Les ressources sont très limitées, monsieur. »  

La GRC a demandé assez de fonds pour affecter 24 agents aux trois grands ports, mais le gouvernement lui en a donné juste assez pour en affecter huit.  La GRC a donc été forcée de combler la différence.  Même ainsi, le personnel qu’elle a dans les ports est nettement insuffisant.  Un agent de liaison que la GRC avait envoyé témoigner devant le Comité nous a fait parvenir un document dans lequel on peut lire que « l’expérience a prouvé que l’estimation  du début — de 24 agents — était trop faible ».  La migration du crime organisé des grands ports vers les petits ports, tels ceux de St-John's, Saint John, Québec, Hamilton et Prince Rupert, est aussi un problème de plus en plus grave. »

 

La GRC sur le Saint-Laurent et sur les Grands Lacs 

Les côtes atlantique et pacifique du Canada retiennent la plus grande part de l’attention, mais selon certains spécialistes, ce sont les eaux limitrophes que nous partageons avec les États-Unis — tels le fleuve Saint-Laurent, les Grands Lacs et d’autres plans d’eau frontaliers — qui sont le plus propices aux activités terroristes.  

« Je pense que, sur le plan de la sécurité, les zones où les risques sont les plus élevés sont celles qui s'étendent de Vancouver jusqu'aux États-Unis; les Grands Lacs; et la zone située entre la Nouvelle-Écosse — le Nouveau-Brunswick et les États-Unis. Il ne s'agit pas des navires à destination du Canada, mais des navires en partance du Canada vers les États-Unis. » John F. Thomas, associé, BMB Consulting Services, ancien Commissaire de la Garde côtière  

Lorsqu’on a demandé à M. Hansen, directeur du Service divisionnaire de l'exécution des lois fédérales de la Gendarmerie royale du Canada, quels étaient à son avis les problèmes les plus graves qu’éprouvait la GRC dans son rôle de lutte au terrorisme dans l’ensemble du pays, le premier dont il a fait état a été « un manque de capacité pour l'arraisonnement armé de bateaux dans la Voie maritime du Saint-Laurent, bien que les nouveaux fonds augmentent nos capacités sur les deux côtes ».  

L’impossibilité d’arraisonner les navires sur le Saint-Laurent constitue une faiblesse énorme dans la sécurité du Canada et celle de l’Amérique du Nord.  Sur les côtes est et ouest, la GRC le fait souvent au moyen des navires de la Garde côtière, mais comme elle n’a pas les moyens de le faire sur le Saint-Laurent, elle doit compter sur ceux de la GCC, et lorsque la GCC en manque, la GRC se trouve tout bonnement désarmée.  

« Ce n'est pas seulement une question de transport. Nous avons effectué 23 arraisonnements armés au cours des cinq dernières années. Tous, sauf un, étaient sur l'une ou l'autre des côtes. Nous n'avons jamais eu besoin d'effectuer ce genre d'arraisonnements dans le passé et nous n'avons donc pas développé cette capacité. » M. Ken Hansen, directeur du Service divisionnaire de l'exécution des lois fédérales, Gendarmerie royale du Canada  

 

Le fait que presque tous les arraisonnements armés faits au Canada l’aient été sur la côte est ou sur la côte ouest du pays signifie-t-il qu’il ne se passe rien d’illégal sur les eaux qui séparent le Canada des États-Unis?  Pas du tout.  Le volume de la contrebande qui s’est pratiquée sur ces eaux au fil des années est légendaire, et s’il est facile d’y faire de la contrebande, il existe assurément d’autres possibilités.

 

John F. Thomas, ancien commissaire de la Garde côtière canadienne, a décrit ce qu’il considère être le nœud du problème, à savoir la totale liberté de circulation des petites embarcations sur ces plans d’eau.  M. Thomas a déclaré :

 

« Ces embarcations à moteur ou ces voiliers se rendent du Canada aux États-Unis et il est obligatoire d'obtenir un permis. L'organisme chargé d'octroyer les permis est l'ADRC, et pas la Garde côtière. Cette fonction sera transférée à la Garde côtière. Actuellement, ces permis ne sont pas systématisés. On les met dans une boîte qui est placée sur une étagère. Aucun système permettant de vérifier instantanément qui pilote un bateau donné et de confirmer que l'exploitant est légitimement en possession de ce bateau n'est en place.

 

[…]

 

« Des immigrants clandestins arrivent parfois sur des navires porte-conteneurs ou d'autres gros navires, mais le passage clandestin est assuré en partie par des navires de taille relativement petite. Pour le trafic de stupéfiants, on utilise de petites embarcations. Des bateaux de plaisance peuvent être utilisés pour toutes les activités que nous avons mentionnées. C'est un secteur où je considère que le système présente une faiblesse. […] Nous portons de plus en plus notre attention sur les grands navires commerciaux qui sont considérés comme la principale menace, mais il est également nécessaire de s'intéresser aux petits navires parce que je pense qu'ils présentent un danger encore plus élevé. »  

 

La GRC et la GCC admettent que même  ensemble, avec leurs ressources respectives, elles ne peuvent même pas rêver de s’attaquer à ce risque plus élevé.  

 

Le présent chapitre a surtout porté sur le manque de ressources qui afflige la GCC, la Marine canadienne et la GRC.  Nous avons aussi traité de beaucoup d’autres domaines dans lesquels le soutien financier du gouvernement est sans commune mesure avec l’ampleur de la menace qui pèse maintenant sur tous les Nord-Américains.  

 

Des témoins nous ont dit que le réseau maritime canadien, CANMARNET, le système de partage de l’information entre les agences et les ministères fédéraux qui est censé permettre d’opposer une résistance mieux coordonnée au terrorisme, n’est rien de plus qu’un site Web sur lequel on peut afficher des données susceptibles de présenter de l’intérêt.  Une proposition visant à mettre sur pied un système plus efficace de partage de l’information appelé MIMDEX remonte lentement la filière et est en attente d’approbation par le Conseil du Trésor.

 

On nous a aussi fait savoir que depuis le 11 septembre 2001, le gouvernement n’a pas affecté d’autres crédits à la recherche de renseignements de sécurité par des étudiants de niveau supérieur ou des universitaires pour qu’ils les communiquent ensuite aux services du renseignement.  

 

Nous traiteront de ces sujets dans les chapitres suivants.  Le chapitre actuel ne sert qu’à rappeler aux Canadiens que toutes les nouvelles méthodes de surveillance, de cueillette de renseignements de sécurité, de coopération, d’administration et d’élaboration de la politique ne serviront probablement à rien si nous ne dotons pas les forces chargées de la mission cruciale d’assurer la sécurité nationale et continentale des ressources dont elles ont besoin pour s’acquitter de leur mandat.  Jusqu’à maintenant, au nord de la frontière canado-américaine, elles en sont privées.


CHAPITRE DEUX :  

La nécessité d’assurer

UNE SURVEILLANCE ACCRUE dans les eaux côtières du Canada  

« le problème de surveillance de nos côtes est énorme. Les zones de responsabilité sont vastes, et il y a de nombreuses baies le long de la côte. Contre un adversaire déterminé et rusé, nous sommes très vulnérables. » Commodore (à la retraite) Hans Hendel, expert-conseil, Collège d'état-major des Forces canadiennes  

« Nous n'avons aucun système en place pour appuyer toute forme de surveillance systématique de nos zones maritimes, que ce soit la côte Est, la côte Ouest, l'Arctique, les Grands Lacs ou la Voie maritime du Saint-Laurent. […] Nous n'avons pas de patrouille navale permanente affectée à la côte Est ou à la côte Ouest, capable de surveiller notre littoral maritime. […] L'aviation canadienne manque de ressources nécessaires pour la reconnaissance aérienne de nos principales zones océaniques ou maritimes. »  M. Wesley K. Wark, professeur agrégé, Département d'histoire, Munk Centre for International Studies, Université de Toronto  

« Il faut être à l'affût de la moindre anomalie, et ce n'est qu'en prenant tout en compte qu'on parvient à les déceler. »  M. Peter T. Haydon, agrégé supérieur de recherches, Centre for Foreign Policy Studies, Université Dalhousie  

 

La connaissance du territoire

La surveillance des eaux canadiennes

L’expression « connaissance du territoire » s’entend de la mesure dans laquelle les autorités policières canadiennes savent ce qui se passe dans le territoire qui relève d’elles, tant dans la masse continentale du Canada que dans ses eaux côtières.  Par eaux côtières, on entend  

LA MER TERRITORIALE : Partie du territoire canadien s’étendant sur 12 milles marins au large des lignes de base du littoral et cartographiée selon les traités dans les Grands Lacs et dans les fleuves contigus; (voir l’annexe XII, volume 2)

 

ZONE CONTIGUË : Zone supplémentaire de 12 milles marins s’étendant au-delà de la mer territoriale; le droit international autorise le Canada à empêcher la contravention à ses lois relatives aux douanes, à la fiscalité, à l’immigration ou à l’environnement jusqu’à 24 milles marins de ses côtes; (voir l’annexe XII, volume 2)

 

ZONE ÉCONOMIQUE EXCLUSIVE : Zone de haute mer commençant à la limite de la zone contiguë et allant jusqu’à 200 milles nautiques des côtes et dans laquelle les ressources naturelles relèvent du Canada.  En général, le Canada ne peut arraisonner un navire qu’avec la permission de l’État du pavillon s’il présente un risque pour la sécurité nationale ou si les autorités canadiennes l’ont pris en chasse dans les eaux territoriales (voir l’annexe XII, volume 2)

 

Dans La défense de l’Amérique du Nord : une responsabilité canadienne (septembre 2002), le Comité a fait plusieurs recommandations visant à améliorer la surveillance des eaux côtières du Canada et des navires qui s’en approchent grâce à une méthode « successive ».  Il a en effet recommandé ce qui suit :

· l’adoption d’une méthode successive de reddition des comptes et de suivi pour savoir en temps voulu que des navires approchent les eaux canadiennes; (recommandation #1, page 13)   

· la négociation par le Canada d’ententes de réciprocité avec d’autres pays maritimes pour échanger de l’information sur les mouvements de navires entre leurs eaux territoriales; (recommandation #4, page 14)  

· l’instauration de procédures de compte rendu obligatoire aux termes desquelles tous les navires (au déplacement à déterminer par les responsables de la réglementation canadienne) qui ont l’intention d’entrer dans les eaux canadiennes seront tenus de rendre compte, dès le port de départ, de leur destination au Canada et de la date estimative de leur arrivée, avec des mises à jour périodiques au cours de leur traversée et à leur arrivée; (recommandation #5, page 14) 

· l’instauration de l’exigence que les navires (au déplacement à déterminer par les responsables de la réglementation canadienne) qui ont l’intention d’entrer dans les eaux canadiennes soient munis de transpondeurs pour permettre le repérage électronique de tous les navires approchant les côtes; (recommandation #7, page 14) 

· la mise en œuvre de nouvelles mesures de sécurité dans la région des Grands Lacs, notamment :   

a) l’obligation pour tous les navires (au déplacement à déterminer par les responsables de la réglementation canadienne) d’informer les autorités canadiennes 24 heures avant leur arrivée dans des ports canadiens des Grands Lacs;   

b) l’obligation pour tous les navires (au déplacement à déterminer par les responsables de la réglementation canadienne) ayant l’intention de manœuvrer dans la région des Grands Lacs d’être munis de transpondeurs pour permettre leur repérage électronique par les autorités canadiennes (cette mesure aura pour effet supplémentaire d’améliorer la précision des recherches et sauvetages);   

c) l’obligation de rendre compte quotidiennement aux autorités canadiennes pour tous les navires (au déplacement à déterminer par les responsables de la réglementation canadienne) qui traversent les eaux nationales du Canada, et   

d) la responsabilité pour les stations des Grands Lacs du Canada de recevoir et de coordonner ces comptes rendus et de communiquer avec les organisations policières. (recommandation #8, page 15)   

 

Rapport d’étape  

La surveillance côtière est un domaine dans lequel le gouvernement a fait des progrès, bien que moins vite que le Comité ne l’aurait souhaité et en y affectant des crédits moins importants que ce que le Comité croit nécessaire.  

Des témoins nous ont dit que plusieurs mesures ont été prises ou le seront afin que le Canada puisse plus facilement identifier les navires, équipages, passagers et marchandises susceptibles de représenter un danger à leur arrivée ou qui en constituent déjà un du fait de leur arrivée.  Voici certaines des mesures prises ou annoncées.

 

Chargement dans les ports étrangers 

Le Canada exige d’être avisé 24 heures à l’avance des marchandises qui seront importées dans son territoire par bateau.  Les transporteurs maritimes et les transitaires des ports étrangers qui ont l’intention d’expédier des marchandises au Canada devront soumettre des données sur leurs cargaisons à l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) au moins 24 heures avant de les charger dans les navires.  Ces données seront communiquées électroniquement et seront traitées par le système de ciblage automatique de l’Agence.  Selon l’évaluation qu’ils feront du risque que les marchandises représentent, les agents des douanes détermineront quels conteneurs doivent être inspectés avant d’être chargés.  

Cette règle est le pendant canadien de celles qui jouent aux États-Unis et obligera les intéressés à déclarer de la même façon les marchandises qu’ils entendent expédier en Amérique du Nord par navire.  Cette déclaration ne deviendra obligatoire qu’en avril 2004, ce qui donnera aux entreprises visées le temps d’adapter leurs activités et leurs systèmes à l’avance.

 

Entrée dans les eaux canadiennes 

Les navires océaniques étrangers qui entrent dans les eaux du  Canada doivent respecter la règle des 24 heures de même qu’une nouvelle règle dite des 96 heures, chiffres qui indiquent combien de temps à l’avance leurs capitaines doivent aviser la Garde côtière canadienne et le ministère des Pêches et des Océans de leur entrée dans les eaux canadiennes.  La règle des 24 heures est obligatoire.

Celle des 96 heures est facultative dans la mesure où elle n’est prévue dans les règlements d’application d’aucune loi.   Elle a été adoptée après les attentats terroristes du 11 septembre 2001, lorsque la Garde côtière a émis un « Avis aux navigateurs » exigeant que tous les navires avisent les autorités canadiennes de leur arrivée imminente 96 heures avant d’entrer dans les eaux canadiennes.  

La règle des 96 heures est une initiative du Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime (GTISM).  Ce groupe étudie encore les problèmes de coordination que pose l’application de la règle, la question de savoir s’il faut la rendre obligatoire et les types d’information que les navires devront fournir.  

 

Systèmes d’information automatisés  

Un SIA est un système de diffusion d’information télégraphique de bord qui agit comme un transpondeur autonome en continu.  Émettant sur la bande VHF maritime, il diffuse des données telles les noms des navires, leur cap et leur vitesse ainsi que leur matricule.  

Le SIA était au cœur des délibérations de la Conférence de l’Organisation maritime internationale (OMI) de décembre 2002, qui a élaboré des modifications relatives à la sécurité maritime à intégrer à la Convention internationale pour la sauvegarde de la vie humaine en mer.  Une des plus importantes exigeait que soient dotés d’un SIA tous les navires océaniques d’une jauge brute de 300 tonnes ou plus, les navires de charge d’une jauge brute de 500 tonnes ou plus ne faisant pas de navigation internationale et tous les navires à passagers, quelle que soit leur jauge.  Le délai fixé pour l’installation des SIA est le 31 décembre 2004.  

Le Canada souscrit à cette décision de l’OMI.  Transports Canada ouvre la marche en élaborant un nouveau règlement d’application de la disposition relative aux SIA.  La Garde côtière mettra au point le récepteur à terre du SIA.  Dès la fin de 2004, les types de navires précités qui entreront dans les eaux canadiennes devront être dotés d’un émetteur de SIA.  

 

Code international pour la sûreté des navires et des installations portuaires (ISPS)  

Ce code est une des modifications adoptées à la conférence de l’OMI qui ont la plus grande portée.  Transports Canada signale que le Code « vise à établir un régime international de coopération entre les gouvernements, les organismes gouvernementaux, l’industrie du transport maritime et l’industrie portuaire afin de déterminer les mesures à prendre pour prévenir les incidents portant sur la sûreté des navires et des installations portuaires assurant le commerce international ».  Le Code entrera en vigueur le 1er juillet 2004.  

C’est Transports Canada – à titre d’autorité désignée par le gouvernement – qui assurera l’application du Code ISPS.  Le ministère a fait savoir qu’une de ses principales responsabilités consiste notamment à “approuver les évaluations et les plans relatifs à la sûreté des navires et des installations portuaires, à vérifier que les exigences du Code ISPS sont respectées et à prendre des mesures pour contrôler l’application du Code et le faire respecter sur les navires étrangers se trouvant au Canada ».  Le Code impose des exigences assez lourdes aux compagnies de transport maritime, à l’industrie portuaire et aux gouvernements, notamment en ce qui concerne les plans et les évaluations de sécurité.  Au cours des cinq prochaines années, Transports Canada va affecter 17,7 millions de dollars à l’élaboration de la réglementation et aux inspections.

 

Surveillance accrue de la Garde côtière  

Des témoins nous ont dit que la Garde côtière est beaucoup plus coopérative qu’avant lorsqu’il s’agit d’identifier et de trouver des navires suspects pour le compte d’autres agences et services, comme la GRC, l’Agence des douanes et du revenu du Canada et la Marine canadienne. Avant que le Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime (GTISM) ne soit créé pour améliorer la coopération entre les ministères et agences fédéraux, la Garde côtière avait fait l’objet de plaintes selon lesquelles elle n’assurait pas toujours la surveillance que les autorités policières lui demandaient de faire.  Maintenant, il paraîtrait qu’elle demande à ces agences de quels genres de services elles ont besoin, qu’il s’agisse d’identifier des navires suspects, de suivre leurs déplacements ou de fournir un appui héliporté aux opérations de surveillance.

 

Le Radar haute fréquence à ondes de surface

Voir l’exposé au chapître un, page 27

 

Les drones

Voir l’exposé au chapître un, page 31

 

Surveillance des Grands Lacs

Les autorités canadiennes et américaines ont perfectionné et adopté les procédures poussées de contrôle de sécurité des navires qui entrent dans le réseau de la Voie maritime du Saint-Laurent et des Grands Lacs (et qui ont été élaborées après les attentats du 11 septembre 2001) et les ont mises en application dès le début de la saison de navigation 2002.

Les navires doivent se rapporter aux services canadiens et américains chargés de gérer la Voie maritime du Saint-Laurent 96 heures avant d’entrer dans la Voie maritime ou les Grands Lacs.  Les services des analyses spéciales de la Garde côtière américaine et de l’Agence des douanes et du revenu du Canada  font une première analyse des données relatives aux navires et soumettent la liste de leurs membres d’équipage et de leurs passagers à un service d’information centralisée.

Des contrôles de sécurité peuvent être faits à bord des navires avant qu’ils n’entrent dans la Voie maritime du Saint-Laurent ou les Grands Lacs.  Ils sont la plupart du temps effectués à Pointe-aux-Trembles ou à Montréal, mais il peut arriver que les circonstances requièrent que le contrôle soit fait à Sorel ou même aussi loin en aval que Québec.  Un navire peut faire l’objet d’un contrôle à bord s’il ne se rapporte pas, s’il ne donne pas tous les renseignements exigés ou s’il est suspect pour quelque autre raison que ce soit.  Selon son évaluation du risque que le navire représente, Transports Canada décide quels ministères et agences fédéraux devraient être représentés au sein de l’équipe d’inspecteurs.

À défaut de renseignements sur le navire, des inspecteurs de la U.S. St. Lawrence Seaway Development Corporation et de la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent monteraient à bord pour faire une inspection et une évaluation du risque.

 

Planification canado-américaine de la surveillance  

Relevant du groupe canado-américain de planification, le Groupe de travail sur les plans et la surveillance maritimes s’occupera surtout des activités binationales de sûreté et de surveillance maritimes.  Ce groupe collaborera avec d’autres, tels le GTISM et le Groupe de travail sur la surveillance maritime du NORAD, afin d’élaborer des plans militaires conjoints.

 

Mieux financer la surveillance des pêches  

Le gouvernement fédéral a accordé à Pêches et Océans Canada des fonds pour lui permettre de mieux surveiller les pêches, et des demandes de propositions visant à acquérir de 4 000 à 5 000 heures de surveillance par année, des avions multimoteur, des radars, des capteurs à infrarouge et des ordinateurs de bord ont été diffusées dans l’industrie.  On pourrait présumément jumeler la surveillance des pêches à la surveillance de sécurité, ainsi que les avions et les navires de la Garde côtière qui servent actuellement à savoir si les navires figurent sur les « listes de navires à surveiller » fournies par d’autres agences.

 

Améliorations dans les ports  

Le présent rapport a pour sujet la sécurité dans les eaux côtières du Canada plutôt que dans les ports, mais il vaut la peine de signaler que l’Agence des douanes et du revenu du Canada a apporté un certain nombre d’améliorations aux mesures de sécurité qu’elle prenait dans nos ports de mer et qu’elle  coopère avec son pendant américain pour les perfectionner.  Ces améliorations comprennent notamment:  

Les lecteurs optiques de passeports  

Les lignes d’inspection primaire sont maintenant dotées de lecteurs optiques de passeports, qui aident à déterminer si une personne qui arrive au Canada doit être remise aux services de sécurité en tant que personne à haut risque.

 

Les normes des gares maritimes  

Les gares maritimes canadiennes et américaines adhèrent maintenant à tout un train de normes conjointes conçues pour accroître la sécurité et faciliter l’interception des passagers à surveiller.

 

L’examen du système canado-américain d’identification des navires  

Les autorités douanières des deux pays travaillent à mettre au point des systèmes permettant de recueillir toute l’information possible sur les navires qui arrivent dans leurs ports, et l’on songe à créer un système conjoint canado-américain d’identification des navires.

 

Le ciblage des conteneurs  

Le Canada a maintenant des cibleurs dans deux ports américains (Tacoma et Newark), tandis que les États-Unis en ont dans les ports canadiens de Vancouver, Montréal et de Halifax.  

 

Les systèmes de radioscopie de conteneurs  

L’Agence des douanes et du revenu du Canada a maintenant recours à des technologies inédites comme les appareils à rayons gamma mobiles ou stationnaires, des scanneurs, des détecteurs de rayonnement, des systèmes de détection Ionscan portatifs, des véhicules téléguidés, des camions d’outils et des détecteurs d’armes biologiques et chimiques à Montréal, Halifax et Vancouver.  Plusieurs ports sont dotés du système d’inspection des véhicules et du fret (SIVF) et de ses scanneurs mobiles à rayons gamma qui peuvent balayer un conteneur en cinq secondes et qui ont permis, selon des fonctionnaires de Halifax, d’inspecter ou de fouiller 8 pourcent des conteneurs débarqués plutôt que 3 pourcent, comme ces dernières années.  Les autorités emploient aussi des détecteurs portatifs Ionscan, des systèmes de radioscopie sur palettes et des radioscopes de conteneurs sur roues conçus au Canada.  Les autorités américaines on l’intention d’implanter des éléments de ce système dans les ports américains.

 

La mise en commun des connaissances en matière de sécurité 

Les autorités douanières canadiennes et américaines examinent leurs dispositifs de sécurité mutuels dans le but de mettre les meilleures pratiques possibles en vigueur dans les ports des deux pays.

 

Les passagers à haut risque  

Les deux pays partagent également leurs renseignements sur les passagers réputés représenter un risque élevé qui tentent d’entrer dans l’un ou l’autre pays et ont constitué des unités conjointes d’analyse des passagers à Miami et à Vancouver.

 

Mais le Canada pourrait faire beaucoup mieux  

Le Comité se réjouit de l’intérêt accru que l’on porte maintenant au domaine crucial de la surveillance côtière.  Il a toutefois un certain nombre de recommandations à faire qui permettraient de rendre le système de surveillance côtière du Canada encore plus efficace.  

1.          Radar haute fréquence à ondes de surface  

Plusieurs témoins nous ont dit avoir bon espoir que cette invention canadienne permette aux autorités de connaître le territoire canadien beaucoup mieux.  Deux stations d’essai existent actuellement à Terre-Neuve, l’une au cap Bonavista et l’autre au cap Race.  En plus de ces deux projets pilotes, on met au point un projet d’immobilisations en bonne et due forme.  Le Comité a appris que le gouvernement s’était engagé à faire construire cinq ou six autres de ces stations, qui surveilleront surtout les zones à circulation intense sillonnées par les navires commerciaux, comme le détroit de Juan de Fuca, le golfe du Saint-Laurent et les abords de Halifax.  Comme nous l’avons déjà signalé, toutefois, ce projet n’a pas encore été soumis au Conseil du Trésor.  

Le radar haute fréquence à ondes de surface renforcerait considérablement le principe de « surveillance multi-niveaux » que le Comité prône.  À l’heure actuelle, la localisation des navires à surveiller est rudimentaire.  Les repéreurs, comme les agents de la Garde côtière, peuvent faire rapport d’un navire repéré et prédire le cap qu’il semble prendre, mais l’évaluation que les agents du renseignement font de l’endroit où un navire peut se trouver à un moment donné est souvent basée sur des données versées dans le système de renseignements jusqu’à 24 heures plus tôt. Le vice-amiral Ronald Buck, chef d'état-major des Forces maritimes, ministère de la Défense nationale, a vanté les vertus de ce radar « qui voit à 200 kilomètres des côtes » et qui nous aidera à suivre de près les navires qui arrivent :  

« Nous disposons aussi de nombreuses autres sources d'information, qu'il s'agisse de rapports sur la gestion du trafic maritime, des rapports de quelques-uns de nos alliés sur le transport maritime commercial ou «blanc». Tout cela arrive au centre d'opérations, avec ces données [radar]. On fait le lien avec d'autres données dont nous disposons, pour avoir une vue d'ensemble de ce qui se passe, en temps réel. Nous n'avons pas encore cette capacité. »  

Les autorités policières canadiennes n’auront pas cette capacité dans la majeure partie des eaux côtières du Canada, même si le Conseil du Trésor approuve la construction de cinq ou six autres stations. Le Comité reconnaît que le Canada n’a pas les ressources voulues pour surveiller en permanence chaque recoin de nos littoraux, mais il croit que le gouvernement ne devrait pas utiliser ses radars haute fréquence à ondes de surface uniquement dans les eaux très fréquentées donnant accès aux grands ports.

   

« Tout le monde préférerait une couverture de l'ensemble du littoral », a dit M. Frappier, « mais la situation financière nous impose des compromis. [Nous avons] veillé à ce qu'on puisse surveiller au moins les zones par lesquelles arrivent la plupart des navires. »  

Il est temps que le gouvernement du Canada assure une bonne couverture par radar haute fréquence à ondes de surface et qu’il ne laisse pas les considérations d’économie l’empêcher d’investir les sommes voulues pour que la couverture soit adéquate.  Le radar haute fréquence à ondes de surface s’est avéré un outil de surveillance côtière efficace et est plus rentable que la surveillance par satellite ou que les patrouilles aériennes permanentes. (voir l’annexe XIII, volume 2)

 

2.  Systèmes d’identification automatique

Les transpondeurs SIA ont d’abord servi à donner aux navires qui naviguaient la nuit, dans le brouillard ou dans d’autres conditions difficiles une image claire des endroits où se trouvaient les autres navires par rapport à eux de manière à éviter les collisions.  

Conjugués au radar haute fréquence à ondes de surface, les récepteurs SIA permettront aux préposés à la surveillance de discerner entre les blips correspondant aux navires qui se rapporteront et ceux qui correspondront à des navires qui ne le feront pas.  Ceux qui ne se rapporteront pas justifieront sans doute une surveillance plus étroite par avion ou par navire patrouilleur que ceux qui le feront.  

La demande croissante dont font l’objet les transpondeurs de classe A, qui peuvent émettre et capter les données sur l’emplacement des navires, a fait baisser leur prix.  Ils coûtent actuellement de 10 000 $ à 12 000 $, installation comprise.  

L’Organisation maritime internationale a décidé que les navires océaniques de tous ses pays membres devront être dotés de transpondeurs de classe A d’ici à décembre 2004.  La décision de l’OMI ne vise pas les bateaux de pêche et les petits bateaux d’autres types.  Le Canada souscrit à ces positions.  

On développe actuellement un transpondeur SIA de classe B qui pourra émettre, mais non capter.  Ces appareils devraient coûter beaucoup moins cher que les transpondeurs de classe A, peut-être même moitié moins cher.

 

3.  Le recours aux transpondeurs  

Pour que les données émises par les transpondeurs aient la moindre utilité, elles doivent être captées par des récepteurs. Au Canada, ces récepteurs relèvent de la Garde côtière, dans le cadre des Services de communications et de trafic maritimes (SCTM).  

Selon le vice-amiral Buck, les récepteurs SIA du Canada  

« [mettraient] principalement l'accent sur les points de passage obligés. […] les postes supplémentaires sur la côte Est couvriront la région du golfe et ses abords, et sur la côte Ouest, les abords du détroit de Juan de Fuca, peut-être même jusqu'au détroit de la Reine-Charlotte et ce genre d'endroits. »  

Encore une fois, le système de surveillance à plusieurs niveaux ne sera employé que dans les zones à trafic intense.   De plus, selon les plans actuels, seuls les très gros navires devraient en être dotés.  Selon le vice-amiral Buck,  

« À l'heure actuelle, les exigences concernant les systèmes d'information automatiques visent les navires d'une certaine taille inscrits auprès de l'OMI. Nous déterminerons progressivement s'il convient d'appliquer la même exigence à d'autres navires. Nous étudions la chose dans le cadre du processus de consultation en cours à l'heure actuelle. Nous n'avons encore déterminé si les navires de pêche devront être dotés de tels systèmes. »  

Pour M. James A. Boutilier, conseiller spécial (politique), Forces maritimes, Quartier général du Pacifique, ministère de la Défense nationale, cela soulève des difficultés.  

« Le problème vient du fait que, selon les prévisions, ces dispositifs ne se trouveront que sur les bâtiments de plus de 300 tonnes. Un certain nombre de bateaux auxquels nous nous intéressons, les bateaux illégaux qu'on acquiert pour 20 000 $ ou 30 000 $, soit le montant qu'on facture pour faire passer un migrant illégal, pourrait être inférieur à cette limite. On peut très bien sacrifier un tel bateau. Il s'agit d'un bateau destiné à une seule utilisation. Ils sont plus difficiles à suivre en raison de leur petite taille. Ils ne suivent pas nécessairement les routes de navigation habituelles, et ils ne feront pas l'objet de pressions internationales pour se munir de ces dispositifs de surveillance automatique ».

 

4.  La présence du Canada dans les ports étrangers  

Lorsqu’elle a comparu devant le Comité, Maureen Tracy,  directrice générale suppléante, Division des politiques et des opérations, Agence des douanes et du revenu du Canada, a parlé avec fierté d’un programme conjoint Canada–États-Unis dans le cadre duquel des agents des douanes américaines ont été affectés aux ports de Halifax, Montréal et Vancouver avec pour mission de déceler des marchandises potentiellement dangereuses destinées aux États-Unis, mais transitant par le Canada, tandis que des homologues canadiens étaient envoyés dans les ports de Newark, au New Jersey, et de Tacoma, dans l’État de Washington, pour essayer de déceler des conteneurs suspects à destination du Canada.  

« […] ce qui est bien dans le fait d'avoir des gens en place dans les ports américains et canadiens », a dit Mme Tracy, « c'est que nous pouvons utiliser nos systèmes pour faire un ciblage conjoint des conteneurs »  

On peut douter que des terroristes ou d’autres types de délinquants qui pourraient cibler le Canada essaieront jamais de rallier nos côtes en provenance des États-Unis, qui sont en état d’alerte perpétuelle, bien qu’à divers degrés, depuis le 11 septembre 2001.  Même s’ils étaient assez peu éclairés pour tenter de venir au Canada en passant par des ports américains, ne préféreraient-ils pas frapper plutôt aux États-Unis, puisqu’ils seraient déjà à pied d’œuvre?  

Mme Tracy a en substance reconnu que les États-Unis ont un projet de sécurité visant les conteneurs dans le cadre duquel des agents sont postés dans les ports étrangers, mais qu’en dehors des ports de Tacoma et de Newark, le Canada n’a pas l’intention d’affecter des repéreurs dans les ports d’Europe ou d’Asie.  Elle a déclaré en substance que l’Agence ne croyait pas avoir besoin d’agents dans les ports étrangers, expliquant que ce n’était pas nécessaire puisqu’en vertu de la règle des 24 heures, on peut demander aux ports étrangers de fouiller ou d’intercepter les marchandises que les spécialistes canadiens du renseignement soupçonnent d’être dangereuses.  « À notre avis, il n'est pas nécessaire de poster un agent là-bas quand nous pouvons faire du ciblage électronique à partir de chez nous. »  

Devant l’insistance du président du Comité et du sénateur Banks, qui lui demandaient si Antwerp ne serait pas un endroit plus indiqué que Tacoma, Mme Tracy a admis : « En principe, oui. »  

Le Comité croit que l’ADRC devrait être d’accord en pratique, et non seulement en principe.  Il est d’avis qu’affecter des agents à Newark et à Tacoma n’est qu’un geste symbolique qui s’impose du fait que le gouvernement américain insiste pour placer ses agents dans les ports canadiens.

 

5.  L’emploi de drones  

Utilisés par les États-Unis en 1991, lors de la guerre du Golfe, les drones sont affectés avec succès à la surveillance dans le monde entier par des pays beaucoup plus petits que le Canada. Ils sont capables de balayer une zone s’étendant à plus de 500 kilomètres de nos côtes.  

Il semblerait que les drones constituent pour le Canada une solution de loin préférable à celle de la surveillance par satellite ou d’une augmentation des patrouilles aériennes.  La location des satellites de surveillance est extrêmement coûteuse, et si la Marine n’utilise pas souvent ce type de surveillance, c’est parce qu’elle ne peut en faire un article d’exécution de son budget.  M. Wesley K. Wark, professeur agrégé, Département d'histoire, Munk Centre for International Studies, Université de Toronto, a signalé que nos avions de patrouille Aurora, même si le budget permettait de faire des patrouilles régulières, ne sont pas dotés de l’équipement voulu pour faire de la surveillance moderne :  

« L'aviation canadienne manque de ressources nécessaires pour la reconnaissance aérienne de nos principales zones océaniques ou maritimes. Lorsque des patrouilles occasionnelles sont effectuées, le personnel est forcé d'utiliser un aéronef vétuste, l'avion patrouilleur Aurora. Ces aéronefs vétustes sont munis de systèmes de détection désuets et ils ne sont pas outillés des dernières technologies. »

 

(S’il est vrai que le matériel de surveillance de l’Aurora est dépassé depuis un certain temps, il faut dire en toute objectivité que le ministère de la Défense s’est attaqué au problème.  Dans le cadre du Programme de modernisation progressive de l’Aurora, il a commencé à mettre à niveau 16 des 18 Aurora du Canada en les dotant de nouveaux appareils d’avionique, de navigation et de communication.)

 

6.  Système d’information préalable sur les voyageurs 

Au lendemain du 11 septembre 2001, les autorités américaines et canadiennes ont mis en application un régime obligeant tout avion s’envolant pour un autre pays à communiquer à l’avance un manifeste identifiant tous les passagers inscrits sur le vol.  Ce régime s’appelle Système d’information préalable sur les voyageurs / Dossier passager.  

Selon Maureen Tracy, ces deux systèmes « seront éventuellement étendus [aux passagers] des paquebots de croisière et des traversiers », et si on met autant de temps à le faire, c’est en partie dû au fait, croyait-elle savoir, que « les sociétés de croisière disposent d'une information beaucoup plus limitée ».  

Mais les navires de croisière devraient recueillir autant de renseignements sur leurs passagers que les avions de ligne et devraient, eux aussi, les communiquer à l’avance aux autorités canadiennes.

 

7.  La surveillance de la GRC dans les ports  

Le Comité a dit plus haut qu’un certain nombre d’améliorations ont été apportées à la surveillance dans les ports canadiens, surtout sous la forme de détecteurs à balayage perfectionnés.  

Le Comité regrette toutefois que le gouvernement ait nettement sous-financé les nouveaux contingents que la GRC a affectés aux ports de Vancouver, Montréal et Halifax et qui sont censés colmater les brèches causées dans le système de sécurité par l’infiltration du crime organisé.  La GRC avait demandé des crédits qui lui auraient permis d’affecter 24 agents aux services d’enquête de ces trois ports, mais elle en a reçu juste assez pour en affecter huit.  Elle constate maintenant que même les 24 qu’elle avait d’abord demandés n’auraient pas suffi à la tâche.  De plus, si les autorités concentrent leurs efforts exclusivement sur les grands ports, le crime organisé risque d’étendre ses activités aux petits ports du pays.  

La surveillance dans les ports n’est pas la seule composante des fonctions maritimes de la GRC qui soit sous-financée.  La GRC manque aussi d’hélicoptères, selon le témoignage suivant :

LE COMMISSAIRE ADJOINT W.A. LENTON, DIRECTION DES SERVICES FÉDÉRAUX, GRC :  « Nous avons demandé des ressources supplémentaires dans le mémoire au Cabinet concernant la sûreté maritime. En réalité, pour les enquêtes, nous avons reçu huit ETP au total. Par conséquent, nous avons redéployé à l'interne 16 membres du personnel pour former un groupe de 24 enquêteurs et établir une équipe de huit enquêteurs à chacun des trois principaux ports qui nous préoccupent pour le moment. Trois autres personnes sont affectées au secteur du renseignement. »  

Le PRÉSIDENT : Par conséquent, le budget de l'après-11 septembre a accru vos effectifs de huit personnes au total et vous avez fait en outre des réaffectations. Est-ce bien cela? »  

M. LENTON : « Notre objectif final est de mettre en poste huit enquêteurs permanents dans chacun de ces trois ports, c'est-à-dire à Halifax, à Montréal et à Vancouver. 

Le PRÉSIDENT : Pour quelle date?  

M. LENTON : Probablement pour l'automne, je présume. »  

Le SÉN. ATKINS : « Combien d'hélicoptères la GRC a-t-elle pour l'ensemble du pays?  

M. LENTON : Au moins un à Moncton, et je pense qu'il en reste toujours un à Terre-Neuve. Je ne pense pas qu'il y ait une division «H» à Terre-Neuve. Je pense que l'hélicoptère de Moncton dessert la Nouvelle-Écosse et le Nouveau- Brunswick. […]  

Le SÉN. ATKINS : C’est plutôt mince.  

M. LENTON : Les ressources sont très limitées, monsieur. »  


Recommandations  

Au sujet de la surveillance de sécurité sur les côtes du Canada, le Comité recommande :  

2.1                   Qu’au moins huit stations de radar haute fréquence à ondes de surface soient construites pour surveiller les zones à circulation intense des côtes du Canada, et que d’autres stations soient également aménagées aux autres endroits des côtes que des terroristes pourraient cibler comme solutions de rechange aux ports fortement fréquentés.  

2.2                   Que l’on adopte le drone (véhicule aérien téléguidé ou VATG) comme aide à la surveillance au large des côtes.  

2.3                   Que le gouvernement fasse une étude pour savoir s’il y aurait lieu d’ajouter le drone stratégique, plus coûteux, au système canadien de surveillance dans l’Arctique et sur les côtes est et ouest.  

2.4                   Que le ministère des Transports exige que tous les navires de plus de 15 tonnes soient munis de transpondeurs d’une puissance au moins égale à celle des appareils de classe B[2] d’ici à 2008.  

2.5                   Que la Gendarmerie royale du Canada (GRC) soit désignée comme principale force policière dans tous les ports et aéroports canadiens et qu’elle reçoive les fonds nécessaires pour colmater les brèches à la sécurité résultant des activités qu’y mène le crime organisé.  

2.6                   Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) réaffecte le personnel qu’elle a dans les ports américains de Newark et de Tacoma à de grands ports internationaux où l’on risque beaucoup plus de trouver des navires servant à des activités terroristes.  

2.7                   Que le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) affecte un bon nombre d’agents aux grands ports étrangers pour recueillir des renseignements sur les transports maritimes.  

2.8                   Que tous les navires de croisière, traversiers et autres navires approchant des ports canadiens soient tenus de fournir, au sujet de leurs passagers et de leurs membres d’équipage, des renseignements du genre de ceux qui sont communiqués aux agents de l’immigration dans les aéroports canadiens en vertu du Système d’information préalable sur les voyageurs / Dossier passager. 

2.9                   Que l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) veille à avoir assez de personnel formé dans le maniement de la nouvelle technologie présente dans les ports canadiens.  

2.10              Que les biens confisqués par l’Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) et la Gendarmerie royale du Canada (GRC) dans l’exercice de leurs fonctions habituelles soient vendus aux enchères et que les recettes de cette vente soient réinvesties dans l’amélioration des moyens d’action des forces policières.[3]  


[1] Témoignage de M. James A. Boutilier, conseiller spécial (politique), Quartier général de la Marine, ministère de la Défense nationale.  

[2] A Un transpondeur de classe B peut transmettre des signaux mais non en recevoir. [3] Les recettes que Parcs Canada tirait des droits perçus à l’entrée des parcs ont fortement augmenté lorsqu’elle a décidé de remettre aux parcs une partie des droits perçus. Avant la décision, l’assiduité des gardes aux entrées des parcs laissait à désirer, car Ottawa empochait la totalité des recettes.


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