QUI DIRIGE, ICI? 

MISE EN OEUVRE EFFICACE DES OBLIGATIONS INTERNATIONALES DU CANADA RELATIVES AUX DROITS DES ENFANTS 


CHAPITRE QUATRE – MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION RELATIVE AUX DROITS DE L’ENFANT

A.  MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION

Des représentants du gouvernement, des milieux universitaires et d’organismes de défense des droits des enfants de toutes les régions du Canada ont témoigné devant le Comité au sujet de la mise en œuvre de la Convention au Canada. À leurs témoignages et recommandations se sont ajoutés des renseignements obtenus auprès de diverses organisations onusiennes et internationales à Genève, notamment le Comité des droits de l’enfant, et des exemples de l’application de la Convention dans des pays partageant les mêmes vues que le Canada, par exemple la Suède, la Norvège et le Royaume-Uni. Enfin, de jeunes Canadiens des provinces de l’Atlantique et de l’étranger ont comparu devant le Comité pour lui faire part de leurs points de vue sur la Convention relative aux droits de l’enfant et de son incidence sur leur vie.

Il est apparu clairement au Comité pendant ses audiences que c’est le manqué de mécanismes pour la mise en œuvre de la Convention qui constitue le principal obstacle à la protection efficace des droits de l’enfant.

 

          1.  Mise en œuvre et application

            Le Canada a signé la Convention relative aux droits de l’enfant le 28 mai 1990 et l’a ratifiée le 13 décembre 1991. Au Canada, la Convention est entrée en vigueur le 12 janvier 1992. L’article 4 de la Convention prévoit que les États parties prennent « toutes les mesures législatives, administratives et autres » qui sont nécessaires pour faire respecter les droits de l’enfant. 

            Les témoins du gouvernement ont signalé au Comité que, suivant son approche habituelle à l’égard des traités internationaux relatifs aux droits de la personne, le gouvernement fédéral n’avait pas adopté de mesure législative habilitante générale ou particulière pour intégrer la Convention au droit interne. Avant la ratification, il a plutôt entrepris un processus de consultation dans le cadre duquel il a examiné et analysé les lois en vigueur au pays afin de déterminer s’il y avait lieu d’en élaborer ou d’en modifier pour assurer le respect de la Convention. Après quelques mises au point, le gouvernement a semblé satisfait que la Convention pouvait être réputée mise en œuvre par la voie de la Charte canadienne des droits et libertés, de la législation fédérale et provinciale en matière de droits de la personne et des autres lois fédérales et provinciales concernant les questions qui y sont abordées[120]. Des témoins comme Irit Weiser et John Holmes, en 2001, et l’honorable Irwin Cotler, en 2005, ont signalé au Comité que la mise en œuvre de la Convention au Canada était fondée avant tout sur la reconnaissance du fait que diverses lois canadiennes permettent de remplir les obligations découlant de la Convention et d’assurer la protection des droits des enfants. La chose est possible parce que les droits des enfants et les questions connexes concernent toutes les compétences – que ce soit la protection de l’enfant et le droit de la famille qui relèvent principalement des provinces, ou les questions d’immigration et le droit criminel qui relèvent de la compétence fédérale. Comme l’a déclaré le ministre Ken Dryden, « la réalisation de la Convention n’est pas l’œuvre d’un ministère ou d’un organisme seul. C’est plutôt l’action concertée entre tous les ministères du gouvernement, tous les gouvernements, à tous les niveaux et dans toute la société[121] ».

            L’approche axée sur les politiques qui est adoptée à l’égard des obligations internationales du Canada a fait dire à des observateurs comme Jeffrey Wilson, Kathy Vandergrift (Vision mondiale Canada), Jean-François Noël (Bureau international des droits des enfants), des avocats de Justice for Children and Youth et le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes que le Canada ne respecte pas pleinement la Convention[122].

Il est clair que, même si le gouvernement fédéral a déterminé en dernière analyse que les lois canadiennes étaient conformes à la Convention relative aux droits de l’enfant, il s’est heurté à des problèmes de compétence avant d’arriver à cette conclusion. Des témoins comme les universitaires Nicholas Bala et Katherine Covell ainsi que Rita Karakas (Aide à l’enfance – Canada) et Bernard Richard (ombudsman du Nouveau‑Brunswick) ont relevé ces complications. Bien que toutes les provinces puissent avoir des lois conformes aux principes énoncés dans la Convention, elles ont souvent recours à des cadres différents. Le large éventail de lois et les différentes interprétations qu’en ont chaque province et territoire ou l’approche qu’ils adoptent à cet égard alourdissent la tâche de ceux qui cherchent à déterminer si les lois du Canada respectent ses obligations internationales.

La position du Canada au sujet du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant concernant la vente d’enfants, la prostitution des enfants et la pornographie mettant en scène des enfants illustre les problèmes de coordination inhérents au processus de ratification. Même si le gouvernement fédéral a ratifié le Protocole en septembre 2005, il n’en reste pas moins que quatre années se sont écoulées entre la signature et la ratification.

 

          2.  Interprétation législative et judiciaire

Malgré l’absence au Canada de mesures habilitantes précises concernant la Convention, les témoins ont fait remarquer qu’en plus de son application par l’entremise de diverses lois touchant notamment les droits de la personne, la Convention influe par d’autres moyens sur le droit canadien. Les tribunaux et les organismes décisionnaires peuvent se servir du droit international, y compris de la Convention relative aux droits de l’enfant, pour interpréter des mesures législatives touchant les droits des enfants au Canada. Des témoins tels que l’honorable Irwin Cotler et Suzanne Williams (International Institute for Child Rights and Development) ont déclaré au Comité qu’il existait en common law une présomption interprétative selon laquelle toute loi adoptée au Canada respecte les obligations juridiques internationales de notre pays, même quand elles ne sont pas explicitement mises en œuvre dans le droit interne; on suppose que le Parlement entend légiférer d’une manière qui honore ces obligations[123]. Il faut toutefois garder à l’esprit que cette perspective n’est invoquée ou utilisée qu’occasionnellement devant les tribunaux.

L’arrêt de la Cour suprême du Canada dans l’affaire Baker c. Canada (ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)[124] est l’une des principales décisions rendues au Canada au sujet de l’influence du droit international sur les obligations nationales, même lorsque l’instrument international en question n’a pas été explicitement mis en œuvre dans les lois canadiennes. En ce qui a trait à la Convention sur les droits de l’enfant, la Cour a cité un passage de l’ouvrage Driedger on the Construction of Statutes :

La législature est présumée respecter les valeurs et les principes contenus dans le droit international, coutumier et conventionnel. Ces principes font partie du cadre juridique au sein duquel une loi est adoptée et interprétée. Par conséquent, dans la mesure du possible, il est préférable d’adopter des interprétations qui correspondent à ces valeurs et à ces principes[125].

 

            La majorité des juges de la Cour dans l’affaire Baker a statué que même si le Canada n’avait pas intégré la Convention sur les droits de l’enfant au droit interne, le principe directeur de cet instrument faisant de l’intérêt supérieur de l’enfant le point principal des décisions touchant les enfants aurait dû s’appliquer dans ce cas particulier. La Cour a mentionné le rôle important des instruments internationaux en matière de droits de la personne, précisant qu’ils ont une « incidence cruciale sur l’interprétation de l’étendue des droits garantis par la Charte[126] ». Le ministre Cotler a rappelé la jurisprudence à cet égard lorsqu’il a comparu devant le Comité; il a affirmé que le droit international « constitue une autorité pertinente et convaincante dans l’interprétation »[127] de notre législation. Des témoignages présentés au Comité à l’étranger, notamment celui de la commissaire à l’enfance et à la jeunesse de l’Écosse, Kathleen Marshall, qui a remarqué l’autorité progressive[128] de la Convention dans le droit national, sont aussi valables pour le Canada. Elle a mentionné qu’en Écosse, la Convention se fait de mieux en mieux connaître par des voies détournées[129].

Par contre, des témoins ont insisté sur le fait que, si les normes internationales en matière de droits de la personne ont un rôle à jouer sur le plan national, il s’agit d’un rôle secondaire. Le processus décisionnel judiciaire tient compte du droit international, mais, en bout de ligne, les valeurs exprimées dans les instruments internationaux qui ne sont pas mis en œuvre dans le droit interne peuvent seulement être prises en compte dans l’approche contextuelle de l’interprétation des lois[130]. Alors que le droit international peut servir à définir les questions relatives aux politiques publiques, son incidence sur le droit national se limite à « l’élucidation de l’intention du législateur »[131]. Même dans l’affaire Baker, la Cour suprême a mis l’accent sur le caractère persuasif plutôt qu’obligatoire de la Convention[132]. À cet égard, Jean-François Noël a déclaré : 

Malgré une certaine ouverture de la Cour suprême du Canada en faveur du recours à la Convention relative aux droits de l'enfant à des fins interprétatives, il demeure que tant que la Convention relative aux droits de l'enfant ne sera pas incorporée en droit interne, celle-ci n’aura pas force de loi et le respect de ces principes sera subordonné aux lois en vigueur au Canada[133].

 

            La Convention relative aux droits de l’enfant n’ayant pas été incorporée au droit canadien, elle ne peut pas servir de fondement direct à une action en justice. Irit Weiser a éclairci cette question lors de son témoignage devant le Comité en 2001 :

Si quelqu'un pensait que le Canada a commis une infraction à un article de cette convention, on ne pourrait pas entamer une action devant les cours canadiennes en se basant sur cet article. On pourrait essayer de trouver une disposition de notre Charte ou d'une autre loi et arguer que la Convention a une incidence sur l’interprétation des lois du pays ou de notre Charte et que cela constitue une infraction. On ne pourrait toutefois pas entamer une action en justice en se basant uniquement sur les dispositions du traité[134].

          3.  Réserves

Les témoins, tant au Canada qu’à Genève, ont renseigné le Comité sur les réserves du Canada et sa position relative aux protocoles facultatifs à la Convention relative aux droits de l’enfant. À la suite d’un processus de consultation engagé avant la ratification, le Canada a déposé deux réserves et une déclaration d’interprétation concernant l’applicabilité de la Convention sur son territoire.

 

a)  Article 21 – Garde coutumière

            La première des réserves et la déclaration d’interprétation concernent l’article 21 de la Convention, qui porte sur l’adoption au pays et à l’étranger. 

            Réserves

            (i) Article 21

            En vue de s’assurer le plein respect de l'objet et de l'intention recherchés au paragraphe 20(3) et à l'article 30 de la Convention, le gouvernement du Canada se réserve le droit de ne pas appliquer les dispositions de l’article 21, dans la mesure     où elles pourraient entrer en conflit avec les formes de garde coutumière au sein des peuples autochtones du Canada.

 

            Déclaration d’interprétation

            Article 30

            Le gouvernement du Canada reconnaît que, en ce qui concerne les questions intéressant les Autochtones du Canada, il doit s’acquitter de ses responsabilités aux termes de l’article 4 de la Convention en tenant compte des dispositions de l'article 30. En particulier, en déterminant les mesures qu'il conviendrait de prendre pour mettre en œuvre les droits que la Convention garantit aux enfants autochtones, il faudra s'assurer de respecter leur droit de jouir de leur propre culture, de professer et de pratiquer leur propre religion et de parler leur propre langue en commun avec les autres membres de leur communauté.

 

            En 2001, John Holmes, du ministère des Affaires étrangères, a déclaré au Comité que le gouvernement avait pris cette position au sujet de l’article 21 afin de faire en sorte que l’adoption coutumière chez les Autochtones du Canada ne soit pas interdite en vertu de la Convention qui prévoit que les adoptions sont autorisées par les autorités compétentes en conformité avec les lois et procédures applicables[135].

 

b) Disposition 37c) – Détention de jeunes contrevenants dans des locaux distincts

La deuxième réserve concerne la disposition 37c), qui porte sur le système de justice pénale pour les adolescents et exige que les États parties gardent les jeunes contrevenants en détention dans des locaux séparés de ceux des contrevenants adultes. 

            Réserve

            (ii) Disposition 37c)

            Le gouvernement du Canada accepte les principes généraux prévus à l’alinéa 37c) de la Convention, mais se réserve le droit de ne pas séparer les enfants des adultes dans les cas où il n’est pas possible ou approprié de le faire.

 

            Le gouvernement a émis cette réserve pour plusieurs raisons. Tout d’abord, il voulait laisser une certaine latitude aux collectivités éloignées du Nord canadien, où la construction d’installations distinctes pour un petit nombre de jeunes contrevenants est souvent peu pratique et coûteuse, et où le fait de placer un enfant en détention dans des locaux séparés de ceux des adultes implique de l’envoyer très loin de sa famille. Le gouvernement voulait également éviter une situation où un jeune qui atteint la majorité pendant sa détention est soudainement envoyé dans un centre de détention pour adultes. Enfin, il avait des réserves quant à l’incarcération de jeunes enfants avec de jeunes contrevenants dangereux.

Toutefois, malgré ces raisons, le Comité des droits de l’enfant et de nombreux témoins, notamment William Schabas, de l’Irish Centre for Human Rights (National University of Ireland), et Peter Leuprecht, ont critiqué le Canada pour son refus de retirer ses réserves et de se conformer aux normes internationales à cet égard.

 

c)  Paragraphe 3(2) du Protocole facultatif concernant la participation d’enfants aux conflits armés

Au moment de la ratification du Protocole facultatif, le Canada a fait la déclaration suivante au sujet du paragraphe 3(2) qui prévoit que les États parties autorisant l’engagement volontaire dans les forces armées nationales de personnes de moins de 18 ans mettent en place des mesures de protection spéciales: 

 

Déclaration

            Conformément au paragraphe 2 de l'article 3 du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l'enfant concernant la participation d'enfants dans les conflits armés, le Canada déclare ce qui suit :

            1. Les Forces armées canadiennes permettent l’engagement volontaire à partir de l'âge minimum de 16 ans.

            2. Les Forces armées canadiennes ont adopté les garanties suivantes afin de veiller à ce que l’engagement de personnes de moins de 18 ans ne soit pas   contracté de force ou sous la contrainte :

            a) L’engagement dans les Forces canadiennes est toujours volontaire. Le Canada   ne pratique ni la conscription ni d'autres formes d'engagement forcé ou obligatoire. À cet égard, les campagnes d'enrôlement des Forces canadiennes sont des campagnes d'information. Tout individu désireux de se joindre aux Forces canadiennes remplit une demande à cet effet. Si les Forces canadiennes offrent un poste particulier à un candidat, ce dernier n'est pas tenu de l’accepter.

            b) L’enrôlement de personnes de moins de 18 ans se fait avec le consentement éclairé et écrit des parents ou des tuteurs. Le paragraphe 3 de l'article 20 de la Loi sur la défense nationale stipule que « l’enrôlement dans les Forces canadiennes des personnes âgées de moins de dix-huit ans est subordonné au consentement de leur père, mère ou tuteur ».

            c) Les personnes de moins de 18 ans sont pleinement informées des devoirs associés au service au sein des Forces armées. De nombreux films et feuillets     d'information, portant sur les devoirs associés au service au sein des Forces armées, sont mis à la disposition des personnes désireuses de se joindre aux            Forces canadiennes.

            d) Les personnes de moins de 18 ans sont tenues de fournir des preuves dignes de foi de leur âge avant d’être acceptées dans les Forces armées. Tout candidat doit   fournir un document juridiquement reconnu, soit un original ou une copie certifiée de son acte de naissance ou de son certificat de baptême, afin de prouver son âge.

            Actuellement, le Canada autorise l’engagement volontaire de personnes de 16 ans au sein des Forces armées canadiennes. La Loi sur la défense nationale[136] a cependant été modifiée de manière à prévenir le déploiement de personnes de moins de 18 ans dans des zones de combat.

 

B.  MÉCANISME D’EXÉCUTION – RAPPORT ET SUIVI AUPRÈS DU COMITÉ DE L’ONU

            Comme il a été mentionné précédemment, le mécanisme d’exécution établi par la Convention relative aux droits de l’enfant prend la forme du Comité des droits de l’enfant de l’ONU, qui reçoit des rapports périodiques sur la conformité du Canada avec la Convention. Le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne a pour tâche de faciliter la préparation des rapports du Canada au Comité de l’ONU. Des représentants du Comité permanent des fonctionnaires ont témoigné devant le Comité sénatorial en juin 2001 et en avril 2005 afin de lui donner des précisions sur son rôle et son mandat.

            1.  Rôle et mandat du Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne

 

            Le Comité permanent des fonctionnaires a été mis sur pied au sein du Programme des droits de la personne du ministère du Patrimoine canadien; il sert de mécanisme permanent de coordination et de collaboration avec les provinces et les territoires en ce qui a trait à la ratification et à la mise en œuvre nationale des instruments internationaux en matière de droits de la personne. Il compte des représentants des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux et se réunit deux fois par année pour discuter et échanger.

Dans l’exercice de son mandat, il n’a aucun pouvoir politique ni décisionnel, mais il peut présenter aux ministres responsables des recommandations concernant l’établissement des positions du Canada au sujet de questions internationales relatives aux droits de la personne. Dans le passé, il a joué un rôle actif dans la signature et la ratification de traités internationaux en matière de droits de la personne[137]

Selon Eileen Sarkar, du ministère du Patrimoine canadien,

            [d]epuis 1975, ce comité permet de partager des opinions et d'échanger des renseignements entre les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux sur la Convention relative aux droits de l'enfant et les autres traités internationaux concernant les droits de la personne.

 

            Il participe également aux travaux de préparation en vue des examens de l'ONU.   Ses membres font plus souvent partie de la délégation canadienne chargée de répondre aux questions concernant le rapport. Le Comité aborde les questions liées aux traités internationaux relatifs aux droits de la personne et analyse plus en profondeur les recommandations précises des comités de l'ONU, incluant le partage de pratiques exemplaires[138].

 

            2. Pertinence du processus d’établissement de rapports et de suivi au Canada

            Certaines des principales frustrations signalées au Comité, tant lors des audiences qu’au cours de la rédaction du rapport Des promesses à tenir, ont fait ressortir le caractère insatisfaisant de notre processus d’établissement de rapports et de suivi relatif aux Observations finales du Comité de l’ONU. Sur le plan pratique, le Comité a appris que le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne n’était pas efficace et qu’il ne constituait pas un mécanisme satisfaisant pour assurer la coordination entre les diverses administrations ou avec les différents organes créés en vertu du traité et établis à Genève et à New York. Le Comité permanent des fonctionnaires n’a pas le mandat nécessaire pour ce faire; il n’est qu’un moyen de consultation et de coordination.

            Les préoccupations des témoins allaient au-delà du mandat du Comité permanent des fonctionnaires et s’étendaient au déficit démocratique et à la complexité de l’ensemble du processus d’établissement de rapports et de suivi. Les témoins ont insisté sur le manque de transparence, le peu de participation ministérielle voire politique et l’absence d’intervention parlementaire ou publique. On a fait remarquer que ces questions étaient au cœur de toute démocratie efficace.

 

a)  Rapports présentés au Comité de l’ONU

Au moment d’établir le rapport du Canada pour le Comité des droits de l’enfant, chaque administration prépare sa partie, celle du gouvernement fédéral étant élaborée par les ministères de la Justice et de la Santé. Les rapports sont ensuite assemblés pour créer le rapport final du Canada qui sera présenté au Comité de l’ONU.

Le processus de consolidation des volumineux rapports des différentes administrations a produit dans le passé des documents fouillés. Le dernier rapport du Canada, présenté en mai 2001, avait 284 pages. Dans ses dernières Observations finales, le Comité des droits de l’enfant a critiqué la complexité et la longueur des rapports du Canada :  

un rapport de synthèse s'appuyant à la fois sur les documents fédéraux et provinciaux aurait fourni au Comité une analyse comparative de la mise en œuvre de la Convention et lui auraient donné une vue d'ensemble plus complète et plus cohérente des mesures louables adoptées par le Canada pour donner effet à la Convention[139].

 

            Le processus de compilation du rapport adopté par le Comité permanent des fonctionnaires est aussi très lent; il a même pris jusqu’à trois ans dans le passé. À cet égard, Maxwell Yalden fait remarquer que la structure complexe du système fédéral n’est pas une excuse valable :

            Nous avons parfois été un peu lents à préparer les rapports aux comités. De notre   point de vue, c'est inévitable en raison de la complexité de notre régime fédéral.           Ce n’est pas très convaincant auprès d'un organisme international car c'est le Canada, et non les provinces et les territoires, qui est partie au pacte. […] Nous ne        pouvons donc pas nous retrancher derrière cette excuse[140].

 

Il mentionne également la nécessité de produire un rapport simplifié :

           

            Nos rapports seraient beaucoup plus percutants et présenteraient de façon beaucoup plus convaincante nos points de vue s’ils étaient plus courts et s'il y avait de meilleures consultations entre les provinces et le gouvernement fédéral.

 

            Chaque province fait les choses à sa façon. Certaines énumèrent tous les motifs illégaux de violation des droits de la personne, alors que d’autres ne le font pas. Certaines le font en partie, d’autres non. Il n’y a aucune cohérence dans tout cela et le rapport qui en résulte n'est pas très convaincant[141].

 

Les préoccupations portent également sur l’absence de véritables interventions du public ou des organisations non gouvernementales[142] dans l’élaboration du rapport du Canada. Même si ce rapport ne contient que les contributions des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les ONG ont pu, dans le passé, présenter leurs observations au Comité de l’ONU dans un document distinct préparé par la Coalition canadienne pour les droits des enfants. Dans Des promesses à tenir, on déplore l’absence de toute intervention du Parlement dans la rédaction du rapport ou de tout examen à cet égard[143].

En plus de ces problèmes, le Haut Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme (HCDH-ONU) reconnaît que ses demandes comportent de lourdes obligations et il examine actuellement des moyens de rationaliser la façon de procéder des organes créés en vertu de traités de l’ONU. Chacun de ces organes est aujourd’hui confronté à d’énormes retards dans la réception et l’examen des rapports des pays[144].

Des témoins comme Maxwell Yalden et le Comité des droits de l’enfant ont attiré l’attention du Comité sur la nécessité de modifier l’ensemble du processus, tant au Canada qu’au sein de l’ONU, afin de mettre en place une nouvelle structure de présentation de rapports plus générale et coordonnée, favorisant un meilleur dialogue. 

 

b)     Observations finales du Comité de l’ONU

i)              Teneur

            Dans ses Observations finales, le Comité de l’ONU formule des observations sur les domaines importants à l’égard desquels il juge que le Canada n’a pas respecté ses obligations découlant de la Convention relative aux droits de l’enfant. Dans ses deux précédentes Observations finales (1995 et 2003) concernant le Canada, il a élevé les mêmes critiques concernant quatre questions importantes :

·       les taux élevés de pauvreté infantile au Canada;

·       les enfants en migration – la question englobe la traite d’enfants, les problèmes auxquels sont confrontés les enfants séparés de leur famille, l’établissement et l’intégration des enfants migrants et les problèmes généraux que doivent surmonter les enfants immigrants et réfugiés;

·       les enfants autochtones – les enfants autochtones sont touchés de façon disproportionnée par un certain nombre de problèmes auxquels se heurtent les enfants du Canada, notamment en ce qui a trait à la protection de l’enfant, au système de justice pénale pour les jeunes, à la santé, aux taux de suicide et à la pauvreté;

·       le châtiment corporel – l’article 43 du Code criminel[145]du Canada contient une défense relative au châtiment raisonnable, qui permet d’employer la force pour corriger un enfant. Cette disposition a récemment fait l’objet d’un examen minutieux. En janvier 2004, la Cour suprême du Canada a confirmé la constitutionnalité de l’article 43 et déclaré que cette disposition du Code criminel ne porte pas atteinte à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne, au droit à l’égalité ni au droit à la protection contre tout traitement cruel et inusité prévus dans la Charte.[146]. Dans ses Observations finales, le Comité de l’ONU a systématiquement critiqué cette décision et la défense prévue à l’article 43

 

ii)                  Processus

            Le Groupe des ONG pour la Convention relative aux droits de l’enfant établi à Genève et le Comité de l’ONU ont signalé que l’approche du Canada à l’égard de la réception des Observations finales du Comité de l’ONU était problématique. Lorsque le Comité des droits de l’enfant publie ses Observations finales, il incombe au Comité permanent des fonctionnaires de tenir les gouvernements provinciaux et territoriaux au courant des observations concernant la portée des droits garantis par la Convention. Il le fait toutefois à huis clos. Même si les Observations finales sont accessibles sur les sites Web de l’ONU et de Patrimoine canadien, c’est à peu près tout ce qui est fait pour diffuser les observations et les critiques du Comité de l’ONU ou pour susciter un débat public ou un suivi. Des témoins tels que les membres du Comité des droits de l’enfant ainsi que des représentants de l’Union interparlementaire et du Groupe des ONG ont également reproché le manque de transparence du processus et mentionné l’absence d’intervention du Parlement dans la réception et la diffusion des Observations finales[147].

Actuellement, le Groupe des ONG est préoccupé par le fait que peu de Canadiens sont au courant des Observations finales du Comité des droits de l’enfant, et il précise que celles-ci ont souvent des répercussions pendant un an, puis elles tombent dans l’oubli[148]. Pour sa part, le Comité des droits des enfants a remarqué l’absence de suivi au Canada qui est due au fait que les parlementaires ne sont pas suffisamment renseignés au sujet des obligations de leur pays, le gouvernement ayant tendance à mettre les Observations finales sur les tablettes.

Anne Bayefsky, de l’Université York, qui a comparu devant le Comité en 2001, a signalé le manque de transparence du processus d’établissement de rapports et de la réception des Observations finales : 

Ce n’est pas un processus transparent faisant l’objet d’un dialogue ouvert. […] on peut dire qu’il n’y a pas de consultation ce qui est très malheureux. Il n'y a aucune raison qui s’oppose à l’établissement d’un processus plus constructif et plus inclusif qui nous permettrait de déterminer ce que nos rapports devraient contenir et ce qu'il faudrait faire ensuite. Tout ce que je peux vous dire, c'est que, pour l’instant, personne ne voit ces rapports avant leur dépôt.

 

Ils sont déposés auprès des comités concernés, mais il y a lieu de se demander ce qu’il arrive après. Les comités font des recommandations sur la foi des rapports. Qu’advient-il de ces recommandations? Si une ONG a été particulièrement active dans un dossier au point d’attirer l'attention de certains médias, les recommandations seront reprises par la presse. Mais, dans la plupart des cas, elles passent inaperçues. Il n’y a pas de processus, ici au Canada, prévoyant la prise en compte du rapport et l’étude des commentaires dont ils font l’objet. Rien ne prévoie leur examen de façon transparente ni l’adoption de démarches constructives pour répondre aux critiques formulées. Rien ne se fait à ce sujet entre deux rapports[149].

c)  Constatations du Comité au sujet du processus d’établissement de rapports et de suivi

En se fondant sur les témoignages recueillis au Canada et à l’étranger, le Comité a constaté que les processus actuels d’établissement et de diffusion des rapports étaient trop complexes et qu’ils entraînaient des problèmes de coordination qu’aggrave l’absence d’importants intervenants. Le manque de transparence a soulevé de nombreuses critiques. Le Comité permanent des fonctionnaires semble travailler dans le secret. Très peu de personnes au sein du gouvernement, et encore moins dans le public, sont au courant de sa composition, de ses activités ou de ses délibérations. Bien que les consultations tenues à huis clos favorisent une discussion libre, elles nuisent à la promotion de la Convention et de l’état des droits des enfants au Canada. 

De plus, même si le Comité permanent des fonctionnaires se réunit deux fois par année, il n’y a eu à l’échelon ministériel aucune réunion intergouvernementale sur les droits de la personne depuis plus de 15 ans. Il y a quatre ans, dans le rapport Des promesses à tenir, le Comité a critiqué l’inertie du Comité permanent des fonctionnaires à cet égard. Le 11 juin 2001, Norman Moyer, président du Comité permanent des fonctionnaires, a déclaré ce qui suit au Comité: 

Ces audiences viennent à point nommé pour mon comité. Le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne est en train d’examiner son mandat et ses activités. Par conséquent, tout commentaire éventuel sur la nature de notre comité serait fort apprécié[150].

 

            Dans le témoignage qu’elle a présenté au Comité cette année, Eileen Sarkar, de Patrimoine canadien, a déclaré : « Vos commentaires ont été pris en compte et je crois qu'à la dernière réunion du [Comité permanent des fonctionnaires], il y a eu une discussion sur la possibilité de proposer aux ministres une réunion au niveau ministériel en 2006[151] ».  Le Comité attend que des mesures soient prises à cet égard. 

En dernière analyse, les observations formulées par le Comité dans son rapport Des promesses à tenir restent vraies :

Le vrai problème, toutefois, n’est pas que le Comité permanent de hauts fonctionnaires chargés des droits de la personne n’offre pas de tribune publique, au niveau national, où la mise en œuvre des engagements du Canada en matière de droits internationaux de la personne peut être examinée et évaluée. Ce n’est pas sa tâche. Le vrai problème pour le Canada est qu'aucune autre organisation ou institution du gouvernement ne remplit cette fonction[152].

 

            Il manque une véritable participation politique au processus, que ce soit au niveau ministériel ou parlementaire. Ce déficit démocratique – auquel s’ajoute le manque de transparence inhérent au système actuel, tant sur le plan de la sensibilisation que sur celui de l’intervention du public – fait dire au Comité que le processus actuel d’établissement de rapports du Canada et les mécanismes de suivi se rattachant à la Convention relative aux droits de l’enfant (et à d’autres conventions) sont totalement inadéquats.

 

C.  COMPLEXITÉ DE LA MISE EN ŒUVRE

      1.  Structure fédérale du Canada

            a)  Mise en œuvre

            Bien que la façon dont le Canada gère son processus de ratification et de mise en œuvre de traités en général constitue le principal obstacle à la protection efficace des droits de l’enfant chez nous, d’autres facteurs plus spécifiques font aussi pencher la balance. Par exemple, la structure fédérale du pays est un élément inévitable qui ajoute à la complexité de la mise en œuvre de la Convention au Canada; la question des compétences est un facteur déterminant dans l’application concrète des droits de l’enfant.

 

i)  Normes nationales

Nombre de témoins, y compris le Comité des Nations Unies, par l’entremise de ses Observations finales, font état de l’absence de normes nationales uniformes dans les principaux domaines ayant un impact direct sur les droits de l’enfant, absence attribuable à la structure constitutionnelle du Canada et à la nature générale de la Convention elle-même, qui couvre une vaste gamme de questions relevant des compétences fédérales et provinciales. Certains témoins, dont Mme Susan Reid, professeure à l’Université St. Thomas, Peter Dudding, de la Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada, Jahanshah Assadi, représentant au Canada du haut commissaire des Nations Unies pour les réfugiés, ainsi que des représentants de l’Organisation internationale du travail signalent que l’absence de normes nationales entraîne une disparité du niveau de protection sur l’ensemble du territoire canadien.

Par exemple, à l’Organisation internationale du travail (OIT), Jane Stewart, directrice exécutive du Secteur de l’emploi, et Frans Roselaars, directeur du Programme d’élimination des pires formes de travail des enfants, soulignent que si le Canada n’est pas en mesure de ratifier la Convention no 138 de l’OIT sur l’âge minimum d’admission à l’emploi[153], c’est parce que les provinces appliquent chacune un âge minimum différent. Même si les témoins ont reconnu qu’en général, le Canada respectait les principes énoncés dans la Convention no 138, le fait qu’il ne l’ait pas ratifiée et que certaines provinces autorisent l’embauche d’enfants dont l’âge est inférieur à ce que prescrit la Convention donne mauvaise réputation au Canada aux yeux des 141 autres États parties[154]. Le Comité des droits de l’enfant met cette critique en lumière dans ses Observations finales :

Le Comité note avec une grande satisfaction que le Canada a dégagé des ressources pour travailler à l'échelon international à l’élimination de l'exploitation économique des enfants [...] Il est en outre préoccupé de ce que le Canada n'ait pas ratifié la Convention no 138 de l’OIT concernant l’âge minimum d'admission à l'emploi et constate avec inquiétude que des enfants de moins de 13 ans participent à l’activité économique.

 

Le Comité recommande à l’État partie de ratifier la Convention no 138 de l’OIT concernant l'âge minimum d'admission à l’emploi et de prendre les mesures nécessaires à son application effective. Il encourage en outre l’État partie à entreprendre des recherches de visée nationale afin de procéder à une évaluation complète de l’ampleur du problème du travail des enfants et de prendre, le cas échéant, des mesures pour prévenir efficacement l’exploitation d'enfants par le travail au Canada[155].

 

De même, lors des audiences du Comité au Canada atlantique, des témoins ont parlé des normes irrégulières quant à la prestation des services de santé publique offerts aux enfants autistiques et quant aux politiques de séparation entre jeunes contrevenants et adultes. En ce qui concerne les jeunes contrevenants, des témoins ont affirmé au Comité que les autorités avaient déjà invoqué la réserve du Canada à l’article 37c) de la Convention dans le but de faire cohabiter jeunes contrevenants et adultes dans les mêmes installations à titre de solution pratique pour combler un besoin immédiat plutôt que pour se conformer à la réserve exprimée par le Canada[156]. Selon professeure Susan Reid, « [...] on a eu recours à cette pratique malheureusement afin de combler toutes les places disponibles [...] »[157]

Enfin, de nombreux témoins, dont MM. Peter Dudding et Jahanshah Assadi, déplorent le manque d’uniformité nationale quant à l’âge jusqu’auquel les enfants seraient légalement protégés. Si, en Colombie-Britannique, les jeunes sont dans une certaine mesure protégés par les lois sur le bien-être des enfants jusqu’à l’âge de 19 ans, ceux de l’Ontario ne le sont que jusqu’à 16 ans. Cette disparité signifie que les fournisseurs de services qui traitent avec de jeunes immigrants qui arrivent au Canada sans leurs parents doivent appliquer des normes différentes selon qu’ils sont dans l’une ou l’autre de ces deux destinations de choix. En Ontario, il leur est interdit de référer des enfants de plus de 16 ans séparés de leurs parents aux autorités de protection de l’enfance. D’autres témoins ont souligné que cette limite entraînait aussi une contradiction quant à l’âge jusqu’auquel un enfant est tenu de fréquenter l’école dans certaines provinces. Comme l’a déclaré professeure Reid,

Il est également intéressant de noter qu'au Nouveau-Brunswick on a voulu, par le biais de la Loi sur l'éducation, faire passer l’âge de scolarité obligatoire de 16 ans à 18 ans. En théorie, des enfants de 16 ou de 17 ans pourraient se retrouver sans abri mais tout de même être obligés de fréquenter l'école[158].

 

            Dans son étude d’impact sur la mise en œuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant, le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF fait écho à ces préoccupations en affirmant que malgré la structure fédérale d’un pays comme le Canada, les gouvernements doivent veiller à ce que les disparités provinciales n’ouvrent pas la voie à la discrimination contre certains enfants du simple fait qu’ils habitent une province, un état ou une région en particulier[159].


ii)  Institutions provinciales traitant des droits de l’enfant

Tout au long de ses audiences, le Comité s’est rendu compte que les institutions mises sur pied pour protéger les droits de l’enfant dans chacune des provinces exécutaient aussi des fonctions considérablement différentes. Ces organismes indépendants entretiennent un lien et un dialogue informels par l’entremise du Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes. Voici quelques exemples de ces organismes et de leurs différences :

·         Saskatchewan (Protecteur des enfants) – En Saskatchewan, les pouvoirs du protecteur des enfants sont énoncés dans l’Ombudsman and Children’s Advocate Act[160].Le rôle du protecteur est d’entreprendre des campagnes de sensibilisation du public sur les droits de l’enfant, de travailler en vue de résoudre les différends et de mener des enquêtes indépendantes sur les services offerts aux enfants par les ministères et organismes provinciaux, d’effectuer des recherches favorisant l’intérêt et le bien-être des enfants, de formuler des recommandations quant aux services que leur offrent les ministères et organismes provinciaux et de revoir les décisions prises par ces derniers.

·         Québec (Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec) – Au Québec, les pouvoirs de la Commission sont énoncés dans la Loi sur la protection de la jeunesse[161]. La Commission se compose, non pas d’un protecteur et de son personnel, mais de quinze membres qui font enquête sur des plaintes individuelles ou systématiques fondées sur la discrimination, le harcèlement et d’autres questions de protection de l’enfant. La Commission peut renvoyer toute situation au tribunal si elle a raison de croire que les droits d’un enfant ont été lésés par une personne, un organisme ou une institution. Elle peut aussi formuler des recommandations ou renvoyer certains dossiers au gouvernement provincial.

·         Ontario (Bureau d’assistance à l’enfance et à la famille) – En Ontario, les pouvoirs de l’intervenant en chef sont énoncés dans la Loi sur les services à l’enfance et à la famille[162]. Son rôle consiste à coordonner et à administrer un système de défense, sauf devant les tribunaux, au nom des enfants et des familles recevant des services offerts par des organismes approuvés, à conseiller le ministre des Services à la collectivité, à la famille et à l’enfance sur les questions relatives à l’intérêt de ces enfants et de ces familles, à signaler les failles du système et les problèmes opérationnels ainsi qu’à recommander des solutions. Le Bureau fonctionne indépendamment du système de prestation des services; toutefois, du point de vue administratif, il relève du sous-ministre adjoint. Le gouvernement provincial tente d’ailleurs de rectifier cette situation en proposant une nouvelle législation qui rendrait le Bureau entièrement indépendant[163].

·         Nouvelle-Écosse (Ombudsman) – En Nouvelle-Écosse, les pouvoirs de l’ombudsman, dont le mandat est spécialement axé sur les jeunes et les enfants, sont énoncés dans l’Ombudsman’s Act[164]. L’ombudsman peut résoudre des différends ou faire enquête sur les services offerts aux enfants par les ministères ou organismes provinciaux ou municipaux, formuler des recommandations quant à ces services, effectuer des recherches en vue d’améliorer l’intérêt et le bien-être des enfants sous la tutelle du gouvernement, faire rapport au ministre, aux ministères ou aux organismes et mener des campagnes publiques de sensibilisation.

·         Nouveau-Brunswick (Ombudsman) – Au Nouveau-Brunswick, les pouvoirs de l’ombudsman sont énoncés dans la Loi sur l’Ombudsman[165]. L’ombudsman a le pouvoir d’enquêter sur des plaintes de nature administrative à l’égard d’actes et de décisions émanant de fonctionnaires, d’agences et d’organismes provinciaux ou de municipalités en vue d’établir si ces actes ou décisions étaient déraisonnables, injustes, oppressifs ou discriminatoires. Bien que le Bureau de l’ombudsman n’ait pas le mandat de protéger uniquement les droits de l’enfant, il répond régulièrement à des plaintes s’y rapportant. En 2004, le Bureau a recommandé la création d’un poste de défenseur des enfants à l’échelle provinciale. C’est ainsi qu’est entrée en vigueur, en avril 2005, la Loi sur le défenseur des enfants et de la jeunesse[166]. Toutefois, au moment de rédiger le présent rapport, personne n’avait été nommé à ce poste, et la province envisageait d’adopter un projet de loi modifiant cette loi en vue de restreindre le rôle du défenseur[167].  

·         Île-du-Prince-Édouard – L’Île-du-Prince-Édouard est la seule province à ne pas avoir d’institution vouée à la protection des droits de l’enfant.

·         Territoires – Aucun des territoires n’a de bureau de protection de l’enfance. Le Bureau de l’ombudsman du Yukon n’a pas le mandat spécifique de traiter les questions relatives aux droits de l’enfant.

            Ni l’un ni l’autre de ces organismes n’est constitué en vertu d’une loi renvoyant à la Convention relative aux droits des enfants, bien que dans la pratique, ils invoquent tous la Convention dans le cadre de leurs travaux[168].

 

b)  Maximiser la coordination

Le Comité constate que la complexité juridictionnelle brouille souvent les efforts de coordination en ce qui concerne l’application de la Convention. Comme l’a déclaré Suzanne Williams, « étant donné la diversité du Canada au plan des juridictions mais aussi des ordres judiciaires, sans oublier sa composition multiculturelle, le besoin d'une coordination efficace des droits de l’enfant se fait vraiment ressentir »[169].

            De toute évidence, on reconnaît de plus en plus l’importance de l’enfant à l’échelle du gouvernement – tout au long de ses audiences, le Comité a pu constater à quel point on se préoccupait de l’intérêt des enfants. Dès sa nomination au poste de ministre de la Justice, en décembre 2003, l’honorable Irwin Cotler a fait de la protection des personnes vulnérables l’un de ses principaux objectifs. Lors d’un symposium international sur les droits de la personne, tenu en janvier 2005, le ministre Cotler a souligné l’importance de respecter la Convention relative aux droits de l’enfant et ses protocoles facultatifs, en insistant pour qu’on mette la protection de l’enfant au premier plan des programmes nationaux et internationaux, parce que les « tragédies qui briment les droits des enfants doivent prendre fin »[170]. En avril 2005, il a déclaré devant le Comité :

            En fait, l’épreuve d’une société juste, qui s’articule autour des principes de l’égalité et de la dignité humaine, est la façon dont elle traite ses enfants et ses autres citoyens vulnérables, la façon dont nous les protégeons contre les désavantages et contre la discrimination[171].

Là où le bât blesse, c’est que la volonté politique se noie souvent dans la complexité de la coordination et de la collaboration entre les compétences. Kathy Vandergrift fait ressortir ce point en affirmant que « parfois, le meilleur intérêt de l’enfant est occulté par les querelles de clocher entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux »[172].

            Pourtant, étant donné le système fédéral du Canada, le Comité estime qu’il est possible de bien gérer les questions de compétence. À ce sujet, Suzanne Williams déclare :

Bien que ce [les questions de compétence] soit un vrai défi, c’est peut-être aussi une vraie occasion. Plusieurs juridictions s’efforcent d’améliorer la vie des enfants; elles pourraient partager leurs expériences et leurs ressources. La diversité au Canada est un grand atout. Les défis dans le domaine des juridictions ne devraient pas être considérés comme des obstacles infranchissables[173].

            Le Comité a conclu qu’il devrait chercher des façons de mieux gérer l’application des droits de l’enfant au Canada de façon à insuffler la vie dans la Convention et à favoriser le développement d’un milieu qui appuie la protection des droits de l’enfant.

 

c)  Observation de la Convention

Dans ses discussions sur la mise en œuvre et l’observation de la Convention, le Comité a appris que l’une des principales préoccupations d’une grande variété de témoins était le peu d’empressement du gouvernement fédéral à incorporer directement les traités internationaux relatifs aux droits de la personne. Jeffrey Wilson, Kathy Vandergrift, Jean-François Noël, du Bureau international des droits des enfants, les avocats de Justice for Children and Youth ainsi que le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes ont, en particulier, insisté sur ce point.

Étant donné les multiples lois fédérales, provinciales et territoriales devant se conformer à une convention avant que le pays ne puisse la ratifier, le ministre de la Justice a clairement fait savoir que le gouvernement fédéral acceptait uniquement de mettre en œuvre la Convention relative aux droits de l’enfant par la voie de la Charte canadienne des droits et libertés, des lois fédérales et provinciales sur les droits de la personne et des autres lois portant sur les sujets couverts par la Convention.

Comme nous l’avons mentionné plus tôt dans le présent chapitre et dans le chapitre 3, lorsqu’il s’agit de traités internationaux relatifs aux droits de la personne, le gouvernement fédéral examine et analyse ses lois, puis déclare habituellement qu’elles n’ont pas besoin d’être modifiées parce qu’elles sont déjà conformes aux obligations énoncées dans les traités[174]. En ce qui concerne la Convention relative aux droits de l’enfant, le gouvernement fédéral prétend que même si les lois nationales en vigueur ne correspondent pas toujours explicitement au libellé de la Convention, les normes mises de l’avant dans nos lois sont maintenant égales ou supérieures à celles que préconise la Convention elle-même. Comme l’a déclaré en 2001 John Holmes, du ministère des Affaires étrangères :

[...] nous ne ratifions pas un traité tant que les provinces et les territoires n'ont pas appuyé la ratification et ne se sont pas conformés aux obligations prévues dans le traité [...] Nous devrions attendre les résultats de l’initiative provinciale ou des indications. Nous devrions attendre que les provinces se soient conformées à l’instrument avant de le ratifier[175].

            Ce qu’on fait valoir, c’est qu’étant donné que le gouvernement fédéral s’est assuré que le Canada respecte ses obligations indirectement de par la conformité de ses lois préexistantes à la Convention, il n’a pas besoin d’incorporer directement la Convention par la voie d’une loi habilitante ou d’autres mesures législatives plus explicites.

Le Comité s’est interrogé sur les termes observation et observer, dont les définitions respectives sont « action d’observer ce que prescrit une loi, une règle » et « se conformer de façon régulière à (une prescription) »[176]. « On peut dire qu’il y a observation lorsque le comportement réel d’un sujet donné est conforme au comportement prescrit [...] »[177]. Peut-on vraiment dire que nos lois et notre approche axée sur les politiques à l’égard des traités internationaux relatifs aux droits de la personne sont explicitement conformes? Les témoins que nous avons entendus n’en sont pas du tout certains. Ils ont d’ailleurs exhorté le Comité à trouver des façons de mettre en œuvre expressément les modalités de la Convention. Jeffrey Wilson, en particulier, a exprimé sa déception face à l’approche du gouvernement :

Se demander si quelque chose dans la Convention peut contribuer à remédier à la situation […], c’est faussement croire que cette convention a un sens. J’insiste pour dire qu’elle n’a pas été ratifiée ni intégrée dans le droit canadien et n’a donc aucun caractère exécutoire et peut tout au plus se prêter à une interprétation. Ce n’est qu'un instrument de persuasion morale[178]

Les incertitudes soulevées par M. Wilson trouvent écho dans le témoignage de certains ministres fédéraux. D’un côté, le ministre Cotler a affirmé que le Canada était pleinement conforme à la Convention de par le processus de consultation du gouvernement fédéral et de son approche de mise en œuvre axée sur les politiques :

            [...] en tant que ministre de la Justice, l’une de mes fonctions consiste à veiller à     ce que nos lois respectent la Charte canadienne des droits et libertés et nos       obligations internationales à l’égard des droits de la personne, y compris celles qui découlent de la Convention relative aux droits de l’enfant [...]

 

            Depuis [la ratification], le ministère a continué d’examiner tous les projets de loi     et de politiques ayant une incidence directe sur les enfants afin d’en garantir la             conformité à la Charte, à la [Convention] et aux autres instruments internationaux      de droits de la personne. Ce faisant, nous considérons les droits des enfants dans   une perspective contextuelle. Si nous voulons vraiment promouvoir l’intérêt      supérieur des enfants, il faut prendre en considération tous leurs droits            globalement[179].

 

            En revanche, le ministre Dosanjh a répondu de façon plus prudente à savoir si le Canada appliquait effectivement la Convention :

[...] quand des pays signent des conventions internationales comportant des obligations, on peut présumer, et je le présume effectivement, qu’ils se sentiront liés par ces obligations [...] Il arrive cependant que nous ne soyons pas en mesure de remplir toutes les obligations que nous avons assumées en signant de tels documents[180].

 

Les témoins ont fait remarquer que le débat soulevait une question fondamentale : même si le gouvernement fédéral affirme qu’il examine ses lois et que le Canada observe la Convention, si aucune de nos lois n’en incorpore directement les modalités, quel recours resterait-il à un enfant, à un adulte ou à une institution qui ne croit pas que les lois canadiennes soient conformes à nos obligations internationales en matière de droits de la personne? À l’heure actuelle, aucun organisme ou gouvernement, à part le Comité des droits de l’enfant, n’est mandaté pour répondre à de telles préoccupations. Certains témoins, dont Jeffrey Wilson, Kathy Vandergrift, Jean-François Noël, Justice for Children and Youth ainsi que le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes, s’inquiètent du fait que le gouvernement ne soit pas très clair à ce sujet et qu’il n’ait pas de comptes à rendre. Tout ce qu’on exige du gouvernement fédéral, c’est de remettre au Comité de l’ONU, tous les cinq ans, un rapport dans lequel il explique la façon dont le Canada observe la Convention. Maxwell Yalden, ancien membre du Comité des droits de l’homme de l’ONU, a exprimé son mécontentement face à cette approche : « [...] je ne crois pas que nous puissions nous retrancher derrière cette doctrine de non-incorporation »[181].

Le témoignage du ministre Cotler devant le Comité fait ressortir l’ambiguïté de la situation :

            Pour conclure, je dirai d’abord qu’il s’agit d’un traité international fondé sur des    droits et, ensuite, que nous nous efforçons de rendre nos lois conformes à ce      traité. Nous n’avons pas, dans le cas des traités internationaux, l’obligation      expresse que nous avons, par exemple, à l’égard de la Charte canadienne des          droits et libertés, mais il existe une présomption de conformité relative au droit          international. Même en l’absence du caractère obligatoire, nous nous efforçons de    rendre nos lois conformes à nos obligations internationales, en tenant compte de        la question des compétences mixtes fédérales et provinciales et d’autres      considérations du même genre[182].

 

Les propos du ministre nous amènent à nous demander s’il suffit de se référer à la Charte, à divers droits de la personne et à d’autres lois pour garantir notre conformité à la Convention, étant donné la nature spécifique des droits relatifs à l’enfant qui y sont énoncés. Si l’on ne répète pas dans les lois canadiennes les termes explicites employés dans la Convention, comment peut-on être certain que les droits des enfants soient réellement exécutoires ou que le Canada se conforme intégralement à la Convention?

            Le Comité fait remarquer que la structure fédérale du Canada présente un défi unique à l’application efficiente et efficace de la Convention. Parce que cette Convention couvre une si vaste gamme de sujets relevant des différentes compétences établies par notre Constitution et parce qu’il est tout bonnement compliqué de coordonner treize compétences, la collaboration entre le fédéral, les provinces et les territoires n’est pas toujours instantanée. Comme l’a déclaré le ministre Dosanjh : « Étant donné qu’auparavant j’étais au gouvernement provincial, je peux vous dire que le manque de coordination nuit aux pouvoirs publics à tous les échelons et que cela demeure une question grave »[183]

            À terme, le Canada a l’obligation de faire de son mieux pour mettre en œuvre à l’échelle nationale les traités internationaux auxquels il adhère, peu importe les obstacles juridictionnels que sous-tend sa Constitution.

      2.  Méconnaissance de la Convention

            Enfin, la méconnaissance du gouvernement et du public face à la Convention et aux droits qui y sont inscrits inquiète nombre de témoins. Dans le cadre de ses audiences, le Comité s’est rendu compte que la Convention n’était guère connue à l’extérieur des milieux universitaires et de défense des droits. Dans l’administration publique, même ceux dont le rôle est de protéger les droits de l’enfant ont une connaissance au mieux inégale de la Convention, pourtant vieille de quinze ans.    

            Certains fonctionnaires chargés de la protection des droits de l’enfant semblent travailler sans même connaître l’existence de cet outil international. À bien des égards, on n’y a tout simplement pas recours. Christine Brennan, du Bureau de l’ombudsman de la Nouvelle-Écosse, a affirmé ce qui suit au Comité :

Lors de notre campagne de sensibilisation concernant les droits en matière d’éducation auprès du gouvernement, des jeunes et des autres entités de services à la jeunesse de la province, nous avons constaté que 90 p. 100 des intervenants ne connaissaient même pas l’existence de cette convention. On parle ici des gens qui dirigent les systèmes de services à la jeunesse dans notre province.

 

            La Nouvelle-Écosse est en avance comparativement au reste du pays, mais nous devons admettre avec embarras que les ministères provinciaux, si l’on fait   exception de ceux des Services communautaires et de la Justice où nous sommes très proactifs, ne connaissent pas les objectifs de la Convention relative aux droits de l’enfant. Comme toujours, les problèmes et les droits des jeunes figurent loin dans la liste des priorités de notre pays[184].

 

            Voici ce que Bernard Richard, ombudsman du Nouveau-Brunswick et responsable des dossiers relatifs aux droits de l’enfant, avait à dire sur la mesure dans laquelle la fonction publique et l’Assemblé législative du Nouveau-Brunswick employaient ou même connaissaient la Convention :

Rarement ou jamais. J’ai été membre de l'Assemblée législative pendant 13 ans et je ne crois pas avoir entendu mentionner la Convention même une seule fois pendant tout ce temps. En tout cas, nous ne l’utilisons pas dans notre bureau, nous n’y faisons jamais référence. Nous faisons référence à nos lois et à nos droits, à notre Charte des droits et aux lois du Nouveau-Brunswick. Mais, selon moi, la Convention n’est pas utilisée du tout ni prise en considération spécifiquement [...]

 

            Toujours est-il que votre invitation à témoigner m’a sensibilisé à la Convention. Il  est possible que nous changions notre approche dans les mois qui viennent et que nous fassions référence à la Convention dans certains des cas que j’ai mentionnés, parce que j’estime que c’est un outil important que nous n’avons pas encore utilisé au Nouveau- Brunswick[185].

 

            Il est sans doute moins surprenant de constater que les enfants eux-mêmes ignorent l’existence de la Convention et des droits qui y sont consacrés. À Terre-Neuve-et-Labrador ainsi qu’au Nouveau-Brunswick, le Comité a rencontré des jeunes éveillés de différents horizons qui n’avaient jamais entendu parler de la Convention relative aux droits de l’enfant avant de préparer leur témoignage. Leurs commentaires illustrent l’importance de la sensibilisation et de la connaissance de ses droits pour se prendre en charge. Comme l’a déclaré Megan Fitzgerald à St. John’s (Terre-Neuve) :

            Florian m’a appelée il y a environ une semaine pour me demander de venir ici [...] Il m'a dit que je devrais lire la Convention relative aux droits de l'enfant. Je me suis demandé ce que ce pouvait bien être, parce que je n'en avais jamais entendu parler auparavant. J’avais honte de l'admettre — parce que je suis élitiste à mon école. Je suis très engagée à l’école, j’ai un très bon rendement scolaire et j'essaie d'être active dans la communauté. Et pourtant, pour quelqu’un comme moi qui en sait tellement sur tout ce qui se passe, du moins dans mon milieu, je ne connaissais rien de mes droits, tels qu’ils sont stipulés dans la Convention relative   aux droits de l'enfant.

            C’est un vaste élément de l'éducation et de l’habilitation des jeunes. Comment pouvons-nous nous sentir motivés et habilités à intégrer nos droits dans notre   propre vie si nous les ignorons? C’est quelque chose sur quoi nous devons travailler ensemble — nous, en tant que jeunes et vous, en tant que gens      d'influence. Nous devons y travailler, pour que nous puissions acquérir de l’autonomie et l’intégrer à nos vies[186].

 

            À Fredericton (Nouveau-Brunswick), Ryan Bresson a dit au Comité, au sujet de la Convention : « [...] je pense qu'il faudrait l’enseigner dans les écoles car au moins la moitié d'entre nous n’en avions même jamais entendu parler. Nous ne pouvons protéger nos droits si nous ne connaissons pas nos droits »[187].

            Peu connue des adultes, la Convention l’est encore bien moins de ceux qu’elle est censée protéger. Même si beaucoup d’enfants comprennent de toute évidence qu’ils ont des droits de façon générale (comme l’a fait remarquer Katie Cook à Fredericton, « pour ce qui est de connaître la Convention, je n’ai pas exactement entendu parler du document précis, mais nous savons que nous avons ces droits, surtout en tant qu’enfants. Du moins, moi je sais. »[188]), des témoins d’un bout à l’autre du Canada ont indiqué au Comité que ce n’était pas suffisant. En effet, selon Katherine Covell, Janet Mirwaldt, protectrice des enfants du Manitoba, et Cindy Kiro, commissaire aux enfants de la Nouvelle-Zélande, entre autres, pour garantir la mise en œuvre intégrale et efficace de la Convention au Canada, le public et les principaux intervenants visés par la Convention doivent savoir dans quelle mesure certains droits affectent leur vie et avoir la possibilité de modifier le cadre qui les régit lorsque ces droits sont lésés. Les témoins ont fait valoir que pour les enfants, découvrir leurs droits se veut souvent une expérience de transformation. Comme l’a souligné le Comité des droits de l’enfant, lorsque nous sommes, en tant qu’individus, inconscients de nos droits, nous ne sommes pas en mesure de les faire respecter :

Si les adultes qui entourent l’enfant, ses parents et d’autres membres de sa famille, ses enseignants et tous ceux qui s’occupent de lui ne comprennent pas quelles sont les implications de la Convention et, surtout, que celle-ci confirme l’égalité de l’enfant en tant que sujet de droits, il est peu probable que les droits énoncés dans la Convention deviennent réalité pour bon nombre d’enfants[189].

 

            C’est particulièrement le cas lorsque les institutions officielles chargées de protéger les droits de l’enfant méconnaissent ces droits et la gamme complète des outils mis à leur disposition. 

            Suivant ce témoignage, le Comité a conclu qu’il faudrait d’abord s’attaquer au manque de sensibilisation du public canadien avant de penser à la mise en œuvre efficace de la Convention.

D.  CONSTATATIONS DU COMITÉ

Suivant ces observations, le Comité constate que le Canada ne prend pas suffisamment au sérieux ses obligations en matière de droits de la personne. Les témoignages entendus nous apprennent que la complexité juridictionnelle, l’absence d’institutions efficaces, l’approche incertaine quant aux droits de la personne, le manque de transparence et d’engagement politique ainsi que la méconnaissance des droits inscrits dans la Convention relative aux droits de l’enfant ont mené à son application inefficace dans le contexte canadien. Le Comité constate que l’approche du gouvernement fédéral à l’égard de sa conformité aux droits de l’enfant et à la Convention, en particulier, n’est pas équilibrée.

Ce déséquilibre s’observe malgré le ton prometteur adopté dans l’affaire Baker au sujet de l’obligation qu’a le gouvernement de respecter les valeurs énoncées dans la Convention relative aux droits de l’enfant. Comme nous l’avons mentionné plus tôt dans le présent chapitre, le gouvernement et les tribunaux ont bel et bien donné aux normes internationales sur les droits de la personne la possibilité de jouer un rôle à l’échelle du pays; toutefois, ce rôle demeure encore secondaire. Bien que l’on tienne compte du droit international dans le processus décisionnel judiciaire, les valeurs véhiculées dans les instruments internationaux qui ne sont pas directement incorporées à nos lois servent surtout à orienter notre interprétation. Le gouvernement fédéral lui-même fait grand cas de son approche axée sur les politiques et la consultation mais s’est avéré incapable d’expliquer de façon claire et précise dans quelle mesure le Canada observait la Convention, le libellé exact de cette dernière n’étant qu’occasionnellement repris mot pour mot dans nos lois.

Tous les niveaux du gouvernement du Canada ont la responsabilité et la capacité de protéger les droits des enfants; ce qu’il reste à savoir, c’est la mesure dans laquelle ils y réussissent. Les tribunaux canadiens ont commencé à invoquer la Convention dans divers domaines de droit – de l’immigration aux questions de protection des enfants[190]. Pour faire progresser le dossier et favoriser le respect du processus démocratique, il faudrait toutefois une plus grande responsabilisation, accroître la participation du Parlement et du public et adopter une approche plus ouverte, propice à la transparence et favorisant la volonté politique.

            Les témoins ont constamment rappelé l’importance de se doter de mécanismes tangibles pour garantir ici le respect des droits inscrits dans la Convention et pour obliger le gouvernement et le Parlement à rendre des comptes aux enfants et à tous les citoyens. On propose notamment l’instauration d’une forme de législation habilitante, l’établissement d’organismes chargés de surveiller la protection des droits de l’enfant à l’échelon fédéral, l’instauration d’un processus plus discipliné et structuré pour la ratification et l’incorporation du droit international, l’instauration d’un processus de rapport plus simple et transparent, la diffusion générale des Observations finales du Comité de l’ONU, la sensibilisation du public à l’égard des droits inscrits dans la Convention, l’amélioration des capacités dans le secteur du bénévolat et, surtout, la participation accrue des enfants à ces processus. Le Comité souhaite particulièrement donner au Parlement un rôle efficace dans l’établissement d’un milieu qui favoriserait davantage la protection réelle des droits de l’enfant au Canada. Nous discuterons plus en détail de ces questions dans le chapitre suivant.


CHAPITRE CINQ – MÉCANISMES DE CHANGEMENT

 

Il est important d’en faire encore plus pour qu’au Canada, les objectifs et les principes de la Convention relative aux droits de l’enfant soient respectés en totalité et de façon concrète. [....] Il ne suffit pas de rêver d’une société juste et compatissante, nous pouvons l’édifier[191].

 

A.  INTRODUCTION

            Des mois de témoignages — auxquels se sont ajoutées les observations, les critiques et les recommandations du Comité des droits de l’enfant — ont convaincu le Comité de l’insuffisance de l’approche du Canada pour la mise en œuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant et par extension des traités internationaux sur les droits de la personne, de façon plus générale. Le Comité est arrivé à plusieurs propositions de changement fondées sur ce qu’il a entendu; elles portent sur des mécanismes propres à transformer la façon du Canada de ratifier les traités internationaux sur les droits de la personne et de les intégrer à ses obligations législatives, ainsi que sur des mécanismes précis visant à assurer une mise en œuvre plus complète de la Convention relative aux droits de l’enfant.

Par ses recommandations, le Comité tient à assurer une responsabilisation accrue à l’égard des enfants et de tous les citoyens, dans une démarche s’efforçant de transformer les obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne en des lois, des politiques et des pratiques signifiantes.

 

B.  RESPECT DES OBLIGATIONS INTERNATIONALES DU CANADA EN MATIÈRE DE DROITS DE LA PERSONNE – MODÈLE DE RATIFICATION ET D’INTÉGRATION À LA LÉGISLATION

Comme le Comité avait commencé à le constater au cours des audiences qui ont mené à la publication du rapport Des promesses à tenir, le processus que le Canada applique actuellement pour ratifier les traités internationaux sur les droits de la personne et pour les intégrer à sa législation est aussi inefficient qu’inefficace. Les mécanismes en place ne sont ni inclusifs, ni transparents; ils ne mènent qu’occasionnellement au respect réel de nos obligations à cet égard. Il n’y a actuellement aucun organisme qui assume la responsabilité ultime de la mise en œuvre effective au Canada des conventions internationales relatives aux droits de la personne. Les audiences du Comité au sujet de la Convention relative aux droits de l’enfant ont prouvé qu’il existe bel et bien un déficit démocratique et que le grand public de même que les principaux intéressés eux-mêmes ne sont souvent pas au courant de l’existence des traités pertinents et des droits qui y sont reconnus.

Le Comité ne peut pas remonter dans le temps pour proposer une meilleure approche de mise en œuvre de la Convention relative aux droits de l’enfant. Toutefois, il peut recommander un processus qui pourrait être mis en place pour transformer l’approche du Canada à l’égard des traités internationaux relatifs aux droits de la personne dans l’avenir.

 

     1.  Processus de négociation des traités

a)  Consultation et coopération nécessaires dès le début

Comme on l’a vu au chapitre 2, dans l’exposé au sujet de l’historique de la Convention relative aux droits de l’enfant, le Canada est invariablement de la partie dès que les Nations Unies ou la communauté internationale commencent à préparer un nouvel instrument international en matière de droits de la personne. Le gouvernement fédéral est au courant des engagements discutés, même s’il n’est pas partie aux négociations elles‑mêmes.

Les réserves des témoins quant au processus de ratification ont fait clairement comprendre au Comité que des changements s’imposent dès ce stade pour entamer le plus efficacement possible les processus de sensibilisation et de consultations essentiels au bon fonctionnement de tout mécanisme de mise en œuvre. Dès que s’amorcent des négociations sur un traité international, il faut que s’enclenchent au niveau national des activités pour sensibiliser tous les paliers de gouvernement aux enjeux et aux obligations qu’ils auront peut‑être à assumer. La coordination n’est pas une petite affaire. Néanmoins, en commençant très tôt à travailler en consultation, le Parlement, les provinces et les territoires ainsi que les intervenants de la société civile vont assurer une coopération accrue et, à long terme, de plus grandes possibilités de coordination. Comme Suzanne Williams, directrice générale de l’International Institute for Child Rights and Development, l’a déclaré devant le Comité : « Il s’agit d’établir un dialogue, ce qui est un défi constant dans le système fédéral, mais possible »[192].

Même si de nombreux témoins des provinces se sont dits préoccupés par les difficultés de la coordination entre les instances compétentes, ils ont souligné que les réseaux informels sont importants pour faire marcher le système. Bernard Richard, l’ombudsman du Nouveau‑Brunswick, l’a clairement exprimé : « Je crains que nous ne perdions beaucoup de temps à débattre de questions de compétence alors que nous avons démontré qu’il est possible de façon informelle de surmonter certains obstacles »[193]. Une collaboration dès ces premières étapes faciliterait la mise en place d’un réseau d’information informel grâce auquel les gouvernements provinciaux et territoriaux sauront ce qu’on attend d’eux en regard des engagements pris par le Canada dans le contexte d’un traité international donné sur les droits de la personne.

 

b)  Amorce du processus

Ses audiences ont amené le Comité à conclure qu’un mécanisme doit être établi pour faire démarrer ce processus de consultation dès le début. Par l’intermédiaire de ses ministres, le gouvernement doit s’approprier le processus et travailler de concert avec le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne pour concevoir un processus plus ouvert, transparent et concerté. Le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne doit être informé dès que débutent les négociations en vue de la signature d’un traité sur les droits de la personne afin d’amorcer les consultations.

Le Comité l’a déjà dit, de nombreux témoins ont dénoncé l’inefficacité du Comité permanent des fonctionnaires, à qui il manque à la fois la volonté politique et un mandat efficace, ce qui le rend incapable sous sa forme actuelle d’atteindre les buts et d’appliquer les recommandations du Comité. Le Comité propose qu’on remédie à cette situation en retirant la responsabilité du Comité permanent des fonctionnaires au ministère du Patrimoine canadien, pour la donner à celui de la Justice. Cette approche a été proposée par la professeure Joanna Harrington, de l’Université de l’Alberta, qui a trouvé vraiment insultant que la responsabilité de la mise en œuvre des traités internationaux sur les droits de la personne relève au Canada du ministère du Patrimoine[194], en ajoutant qu’une telle approche marginalise les obligations internationales du Canada quant aux droits de la personne. La prise en charge du Comité permanent des fonctionnaires par le ministère de la Justice ferait en sorte que l’instance responsable du suivi et de la mise en œuvre des lois fédérales dans tout le Canada soit intimement consciente des obligations du gouvernement en vertu des traités internationaux et qu’elle ait la possibilité de mettre ces lois en application.

 

c)  Processus de consultation – Rapport explicatif et possibilité de réaction

Le Comité est d’avis que le gouvernement devrait donner au Comité permanent des fonctionnaires le mandat d’entreprendre des consultations pour analyser les implications du traité en cours de négociation. Pour commencer, le Comité permanent des fonctionnaires pourrait produire un rapport à l’intention de toutes les parties aux consultations – le Parlement, tous les paliers de gouvernement et les intervenants de la société civile. À peu près comme la « National Interest Analysis »[195] produite par le gouvernement de l’Australie, ce rapport pourrait être un document explicatif exposant les buts et les conséquences du traité envisagé, avec une description des obligations qu’il imposerait, ses implications juridiques et financières et ses effets économiques, environnementaux, sociaux et culturels[196]. Le rapport devrait être largement diffusé et assurément accessible sur le site Web du Comité permanent des fonctionnaires.

Une fois le rapport explicatif distribué, des témoins comme le professeur Ken Norman, de l’Université de la Saskatchewan, ont souligné qu’il faut que le gouvernement fédéral, par l’intermédiaire du Comité permanent des fonctionnaires, crée un mécanisme de réaction, en menant des consultations auprès du Parlement, de tous les paliers de gouvernement et des différents intervenants.

Globalement, ce processus de rapport et de consultation devrait faire partie intégrante de la démarche typique du gouvernement fédéral pour examiner et analyser les lois fédérales et provinciales existantes afin de déterminer si l’adoption de modifications législatives ou d’une nouvelle loi s’impose pour que le pays puisse se conformer à ses obligations découlant des traités. Les témoins sont d’avis que ces consultations donneraient au Parlement, aux provinces et aux territoires de même qu’aux intervenants intéressés la possibilité de déterminer si les buts d’intégration et de mise en œuvre du gouvernement sont satisfaisants, tout comme d’ailleurs son jugement sur la conformité ou la non‑conformité des lois existantes.

 

     2.  Signature et ratification

                  a)  Palier fédéral – Déclaration d’intention officielle

Plusieurs des témoins qui ont comparu devant le Comité, dont Jeffrey Wilson, Kathy Vandergrift, de Vision mondiale Canada, Jean‑François Noël, du Bureau international des droits de l’enfant, les avocats de Justice for Children and Youth et les représentants du Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes, ont beaucoup insisté sur la nécessité d’intégrer expressément les obligations internationales en matière de droits de la personne du Canada à la législation canadienne sous une forme ou une autre de mesures législatives habilitantes[197]. C’est pourquoi le Comité propose que le gouvernement fédéral dépose au Parlement une « déclaration d’intention de se conformer », une fois que les consultations du Comité permanent des fonctionnaires seront terminées, que l’exécutif aura signé l’instrument international (déclarant ainsi son intention de prendre des mesures en vue de sa ratification et de sa mise en œuvre) et que le gouvernement fédéral aura conclu que toute la législation existante au pays est conforme au traité.

Ce processus ne sera pas nécessairement d’une lourdeur excessive. Le Comité est très conscient des difficultés posées par l’adoption d’une loi habilitante spécifique dans le contexte de traités généraux sur les droits de la personne portant sur des grands principes et ayant des répercussions sur les pouvoirs législatifs de toutes les instances compétentes. Le raisonnement du Document fondamental faisant partie des rapports des États parties : Canada – cité au chapitre 3 – est valide. Des témoins comme Peter Dudding, de la Ligue pour le bien‑être de l’enfance du Canada, et Claire Crooks, du Centre scientifique de prévention du Centre de toxicomanie et de santé mentale, ont déclaré au Comité qu’une loi habilitante concrète peut parfois compliquer le respect des compétences et entraîner la création de mécanismes impossibles à soutenir efficacement dans certaines circonstances, autrement dit risque de faire plus de tort que de bien. Comme l’Union interparlementaire l’a écrit dans son Guide sur la protection de l’enfant,

une législation en pleine conformité avec les normes internationales relatives aux droits de l’enfant, mais qu’on ne peut appliquer faute de l’infrastructure nécessaire, n’a pas d’existence réelle et ne permet pas d’atteindre les objectifs visés; à certains égards, elle peut même se révéler contre‑productive[198].

 

Le dépôt d’une déclaration d’intention informelle pourrait être une façon de  signaler officiellement les intentions du gouvernement fédéral et de formuler des promesses tangibles à l’aune desquelles les actions du gouvernement pourraient être mesurées par les tribunaux — et selon les lois — du Canada. Cette formalité pourrait simplement consister à déposer le traité au Parlement avec une déclaration confirmant que le gouvernement fédéral a examiné toute la législation pertinente et peut l’assurer que les lois du Canada sont conformes à ses obligations aux termes du traité, ainsi qu’une déclaration officielle que le gouvernement fédéral entend se conformer au traité.

            La simplicité doit primer. Mike Comeau, du ministère de la Justice du Nouveau‑Brunswick, l’a bien dit :

Quelque chose de standard [...] qui faciliterait le travail des provinces et territoires est toujours utile. La difficulté, c’est de trouver une forme standard qui facilite les choses plutôt que de les compliquer[199].

 

Le dépôt d’une telle déclaration d’intention aurait aussi pour effet d’établir fermement l’interprétation que fait le gouvernement des droits reconnus dans le traité. Il ne serait plus possible pour lui de soutenir, comme il l’a fait dans l’affaire Baker, qu’il n’est pas lié, au Canada, par ses engagements internationaux en matière de droits de la personne. Les tribunaux pourraient aussi choisir des interprétations de la loi analogues à celles qui figurent dans le traité international. Cette approche pourrait avoir le double avantage d’apaiser les critiques déplorant que les tribunaux jouent un rôle trop important dans l’interprétation et l’application des instruments internationaux, ce qui mène souvent à des résultats divergents[200], et de donner du mordant au traité, puisque le gouvernement s’exposerait à des répercussions concrètes devant les tribunaux, par exemple, s’il faisait fi de ses obligations.

Enfin, le dépôt d’une déclaration d’intention contribuerait aussi à sensibiliser davantage les Canadiens au traité lui‑même aussi bien qu’à la portée de sa ratification. Des témoins ont exprimé de vives inquiétudes en disant que rares sont les Canadiens qui savent qu’un traité doit être effectivement mis en œuvre pour pouvoir être applicable en droit canadien et qui s’empressent de féliciter le gouvernement fédéral chaque fois qu’il ratifie un traité sans même se rendre compte que cette adhésion ne le lie d’aucune façon. C’est ce que Martha Mackinnon, de Justice for Children and Youth, a exprimé de la façon suivante :

Moi‑même, je ne l’ai découvert [que la ratification d’un traité ne signifie pas nécessairement qu’il a force de loi au Canada] qu’un mois ou deux après le début de mon premier cours de droit international public, [...] et j’ai été épouvantée. Je me suis sentie trahie. C’était la première fois, même comme étudiante en droit, que je comprenais qu’un État pouvait peser de tout son poids et signer un document et de déclarer ensuite : « Mais nous n’en sommes pas vraiment convaincus ». Je ne crois pas que les Canadiens, pour la plupart, s’imaginent que tel est le cas[201].

 

            b)  Travailler avec les provinces et les territoires

En prenant bonne note des craintes des témoins quant au manque de dialogue et de coordination entre les diverses instances compétentes, le Comité estime que, une fois déposée sa déclaration d’intention, le gouvernement fédéral devrait profiter de la tribune offerte par le Comité permanent des fonctionnaires pour engager des discussions informelles avec les provinces et les territoires.

Après avoir signé le traité – et par extension créé des attentes que les provinces et les territoires s’y conformeront dans leur législation et leurs politiques – le gouvernement fédéral ne peut pas tout simplement abandonner la partie, les témoins l’on souligné, pas plus qu’il ne saurait blâmer les provinces et les territoires pour leur manque de conformité sur les questions de compétence. Le Comité presse le gouvernement fédéral d’établir un mécanisme pour aider à fournir les fonds et les ressources nécessaires aux provinces et aux territoires, afin d’accroître leur capacité de se conformer aux obligations internationales du Canada.

 

            c)  À la ratification

Ce processus conserverait à l’exécutif ses pleins pouvoirs de signature et de ratification des traités internationaux sur les droits de la personne, mais serait aussi plus ouvert et imposerait une plus grande obligation de rendre compte au public. Comme le professeur Ken Norman, de l’Université de la Saskatchewan, l’a dit lorsqu’il a comparu devant le Comité en 2001, « la question du déficit démocratique pourrait être réglée en déposant un document au Parlement avant la ratification, pour pouvoir entamer un débat politique sur ces normes »[202]. La clé, c’est de trouver une voix pour que le Parlement puisse responsabiliser l’exécutif vis‑à‑vis du public, accroître la coopération et la coordination entre les instances compétentes, sensibiliser davantage le public aux engagements du Canada en droit international et enfin établir un processus plus structuré pour assurer le respect de ces engagements.

Le Comité propose que, une fois que l’exécutif a officiellement ratifié le traité, cet instrument international soit déposé dans les deux Chambres du Parlement.

 

     3.  Après la ratification – Donner suite efficacement aux obligations du Canada    en vertu des traités internationaux

            a)  Exigence en matière de rapports aux Nations Unies

Les témoins sont allés au‑delà du processus de ratification, en faisant des recommandations au sujet des traités internationaux sur les droits de la personne existants et futurs, en soulignant la nécessité d’une efficience, d’une transparence et d’une responsabilisation accrues dans le processus de rapport aux Nations Unies. Comme nous l’avons déjà souligné, le processus actuel de rapport aux organismes responsables des traités des Nations Unies est lourd et inefficient; il constitue un problème tant pour les organismes responsables des traités, qui doivent lire et analyser ces rapports[203], que pour le Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne, qui doit composer avec la difficulté de coordonner les compétences.

Des témoins comme Tara Ashtakala (de la Coalition canadienne pour les droits des enfants) et Maxwell Yalden ont insisté sur le fait qu’une des premières étapes pour réformer ce processus pourrait consister à faire en sorte que les ministres responsables veillent à ce que le Comité permanent des fonctionnaires ait des délais réalistes à respecter. Ils ont fait valoir que le Comité permanent des fonctionnaires doit commencer ses consultations plus tôt pour que les provinces et les territoires soient informées amplement à l’avance de leurs obligations en matière de rapports, sachant qu’il peut falloir des années pour produire un rapport exhaustif à l’intention des organismes des Nations Unies responsables de l’application des traités, et que ces rapports des États parties doivent être produits tous les quatre ou cinq ans, dépendant du traité[204]. Le Comité est convaincu que le Parlement doit aussi avoir sa place à la table durant ces consultations, et que les parlementaires ayant des connaissances particulières dans les domaines discutés doivent être expressément invités à y participer.

            Une fois que ces rapports seront produits, le Comité estime que le Parlement aura un rôle important à jouer pour sensibiliser la population à la question et accroître la responsabilisation du gouvernement, en analysant les degrés de conformité. À la lumière des suggestions formulées par plusieurs témoins comme la professeure Harrington et des renseignements recueillis lors de ses missions d’étude en Europe, le Comité a conclu que les rapports du Canada comme État partie, de même que les Observations finales de l’organisme des Nations Unies responsable du traité et la réponse du gouvernement doivent être déposés au Parlement et soumis à un examen en comité. Cette approche serait analogue à la pratique de pays comme la Suède où l’on dépose les Observations finales du Comité des droits de l’enfant au Parlement. Une fois que ces documents lui seraient soumis, le comité parlementaire pourrait demander à des groupes de défense des droits et à des spécialistes en la matière de lui faire part de leurs commentaires et de leurs observations sur la conformité du Canada à ses obligations internationales. Il pourrait aussi demander une réponse aux ministres et aux fonctionnaires du gouvernement. Cette approche fait écho aux observations de Maxwell Yalden :

Je serais aussi d’accord pour que le Parlement examine de plus près ces rapports. [...] Une fois le rapport rédigé, le Parlement pourrait peut‑être y jeter un coup d’œil. En tout cas, quand le Comité des droits de l’enfant ou le Comité des droits de l’homme présentent leurs conclusions, votre Comité [sénatorial des droits de la personne] devrait les examiner. Il devrait convoquer des témoins du gouvernement pour qu’ils lui expliquent pourquoi nous sommes en infraction avec telle ou telle obligation énoncée dans ces pactes. Ce serait utile car cela contribuerait à maintenir la pression sur le gouvernement, et ce serait donc positif[205].

           

Une telle approche garantirait l’institutionnalisation de consultations constantes et d’un suivi de l’application et du respect des obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne[206]. En effet, l’examen de ces rapports par les parlementaires accroîtrait non seulement la responsabilisation du gouvernement, mais offrirait aussi au public une excellente occasion de contribuer, en plus de le sensibiliser davantage grâce à une diffusion élargie des rapports. Il ne faut pas que le processus soit fermé, mais ouvert et porté à l’attention de tous les citoyens intéressés. Le Comité des droits de l’enfant l’a dit dans son Observation générale à propos de la mise en œuvre de la Convention :

Ce processus constitue une façon unique de rendre compte [...] de la façon dont les États traitent les enfants et leurs droits. Mais il ne peut avoir d’effet véritable sur la vie des enfants que si les rapports sont diffusés et examinés de manière constructive au niveau national[207].

 

            Au cours de ses audiences en Suède, le Comité a appris qu’un réseau de parlementaires de tous les partis voué à la protection des droits des enfants s’était penché sur la question et en était arrivé à la conclusion que le Parlement est la tribune idéale où exposer les questions soulevées dans les Observations finales[208]. En outre, le Guide sur la protection de l’enfant de l’Union interparlementaire est clair :

Les parlementaires [...] peuvent non seulement influer sur la question et sur les décisions du gouvernement, mais aussi prendre contact avec les collectivités locales et les électeurs pour influencer les opinions et orienter les actions locales [...]

 

Guides de l’opinion et représentants du peuple, les parlementaires ont également un rôle non négligeable en matière de prise de conscience; ils sensibilisent le public aux problèmes de société importants, non seulement dans leur propre circonscription, mais aussi à l’échelon national et international[209].

 

En définitive, le processus de rapport aux Nations Unies est une démarche de sensibilisation et de persuasion morale puisque les organismes responsables des traités des Nations Unies n’ont pas eux‑mêmes de pouvoirs d’exécution. Cela dit, les recommandations du Comité ne peuvent pas faire autrement qu’accroître les pouvoirs dont ils disposent. Un commissaire du Comité des droits de l’enfant nous a d’ailleurs déclaré que la participation des parlementaires crée de grandes possibilités d’introduction de changements dans les sociétés démocratiques[210].

 

b)  Recours aux instruments internationaux pour proposer de nouvelles lois et de nouvelles politiques

Enfin, pratiquement tous les témoins qui ont comparu devant le Comité ont réclamé une assurance que toutes les nouvelles lois proposées par le gouvernement fédéral et adoptées par le Parlement seraient conformes aux obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne.

Le Comité s’est fait dire que le gouvernement et le Parlement se servent actuellement de la Charte canadienne des droits et libertés comme d’une « liste de contrôle » que tous les ministères et organismes appliquent pour confirmer que la liberté et les droits fondamentaux sont respectés dans les projets de loi et de politique (le ministre de la Justice est tenu par la loi de faire en sorte que les projets de loi du gouvernement soient conformes à la Charte[211]).

Pourtant, même si la Cour suprême du Canada a statué qu’il faut généralement partir du principe que la Charte offre une protection des droits au moins égale à celle prévue par les instruments internationaux relatifs aux droits de la personne[212], le Comité n’est pas convaincu que ce soit là une garantie suffisante.

Le Comité propose que le gouvernement tienne pleinement et systématiquement compte des engagements du Canada en vertu des principaux traités internationaux sur les droits de la personne dans ses projets de loi et de politique. La professeure Harrington l’a dit très clairement :

Le fait de faire des obligations internationales en matière de respect des droits de la personne des obligations juridiques devant être garanties par le ministère de la Justice, en plus d’observer les dispositions de la Charte, et de rendre nos lois conformes aux traités internationaux en matière de droits de la personne attirerait davantage l’attention sur ces obligations et garantirait leur révision et leur mise en œuvre continues[213].

 

Ces droits sont déjà bien établis dans la législation canadienne; l’ajout d’un tel processus n’alourdirait pas exagérément le système. Au fil de ses audiences, le Comité est venu à croire qu’il est au contraire absolument nécessaire pour assurer la protection des droits de la personne et le respect des obligations internationales du Canada en la matière.

 

     4.  Commentaires du Comité

Pour répondre comme il se doit aux inquiétudes des témoins, le Comité a conclu que le Parlement et la société civile doivent jouer un rôle accru dans le processus de ratification des traités internationaux sur les droits de la personne. En assurant la transparence, l’examen approfondi et les consultations nécessaires, on accroîtra la légitimité des obligations du Canada en vertu de ces traités internationaux, en maximisant aussi la responsabilisation du gouvernement à cet égard, et, partant, sa conformité à leurs dispositions[214].

Il se peut que la mise en œuvre de ce processus de consultations plus poussé entraîne des coûts, particulièrement en termes de temps. Pourtant, comme les critiques sur le processus de ratification des traités et d’intégration de leurs obligations tournent actuellement autour de leur lourdeur et du manque de coordination entre les instances compétentes, le Comité est d’avis qu’une transparence et des consultations accrues réduiraient la complexité du système et assureraient une coopération plus étroite, ce qui améliorerait la coordination et, à long terme, mènerait à un meilleur emploi du temps.

Un des plus importants points à retenir de cette analyse, c’est que les témoins n’ont pas soutenu que le Canada devrait s’empresser de se conformer à ses engagements internationaux en matière de droits de la personne. Le Comité préconise plutôt l’adoption de mécanismes pour accroître la sensibilisation de toutes les instances compétentes et de tous les intervenants, de façon à assurer la coopération, la coordination et la conformité de tous les paliers de gouvernement aux obligations internationales du Canada. Cela contribuera à générer un respect accru à l’égard du droit international puisqu’il sera ainsi démontré que la législation et les obligations du pays s’appliquent dans un contexte démocratique, où le gouvernement et les parlementaires doivent rendre des comptes à la nation[215].

 

RECOMMANDATION 1 

Le gouvernement fédéral – de concert avec les provinces, les territoires, les parlementaires et les intervenants intéressés – doit se doter de moyens plus efficaces pour négocier, intégrer et respecter ses obligations internationales en matière de droits de la personne. Le Comité recommande aussi quela ratification d’un instrument international relatif aux droits de la personne s’accompagne de mesures législatives habilitantes par lesquelles le gouvernement fédéral confirme qu’il se sent légalement tenu de respecter ses engagements internationaux en matière de droits de la personne.

 

C.  MISE EN ŒUVRE DE LA CONVENTION RELATIVE AUX DROITS DE L’ENFANT

            Quant à la question des obligations internationales du Canada relatives aux droits et libertés des enfants, les audiences et les recherches du Comité l’ont amené à conclure que la Convention relative aux droits de l’enfant n’est solidement enchâssée ni dans la législation, ni dans les politiques, ni dans la conscience nationale du Canada. Trop souvent, les Canadiens ne savent rien des droits protégés par la Convention; le gouvernement et les tribunaux n’invoquent la Convention qu’en tant que principe directeur énergique pour tenter de faire en sorte que nos lois s’y conforment, plutôt que de la traiter comme un instrument nécessitant une application concrète. Aucun organisme n’est responsable de la mise en œuvre effective de la Convention au Canada.

Ce que le Comité a constaté au cours de son examen pour Des promesses à tenir et de la présente analyse faite à travers la lorgnette des droits des enfants, l’a incité à recommander de simplifier la mise en œuvre des obligations internationales du Canada en matière de droits de la personne, et la rendre plus transparente et plus efficace, aussi bien avant qu’après la signature des traités. Dans ce contexte, il s’est efforcé de trouver au Parlement un rôle plus important à jouer afin d’accroître l’obligation de rendre compte du gouvernement dans son ensemble. En outre, et c’est particulièrement important, les témoins ont dit et répété qu’il est absolument nécessaire d’écouter ce que les enfants ont à dire et de faire en sorte que tous les aspects de la législation et des politiques canadiennes tiennent compte de leur présence et de leurs besoins.

D’autres provinces canadiennes ont leurs propres méthodes pour intégrer complètement les droits des enfants dans leurs lois et leurs politiques. Au Québec, la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse a proposé qu’on modifie la Charte québécoise des droits et libertés[216]en y ajoutant une disposition précisant qu’elle s’inspire des instruments juridiques internationaux relatifs aux droits et libertés de la personne, particulièrement la Déclaration universelle des droits de l’homme, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la Convention relative aux droits de l’enfant[217]. Une recommandation comme celle‑là est un exemple pour les autres provinces et territoires ainsi que pour les commissions des droits de la personne de tout le Canada.

Dans les discussions que le Comité a eues avec le Comité des droits de l’enfant, les commissaires ont souligné que « la mise en œuvre est cruciale » pour que la Convention donne des résultats et que, pour pouvoir prétendre respecter intégralement les droits et libertés des enfants dans son territoire, le Canada doit accroître son degré de conformité effective à la Convention[218]. Comme le professeur Peter Leuprecht l’a déclaré devant le Comité, la Convention impose des obligations passives et actives. Ainsi, à l’article 2 :

l’obligation passive de respecter exige qu’un État ne viole pas les droits énoncés dans la Convention. L’obligation de garantie va bien plus loin que cela. Elle signifie que l’État a une obligation expresse de prendre les mesures nécessaires afin que les enfants jouissent de leurs droits et les exercent[219].

 

Après avoir conclu que le gouvernement fédéral ne dispose pas de mécanismes efficaces pour se conformer à ses obligations en vertu des traités internationaux sur les droits de la personne, le Comité disposait d’amplement de preuves pour conclure à la nécessité de mettre en place d’autres mécanismes pour assurer une protection efficace des droits des enfants au Canada. En réaction aux préoccupations exprimées par le Comité des droits de l’enfant et par les témoins, dans tout le Canada ainsi qu’à l’étranger, le Comité a formulé des propositions visant à garantir un contrôle systématique de la mise en œuvre de la Convention, de façon à ce qu’elle soit efficacement respectée. Il préconise notamment la création d’un groupe de travail chargé de la mise en œuvre pour coordonner et surveiller la législation et les politiques fédérales ayant une incidence sur les droits des enfants, et d’un commissariat aux enfants indépendant, chargé de surveiller l’application des droits des enfants au niveau fédéral et d’assurer la liaison avec les organismes provinciaux de défense des droits des enfants. Dans chacune de ses recommandations, le Comité met en relief l’insistance des témoins sur la nécessité d’une sensibilisation accrue à la Convention ainsi qu’à l’approche fondée sur les droits qui la sous‑tend. Par dessus tout, le Comité cherche par ses recommandations à accroître la participation active des enfants dans toutes les institutions et tous les mécanismes susceptibles d’avoir une incidence sur leurs droits.

 

RECOMMANDATION 2  

Le gouvernement doit se sentir lié par l’obligation de se conformer intégralement à la Convention relative aux droits de l’enfant.

 

      1.  Commissariat aux enfants

            a)  L’organisme

            Le Canada n’a pas d’organisme interministériel de coordination des activités, de la législation et des politiques du gouvernement fédéral concernant les enfants, mais des témoins – et le Comité des Nations Unies lui‑même – ont fait valoir que le Canada est un des rares pays développés du monde qui n’ait pas de mécanisme financé sur une base permanente pour veiller à la protection des droits des enfants. Le Comité a rencontré les ombudsman des enfants de la Norvège et de la Suède, les commissaires aux enfants de la Nouvelle-Zélande, de l’Écosse et de l’Angleterre .

Au cours de ses audiences au Canada et à l’étranger, le Comité s’est vite rendu compte qu’une de ses principales propositions doit porter sur la création d’un commissariat fédéral aux enfants. Presque tous les témoins qui ont comparu devant lui, experts indépendants, défenseurs des droits des enfants ou spécialistes affiliés aux Nations Unies, se sont dits favorables à la création d’un tel organisme de surveillance. Le Comité des droits de l’enfant a particulièrement reproché au Canada de ne pas avoir d’organisme fédéral de surveillance, dans ses plus récentes Observations finales :

Le Comité note que huit provinces canadiennes disposent d’un médiateur pour les enfants. [...] Le Comité regrette [en outre] qu’une telle institution n’ait pas été créée au niveau fédéral.

 

Le Comité recommande à l’État partie d’instaurer au niveau fédéral un bureau du médiateur chargé des droits de l’enfant et de veiller à ce que ceux‑ci [sic] soient dotés de financements suffisants pour fonctionner en toute efficacité[220].

 

            Dans son Observation générale sur la mise en œuvre des organismes de surveillance, le Comité des Nations Unies a souligné que la création d’un tel organisme fait partie des obligations de l’État partie en vertu de l’article 4 de la Convention, où il est stipulé :

[...] le Comité des droits de l’enfant considère que la mise en place de tels organes entre dans le champ de l’engagement pris par l’État partie lors de la ratification de la Convention de s’attacher à la mettre en œuvre et d’œuvrer à la réalisation universelle des droits de l’enfant[221].

 

            Les Principes de Paris concernant le statut des institutions nationales pour la protection et la promotion des droits de l’homme[222] adoptés par l’Assemblée générale des Nations Unies en 1993 dressent la liste des éléments essentiels à ces institutions nationales : un vaste mandat énoncé dans un texte législatif; une composition de nature à assurer une représentation pluraliste des forces sociales; le pouvoir de promouvoir et de protéger les droits de l’homme; des crédits suffisants pour garantir son autonomie vis-à-vis de l’État et des responsabilités qui consistent, par exemple, à élaborer des rapports sur la situation des droits de l’homme, à promouvoir l’harmonisation de la législation nationale avec les obligations internationales, à encourager la mise en œuvre à l’échelle nationale, à contribuer aux rapports que les États parties doivent présenter aux organes des Nations Unies responsables des traités, à la sensibilisation de l’opinion publique par l’information et à la recherche.

      i)  Nom

Le Comité propose que le nouvel organisme porte le nom de « Commissariat aux enfants », afin de faire ressortir toute l’importance de l’approche fondée sur les droits de la Convention. Le témoignage de la Nouvelle‑Zélande, où la loi a été modifiée en 2003 pour insister sur cette distinction, souligne toute importance d’une telle approche. Cindy Kiro, commissaire aux enfants de la Nouvelle‑Zélande, en a expliqué les implications :

Le changement de nom est très important. La loi initiale parlait du commissaire pour les enfants; c’est maintenant le Commissaire aux enfants. Ce changement vise à souligner le rôle qui revient aux enfants et indique également un important changement puisque, à l’origine, le rôle visait essentiellement la protection des enfants, notamment le fonctionnement de notre agence officielle d’aide à l’enfance. [...] L’accent est maintenant plus clairement mis sur les droits des enfants. Ainsi, nous sommes passés d’un système plus axé sur la protection qui, selon moi, réagissait en fonction des cas à un système axé sur les droits, plus proactif et systémique et qui permet d’examiner comment intervenir pour empêcher certaines choses de se produire[223].

 

                  ii)  Indépendance

Des témoins de tout le Canada et de l’étranger ont décrit l’organisation d’un tel bureau. Ils ont insisté sur le fait que le commissaire aux enfants du Canada devrait être un agent du Parlement – c’est-à-dire qu’il devrait être nommé par lui et devrait rendre compte de ses actes devant lui et, par son entremise, devant les enfants et l’ensemble des citoyens. En plus d’être une entité distincte et sans lien de dépendance, cet organisme devrait être investi de pouvoirs législatifs réels pour être en mesure de surveiller efficacement la mise en œuvre et la protection des droits des enfants[224]. Comme l’a signalé le Comité des droits de l’enfant,

[…] si ces institutions ne sont pas pourvues des moyens nécessaires pour fonctionner efficacement et s’acquitter de leur mission, leur mandat et pouvoirs risquent d’être réduits à néant ou l’exercice de leurs pouvoirs d’être restreint[225].

 

            La situation de l’ombudsman des enfants de la Norvège, Reidar Hjermann, démontre bien l’importance de cette question. Même s’il est théoriquement autonome, son bureau relève en réalité du ministère de l’Enfance et de la Famille – qui est précisément l’instance qu’il a la responsabilité de surveiller. Par le passé, cette mainmise a parfois restreint les pouvoirs de l’ombudsman, notamment lorsqu’il s’est fait rappeler à l’ordre par le ministère, qui estimait que les questions comme le versement par le gouvernement de prestations familiales aux parents qui gardent leurs enfants d’âge préscolaire à la maison plutôt que de les envoyer à l’école, sont de nature politique et ne doivent pas, par conséquent, faire l’objet de commentaires ou de critiques de la part de l’organisme de surveillance[226].

            De même, la professeure Kay Tisdall de l’Université d’Édimbourg a fait valoir que la Convention relative aux droits de l’enfant mérite plus qu’une « simple coquille vide »[227]. Le professeur Nicholas Bala, de l’Université Queen’s, et Jeffrey Wilson, ont pour leur part insisté sur l’absolue nécessité de créer un solide organisme de surveillance doté de pouvoirs tangibles :

            M. Wilson : [...] Il faudrait que le défenseur des enfants détienne certains pouvoirs. Il faut qu’il puisse intervenir. S’il ne peut pas intervenir, cela poserait    un grave problème.

 

            M. Bala : Je suis tout à fait d’accord là‑dessus. Il ne faut pas que la création d’un poste de commissaire aux enfants soit une simple manœuvre de relations          publiques pour le gouvernement fédéral. Il faut que cette personne possède des pouvoirs d’enquête pour formuler des recommandations ou offrir directement des recours aux enfants. Cette personne devrait également posséder des pouvoirs juridiques, disposer d’un budget et être autonome.

 

            Vous avez posé une question extrêmement importante. La présence d’un commissaire à l’éthique signifie‑t‑elle que les politiciens n’ont plus à se          préoccuper d’éthique? La présence d’un commissaire à l’éthique et de hauts fonctionnaires de ce genre, ont [sic] souligné et accru l’importance de la question.

 

            Il existe une tension légitime entre le gouvernement et ces bureaux. Tant qu’ils possèdent la visibilité, l’indépendance et les pouvoirs voulus, ils permettent d’améliorer la situation en ce qui concerne les différents types de cas dont ils s’occupent. Le vérificateur général en est un autre bon exemple[228].

 

                  iii)  Nécessité d’une loi

Les témoins ont aussi souligné la nécessité d’une loi clairement libellée précisant les pouvoirs et les obligations du nouveau bureau, comme c’est le cas pour des organismes analogues tels le Commissariat aux langues officielles ou le Commissariat à la protection de la vie privée. Rita Karakas d’Aide à l’enfance Canada, a d’ailleurs déclaré :

Comme dans le cas du Commissaire aux langues officielles, il faut qu’il y ait une loi habilitante de telle sorte que le commissaire ait des moyens aussi, tout comme le vérificateur général dispose de moyens. Il faut qu’il ait la capacité d’agir, d’intervenir[229].

Toutefois, il ne suffit pas que la loi établisse les responsabilités génériques de cet organisme de surveillance : le commissaire devrait être tenu par la loi de veiller au respect de la Convention relative aux droits de l’enfant. En 1993, la Suède a été la première à promulguer une loi qui lie explicitement le mandat de l’ombudsman à la mise en œuvre de la Convention à l’échelle nationale[230]. De même, en Nouvelle-Zélande, la loi ne se contente pas d’invoquer la Convention, elle joint cet instrument international en annexe, d’où son importance accrue dans le rôle imparti au commissaire.

Enfin, la nouvelle loi canadienne devrait imposer au commissaire aux enfants la responsabilité législative d’entendre les enfants et de les faire participer à ses activités, comme il en sera question plus loin, à la partie C1b)(vi).

 

                  iv)  Responsabilisation

À l’instar de nombreux témoins, dont la protectrice des enfants de la province de l’Ontario, le Comité est convaincu qu’une des principales raisons d’être du commissaire aux enfants devrait être de responsabiliser le gouvernement à l’endroit des enfants et de l’ensemble des citoyens. Il insiste sur le fait que le commissaire ne peut pas être un simple subterfuge utilisé par les parlementaires et le gouvernement pour se soustraire à leurs responsabilités en ce qui concerne les droits des enfants. Le commissaire doit être investi de pouvoirs suffisants pour agir de façon à protéger efficacement les droits des enfants au Canada. Le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes a fait écho à ce principe devant le Comité :

Un commissaire aux enfants contribuerait à la responsabilisation et  ferait en sorte que l’engagement du gouvernement envers la [Convention] se traduise par des mesures concrètes. Il servirait également de modèle pour évaluer l’efficacité des politiques et des lois existantes et projetées[231].

 

b)  Rôle du commissaire aux enfants

      i)  Surveillance

Le commissaire aux enfants devrait notamment surveiller la mise en œuvre de la Conventionpar le gouvernement fédéral d’un bout à l’autre du pays. Le Comité reconnaît que la mise en œuvre incombe au gouvernement, mais que d’autres mécanismes sont nécessaires pour en assurer l’efficacité.

Tous les témoins favorables à la création d’une telle entité ont insisté sur la nécessité pour le commissaire aux enfants de soumettre les lois, les services et le financement des programmes fédéraux ayant une incidence sur les enfants et sur leurs droits à un examen continu  – et de se prononcer par le biais derecommandations, d’évaluations et de critiques[232] sur l’action ou l’inaction du gouvernement en faveur de changements. Le commissaire doit s’employer à faire sorte que le gouvernement tienne ses promesses[233]et à cette fin, il lui incombe de faire ressortir les aspects sous lesquels le droit, les politiques et les pratiques canadiennes ne respectent pas les droits énoncés dans la Convention[234].

Le Comité propose que le commissaire aux enfants ait aussi le mandat d’aider le gouvernement fédéral à produire les rapports périodiques du Canada au Comité des droits de l’enfant, afin de donner suite partiellement aux nombreuses critiques qu’il a entendues au sujet de ce mécanisme de rapport. L’aide du commissaire pourrait notamment consister à formuler des avis ou des recommandations et pourrait même aller jusqu’à la production d’un rapport parallèle à l’intention du gouvernement et du Comité des droits de l’enfant.

Enfin, dans le contexte de ce rôle de surveillance, le Commissaire devrait avoir le mandat de présenter annuellement au Parlement un rapport de son évaluation de la mise en œuvre de la Conventionpar le gouvernement fédéral. Ce rapport serait essentiellement une évaluation de la situation des droits des enfants au Canada pour une année donnée. Le ministre du Développement social, l’honorable Ken Dryden, a fortement appuyé l’idée d’un tel rapport en disant :

Ce que les parents, les citoyens et les politiciens veulent savoir, c’est comment vont nos enfants. Nous voulons savoir comment vont leur santé, leur éducation, et tous les autres aspects de leur vie. Comment se portent-ils? Comment leur situation se comparent-elle à la situation des jeunes l’an passé, il y a cinq ans ou il y a 20 ans? Comment leur situation se compare-t-elle à la situation des enfants d’autres pays? Nous voulons également savoir comment nos enfants vont par rapport aux standards que nous avons en tête. En tant que Canadiens, nous avons une certaine idée de ce que ça veut dire d’être Canadiens. Quelle est leur situation par rapport à cela?[235]

 

Le Comité des droits de l’enfant l’a bien dit : déposer un rapport annuel équivaudrait t « à donner aux parlementaires la possibilité d’examiner le travail [du commissaire] en faveur des droits de l’enfant et le degré de respect de la Convention par l’État »[236]. En outre, la production du rapport contribuerait à sensibiliser le gouvernement et le public aux droits protégés par la Convention. Le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF a souligné que les rapports annuels rendent visibles le véritable vécu des enfants, améliorent encore la compréhension et, il faut l’espérer, suscitent un débat sur les violations de leurs droits[237].

 

                  ii)  Pouvoirs d’enquête

Des témoins comme Deborah Parker-Loewen, protectrice des enfants de la Saskatchewan, et Jean‑François Noël ont affirmé de façon catégorique que le commissaire aux enfants devait aussi être investi de vastes pouvoirs d’enquête indépendante ‑ non seulement sur la mise en œuvre de la Convention par le gouvernement, mais aussi sur les questions plus systémiques et sur les plaintes concernant les droits des enfants au Canada. De cette façon, le commissaire serait en mesure de stimuler le débat public sur divers thèmes et de formuler des recommandations de changement utiles.

À l’instar de la professeure Joanna Harrington, le Comité est d’avis que le rôle du commissaire aux enfants du Canada consiste en définitive à être le porte-parole général des enfants et à mener des enquêtes systémiques comme les ombudsman des enfants de la Suède, de l’Écosse et de l’Angleterre, qui ne sont pas habilités à intervenir dans des cas précis. Le Comité est convaincu que le commissaire pourrait s’employer à faire en sorte que des mécanismes soient mis en place pour traiter les plaintes mettant précisément en cause les droits des enfants, plutôt que de les traiter lui‑même[238]. Cela suppose qu’il renverrait les cas particuliers aux défenseurs et ombudsman provinciaux des enfants, de mêmes que les questions touchant l’immigration et les Autochtones au tribunal fédéral compétent. Comme Save the Children Norway l’a déclaré dans le rapport de son ombudsman des enfants :

Qu’il soit en mesure de traiter des plaintes individuelles ou pas, il est important que l’ombudsman ait toujours à l’œil les forces de la société qui portent atteinte aux droits des enfants ou qui leur font obstacle, et qu’il y sensibilise les organes gouvernementaux responsables ainsi que le public. Les plaintes individuelles pourraient servir de base à des initiatives plus générales visant à modifier la législation ou à supprimer d’autres facteurs à l’origine de violations des droits des enfants[239].

 

                  iii)  Sensibilisation

Sur la foi de ses discussions avec les ombudsman nationaux des enfants d’autres pays, le Comité a conclu qu’il devrait incomber au commissaire aux enfants du Canada de faire un travail  de sensibilisation de façon à donner pleinement suite aux obligations du Canada en vertu de l’article 42 de la Convention. Le commissaire devrait avoir le pouvoir de faire des campagnes de sensibilisation pour renseigner le public sur la Convention et sur les droits qui y sont reconnus ainsi que sur des enjeux particuliers touchant les enfants. Par exemple, en Nouvelle‑Zélande, le Bureau de la commissaire aux enfants organise des ateliers intensifs sur la défense des droits des enfants d’un bout à l’autre du pays et publie un bulletin trimestriel sur les questions relatives aux enfants[240].

Une part importante du travail du commissaire aux enfants devrait consister à assurer son accessibilité et sa visibilité auprès des enfants, des parents et fournisseurs de services de tout le Canada. En faisant de la publicité pour faire connaître son existence et ses responsabilités, il contribuera à accroître sa propre accessibilité. Cet argument a été repris par tous les commissaires qui ont témoigné devant le Comité. Tout comme la sensibilisation, la facilitation de l’accès au commissaire aux enfants est un élément crucial pour assurer une protection efficace des droits des enfants. Des témoins ont fait valoir que les ressources sont sous‑utilisées et que la surveillance et la protection des droits laissent à désirer lorsque les enfants et les adultes ne sont pas au courant des ressources à leur disposition.

 

                  iv)  Affaires autochtones

Après ses discussions avec le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, l’honorable Andy Scott, sur la vulnérabilité particulière des enfants autochtones et sur leur marginalisation évidente dans la société canadienne, le Comité est fermement convaincu que le Bureau du commissaire aux enfants devrait confier à un responsable de haut rang la mission d’enquêter sur la protection des droits des enfants autochtones et d’en en assure la surveillance. Les enfants des Premières nations ne peuvent pas se tourner vers les défenseurs provinciaux actuels en raison des obstacles posés par les sphères de compétence. Comme Cindy Blackstock, de la First Nations Child and Family Caring Society of Canada, l’a déclaré dans son témoignage devant le Comité, « il faut qu’il y ait quelqu’un au niveau fédéral qui se penche sur les violations des droits des enfants autochtones dans les divers domaines afin que nous sachions en quoi elles consistent »[241].

Le haut responsable en question devrait occuper un poste d’influence au Bureau du commissaire de façon que le rôle précis qui lui est confié ne soit pas perdu dans la multitude des autres enjeux et enquêtes relevant du commissaire; peut‑être y aurait-il lieu de confier ce rôle à un sous‑commissaire.

L’organisation du Commissariat aux enfants de la Nouvelle‑Zélande est un bon exemple de la façon dont on pourrait s’y prendre pour faire en sorte que les questions touchant les enfants autochtones figurent au nombre des priorités du Bureau du commissaire aux enfants. Non seulement la commissaire actuelle est « une femme maorie [dont l’]ascendance la rend particulièrement sensible à la question du bien‑être de tous les enfants en Nouvelle‑Zélande »[242], mais son Bureau veille aussi à ce qu’un attention particulière soit portée à la protection des droits des enfants autochtones dans ce pays . Cindy Kiro l’a d’ailleurs dit clairement :

Le sort des enfants maoris constitue une priorité pour mon bureau, et ce, pour deux raisons. D’abord, les statistiques et les expériences négatives que vous venez de décrire concernant les collectivités autochtones du Canada s’appliquent également aux enfants maoris, en Nouvelle‑Zélande. [...]

 

Ensuite, [...] l’État et la société ont des droits et des obligations à l’égard de ces peuples et collectivités. Franchement, ces populations ne se trouvent qu’en Nouvelle‑Zélande[243].

 

 

                  v)  Liaison

Les défenseurs provinciaux des enfants ont souligné au Comité que le commissaire aux enfants devrait assurer la liaison avec le Conseil canadien des organismes provinciaux de défense des droits des enfants et des jeunes pour faciliter la protection des droits des enfants et faire en sorte qu’elle fasse l’objet d’une surveillance efficace dans tout le Canada. Même si la législation diffère d’une province à l’autre, ces instances peuvent partager de l’information de nature à faciliter le dialogue et les enquêtes sur des questions particulières – et plus systémiques – concernant la protection des droits des enfants. Les organismes responsables pourraient unir leurs efforts pour établir des pratiques exemplaires et faciliter l’établissement de normes nationales, par l’entremise du bureau du commissaire fédéral qui assurerait la coordination. Judy Finlay, protectrice des enfants pour la province de l’Ontario, a fait valoir que ces organismes peuvent mettre à profit les frictions entre les provinces pour faciliter le dialogue et la mise en œuvre de changements positifs :

Un commissaire [fédéral] peut aider à expliquer le problème et à trouver des solutions. Je ne crois pas que les frictions soient une mauvaise chose. Il faut qu’il y ait un dialogue au pays, et les enfants doivent y prendre part. Si des jeunes et des enfants participaient à la conversation, nous saurions rapidement ce qui importe, car les jeunes nous aideraient à le déterminer. [...]

 

            Bien que les organismes de défense des droits des enfants diffèrent d’une province à l’autre ainsi que leur mandat, nous estimons qu’ils partagent tous les mêmes préoccupations. Notre conseil est en faveur de la création d’un poste de commissaire et il serait prêt à travailler en étroite collaboration avec son titulaire. Presque toutes les provinces comptent maintenant un protecteur des enfants nommé par la province. Assurer la communication entre les provinces et le    commissaire par l’entremise des protecteurs des enfants pourrait contribuer à atténuer les frictions qui existent entre les provinces et le gouvernement fédéral[244].

 

                  vi)  Participation des enfants

            L’importance primordiale à accorder à la participation des enfants est une question qui est revenue comme un leitmotiv tout au long des audiences du Comité aux quatre coins du Canada et à l’étranger. La vice‑présidente de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec, Céline Giroux, l’a bien dit :

[...] Il ne suffit pas de parler au nom des enfants et des jeunes. Il faut aussi parler avec eux, les aider à s’exprimer eux‑mêmes, leur fournir une éducation sur leurs droits et les faire participer aux décisions qui les concernent[245].

 

            Dans son témoignage devant le Comité, le ministre Dryden a fait écho à ces propos en soulignant lui aussi qu’il faut écouter ce que les enfants ont à dire :

Afin d’éviter cela, avoir un élan et une énergie véritables pour aider les enfants, il faut écouter les voix des enfants et pas des voix de mini-adultes. Posez-leur des questions sur leur vie, sur chaque partie de leur vie. Que ressentez-vous quand vous faîtes telle chose? De quoi êtes-vous le plus fier? Qu’est-ce qui vous dérange?[246]

            Enfin, le professeur Aynsley-Green, commissaire aux enfants de l’Angleterre, a fait valoir au Comité que la participation est parfois un meilleur tremplin que les droits seuls.

En réponse à ces préoccupations, le Comité propose instamment que le commissaire aux enfants soit tenu par la loi d’écouter les enfants et de les faire participer à ses activités. Aux termes de l’article 12 de la Convention relative aux droits de l’enfant, les enfants ont le droit d’exprimer leur opinion sur toute question les concernant et d’obtenir que celle-ci soit prise au sérieux. Le commissaire aux enfants devrait avoir le mandat de s’acquitter de cette obligation en tant que défenseur des droits des enfants au niveau fédéral. Comme l’a souligné le Comité des droits de l’enfant, les institutions concernées « doivent s’employer à établir des contacts directs avec les enfants et à les impliquer et à les consulter de manière appropriée »[247]. Le Comité rappelle que la participation est un droit politique fondamental.

Cela dit, non seulement le commissaire devrait avoir le mandat de faire participer

les enfants, mais cette participation devrait être utile et tangible, tient à souligner le Comité. À titre d’exemple, la commissaire aux enfants de la Nouvelle-Zélande s’est adjoint un groupe témoin de jeunes qu’elle consulte pour mieux prendre le pouls de la situation des enfants d’un bout à l’autre du pays. Comme l’a fait observer le Comité des droits de l’enfant,

[s]'il est facile de donner l’impression d’«écouter les enfants», accorder le poids voulu à leurs opinions nécessite en revanche un véritable changement. Le fait d'écouter les enfants ne doit pas être considéré comme un objectif en soi mais plutôt comme un moyen pour les États de faire en sorte que leur interaction avec les enfants et leur action en leur faveur soient davantage axées sur l’application des droits de l’enfant[248].

 

            En définitive, il importe d’entendre les voix des enfants et pas seulement leurs choix. Les adultes doivent se garder d’interpréter les besoins et les désirs des enfants, ils doivent plutôt les écouter directement. Aux dires des témoins entendus par le Comité, le fait de faire une place aux enfants peut contribuer à combattre les stéréotypes et à améliorer le sort des enfants. Paula Thomas, du Native Council of Prince Edward Island, a fait ressortir ce point lorsqu’elle a dit au Comité : « Je sais que quand moi j’étais jeune je ne pensais jamais à la politique parce que personne ne s’y intéressait »[249]. Si vous incitez quelqu’un à librement s’exprimer, il dépassera souvent toutes vos attentes[250], comme l’a confirmé la jeune Joelle LaFargue, dans son témoignage :

Une chose que j’ai remarquée chez les adolescents de mon âge ou plus jeunes, ou même plus vieux, c’est que si vous leur demandez leur opinion, ils haussent les épaules et disent « Je ne sais pas ». Je trouve cela triste car je crois que chacun a droit à ses opinions et à les exprimer. Souvent, les jeunes n’ont pas d’opinions ou disent qu’ils n’ont pas d’opinions parce qu’ils pensent qu’elles ne comptent pas, parce qu’on ne les prendra pas au sérieux ou que lorsqu’ils s’expriment, cela ne change rien[251].

 

            C’est particulièrement vrai dans le cas des enfants dont la voix est largement marginalisée dans la société canadienne. Comme Bridget Cairns, de l’Association of Community Living of Prince Edward Island, l’a déclaré :

C’est en effet ce que chaque parent avec un enfant handicapé souhaite : que leur enfant ait sa propre voix, et s’ils n’ont pas la capacité de prendre la parole, qu’on les aide à exprimer leur personnalité. Il est essentiel que ceux qui se défendent eux-mêmes soient vraiment entendus[252].

Ces témoignages ont amené le Comité à conclure que la loi devrait conférer au commissaire aux enfants non seulement le droit d’entendre les enfants, mais aussi la responsabilité de le faire de façon concrète, comme c’est le cas en Nouvelle‑Zélande. Marilyn McCormack, de l’Office of the Child and Youth Advocate de Terre‑Neuve‑et‑Labrador, l’a d’ailleurs bien fait ressortir dans son témoignage :

Je pense que ça devrait être dans toutes les lois concernant les enfants. C’est ce que nous prônons. Dans notre loi, on lit que nous avons le droit de rencontrer les enfants et les jeunes et de les interroger. Je pense que ce devrait être dans toutes les lois concernant les enfants, que les enfants doivent être entendus. À mon avis, ce serait une excellente chose[253].

 

            Le Comité est convaincu qu’avec ces moyens, le commissaire aux enfants du Canada pourrait avoir un puissant effet catalyseur sur l’évolution des lois, des politiques et des attitudes[254].

 

RECOMMANDATION 3  

Le Parlement doit adopter une loi pour créer un commissariat aux enfants indépendant chargé de surveiller l’application de la Convention relative aux droits de l’enfant et de protéger les droits des enfants au Canada. Le commissariat doit être tenu de faire rapport au Parlement à chaque année.

 

      2.  Groupe de travail interministériel chargé de la mise en œuvre des droits des      enfants au sein de l’administration fédérale

 

a)  L’organisme

En plus de réclamer la création d’un commissariat aux enfants indépendant pour veiller au respect des droits des enfants au Canada, les témoins ont particulièrement déploré l’éparpillement actuel des responsabilités relatives aux enfants au sein de l’administration fédérale. Il faut mettre en place une sorte de ministère responsable ou de centre de coordination pour éviter de perdre de vue les droits des enfants dans le jeu des influences interministérielles. Le ministre Dryden l’a fort bien dit :

Comme nous le savons, la vie ne tient pas compte des différents pouvoirs. Elle ne tient pas compte des mandats et des portefolios. Les gens vivent leur vie, et un des défis que doit relever toute organisation, et c’est certes un défi pour le gouvernement, consiste à ne pas de fragmenter son approche. Habituellement, on fragmente pour de bonnes raisons, de bonnes intentions, en tenant compte d’un problème que nous voulons régler. Puis, vient un autre problème que nous voulons aborder. Cependant, il est question de la vie des gens.[255].

 

Faisant écho aux recommandations de nombreux témoins comme Suzanne Williams, la protectrice des enfants pour la province de l’Ontario, Judy Finlay, et le ministre de la Justice, le Comité recommande que le gouvernement fédéral crée un groupe de travail interministériel chargé d’assurer la protection des droits des enfants dans l’ensemble de l’administration fédérale, afin d’accroître la conformité du Canada à la Convention relative aux droits de l’enfant et d’en assurer la mise en œuvre au sein de l’appareil gouvernemental lui‑même. Quand le Canada a ratifié la Convention, en 1991, la responsabilité d’en coordonner la mise en œuvre et de préparer les rapports destinés au Comité des droits de l’enfant incombait au ministère de la Justice ainsi qu’au Bureau des enfants de Santé Canada. Ce sont maintenant le ministère de la Justice et la Division de l’enfance et de l’adolescence de l’Agence de santé publique du Canada qui s’occupent de compiler les données devant figurer dans la partie du rapport du Canada aux Nations Unies qui concerne le gouvernement fédéral.

Des témoins ont cependant souligné qu’il ne suffit pas de confier la responsabilité des rapports à ces deux ministères. En effet, de nombreux organes de l’administration fédérale s’occupent de dossiers concernant les droits des enfants; il nous faut donc un organisme de coordination pour institutionnaliser les liens et les responsabilités de ces ministères, organismes et agences. Comme le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF l’a fait valoir,

 [i]l n’est habituellement pas possible de réunir toutes les questions assujetties à la Convention sous l’égide d’un seul et même organisme gouvernemental, parce que l’action de pratiquement tous les organismes gouvernementaux a une incidence sur la vie des enfants. L’expérience a fait ressortir les dangers de la marginalisation que peut entraîner le fait de confier à une seule entité de la responsabilité de la politique concernant les enfants[256].

 

            Le nouveau groupe de travail chargé de la mise en oeuvre coordonnerait donc les activités, les politiques et les lois applicables aux droits des enfants dans l’ensemble de l’administration fédérale ‑ ministères de la Justice, de la Citoyenneté et Immigration, des Ressources humaines et Développement des compétences, du Développement social, de la Sécurité publique et Protection civile, du Patrimoine canadien, des Affaires indiennes et du Nord canadien ainsi que des Affaires étrangères, et Agence canadienne de développement international – de façon à rendre compte de toutes les mesures gouvernementales concernant les enfants. Le Comité verrait d’un bon œil que ce groupe de travail relève du Bureau du Conseil privé, qui est l’instance qui exerce le plus d’influence sur les efforts de coopération interministérielle. Si toutefois cette solution n’est pas envisageable, le Comité propose que le groupe de travail soit présidé par le ministère de la Justice, puisque c’est le ministère qui influe le plus étroitement sur la législation régissant tous les aspects des droits des enfants dans l’ensemble du Canada.

Au cours de ses missions d’étude en Europe, le Comité a constaté que de nombreux pays se sont dotés d’organismes de coordination analogues pour s’acquitter plus efficacement de leurs obligations en vertu de la Convention. Par exemple, le ministère de la Santé et des Affaires sociales de la Suède a confié à un secrétariat spécial le soin de coordonner les mécanismes en vigueur dans l’ensemble de l’administration gouvernementale de façon que le point de vue de l’enfant se reflète dans la politique gouvernementale à tous les niveaux, et de produire le rapport de la Suède au Comité des Nations Unies[257]. L’Angleterre a aussi au sein du Cabinet un sous-comité interministériel responsable des affaires intérieures (politique relative aux enfants), constitué de représentants de tous les ministères qui se réunissent à intervalles réguliers pour veiller à l’application de la Convention par l’ensemble des ministères[258]. Judy Finlay a insisté sur la nécessité du leadership fédéral à cet égard :

[...] il nous faut un bureau au sein du gouvernement fédéral dont le mandat consisterait à appliquer d’une manière opérationnelle le plan d’action national et la Convention. Nous sommes des autorités provinciales. Nous faisons le suivi et nous nous assurons que les lois provinciales et fédérales qui concernent nos enfants sont respectées, mais nous le faisons uniquement à l’échelle provinciale. Sans direction coordonnée et centralisée, il n’existe aucun engagement à l’échelle nationale pour que les principes et les objectifs de la Convention soient appliqués[259].

 

 

b)  Rôles spécifiques du groupe de travail chargé de la mise en oeuvre

Les témoins ont recommandé que le groupe de travail assume de multiples rôles en ce qui concerne, par exemple, la coordination et la mise en œuvre, la surveillance, la promotion du Plan d’action national du Canada, Un Canada digne des enfants, et l’adoption de mesures pour que les enfants et les droits des enfants jouissent d’une visibilité accrue.

 

i)  Analyse des effets sur les enfants – Évaluation de la législation dans l’optique des droits des enfants

Ces recommandations ont convaincu le Comité de la nécessité de confier au premier chef à ce groupe de travail la responsabilité de veiller à ce que toute la législation fédérale soit compatible avec les obligations du Canada en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant. Le groupe de travail devrait soumettre toute la législation existante et proposée à un examen approfondi en se servant de la Convention comme liste de contrôle. Comme l’a précisé le Comité des droits de l’enfant,

[i]l est nécessaire d’examiner la Convention non seulement article par article mais aussi de globalement pour tenir compte de l’interdépendance et de l’indivisibilité des droits de l’homme. L’examen doit être continu plutôt que ponctuel et porter à la fois sur les lois qui sont proposées et sur celles qui sont déjà en vigueur[260].

 

Des témoins comme la professeure Katherine Covell ont souligné que pour y arriver, le groupe de travail devrait fonder son analyse de la législation et des politiques sur les enfants. L’examen de la législation doit donc se faire dans l’optique des droits des enfants, autrement dit il faut procéder à une étude d’impact pour déterminer quels effets un projet de loi donné risque d’avoir sur eux. Le Comité des droits de l’enfant a décrit ce processus de la façon suivante :

Pour garantir que l’intérêt supérieur de l’enfant est une considération primordiale dans toutes les décisions qui concernent les enfants (paragraphe 1 de l’article 3) et que toutes les dispositions de la Convention sont respectées dans la législation et au stade de l’élaboration et de l’exécution des politiques à tous les niveaux de gouvernement, il faut qu’existe un processus permanent d’analyse des effets des décisions sur les enfants (qui prévoie les effets de toute proposition de loi, de politique ou de crédits budgétaires touchant les enfants et l’exercice de leurs droits) et d’évaluation de ces effets (évaluation des effets concrets de l’application des décisions)[261].

 

Le Comité est convaincu que l’adoption d’une approche basée sur une liste de contrôle  permettrait de veiller à ce que les droits des enfants et les obligations internationales du Canada en vertu de la Convention aient vraiment force de loi au Canada. Bien que ce ne soit pas nécessairement évident à première vue, presque tous les aspects de la politique gouvernementale et de la législation ont d’une façon ou d’une autre une incidence sur les enfants : on n’a qu’à penser, par exemple, à la législation sur la santé, sur l’environnement ou sur l’économie. Comme le Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF l’a affirmé dans son Digest sur les organismes de surveillance des droits des enfants, une politique économique qui n’a d’effet sur les enfants, ça n’existe pas[262].

 

      ii)  Consultations permanentes

            Les critiques formulées à propos du mode de consultation actuellement en vigueur au Canada ont convaincu le Comité de la nécessité d’investir le groupe de travail d’une autre responsabilité, à savoir celle de mener des consultations permanentes auprès des provinces, des territoires et des autres intervenants – notamment les enfants – afin de s’assurer que les lois du Canada demeurent conformes à ses obligations en vertu de la Convention. Le groupe de travail assumerait donc un rôle de coordination puisqu’elle organiserait des consultations auprès des organismes gouvernementaux intéressés pour sensibiliser les provinces à leurs obligations et aux solutions à leur disposition en matière de lois et de politiques. Le Comité remarque que, dans un système fédéral, les réseaux fonctionnent souvent mieux que les autres cadres de fonctionnement. Ce qu’il nous faut, c’est un système de nature à encourager la collaboration. Le défi consiste à l’institutionnaliser[263].

Les témoins ont insisté sur le fait que la création d’un groupe de travail s’impose pour donner suite aux réserves exprimées par le du Comité des droits de l’enfant quant à la capacité du Comité permanent des fonctionnaires ou de n’importe quel autre organisme de coordonner efficacement le respect des droits des enfants au Canada :

Le Comité [...] reste toutefois préoccupé de ce que ni le Comité permanent des fonctionnaires chargé des droits de la personne ni le secrétaire d’État à l’enfance et à la jeunesse ne soit spécialement chargé des tâches de coordination et de suivi de la mise en œuvre de la Convention.

 

Le Comité encourage l’État partie à renforcer la coordination et le suivi et à en assurer l’efficacité, en particulier, entre les autorités fédérales, provinciales et territoriales, dans le domaine de la mise en œuvre des politiques de promotion et de protection de l’enfance [...] en vue de limiter et si possible d’éliminer toute possibilité de disparité ou de discrimination dans la mise en œuvre de la Convention[264].

           

                        iii)  Rapports aux Nations Unies

Le Comité a déjà insisté sur la nécessité d’alléger et de rendre plus efficient et transparent le processus de production des rapports du Canada au Comité des droits de l’enfant ainsi qu’à tous les organismes responsables des traités des Nations Unies, mais il rappelle que le prochain rapport que le Canada doit soumettre en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant est censé être déposé le 11 janvier 2009. Le gouvernement devrait donc bientôt entreprendre des consultations pour s’attaquer à cette tâche colossale, comme en témoigne la préparation du dernier rapport du Canada qui a nécessité environ trois ans.

Pour faire suite aux préoccupations exprimées par le Comité des Nations Unies et par les témoins, le Comité propose que, une fois établi, le groupe de travail en question se charge de préparer la partie du rapport que doit remettre le Canada au Comité des Nations Unies portant sur le gouvernement fédéral et collabore étroitement avec le Comité permanent des fonctionnaires pour l’aider au besoin durant les consultations auprès des provinces et des territoires. Le groupe de travail serait le mieux placé pour faire ce travail étant donné les consultations permanentes qu’il mènera auprès des autres instances gouvernementales compétentes et intervenants.

Le Comité tient à souligner que le groupe de travail devrait aussi avoir le mandat de faire participer les enfants à la préparation du rapport du Canada, afin d’acquérir une meilleure compréhension de la situation des enfants dont les droits sont les plus directement touchés par les politiques et la législation à l’étude. Cette participation pourrait être obtenue dans le cadre de consultations permanentes ou grâce à l’établissement direct de mécanismes pour faciliter le dialogue tout au long de la préparation du rapport.

Toutefois, la nécessité d’alléger et de simplifier le processus ne se limite pas à la préparation du rapport d’État partie. Le HCDH-ONU a reconnu que ses propres exigences sont lourdes; il se penche actuellement sur la question afin de voir quelle serait la meilleure façon d’alléger le processus de fonctionnement des organismes responsables des traités des Nations Unies. Chacun de ces organismes affiche actuellement d’énormes arriérés pour ce qui est de la réception et de l’examen des rapports des États parties, et cet arriéré continue de grossir. En 2004, le Canada a donné au HCDH-ONU 5 millions de dollars, répartis sur trois ans, en financement de base, pour l’aider à uniformiser et à simplifier le processus de présentation et d’examen des rapports et en octobre 2005 il a donné un autre 3 millions de dollars. Les discussions à ce sujet se poursuivent, mais il vaut la peine de signaler que déjà, le Comité des droits de l’enfant a été scindé en deux entités distinctes. En 2006, ces deux entités parallèles du Comité des Nations Unies, composées de neuf commissaires chacune, se partageront l’étude des rapports afin de réduire l’arriéré accumulé.

Par son don, le Canada a déjà commencé à contribuer au processus de réforme. Le Comité est favorable au renforcement de l’orientation positive adoptée par le HCDH-ONU pour simplifier en permanence la procédure de présentation et d’examen des rapports et permettre ainsi une analyse approfondie de la mise en œuvre de la Convention par un pays donné et un allégement du fardeau que représente la préparation des rapports pour les États parties, qui doivent actuellement y consacrer des années.

Enfin, le Comité propose que le groupe de travail soit chargé de la préparation du rapport de suivi donné par le gouvernement aux Observations finales du Comité des Nations Unies, qui doit être déposé au Parlement. Ce rapport devrait faire état en détail de la réaction du gouvernement fédéral et de la façon dont celui-ci a donné suite à chacune des suggestions et des recommandations du Comité des Nations Unies.

            En dernière analyse, le Comité fait écho aux propos de la professeure Kay Tisdall de l’Université d’Édimbourg, qui a souligné que la présentation de rapports aux comités des Nations Unies sera un exercice « vide de sens »[265], si le Canada ne met pas les efforts qu’il faut dans le processus.

 

            c)  Nécessité d’une stratégie de sensibilisation

En plus de mettre l’accent sur la législation et sur les exigences en matière de rapports, les témoins ont insisté sur l’importance pour le groupe de travail de privilégier la sensibilisation et de concevoir une « stratégie de communication détaillée et bien dotée »[266] afin que l’information sur les droits des enfant soit facilement accessible aux enfants eux‑mêmes, à leurs protecteurs, aux décideurs, aux spécialistes, aux travailleurs de première ligne et au public en général. Le Comité est d’avis que cette stratégie de portée générale doit prévoir des mécanismes de diffusion de l’information aux organismes gouvernementaux et indépendants participant à la mise en œuvre de la Convention ainsi que des moyens pour entrer en contact avec eux. Le groupe de travail devrait veiller à ce que ces renseignements soient librement diffusés dans les écoles, puisque le Comité a constaté que peu d’enfants connaissent l’existence des ressources et des institutions à leur disposition. Les propos de Joelle LaFargue, une des jeunes appelés à témoigner lors de audiences du Comité au Nouveau‑Brunswick, le confirment d’ailleurs très bien :

Lorsque j’ai des problèmes et que j’estime qu’un droit est enfreint, je vais habituellement voir un enseignant ou le conseiller d’orientation. J’avais mentionné la Commission des droits de la personne, mais je n’ai jamais su comment la contacter, à moins de regarder l’annuaire téléphonique. Peut‑être vaudrait‑il mieux familiariser les gens pour leur dire que si quelqu’un viole leurs droits ils peuvent s’adresser à cette association [...] Il n’y a aucune information à l’école ou à proximité, d’accès facile. C’est important[267].

 

            En outre, comme on peut le lire dans le Digest du Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF sur les organismes de surveillance créés aux termes de la Convention,

 [l]es droits ne sont guère utiles si personne ne les connaît ou ne les comprend. Le rôle des institutions responsables de la protection des droits de l’homme qui interviennent en faveur des enfants est crucial pour informer les enfants, les gouvernements et le public de ces droits, de la façon de les faire respecter et des raisons pour lesquelles ils sont importants. Leur succès se mesure à leur degré de visibilité et d’accessibilité auprès des enfants[268].

Le Comité propose que le groupe de travail veille à ce que le texte de la Convention soit largement diffusé, dans une version adaptée aux enfants[269] et dans plusieurs langues, afin de le rendre aussi accessible que possible aux enfants et aux familles les plus marginalisées de la société canadienne[270].

Les témoins interrogés au Canada et à l’étranger de même que le Comité des droits de l’enfant ont souligné que la sensibilisation aux questions touchant les droits des enfants est une obligation absolue en vertu de l’article 42 de la Convention. Non seulement cette obligation exige un partage de l’information sur la Convention elle‑même, mais elle suppose aussi que le rapport d’État partie du Canada, les Observations finales du Comité des Nations Unies et la réponse du gouvernement à tous les intervenants intéressés soient largement diffusés. Le Comité propose que la nouveau groupe de travail s’inspire de l’exemple de la Suède, qui a publié son rapport d’État partie révisé sous forme de livre après l’avoir soumis aux Nations Unies, et en a distribué des exemplaires aux ONG ainsi qu’aux autorités locales afin de préparer le terrain à des discussions ultérieures[271].

 

d)  Résultats

Les avantages de la mise en place d’un groupe de travail comme celui‑là ont été clairement expliqués au Comité. Des études de cas internationales confirment que

la mise en place d’institutions et de structures permanentes axées sur les droits des enfants au sein des administrations gouvernementales a été cruciale pour assurer une mise en œuvre coordonnée de la Convention et en accroître la visibilité auprès du grand public. L’adoption d’une approche plus coordonnée est un atout pour s’assurer de la participation de la société civile, tout comme la capacité de tenir compte du vue de l’enfant dans le processus d’élaboration des politiques. Ces mécanismes ont permis de faire une place aux enfants dans le plan d’action national, de mieux harmoniser les activités les concernant et d’élaborer une stratégie pour concrétiser le respect de leurs droits et évaluer les progrès réalisés à ce chapitre[272].

Le Comité souligne aussi qu’il est crucial que le groupe de travail soit tenu de faire participer les enfants à ses activités si nous voulons que les droits des enfants et l’approche fondée sur ces droits soient appliqués efficacement au Canada.

 

RECOMMANDATION 4 

Un groupe de travail interministériel chargé de la mise en œuvre des droits des enfants doit être créé pour coordonner les activités, les politiques et les lois touchant les droits des enfants.

 

      3.  Rôle accru du secteur bénévole

Presque tous les témoins qui ont comparu devant le Comité, tant au Canada qu’à l’étranger, ont insisté sur le rôle indispensable du secteur bénévole pour assurer une application convenable et efficace des droits des enfants au Canada. Des organisations et des coalitions comme l’Alliance nationale pour les enfants, la Ligue pour le bien‑être de l’enfance du Canada, la Coalition canadienne pour les droits des enfants, Aide à l’enfance Canada, UNICEF Canada et le Groupe des ONG ayant son siège à Genève ont fait clairement comprendre au Comité que les organisations non gouvernementales sont dans une position idéale pour surveiller l’utilisation faite par le gouvernement de la Convention et son application sur le terrain, puisqu’elles sont constituées d’un vaste éventail d’organisations ayant une riche expertise, une solide expérience et des compétences pratiques de différentes formes de prestation de services.

Pourtant, ces mêmes témoins ont fait valoir qu’en dépit du rôle de plus en plus important des ONG dans la protection des droits des enfants au Canada et dans le monde, le secteur bénévole est souvent incapable d’assumer cette responsabilité. Parce qu’il est nettement sous‑financé et qu’il a rarement la cohésion voulue pour tendre vers les mêmes buts, il lui est souvent impossible d’exercer la coordination nécessaire pour pouvoir surveiller efficacement de l’extérieur la façon dont les droits des enfants sont appliqués au Canada.

 

a)  Manque de coordination et sous‑financement – Le risque pour les droits des enfants

Le Groupe des ONG a été le premier organisme à signaler au Comité l’apport insuffisant du secteur bénévole. Des représentants du Groupe ont insisté sur le fait que le Canada n’a à peu près pas d’ONG œuvrant dans le secteur des droits des enfants. Le problème n’est pas nécessairement imputable au petit nombre d’organisations qui travaillent dans ce domaine, mais au manque de cohésion qui les empêche d’exercer une surveillance systématique de l’application des droits des enfants[273].

Des témoins ont cité en exemple la Coalition canadienne pour les droits des enfants pour illustrer le fait que ce n’est pas la volonté de coordonner leurs efforts qui manque aux ONG canadiennes, mais plutôt le financement pour le faire. Cette coalition est constituée d’organisations non gouvernementales des quatre coins du pays :

C’est une coalition, et non pas une entité en tant que telle, ou une organisation autonome, et elle a pour objectif de sensibiliser la population à la Convention. [...] Elle diffuse des renseignements sur ce qui existe en matière de promotion. La Coalition a reçu une petite somme de [Ressources humaines et Développement des compétences] pour organiser des ateliers à l’échelle du pays afin que les collectivités prennent connaissance des mesures législatives qui les concernent et qui concernent les enfants et leurs droits. [...] Par le truchement d’une gamme d’organisations, le YM‑YWCA ou une école normale, la Coalition a pu mobiliser une grande quantité d’énergie à propos de la Convention relative aux droits de l’enfant[274].

 

Les témoins ont néanmoins souligné qu’il est impossible à cette Coalition de fonctionner efficacement. Même les hauts fonctionnaires de Santé Canada ont reconnu que « le financement accordé [à la Coalition] est ponctuel, suivant chaque projet, et pas abondant »[275]. Le principal atout de la Coalition, c’est-à-dire le fait qu’elle est une coalition, est aussi un des principaux obstacles qu’elle doit surmonter, puisqu’elle n’a pas droit à des subventions en tant qu’entité. Seules ses composantes obtiennent de l’argent pour financer leurs projets et s’acquitter de leurs mandats. Le gouvernement préfère subventionner les organisations techniques et de service qui se consacrent expressément à la réalisation de projets précis parce que leurs demandes de financement sont ponctuelles et plus faciles à gérer[276].

 

b)  Nécessité d’accroître la capacité et le financement du secteur bénévole

Le Comité est sensible à ces préoccupations et insiste sur la nécessité pour le gouvernement fédéral de travailler de concert avec les ONG – particulièrement avec la Coalition canadienne pour les droits de l’enfant – afin de trouver les mécanismes et le financement nécessaires pour contribuer à l’efficacité et à la cohésion du secteur bénévole. Le Comité est convaincu qu’il faut développer la capacité d’intervention des ONG pour accroître la responsabilisation et arriver à véritablement mettre en œuvre la Convention relative aux droits de l’enfant au Canada.

Des témoins ont souligné qu’une des premières étapes à cette fin consistera à faciliter la mise en œuvre d’un mécanisme de coordination pour repérer les lacunes existantes dans les services. C’est ce qu’a fait valoir Leah Levac, du programme Partenaires des jeunes et d’Action jeunesse du Nouveau‑Brunswick :

Il faut déterminer qui est responsable de certains de ces problèmes et désigner spécifiquement l’autorité car lorsque ce n’est pas le cas, c’est nous, le secteur bénévole, qui nous retrouvons en première ligne, aux commandes. [...] Vous identifiez le besoin, vous voulez y répondre et c’est ce que vous faites. Vous avez le nez dessus et vous ne pouvez prendre de recul et considérer la chose de haut. Il faut donc un mécanisme coordonné pour identifier les lacunes dans les services[277].

Le Comité a constaté qu’un autre élément clé du renforcement de la capacité réside dans l’octroi d’un financement suffisant au secteur des ONG. Le Groupe des ONG et presque tous les autres témoins représentant des organismes sans but lucratif ont insisté sur le fait que beaucoup de ces organisations font du bon travail, mais manquent de moyens financiers.

 

Des témoins ont plaidé en faveur de la continuité et de la durabilité. Les questions de l’heure ont l’habitude de retenir l’attention, mais si le financement est accordé uniquement en fonction des caprices de l’actualité plutôt que de façon proactive, on ne pourra rien faire pour changer les cultures et protéger les droits des enfants à long terme[278]. Le Groupe des ONG a souligné qu’un dialogue entre les ONG et le milieu des donateurs doit s’établir pour qu’il puisse y avoir une continuité au‑delà du scandale du moment[279]. Un dialogue comme celui‑là ne peut qu’encourager la collaboration et le réseautage et ainsi contribuer plus efficacement à la protection des enfants dans son ensemble.

      4.  Questions générales de financement

L’argent occupe aussi une place importante lorsque vient le temps de créer un nouveau ministère ou une nouvelle institution. Les témoignages recueillis au cours des derniers mois ont amené le Comité à conclure que le gouvernement fédéral devrait maximiser les ressources consacrées aux enfants s’il veut réellement donner suite à ses obligations en vertu de la Convention. Selon lui, les exigences de l’article 42 (diffusion et sensibilisation) et du paragraphe 44(6) (diffusion des rapports des États parties) de la Convention sont impossibles à satisfaire sans les ressources financières nécessaires. En outre, ni le groupe de travail, ni le commissaire aux enfants ne pourront fonctionner efficacement s’ils ne disposent d’un financement suffisant pour mener leurs consultations, leurs campagnes de sensibilisation, leurs enquêtes et leurs autres activités.

Par conséquent, le Comité propose que le gouvernement fédéral établisse un mécanisme pour pouvoir affecter des fonds suffisants pour permettre au Canada d’appliquer efficacement les traités internationaux relatifs aux droits de la personne et, en particulier, la Convention relative aux droits de l’enfant. Ce financement devrait servir à donner suite concrètement aux recommandations concernant le groupe de travail chargé de la mise en oeuvre, le commissaire aux enfants et le recours à des consultations et à des mécanismes, avant et après la ratification, pour intégrer dans la législation canadienne les dispositions de tous les traités internationaux sur les droits de la personne.

 

D.  CONCLUSIONS

Le Comité avait pour mandat d’examiner les obligations internationales du Canada en ce qui concerne les droits et libertés des enfants et d’en faire rapport. Il s’est plus particulièrement concentré sur les obligations nationales en vertu de la Convention relative aux droits de l’enfant, et a cherché à voir si la législation, les politiques et la pratique en vigueur au Canada peuvent être considérées comme conformes à ces exigences. À cette fin, il lui a paru important de faire porter son attention sur la mise en œuvre. À la lumière des observations et des critiques formulées par le Comité des droits de l’enfant et au terme de plusieurs mois d’audiences au Canada et à l’étranger, le Comité a pris conscience du fait qu’il ne peut y avoir de conformité intégrale ni donc de protection réelle et complète des droits des enfants sans une mise en œuvre concrète de la Convention. Sensible aux préoccupations exprimées tout au long de ses audiences, il a tenté dans le présent rapport provisoire de combler l’abîme qui sépare le discours sur les droits et la réalité quotidienne vécue par les enfants[280].

Le Comité a structuré ses délibérations en fonction de l’approche fondée sur les droits établie dans la Convention, en partant du principe que les enfants sont un des groupes les plus intrinsèquement vulnérables et sous‑représentés du Canada. Au lieu de se concentrer sur la nécessité de protéger les enfants et de répondre à des besoins précis, le Comité a abordé sa mission dans une optique plus viable afin de trouver des solutions de nature à garantir un respect plus global des droits des enfants dans l’ensemble de la société canadienne. C’est ce qui l’a amené à recommander la création d’un groupe de travail interministériel, où sera centralisé la coordination de la mise en œuvre de la Convention dans l’ensemble de l’administration fédérale, ainsi que d’un mécanisme de surveillance capable d’appliquer efficacement ces droits et de responsabiliser le gouvernement, par l’intermédiaire du Parlement, vis‑à‑vis du public en général ainsi que des enfants en particulier. Dans toutes ses recommandations, le Comité a insisté sur l’absolue nécessité de faciliter la participation des enfants à tous les mécanismes influant sur leurs droits. Il faut que les voix et non simplement les choix des enfants soient entendus au niveau national.

Au‑delà de la question des droits des enfants, la démarche du Comité souligne plus encore l’importance des observations déjà formulés dans son précédent rapport Des promesses à tenir quant à l’inefficience et l’insuffisance des mécanismes canadiens de ratification et de mise en œuvre des traités internationaux en matière de droits de la personne en général. Le Canada ne pourra respecter ses obligations internationales en matière de droits de la personne que s’il arrive à tenir ses promesses quant à la conformité. Le Comité est convaincu que ce n’est qu’en renforçant l’efficacité de son processus de ratification et en insistant sur l’obligation d’en rendre compte que le Canada pourra vraiment prétendre rester un chef de file dans le domaine des droits de la personne. À quoi bon, en effet, avoir une réputation qui dépasse ses propres frontières si elle n’est pas vraiment méritée chez soi.


 

CHAPITRE SIX – PLANS FUTURS : LE RAPPORT FINAL

Dans les prochains mois, le Comité continuera à se pencher sur la question des droits des enfants et des obligations du Canada et s’attardera tout particulièrement aux problèmes qui ont été signalés jusqu’ici comme étant particulièrement préoccupants, par exemple, le sort réservé aux enfants de santé fragile, aux enfants handicapés, aux enfants autochtones, aux enfants migrants, aux enfants issus de minorités, aux enfants victimes d’exploitation sexuelle, aux enfants dans les conflits et à ceux pris en charge par les services de protection de la jeunesse ou par le système de justice pénale pour les adolescents. Dans la suite de son étude approfondie de ces enjeux, le Comité s’efforcera de réagir aux préoccupations exprimées d’un bout à l’autre du pays de façon à optimiser le respect et l’application d’articles précis de la Convention pour qu’ils profitent à tous les enfants, en particulier à ceux qui sont les plus marginalisés dans notre société. Le rapport final sera déposé d’ici le 31 mars 2006.

Voici un bref aperçu des questions que le Comité entend examiner en rapport avec les préoccupations soulevées par le Comité des droits de l’enfant et par d’autres témoins au fil de ses audiences :

 

A.  SANTÉ

            La santé est un enjeu important du cadre de protection des droits des enfants. Voici quelques-uns des problèmes signalés au Comité à cet égard :

·         Il n’existe pas de norme nationale applicable aux services et aux programmes de traitement offerts aux enfants autistes. Une fois que leur enfant a atteint l’âge limite, lequel varie d’une province à l’autre, les parents doivent assumer seuls les coûts des services – situation qui a pour effet de priver certains enfants de thérapie[281].

·         Les médecins sont prompts à diagnostiquer un trouble d’hyperactivité avec déficit de l’attention et à prescrire des médicaments aux enfants agités plutôt que de chercher des solutions de rechange au diagnostic médical pour ce genre de trouble de comportement[282].

·         L’obésité chez les enfants est en hausse parce que trop d’enfants sont privés de l’activité physique ou de la bonne alimentation dont ils auraient besoin pour avoir un mode de vie sain[283].

·         Les enfants handicapés sont un segment de la société canadienne particulièrement marginalisé parce qu’ils n’arrivent pas à se faire entendre et que leurs besoins ne sont pas suffisamment pris en compte par les gouvernements d’un bout à l’autre du Canada[284].

 

B. ENFANTS AUTOCHTONES

            Beaucoup de questions ont été soulevées à propos des enfants et des adolescents autochtones au Canada.

·         Les marques laissées par l’histoire demeurent et il est absolument essentiel que les décideurs ne ménagent aucun effort pour améliorer la vie et le bien-être de ces enfants particulièrement marginalisés[285].

·         Les enfants autochtones sont considérablement surreprésentés au sein de la clientèle des services de protection de la jeunesse et du système de justice pénale pour les adolescents. Le fait que bon nombre de travailleurs sociaux et d’intervenants de première ligne non autochtones n’ont pas la formation nécessaire pour comprendre la langue et la culture autochtones n’arrange pas les choses et contribue au contraire à marginaliser encore davantage les enfants dont ils ont la charge[286].

·         Les taux de pauvreté chez les enfants autochtones sont élevés. Cette situation ne s’améliore pas parce que le gouvernement ne fait rien pour offrir une aide financière suffisante, des services et des logements décents aux collectivités autochtones[287].

·         Les taux de suicide et de diabète chez les adolescents autochtones au Canada sont parmi les plus élevés au monde[288].

·         Les enfants autochtones vivant à l’extérieur des réserves ou non inscrits ont accès à moins de ressources, de programmes et de services que leurs homologues inscrits vivant dans des réserves[289].

·         D’un bout à l’autre du Canada, les enfants autochtones perdent peu à peu leur langue et leur culture, qu’ils habitent dans des réserves ou à l’extérieur[290].

 

 

C.  ENFANTS ISSUS DE MINORITÉS

La question des enfants issus de minorités occupe une place importante dans le cadre de protection des droits des enfants. Voici quelques-uns des problèmes évoqués devant le Comité à ce sujet :

·         Le manque de données et, plus particulièrement, l’insuffisance d’information sur les enfants plus vulnérables, notamment ceux issus de minorités visibles, sont préoccupants[291].

·         La qualité variable des soins de santé et des autres services offerts aux collectivités minoritaires[292].

·         Certains groupes minoritaires ont accès à des services d’éducation spécialisée et d’autres non[293].

 

D.  ENFANTS MIGRANTS

            La guerre, l’exploitation sexuelle et la persécution sont autant de causes profondes de migration qui poussent régulièrement des enfants à fuir leur pays et à se présenter à nos frontières – avec ou sans leurs familles. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé les préoccupations suivantes à ce sujet :

 

E.  ENFANTS VICTIMES D’EXPLOITATION SEXUELLE

            Le problème de l’exploitation sexuelle des enfants, qu’il s’agisse de la traite d’enfants ou de l’exploitation sexuelle d’enfants sur Internet, n’a toujours pas été résolu au Canada. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé les préoccupations suivantes à ce sujet :

·        L’exploitation sexuelle des enfants par la prostitution est un problème de taille au Canada, en raison du nombre important d’enfants et d’adolescents vivant dans la rue. Le gouvernement fédéral et les provinces ont tenté à maintes reprises de mettre un frein à l’exploitation sexuelle des jeunes à des fins commerciales, notamment en modifiant le Code criminel pour imposer des peines plus sévères à ceux qui exploitent des enfants et, en Alberta, en adoptant la Protection of Children Involved in Prostitution Act[300], pour permettre aux autorités de détenir un enfant si elles soupçonnent qu’il a besoin de protection en raison de ses activités de prostitution.

·        L’exploitation des enfants sur Internet est devenue gravement préoccupante en cette ère numérique. Les organismes en charge de l’exécution de la loi jouent un rôle actif dans la lutte contre ce type de criminalité, notamment grâce à la mise en place de services d’appel pour faciliter les signalements.

·        La possession et la distribution de pornographie infantile sur Internet suscitent aussi de plus en plus d’inquiétude.

·        Le projet de loi C-2, Loi modifiant le Code criminel (protection des enfants et d’autres personnes vulnérables) et la Loi sur la preuve au Canada[301], a reçu la sanction royale le 20 juillet 2005, mais n’est pas encore entré en vigueur. Cette série de modifications a pour but de renforcer les dispositions portant sur l’exploitation sexuelle des enfants, de faciliter le témoignage des enfants victimes, de resserrer les dispositions relatives à la pornographie infantile et de créer une nouvelle infraction de voyeurisme.

·        La traite d’enfants à des fins d’exploitation sexuelle est aussi un problème grandement préoccupant, qu’elle donne lieu ou non à des mouvements transfrontaliers. Grâce à la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés et à ses propositions de modification du Code criminel pour faire échec à la traite des personnes, le gouvernement commence à prendre conscience de l’ampleur du problème et de la nécessité d’une intervention énergique pour y remédier.

 

F.  ENFANTS DANS LES CONFLITS

            Le problème des enfants dans les conflits occupe une place importante dans le cadre de protection des droits des enfants. Voici quelques-uns des problèmes évoqués devant le Comité à ce sujet :

·         La sécurité et les droits des enfants menacés par des conflits armés ne figurent pas en tête de liste des priorités et le système de défense des droits de la personne de même que le système onusien sont impuissants à protéger efficacement les enfants contre les abus les plus flagrants pendant les longs conflits armés[302].

·         Même si le Canada a ratifié le Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant concernant l’implication d’enfants dans les conflits armés, il a fallu qu’il s’explique en vertu de l’article 3 de ce Protocole facultatif, parce qu’il autorise l’enrôlement volontaire dans les Forces armées canadiennes dès l’âge de 16 ans. Cette limite d’âge est moins élevée que dans bien d’autres pays.

·         Le défi que représente le maintien de la continuité et de la participation culturelle dans les situations de conflits armés[303].

 

G.  PROTECTION DE L’ENFANT

            Même si les lois sur la protection de l’enfant sont de ressort provincial, elles sont au cœur même de la Convention relative aux droits de l’enfant et sont essentielles au Comité pour comprendre la situation des droits des enfants au Canada. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé les préoccupations suivantes :

 

H.  JUSTICE PÉNALE POUR LES ADOLESCENTS

            Malgré les changements législatifs adoptés, le système de justice pénale pour les adolescents continue d’être au centre des préoccupations du public. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé les réserves suivantes :

 

I.  CHÂTIMENT CORPOREL

Le débat concernant le châtiment corporel et les enfants au Canada semble avoir pris une nouvelle dimension ces dernières années. À une extrémité du spectre, il y a ceux qui sont favorables à ce que le gouvernement déclare inconstitutionnel l’article 43 du Code criminel afin d’interdire complètement le châtiment corporel. À l’autre extrémité, il y a ceux qui soutiennent que l’article 43 doit être maintenu pour protéger l’autorité des parents et de la famille. Les témoins qui ont comparu devant le Comité ont exprimé les préoccupations suivantes :

·         Le châtiment corporel infligé aux enfants peut causer de graves préjudices et entraîner, par exemple, des traumatismes; une perte de confiance dans les parents; une détérioration des relations parents-enfants; des problèmes de comportement, notamment lorsque l’enfant devient violent à l’égard d’autrui; et des dommages corporels.

·         La différence entre le châtiment corporel et les mauvais traitements est bien mince. Afin de dissiper toute ambiguïté, la Cour suprême du Canada, dans l’affaire Canadian Foundation for Children, Youth, and the Law c. Procureur général du Canada[309], a fait ressortir les limites à l’intérieur desquelles le châtiment corporel est défendable en vertu de l’article 43 du Code criminel.

·         Le projet de loi S-21, Loi modifiant le Code criminel (protection des enfants), qui a été lu pour la deuxième fois au Sénat le 10 mars 2005 et dont le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles est actuellement saisi, propose d’abroger l’article 43 du Code criminel.

·         L’éducation est un facteur déterminant qui permet de limiter le recours au châtiment corporel grâce à des programmes pour enseigner au public d’autres méthodes disciplinaires et surtout le sensibiliser aux mérites de la discipline positive et aux préjudices causés par le recours à la force.


[120] Le Canada a toutefois émis des réserves relatives aux dispositions 21 et 37c) de la Convention. Pour plus d’information sur ces réserves, voir la partie A3 du présent chapitre. 

[121] Témoignage de Ken Dryden.

[122] Voir les déclarations de Jeffrey Wilson aux notes 178 et 34.

[123] Des promesses à tenir, p. 21; Stephen Toope, « Inside and Out: The Stories of International Law and Domestic Law », (2001) 50 University of New Brunswick Law Journal - Revue de droit de l’Université du Nouveau-Brunswick, p. 15; Pushpanathan c. Canada, [1998] 1 R.C.S. 982.

[124] [1999] 2 R.C.S. 817. Dans cette affaire, Mme Baker était une immigrante clandestine ayant fait l’objet d’un avis d’expulsion. Elle en a appelé de cette décision en invoquant des raisons d’ordre humanitaire, notamment le fait que ses enfants nés au Canada seraient privés de leur mère. Citoyenneté et Immigration Canada a confirmé la décision relative à l’expulsion sans toutefois fournir de raisons. La cause a fait l’objet d’une révision judiciaire et a ensuite été portée en appel devant la Cour suprême du Canada.   

[125] Ruth Sullivan, Driedger on the Construction of Statutes (3rd ed. 1994), p. 330. [traduction]

[126] Affaire Baker, paragraphe 70. Voir également Slaight Communications Inc. c. Davidson, [1989] 1 R.C.S. 1038 et R. c. Keegstra, [1990] 3 R.C.S. 697.

[127] Témoignage d’Irwin Cotler, fondé sur Dickson C.J. dans le Renvoi relatif à la Public Service Employee Relations Act (Alberta), [1987] 1 R.C.S. 313.

[128] Kathleen Marshall, commissaire à l’enfance et à la jeunesse de l’Écosse, témoignage devant le Comité, 12 octobre 2005.

[129] Ibid.

[130] Affaire Baker, paragraphe 70; Benjamin Dolin, p. 9 et 10.

[131] Benjamin Dolin, p. 9.

[132] L’honorable juge Jacques Chamberland, Conférence du Bureau international des droits des enfants, Mise en œuvre des droits de l’enfant : perspectives nationales et internationales, Montréal, 19 novembre 2004; Jutta Brunnée et Stephen Toope, « A Hesitant Embrace: Baker and the Application of International Law by Canadian Courts », (2002) 40 The Canadian Yearbook of International Law - Annuaire canadien de droit international, p.3.

[133] Témoignage de Jean-François Noël, directeur général, Bureau international pour les droits des enfants, 21 février 2005.

[134] Témoignage d’Irit Weiser.

[135] Témoignage de John Holmes.

[136] L.R.C. (1985), ch. N-5.

[137] Nicole LaViolette, p. 62.  

[138] Témoignage d’Eileen Sarkar, sous-ministre adjointe, ministère du Patrimoine canadien, 18 avril 2005.

[139] Comité des droits des enfants, Observations finales, paragraphe 2.

[140] Témoignage de Maxwell Yalden.

[141] Ibid.

[142] Des promesses à tenir, p. 25.

[143] Ibid., p. 33.

[144] Témoignage de Deirdre Kent, conseillère, Mission canadienne à Genève, 27 janvier 2005; HCDH-ONU, « Enhancing the Human Rights Treaty Body System: The Treaty Bodies’ Response to the Secretary-General’s Agenda for Further Change », disponible en ligne à : http://www.ohchr.org/english/bodies/treaty/reform.htm

[145] L.R.C. (1985), chap. C-46.

[146] Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. le procureur général du Canada. [2004] 1 R.C.S. 76.

[147] Voir également Des promesses à tenir, p. 25 et 33.

[148] Témoignage d’Elaine Petitat-Côté, IBFAN, et d’Hélène Sackstein, IAW, Groupe des ONG pour la Convention relative aux droits de l’enfant, 28 janvier 2005.

[149] Témoignage d’Anne Bayefsky, professeure, Département de science politique, Université York, 4 juin 2001.

[150] Témoignage de Norman Moyer, sous-ministre adjoint, Identité canadienne, président du Comité permanent des fonctionnaires chargés des droits de la personne, 11 juin 2001.

[151] Témoignage d’Eileen Sarkar.

[152] Des promesses à tenir, p. 25.

[153] 1015 U.N.T.S. 297.

[154] Jane Stewart, directrice exécutive par intérim du Secteur de l’emploi, et Frans Roselaars, directeur du Programme sur l’élimination des pires formes de travail des enfants, Organisation internationale du travail, témoignage devant le Comité, 27 janvier 2005.

[155] Comité des droits de l’enfant, Observations finales, paragraphes 50-51.

[156] Voir la partie A3b) du présent chapitre pour une discussion sur ces justifications.

[157] Susan Reid, professeure affiliée, Département de criminologie et de justice criminelle, Centre de recherche sur les jeunes à risque, Université St. Thomas, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005.

[158] Ibid.

[159] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Summary Report: Study on the Impact of the Implementation of the Convention on the Rights of the Child (2004), p. 16, disponible en ligne (uniquement en anglais) à http://www.unicef-icdc.org/publications/pdf/CRC_Impact_summaryreport.pdf

[160] R.S.S., ch. O-4.

[161] L.R.Q., ch. P-34.

[162]L.R.O., 1990, ch. C‑11.

[163] « Le gouvernement McGuinty prend des mesures pour que le poste d'intervenant en faveur des enfants de l'Ontario soit indépendant », communiqué du 8 mars 2005.

[164] R.S.N.S., 1989, ch. 327.

[165] L.R.N.B., ch. O-5.

[166] L.R.N.B., ch. C-2.5.

[167] Bernard Richard, ombudsman du Nouveau-Brunswick, témoignage du 14 juin 2005.

[168]Linda C. Reif, The Domestic Application of International Human Rights Law in Canada: The Role of Canada’s National Human Rights Institutions, document préparé pour le ministère de la Justice, 2005, p. 31‑32 et 49‑51.

[169] Témoignage de Suzanne Williams.

[170] L’honorable Irwin Cotler, ministre de la Justice, Raoul Wallenberg Day, Symposium international sur les droits de la personne, Université York, 17 janvier 2005.

[171] Témoignage de l’honorable Irwin Cotler.

[172] Témoignage de Kathy Vandergrift.

[173] Témoignage de Suzanne Williams.

[174] Irit Weiser, « Effect in Domestic Law of International Human Rights Treaties Ratified Without Implementing Legislation », dans The Impact of International Law on the Practice of Law in Canada (délibérations de la 27e conférence annuelle du Conseil canadien de droit international, Ottawa, 15‑18 octobre 1998 (Cambridge: Kluwer Law International, 1999), p. 132.

[175] Témoignage de John Holmes, 2001.

[176] Le Nouveau Petit Robert, Dictionnaires Le Robert, 1993.

[177] Oran Young, Compliance and Public Authority (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1979), p. 172.

[178] Témoignage de Jeffrey Wilson.

[179] Témoignage de l’honorable Irwin Cotler.

[180] Témoignage de l’honorable Ujjal Dosanjh.

[181] Témoignage de Max Yalden.

[182] Témoignage de l’honorable Irwin Cotler.

[183] Témoignage de l’honorable Ujjal Dosanjh.

[184] Christine Brennan, superviseure des Services aux jeunes et aux aînés, Bureau de l’ombudsman de la Nouvelle-Écosse, témoignage devant le Comité, 16 juin 2005.

[185] Témoignage de Bernard Richard.

[186] Megan Fitzgerald, témoignage devant le Comité, 13 juin 2005.

[187] Ryan Bresson, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005.

[188] Katie Cook, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005. Al Aynsley-Green, commissaire aux enfants en Angleterre, abonde dans ce sens; selon lui, les enfants ont tendance à savoir qu’ils ont des droits, même s’ils ne connaissent pas nécessairement les droits que leur accorde la Convention comme telle.

[189] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 5, paragraphe 66.

[190] Chamberland, conférence du Bureau international des droits des enfants. Dans R. c. Sharpe, [2001] 1 R.C.S. 45, la Cour suprême a évoqué l’engagement du Canada à protéger les enfants, tel que démontré par sa ratification de la Convention des droits de l’enfant, l’adhésion quasi universelle à la Convention et l’intégration au droit canadien d’autres mesures visant à protéger les droits de l’enfant; dans D.B.S. v. S.R.G., [2005] ABCA 2, la Cour d’appel de l’Alberta a statué qu’il fallait rendre les Lignes directrices fédérales sur les pensions alimentaires pour enfants conformes à la Convention; dans Québec (Ministre de la Justice) c. Canada (ministre de la Justice) (2003), 228 D.L.R. (4th) 63, la Cour d’appel du Québec a déclaré qu’on pouvait se servir de la Convention comme outil d’interprétation; dans U.C. v. Alberta (Director of Welfare) (2003), 223 D.L.R. (4th) 662, la Cour d’appel de l’Alberta s’est inspirée de la Convention pour donner poids à l’intérêt supérieur de l’enfant et pour donner son juste poids à l’opinion éclairée d’un enfant; dans L.D. c. A.P., [2000] J.Q. no 5221, la Cour d’appel du Québec a maintenu que le tribunal pouvait invoquer les valeurs exprimées dans la Convention pour interpréter le droit même si elle n’avait pas été incorporée au droit canadien; même dans Canadian Foundation for Children, Youth, and the Law c. Canada (procureur général), bien que la Cour suprême ait maintenu, à terme, l’article 43 du Code criminel, selon lequel le recours à la force raisonnable pour corriger un enfant n’entraîne pas de sanction pénale, le tribunal s’est inspiré de la Convention pour déterminer la signification et la portée de « l’intérêt supérieur de l’enfant ».

[191] Allocution de l’honorable Irwin Cotler à la Conférence du Bureau international des droits de l’enfant, Mise en œuvre des droits de l’enfant : perspectives nationales et internationales, Montréal, 18 novembre 2004.

[192] Témoignage de Suzanne Williams.

[193] Témoignage de Bernard Richard.

[194] Joanna Harrington, professeure, Faculté de Droit, University of Alberta, témoignage devant le Comité, 26 septembre 2005.

[195] Pour une description exhaustive de la « National Interest Analysis », voir : Parlement de l’Australie, Comité mixte permanent sur les traités, « Committee Establishment, Role, and History », à : http://www.aph.gov.au/house/committee/jsct/ppgrole.htm

[196] Joanna Harrington, p. 46.

[197]Parmi les pays étudiés par le Comité, la Norvège est celle qui est allée le plus loin à ce chapitre. Dans ce pays dualiste où les traditions de la common law et à celles du droit civil font bon ménage, le gouvernement a convenu en 2003 d’intégrer la Convention relative aux droits de l’enfant et ses deux protocoles facultatifs à sa loi nationale sur les droits de la personne. Cette loi stipule que la Convention – de même que le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et la Convention européenne des droits de l’homme – ont force exécutoire dans le droit norvégien et que ces instruments internationaux ont préséance sur toute autre disposition législative qui leur serait contraire. Par ailleurs, le renvoi aux principes énoncés dans la Convention relative aux droits de l’enfant a aussi été renforcé dans les autres lois nationales touchant les enfants.

                Malgré ce parti pris énergique en faveur de l’intégration en bonne et due forme de la Convention au droit national, des représentants norvégiens se sont empressés de souligner au Comité qu’il ne s’agit probablement pas d’un véritable effet concret. Même si ces dispositions contribuent à mieux faire connaître la Convention et en rehausser le prestige en Norvège et limite quelque peu le pouvoir discrétionnaire du gouvernement et du Parlement, elles n’ont guère eu jusqu’ici de répercussions tangibles sur les droits des enfants dans ce pays –  compte tenu en particulier du caractère général des normes énoncées dans la Convention. Comme l’a souligné Haktor Helland, directeur général au ministère de l’Enfance et de la Famille de la Norvège, « Je ne crois pas que cela aura d’incidence réelle sur la politique concernant les enfants ». (Voir les témoignages devant le Comité de Haktor Helland, directeur, ministère de l’Enfance et de la Famille de la Norvège; Petter Wille, directeur général adjoint, Section internationale, ministère de l’Enfance et de la Famille de la Norvège et Jon-Kristian Johnsen, directeur, Childwatch International Research Network, 14 octobre 2005).

[198] Union interparlementaire, La protection de l’enfant: Guide à l’usage des parlementaires, no 7 (Genève: Union interparlementaire et UNICEF, 2004), p. 29.

[199] Mike Comeau. Directeur des Politiques et planification, ministère de la Justice du Nouveau-Brunswick, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005.

[200] Témoignage de Kathy Vandergrift.

[201] Témoignage de Martha Mackinnon.

[202] Témoignage de Ken Norman.

[203] Voir les propos de Maxwell Yalden et du Comité des droits de l’enfant dans ses Observations finales, chap. 4, partie B2a).

[204] Par exemple, bien que la Convention relative aux droits de l’enfant exige des rapports des États parties tous les cinq ans, la Convention contre la torture et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes en exigent tous les quatre ans.

[205] Témoignage de Maxwell Yalden.

[206] Joanna Harrington, p. 47.

[207] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 5, paragraphe 71.

[208] Réseau de parlementaires suédois, témoignage devant le Comité, 31 janvier 2005.

[209] Union interparlementaire, p. 24.

[210] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, témoignage devant le Comité, 28 janvier 2005.

[211] Loi sur le ministère de la Justice, L.R.C. (1985), chap. J‑2, art. 4.1 et Loi sur les textes réglementaires, L.R.C. (1985), chap. S‑22, art. 3.

[212] Reference re Public Service Employee Relations Act (Alberta).

[213] Témoignage de Joanna Harrington.

[214] Joanna Harrington, p. 45.

[215] Ibid., p. 49.

[216] L.R.Q., chap. C-12.

[217] Pierre Bosset, Michel Coutu, Muriel Garon et François Fournier « Après 25 ans : La Charte québécoise des droits et libertés – Volume 1 – Bilan et recommandations », Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, 2003.

[218] Témoignage du Comité des droits de l’enfant des Nations Unies.

[219] Peter Leuprecht, professeur, Université du Québec à Montréal, témoignage devant le Comité, 21 février 2005.

[220] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observations finales, paragraphes 14 et 15.

[221] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 2, paragraphe 1.

[222]Doc. de l’ONU A/RES /48/134 (1993).

[223] Témoignage de Cindy Kiro.

[224] Pour une analyse détaillée des ressources et des pouvoirs essentiels à un bureau du commissaire pour être efficace, voir Per Miljeteig, Children’s Ombudsman, vol. 1, Save the Children Norway, avril 2005, p. 5-7.

[225] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 2, paragraphe 11.

[226]Reidar Hjermann, ombudsman des enfants de la Norvège, témoignage devant le Comité, 14 octobre 2005.

[227]Témoignage de Kay Tisdall.

[228] Jeffrey Wilson et Nicholas Bala, professeur, Faculté de droit de l’Université Queen’s, témoignages devant le Comité, 13 décembre 2004.

[229] Rita Karakas, directrice exécutive, Aide à l’enfance Canada, témoignage devant le Comité, 7 février 2005.

[230] Linda C. Reif, « The Ombudsman, Good Governance and the International Human Rights System », dans International Studies in Human Rights, vol. 79 (Leiden : Brill Academic Publishers, 2004), p. 318.

[231] Judy Finlay, Deborah Parker-Loewen et Janet Mirwaldt, du Conseil canadien des organismes provinciaux de la défense des droits des enfants et des jeunes, « Présentation au Comité sénatorial permanent des droits de la personne », mémoire soumis au Comité le 21 février 2005, p. 13.

[232] Union interparlementaire, p. 37.

[233]Témoignage de Kathleen Marshall.

[234]La nouvelle commissaire aux enfants et aux adolescents de l’Écosse nommée en avril 2004, Kathleen Marshall, a abordé ses nouvelles fonctions en adoptant une approche pratique qui privilégie le recours à des entrevues et à des groupes de discussion pour connaître le point de vue des enfants sur les principaux enjeux importants pour les droits des enfants en Écosse, et l’adoption de mesures pour garantir la conformité des lois, des politiques et des pratiques en vigueur en Écosse à l’esprit de la Convention relative aux droits de l’enfant. En revanche, le professeur Aynsley-Green, qui est devenu le le premier commissaire aux enfants de l’Angleterre en juillet 2005, a amorcé son mandat en commençant par relever huit aspects préoccupants de la situation des enfants en Angleterre : les enfants et la société (notamment la commercialisation et les médias), l’intimidation, le droit d’asile et l’immigration, la justice pour les adolescents, les enfants handicapés, les enfants issus de minorités, les enfants vulnérables et la santé. Il est intéressant de noter que le commissaire aux enfants de l’Angleterre n’a aucun rôle précis à jouer dans l’examen des lois et des politiques pour en évaluer la conformité, alors que la commissaire de l’Écosse est au contraire tenue par la loi d’examiner toutes les lois, les politiques et les pratiques qui ont une incidence sur les enfants et les adolescents. Voir les témoignages de Kathleen Marshall et d’Al Aynsley-Green, ainsi que celui d’Alex Callaghan, National Children’s Bureau, « Children’s Commissioners in the United Kingdom », Highlight No 217, mai 2005.

[235] Témoignage de Ken Dryden.

[236] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 2, paragraphe 18.

[237] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Summary Report, p. 11.

[238] Centre de recherche Innocenti  de l’UNICEF, Digest no 8, p. 7.

[239] Miljeteig, p. 8.[Traduction]

[240] Témoignage de Cindy Kiro.

[241] Témoignage de Cindy Blackstock.

[242] Ibid.

[243] Témoignage de Cindy Kiro.

[244] Judy Finlay, protectrice des enfants pour la province de l’Ontario, témoignage devant le Comité, 21 février 2005..

[245] Allocution de Céline Giroux, vice‑présidente de la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse du Québec, à la Conférence du Bureau international des droits de l’enfant, Mise en œuvre des droits de l’enfant : perspectives nationales et internationales, Montréal, 18 novembre 2004.

[246] Témoignage de Ken Dryden.

[247] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 2, paragraphe 16.

[248] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 5, paragraphe 12.

[249] Paula Thomas, directrice générale des finances, Native Council of Prince Edward Island, témoignage devant le Comité, 15 juin 2005.

[250] Témoignage de Wayne MacKay.

[251] Joelle LaFargue, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005.

[252] Bridget Cairns, directrice, Association of Community Living of Prince Edward Island, témoignage devant le Comité, 15 juin 2005.

[253] Marilyn McCormack, procureure adjointe, Office of the Child and Youth Advocate, témoignage devant le Comité, 13 juin 2005.

[254] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Digest no 8, p. 11.

[255] Témoignage de Ken Dryden.

[256] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Summary Report, p. 15.[Traduction]

[257]Carin Jahn, directrice, Politique de l’enfance, ministère de la Santé et des Affaires sociales de la Suède, témoignage devant le Comité, 31 janvier 2005; ministère de la Santé et des Affaires sociales de la Suède, « Follow‑up of the National Strategy to Realize the United Nations Convention on the Rights of the Child in Sweden », Fact Sheet no 10, juin 2001.

[258]Anne Jackson, directrice de la stratégie, Children, Young People and Families Directorate, ministère de l’Éducation et des Compétences de l’Angleterre, témoignage devant le Comité, 10 octobre 2005.

[259] Témoignage de Judy Finlay.

[260] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 5, paragraphe 18.

[261]Ibid., paragraphe 45.

[262] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Digest no 8, p. 3.

[263] L’honorable sénatrice Landon Pearson, Étude sur la violence contre les enfants du Secrétaire général des Nations Unies, Consultations régionales nord‑américaines, 4 juin 2005.

[264] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observations finales, paragraphes 10 et 11.

[265]Témoignage de Kay Tisdall.

[266] Mémoire de Suzanne Suzanne Williams, p. 5.

[267] Témoignage de Joelle LaFargue .

[268] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Digest no 8, p. 1.[Traduction]

[269]Voir l’approche proposée par l’ACDI à cet égard, à l’annexe G.

[270] Comité des droits de l’enfant des Nations Unies, Observation générale no 5, paragraphe 67.

[271] Témoignage de Carin Jahn.

[272] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Summary Report, p. 16. [Traduction]

[273] Témoignage du Groupe des ONG.

[274] Dawn Walker, conseillère spéciale, Politiques, planification et analyse stratégiques, Direction générale de la santé des Premières nations et des Inuits, Santé Canada, témoignage devant le Comité, 6 juin 2005.

[275] Ibid.

[276] Témoignage du Groupe des ONG.

[277] Leah Levac, responsable de programme, Partenaires des jeunes, et coordonnatrice, Action jeunesse du Nouveau-Brunswick, témoignage devant le Comité, 14 juin 2005..

[278]Les représentants des enfants de l’Écosse ont souligné que cet argument s’applique aussi à la situation de l’Écosse, lors de leur témoignage devant le Comité, le 12 octobre 2005.

[279] Témoignage du Groupe des ONG.

[280] Centre de recherche Innocenti de l’UNICEF, Digest no 8, p. 4.

[281] Peter Dudding, directeur administratif, Ligue pour le bien-être de l’enfance du Canada, témoignage devant le Comité, 14 février 2005; témoignage de Bernard Richard; Michele Pineau, Association for Community Living de l’Île-du-Prince-Édouard, témoignage devant le Comité, 15 juin2005.

[282] Témoignage de Bernard Richard.

[283] L’honorable Carolyn Bennett, ministre d’État (Santé publique), témoignage devant le Comité, 16 mai 2005; Lynn Vivian-Book, sous-ministre adjointe, ministère de la Santé et des Services communautaires de Terre-Neuve-et-Labrador, témoignage devant le Comité, 13 juin 2005; témoignage de Leah Levac.

[284] Douglas McMillan, professeur de pédiatrie, Centre de santé IWK, témoignage devant le Comité, 16 juin 2005.

[285] Témoignage de Cindy Blackstock.

[286] Témoignage de Cindy Blackstock; témoignage de Judy Finlay, Jamie Gallant, présidente et chef, Native Council of Prince Edward Island, témoignage devant le Comité, 15 juin 2005.

[287] Témoignage de Maxwell Yalden; Comité des droits de l’enfant, Observations finales, paragraphe 54.

[288] Comité des droits de l’enfant, Observations finales, paragraphe 36.

[289] Témoignage de Jamie Gallant.

[290] Ibid.

[291] Témoignage de Catherine K.A. Covel.

[292] Témoignage de Bernard Richard, témoignage de Michèle Pineau.

[293] Témoignage de Maxwell Yalden.

[294] Agnes Casselman, directrice exécutive, Service social international Canada, témoignage devant le Comité, 7 mars 2005; Jahanshah Assadi, Haut-Commissariat aux réfugiés des Nations Unies, représentant au Canada du HCRNU, témoignage devant le Comité, 2 mai 2005.

[295] Comité des droits de l’enfant, Observations finales, paragraphe 46; témoignage d’Agnes  Casselman; témoignage de Jahanshah Assadi.

[296] S.C. (2001), c. 27.

[297] Projet de loi C-49, Loi modifiant le Code criminel (traite des personnes), qui a franchi l’étape de la troisième lecture le 17 octobre 2005 à la Chambre des Communes et la deuxième lecture au Sénat le 25 octobre 2005.

[298] Témoignage de Jahanshah  Assadi

[299] Témoignage de Jahanshah Assadi

[300] R.S.A. (2000), c. P-28.

[301] L.R. (2005), chap. 32.

[302] Témoignage de Kathy Vandergrift.

[303] L’honorable Elizabeth Hubley, sénatrice de l’Île-du-Prince-Édouard, témoignage devant le Comité, 15 juin 2005.

[304] Témoignage de Katherine Covell.

[305] Témoignage de Peter Leuprech.

[306] Témoignage de Jamie Gallant.

[307] Témoignage de Judy Finlay.

[308] Le paragraphe 37c) de la Convention oblige les États parties à détenir les jeunes contrevenants dans des établissements distincts de ceux où ils gardent les contrevenants d’âge adulte.

[309] [2004] 1 R.C.S. 76.


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