LES ÉQUILIBRES FISCAUX VERTICAUX ET MUNICIPAUX

Deuxième rapport intérimaire sur l’étude du Comité au sujet de l’équilibre fiscal entre les divers niveaux de gouvernement du Canada 

Comité sénatorial permanent des finances nationales 

DIX-SEPTIÈME RAPPORT 

Président, L’honorable Joseph A. Day
Vice-présidente, L’honorable Nancy Ruth 

Juin 2007


MEMBRES 

L’honorable Joseph A. Day, président

L’honorable Nancy Ruth, vice-présidente 

et

 

Les honorables sénateurs: 

Michel Biron

Grant Mitchell

Consiglio Di Nino

Lowell Murray, C.P.

Art Eggleton, C.P.

Pierrette Ringuette

*Céline Hervieux-Payette, C.P. (ou Claudette Tardif)

William Rompkey, C.P.

*Marjory LeBreton, C.P.(ou Gerald J. Comeau)

Terry Stratton

 

*Membres d’office 

De plus, les honorables sénateurs James Cowan, et Francis Fox, C.P., étaient membres du Comité à différents moments au cours de cette étude, ou ont participé à ses travaux sur ce sujet.

  

Personnel de recherche de la Bibliothèque du Parlement :
Tara Gray
Lydia Scratch 

Catherine Piccinin
Lynn Gordon
Greffières du Comité


 

ORDRE DE RENVOI

Extrait des Journaux du Sénat du mercredi 27 septembre 2006 :

L’honorable sénateur Nancy Ruth, au nom de l’honorable sénateur Day, propose, appuyée par l’honorable sénateur Stratton,

Que le Comité sénatorial permanent des finances nationales soit autorisé à étudier, pour en faire rapport, les questions relatives à l’équilibre fiscal vertical et horizontal entre les divers niveaux de gouvernement du Canada;

Que le Comité dépose son rapport au plus tard le 30 juin 2007.

Après débat,

 

La motion, mise aux voix, est adoptée.

Le greffier du Sénat
Paul Bélisle


TABLE DES MATIÈRES 

Introduction 

Partie I : L’équilibre fiscal vertical

A.    Contexte

B.     Les principales questions

i.   Obligation de rendre compte et transparence

ii.  Augmentation du TCPS prescrite par la loi

iii. Financement par habitant 

Partie II : Équilibre fiscal municipal

A.    Introduction

i.   Évolution des rôles et responsabilités des gouvernements

     locaux

                        ii.  Intervention fédérale auprès des municipalités

            B. Les grands enjeux

                        i.   Sources de recettes et partage des recettes

                        ii.  Les villes et l’avantage concurrentiel

                        iii. Les municipalités rurales

                        iv. Le fonds fédéral de la taxe sur l’essence et le financement de l’infrastructure

v.  La Stratégie nationale des transports en commun

vi. Leadership fédéral 

Conclusion 

Annexe A : Dépenses directes du gouvernement fédéral

Annexe B : Témoins

Annexe C : Mémoires sur l’équilibre fiscal

Annexe D : Recommandations


LES ÉQUILIBRES FISCAUX VERTICAUX ET MUNICIPAUX

Le 27 septembre 2006, le Comité sénatorial permanent des finances nationales a été autorisé à étudier, pour en faire rapport, des questions relatives aux équilibres fiscaux verticaux et horizontaux afin de présenter un rapport le 30 juin 2007 au plus tard.

 

INTRODUCTION

Le terme équilibre fiscal renvoie à l’équilibre entre les responsabilités au chapitre des dépenses des différents paliers de gouvernement et la capacité de financer les services résultant de ces responsabilités. Il peut y avoir un « déséquilibre fiscal » soit entre provinces (on parle alors de déséquilibre fiscal horizontal), soit entre paliers de gouvernement (c’est-à-dire un déséquilibre fiscal vertical). Le système actuel de transferts intergouvernementaux fédéraux comprend des éléments horizontaux et verticaux destinés à remédier à ces deux aspects du déséquilibre fiscal. Par ailleurs, d’autres transferts servent à financer des programmes nationaux. Le financement de ces programmes appuie généralement des questions ciblées.

Le Comité a commencé à examiner l’équilibre fiscal à l’automne 2006, quand il a porté son attention sur le déséquilibre fiscal horizontal et sur les programmes de péréquation et de formule de financement des territoires. Ces deux programmes sont les principaux mécanismes d’intervention dont dispose le gouvernement fédéral pour réduire les disparités financières entre les provinces et les territoires. Le 12 décembre 2006, le Comité a publié un rapport intérimaire intitulé L’équilibre fiscal horizontal : Vers une démarche fondée sur des principes.

Comme le souligne le Comité dans ce rapport, les arrangements fiscaux au Canada entre les paliers de gouvernement sont complexes et il est difficile d’examiner séparément les programmes fédéraux qui concernent l’équilibre fiscal. À l’époque, le Comité a fait connaître son intention d’étudier d’autres aspects des arrangements fiscaux fédéraux-provinciaux/territoriaux, y compris les questions de financement municipal. Il a aussi convenu de se pencher sur les engagements du Canada à l’échelle internationale et sur leur incidence en ce qui a trait aux responsabilités des gouvernements en matière de dépenses. 

L’examen actuel porte essentiellement sur l’équilibre fiscal vertical entre 1) le gouvernement fédéral et les provinces/territoires; et 2) les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux et les municipalités. Le Comité souligne que l’existence d’un déséquilibre fiscal vertical au palier fédéral et provincial/territorial est encore discutée. Certains font valoir qu’il ne peut y avoir de déséquilibre budgétaire vertical, puisque les deux paliers de gouvernement ont accès à toutes les principales sources de revenus et, qu’en plus, les provinces et les territoires bénéficient d’un accès exclusif à des impôts de base. En revanche, nombre de provinces et de territoires affirment ne pas disposer de revenus suffisants pour faire face à leurs responsabilités constitutionnelles en matière de dépenses. À l’inverse, l’existence d’un déséquilibre fiscal au niveau municipal est moins controversée. En effet, on semble généralement s’entendre pour dire que les municipalités manquent de sources de revenus pour faire face à leurs responsabilités croissantes sur le plan des dépenses.

Le Comité n’a pas discuté de l’existence d’un déséquilibre fiscal vertical. Le présent rapport ne s’appesantit pas sur la répartition des rôles et responsabilités et des ressources entre les divers paliers de gouvernement ou sur leur redistribution possible. En fait, le Comité cherche à examiner l’éventail des mécanismes actuellement utilisés pour traiter la question de l’équilibre fiscal vertical, ainsi que le rôle du gouvernement fédéral en ce qui concerne la question de l’équilibre fiscal municipal.

Cet examen était compliqué par plusieurs facteurs. Premièrement, il y a souvent des chevauchements entre les rôles et responsabilités des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux ainsi que des administrations municipales. Les ententes de financement et les structures de gouvernance entre paliers de gouvernement diffèrent beaucoup d’un bout à l’autre du pays. De plus, les municipalités relèvent, de par la Constitution, de la compétence provinciale. C’est pourquoi certains témoins estimaient que s’il existe un déséquilibre fiscal à ce niveau, c’est entre les gouvernements provinciaux et les administrations locales.

Le Comité est d’avis que le gouvernement fédéral joue un rôle essentiel dans ce débat. Les moyens qu’il utilise pour régler la question de l’équilibre fiscal vertical entre les gouvernements fédéral et provinciaux/territoriaux a une incidence directe sur les ressources financières dont disposent les administrations municipales. En outre, le gouvernement fédéral joue un rôle clé dans des secteurs de dépenses qui concernent directement les municipalités, comme l’immigration, l’environnement, les Autochtones, la sécurité publique et les infrastructures publiques, ainsi que par ses programmes sociaux tels que l’assurance-emploi, les mesures relatives au logement abordable et celles visant à remédier au problème des sans-abri.

En l’espace de sept semaines, au printemps 2007, les membres du Comité ont entendu des exposés et reçu des mémoires de différents gouvernements provinciaux et territoriaux, d’associations municipales, de municipalités et de villes, ainsi que d’universitaires et de spécialistes des politiques sociales. Des témoins ont parlé des équilibres verticaux et municipaux, de leur ampleur et de leur croissance, et fait part au Comité de leur réflexion sur les solutions à ces questions. Le présent rapport fait suite à l’examen et résume la gamme des points de vue présentés au Comité. Le Comité est d’accord avec les témoins que des villes et des collectivités saines sont essentielles pour la prospérité et la qualité de vie du Canada. Par conséquent, le présent rapport porte principalement sur les problèmes fiscaux auxquels sont actuellement confrontées les villes et collectivités canadiennes. Il commence par commenter brièvement plusieurs des changements que le gouvernement fédéral propose d’apporter aux programmes utilisés pour régler la question de l’équilibre fiscal vertical. 
 


Partie 1 : L’ÉQUILIBRE FISCAL VERTICAL

A. CONTEXTE

 

Les accords fiscaux conclus au palier fédéral-provincial/territorial ont sensiblement évolué au fil du temps. Avant l’exercice 1996-1997, les transferts fédéraux au titre de la santé, de l’enseignement postsecondaire et de l’aide sociale relevaient de deux programmes : le Financement des programmes établis (FPE) et le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). Le FPE, qui a servi à financer la santé et l’enseignement postsecondaire de 1977-1978 à 1995-1996, était un programme de financement global aux termes duquel chaque province touchait un montant égal par habitant composé pour moitié d’un transfert pécuniaire et pour moitié d’un transfert fiscal[1]. Le RAPC était un programme à frais partagés en vertu duquel, de 1966-1967 à 1995-1996, le gouvernement fédéral a remboursé environ 50 % des dépenses admissibles des provinces au titre des services sociaux et des programmes d’aide sociale. Le RAPC imposait des conditions quant à l’utilisation des fonds fédéraux par les provinces; par exemple, les provinces étaient tenues de subvenir aux besoins des « nécessiteux ».

 Dans le budget de 1995, le gouvernement fédéral a annoncé son intention de combiner le RAPC et le FPE dans un nouveau mécanisme de financement global, le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Lorsque le TCSPS est entré en vigueur le 1er avril 1996, les provinces et les territoires ont reçu des transferts pécuniaires et des points d'impôt du TCSPS plutôt que des droits en vertu du Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) et du FPE. Cependant, la valeur combinée des transferts pécuniaires au titre du FPE et du RAPC était plus élevée que la valeur du transfert pécuniaire destiné aux provinces et aux territoires aux termes du TCSPS en raison de contraintes budgétaires au moment de l'introduction du TCSPS.  La partie RAPC du transfert, distribuée auparavant sur la base d’un partage des frais, reposait désormais sur un montant par habitant, comme le FPE[2].

En avril 2004, le TCSPS était divisé en deux transferts distincts. Aujourd’hui, pour régler la question de l’équilibre fiscal vertical, le gouvernement fédéral utilise principalement les paiements dans le cadre de ces transferts séparés, autrement dit, des transferts pour la santé dans le cadre du Transfert canadien en matière de santé (TCS), et ses transferts pour l’enseignement postsecondaire, divers services sociaux et d’aide sociale, et l’aide à l’enfance dans le cadre du Transfert canadien en matière de programmes sociaux (TCPS). Ces deux types de transferts comportent un paiement au comptant par habitant et tiennent compte du transfert de points d’impôt de 1977. Le transfert pécuniaire est assorti de certaines conditions, et les provinces qui ne les respectent pas peuvent voir le montant qui leur est destiné réduit. En particulier, les régimes provinciaux d’assurance-maladie doivent respecter les conditions énoncées dans la Loi canadienne sur la santé (universalité, intégralité, accessibilité, transférabilité et administration publique) et il leur est interdit d’avoir recours à la surfacturation et d’imposer des frais modérateurs; les provinces ne peuvent pas non plus imposer une période minimale de résidence aux demandeurs d’aide sociale. Aucune condition spéciale ne s’applique à l’enseignement postsecondaire.

Pendant l’année financière 2007-2008, le gouvernement fédéral versera 34,6 milliards de dollars en transferts dans le cadre du TCS, dont 21,3 milliards en espèces et 13,3 milliards en transferts d’impôt. Parallèlement, 17,6 milliards seront fournis au titre du TCPS, dont 9,5 milliards en espèces et 8,1 milliards en transferts d’impôt.

En plus des transferts décrits ci-dessus, il existe plusieurs accords bilatéraux entre le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux sur la prestation des services publics. Ces accords couvrent des domaines ciblés, comme l’établissement des immigrants, l’infrastructure, les dépenses agricoles, la formation des employés, les prêts aux étudiants et le développement économique, entre autres. Le gouvernement fédéral fournit aussi un financement direct et des dépenses fiscales dans de nombreux domaines, comme la Prestation fiscale canadienne pour enfants, les sans-abri et le logement abordable, et les infrastructures municipales.

Le financement actuel fourni dans le cadre du TCS et du TCPS, ainsi que d’autres aides fédérales directes importantes pour les responsabilités provinciales et territoriales sont résumés à l’annexe A.

 

B. LES PRINCIPALES QUESTIONS

i. Obligation de rendre compte et transparence

De nombreux témoins qui ont comparu devant le Comité se sont déclarés préoccupés au sujet de l’obligation de rendre compte et de la transparence du TCPS, et de l’affectation de ce dernier aux domaines qu’il finance actuellement. Ils y voyaient une faiblesse du système actuel de transferts intergouvernementaux en ceci que les contribuables ne savent pas vraiment quel palier de gouvernement est chargé d’un service public donné, ce qui fait qu’ils ne savent pas non plus quel palier de gouvernement tenir responsable.

Nancy Peckford, de l’Alliance canadienne féministe pour l’action internationale, a souligné combien il est difficile d’obtenir des renseignements précis sur la façon dont les fonds du TCPS sont actuellement administrés et dépensés, et de savoir s’ils sont ou pas utilisés pour atteindre des objectifs nationaux.  La municipalité régionale du Cap-Breton a fait état de la frustration qu’elle avait ressentie en prenant connaissance de l’information sur les transferts fédéraux à la province de Nouvelle-Écosse demandée afin d’analyser ces transferts de fonds et de déterminer s’ils servent vraiment aux fins exprimées. Selon elle, le financement du fédéral ne devrait pas servir à accentuer les disparités infrarégionales.

L’Alliance canadienne féministe pour l’action internationale est favorable à ce que l’on précise de nouveau la destination des transferts intergouvernementaux fédéraux afin que leur objet soit clair. Mme Peckford a aussi demandé instamment que le gouvernement fédéral rétablisse des normes nationales pour les transferts fédéraux. Comme elle l’a expliqué, quand les Nations Unies ont examiné la performance du Canada par rapport à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination contre les femmes en 2003, elles ont, entre autres, exprimé leur préoccupation au sujet de l’inégalité des services au Canada[3]. L’adoption de normes nationales pour le TCPS atténuerait, selon elle, ce problème. Elle a souligné que le Canada a tendance à s’engager à faire respecter certains droits de la personne en vertu de conventions internationales, de la Constitution et de la Charte canadienne des droits et libertés – comme le droit à l'égalité, à la liberté, à la sécurité de la personne et à un niveau de vie adéquat – mais qu’il ne s’y emploie pas de façon très sérieuse. De l’avis de son organisation, ces conventions exigent des gouvernements au Canada qu’ils veillent à ce que les programmes sociaux soient adéquats et uniformes d’un bout à l’autre du pays et respectent les normes d’égalité établies.

D’autres témoins approuvaient la restructuration du TCPS en fonction des divers domaines qu’il finance. Armine Yalnizyan, du Community Social Planning Council of Toronto, a proposé de séparer le TCPS en différents volets, à savoir l’enseignement postsecondaire, la garde d’enfants, les services sociaux, l’aide sociale, le soutien à l’enfance et l’aide juridique. Elle est d’avis qu’il s’agit de domaines d’intervention distincts qui doivent avoir leurs propres conditions, leurs propres normes nationales et leurs propres objectifs.

Si les autres témoins ne sont pas allés jusqu’à recommander d’ajouter d’autres conditions au système actuel de transferts intergouvernementaux fédéraux, beaucoup ont demandé au gouvernement fédéral de mettre moins l’accent sur des questions de compétence et d’assumer un leadership plus important sur des questions d’importance nationale, comme le logement, l’immigration et l’environnement, ce sur quoi la Partie II du présent rapport revient plus en détail (L’équilibre fiscal municipal).

Comme l’a appris le Comité, le gouvernement fédéral a adopté une approche différente de celle exposée par les témoins. Comme l’ont expliqué de hauts fonctionnaires du ministère des Finances, pour rendre plus transparente la contribution fédérale aux secteurs de dépenses sociaux, le gouvernement fédéral propose d’« affecter les fonds » du TCPS théoriquement selon les régimes de dépenses provinciaux et territoriaux. Environ 25 % du TCPS seraient ainsi affectés au titre de l’aide fédérale à l’éducation, le reste allant aux programmes sociaux. Les représentants ont précisé que le transfert demeurerait inconditionnel.

Les sénateurs ont noté aussi que la nouvelle formule de financement relative au TCPS fera l’objet de modalités qui restent à négocier. Dans le Budget de 2007, le gouvernement fédéral se propose d’augmenter de 800 millions de dollars le financement de base du TCPS destiné à l’enseignement postsecondaire et de verser aux provinces et aux territoires une somme additionnelle de 250 millions de dollars par la voie du TCPS pour la création de places en garderie. D’après les documents budgétaires, ces augmentations prendront effet durant l’exercice 2008-2009, après des discussions avec les provinces et les territoires sur l’exploitation optimale de ces nouveaux investissements et la manière de rendre compte de l’emploi de ces sommes aux Canadiens.  

Abstraction faite des discussions précitées sur les nouvelles modalités de financement du TCPS, les témoins et les membres du Comité étaient dans une large mesure d’accord que l’affectation théorique des fonds du TCPS par le gouvernement fédéral ne répondrait pas à leur préoccupation. Certains membres du Comité ne sont pas favorables à l’ajout de nouvelles conditions au TCPS, mais ils demandent instamment au gouvernement fédéral de travailler en plus étroite collaboration avec les gouvernements provinciaux et territoriaux pour fournir un compte rendu plus complet de la destination des fonds du TCPS et de la façon dont ils sont dépensés, et de faire en sorte que les Canadiens intéressés aient plus facilement accès à cette information. Le Comité est convaincu que ces renseignements aideront tous les paliers de gouvernement à concevoir et à exécuter des programmes plus efficaces. Il est favorable à ce que, dans un premier temps, pour arriver à une plus grande reddition de comptes et à plus de transparence, le TCPS soit restructuré en deux volets distincts. Comme l’ont suggéré certains témoins, le gouvernement fédéral voudrait peut-être envisager une restructuration plus approfondie du TCPS.

 

Recommandation : Que le Transfert canadien en matière de programmes sociaux soit scindé en deux : un transfert à l’appui de l’enseignement postsecondaire et un transfert à l’appui des services sociaux et de l’aide sociale.

 

ii. Augmentation du TCPS prescrite par la loi

Comme le faisait remarquer le gouvernement fédéral dans le Plan budgétaire de 2006, quand la valeur des paiements de transfert dans le cadre du TCSPS a été réduite dans les années 1990, les réductions étaient théoriquement réparties sur les trois domaines visés par le transfert. Cependant, quand les fonds ont été rétablis par la suite, ils étaient en majeure partie expressément réservés aux dépenses de santé. Résultat, les transferts pécuniaires fédéraux pour l’éducation et l’aide sociale sont restés inférieurs à leurs niveaux du milieu des années 1990, même sans tenir compte de l’inflation[4]. À l’heure actuelle, une part importante de l’aide fédérale à l’enseignement postsecondaire se fait en dehors du TCS, par une aide directe aux étudiants et à la recherche sous forme de prêts, de subventions, de bourses, de financement de la recherche et de mesures fiscales. L’aide fédérale dans ces domaines augmente depuis quelques années.

En 2004, les paiements comptants dans le cadre du TCPS devaient augmenter de près de 3 % par an. Cependant, la loi qui régit le TCPS expire à la fin de l’année financière 2007–2008. Comme l’a expliqué Mme Anderson, le Budget de 2007 propose de légiférer sur les paiements au titre du TCPS jusqu’à l’année financière 2013–2014, avec un facteur de progression automatique de 3 % par an à compter de l’année financière 2009-2010[5]. Le TCPS se trouverait ainsi dans une situation législative à long terme similaire à celle du TCS, pour lequel la loi prévoit une augmentation annuelle de 6 % jusqu’à l’année financière 2013-2014.

 Bon nombre de témoins ont expliqué que le taux de croissance proposé de 3 % pour le TCPS est insuffisant. Mme Yalnizyan est d’avis que « le TCPS passe loin derrière les transferts au titre de la santé, alors qu’au total, ces programmes sont sans doute les déterminants sociaux de la santé et qu’ils devraient tout autant être financés » [traduction]. Le professeur Gagné, de l’École des hautes études commerciales de Montréal,  craint aussi que ce taux de croissance soit insuffisant. Le professeur Gagné, qui a coprésidé le Comité consultatif sur le déséquilibre fiscal du Conseil de la fédération, a souligné que le Comité consultatif recommandait un taux d’indexation minimum de 4,5 % pour les fonds du TCPS, en se fondant sur des hypothèses très prudentes. Comparés aux recommandations du Comité consultatif, les 3 % ne suffisent pas, pas plus que les niveaux actuels de financement de base, si on les compare à ce qu’ils devraient être pour revenir aux niveaux de 1995 (en tenant compte de l’inflation)[6].

Le Comité pense que le gouvernement fédéral devrait, tout comme il l’a fait pour les soins de santé, augmenter son financement des programmes sociaux et de l’enseignement postsecondaire. Il souscrit à l’intention du gouvernement fédéral annoncée dans le Budget de 2007 d’accroître de 800 millions de dollars le financement de base offert dans le contexte du TCPS au titre de l’enseignement postsecondaire en 2008-2009. Il continue de craindre cependant que le gouvernement fédéral n’ait pas tenu entièrement compte des pressions considérables que son aide directe à l’enseignement postsecondaire – à savoir l’aide fournie en dehors du TCPS – peut faire peser sur les budgets des provinces. En effet, si l’offre d’aide directe aux étudiants et à la recherche peut atténuer quelque peu la pression financière qui s’exerce sur les provinces à cet égard, cette forme de dépenses peut en revanche accroître les besoins financiers ailleurs par exemple en forçant les provinces à investir des sommes considérables dans les établissements d’enseignement postsecondaire au titre des infrastructures ou des coûts de fonctionnement. Et si le Comité appuie la décision du gouvernement fédéral de légiférer à long terme sur le TCPS, il craint que le facteur de progression automatique de 3 % par an se révèle insuffisant par rapport aux taux de croissance actuels des dépenses provinciales, en particulier en ce qui concerne l’enseignement postsecondaire.

Recommandation : Que le gouvernement fédéral consulte davantage les provinces et les territoires au sujet des coûts indirects de l’aide fédérale directe à l’enseignement postsecondaire fournie en dehors du cadre du TCPS.

 

Recommandation : Que le gouvernement fédéral envisage de faire passer le taux d’indexation annuel du TCPS de 3 % à 4,5 % à compter de l’exercice 2009-2010.

 

iii. Financement par habitant

En 1977, le gouvernement du Canada a accepté de transférer aux provinces 13,5 % de l’impôt sur le revenu des particuliers et 1 % de l’impôt sur les bénéfices des sociétés dans le cadre de la contribution du gouvernement fédéral à la santé et à l’enseignement postsecondaire. Comme les points d’impôt ont une plus grande valeur dans certaines provinces, le gouvernement fédéral a accepté d'égaliser en permanence les points d'impôt. D’après le ministère des Finances, le montant annuel payé pour égaliser ces points d’impôt est appelé péréquation associée parce qu’il s’agit du montant de la péréquation « associée » au transfert de points d'impôt. Les montants sont calculés et payés par le biais du programme de péréquation. Toutefois, vu qu’ils sont destinés à financer la santé, l’enseignement postsecondaire et l’aide sociale et les services sociaux, ces montants sont inclus dans le TCS et le TCPS. Les points d’impôt accordés aux termes du TCS et du TCPS sont donc complétés par un versement pécuniaire de péréquation associée aux provinces bénéficiaires dont les revenus au titre de ces points d’impôt sont inférieurs à une certaine norme provinciale[7]. Il a aussi été tenu compte de la péréquation associée dans le programme de péréquation, car ces montants sont calculés et versés par l’intermédiaire du système de péréquation. Dans le calcul des transferts globaux, le total a été corrigé pour éviter une double comptabilisation, car la péréquation associée faisait partie de la péréquation et du TCS/TCPS.

L’égalisation des points d’impôt a pour résultat que les versements pécuniaires par habitant dans le cadre du TCS/TCPS diffèrent d’une province à l’autre. Certaines provinces font valoir depuis longtemps qu’il ne devrait exister qu’un seul programme de péréquation, transparent, et que, en dehors de ce programme, les transferts fédéraux devraient placer toutes les provinces sur un pied d’égalité. Et comme le faisait remarquer le Comité dans son premier rapport intérimaire sur l’équilibre fiscal, les corrections apportées au programme de péréquation et au TCS/TCPS en vertu de la péréquation associée peuvent être déroutantes et manquent de transparence.

Comme les représentants du ministère des Finances l’ont expliqué au Comité, le gouvernement fédéral a répondu aux inquiétudes de certaines provinces. Dans le Budget de 2007, il s’est engagé à appliquer au TCPS et au TCS un même calcul par habitant à leur renouvellement, avec entrée en vigueur à l’année financière 2007-2008 pour le TCPS. Dans le cadre de ce projet, toutes les provinces et territoires recevront le même montant pécuniaire par habitant au titre du TCPS. Abstraction faite de l’augmentation de 300 millions de dollars du financement du TCPS prévue par la loi, celui-ci sera accru de 687 millions de dollars pour faciliter le passage à une aide en espèces égale par habitant. De plus, parmi les provinces et territoires, certains recevront des paiements afin de protéger la valeur minimale des versements pécuniaires au titre du TCPS (et du TCS) sur une période de transition de cinq ans (voir le tableau 1, Le Transfert canadien en matière de programme sociaux)[8].

Résultat de la nouvelle affectation et de l’augmentation du montant total du TCPS, y compris du financement transitoire, toutes les provinces et territoires recevront un transfert pécuniaire de 289 $ par habitant. Cela représente une augmentation de 7 $ par habitant du financement au titre du TCPS par rapport aux niveaux de 2006-2007 pour toutes les provinces, à l’exception de l’Ontario et de l’Alberta, qui verront leur financement par habitant augmenter de 50 $ et 102 $, respectivement. Ces augmentations plus importantes pour l’Ontario et l’Alberta tiennent au fait que dans l’ancien système, elles recevaient des montants par habitant nettement inférieurs à ceux des autres provinces à cause de la valeur supérieure de leurs points d’impôt.

 

Tableau 1 : Le Transfert canadien en matière de programmes sociaux : volet pécuniaire

 

Paiements au titre du TCPS (en millions de dollars)

Paiement plancher

 

Niveaux pour 2007-2008 selon le statu quo

Nouveaux niveaux pour 2007-2008

Millions de dollars

Dollars par habitant

 

Terre-Neuve-et-Labrador

146

147

 

 

 

Île-du-Prince-Édouard

40

40

 

 

 

Nouvelle-Écosse

270

270

 

 

 

Nouveau-Brunswick

216

217

 

 

 

Québec

2213

2220

 

 

 

Ontario

3254

3699

 

 

 

Manitoba

340

341

 

 

 

Saskatchewan.

335

284

51,3

52,2

 

Alberta

650

983

 

 

 

Colombie-Britannique

1311

1257

54,2

12,4

 

Yukon

10

9

0,6

17,9

 

Territoires du Nord-Ouest

6

12

 

 

 

Nunavut

10

9

1,6

50,2

 

Total

8800

9487

 

 

                   

Source : Budget de 2007, Annexe 4

 

Les représentants du ministère des Finances ont également indiqué que le gouvernement déposera un projet de loi de mise en œuvre de l’aide pécuniaire égale par habitant dans le cadre du TCS, avec entrée en vigueur à l’année financière 2014–2015, après l’expiration de la disposition législative actuelle. Comme ils l’ont expliqué, entre-temps, le TCS continuera de fonctionner en application de la loi actuelle, en tenant compte de la valeur des points d’impôt.

Certains témoins et des membres du Comité s’interrogent sur le passage à des transferts par habitant. Comme l’a fait observer l’honorable Harry Van Mulligan, ministre des Relations intergouvernementales de la Saskatchewan, la décision de répartir le TCPS en montants égaux par habitant, sans tenir compte de la valeur des points d’impôt, pénalisera des provinces comme la Saskatchewan qui ont une capacité fiscale moindre et transférera des ressources de provinces moins riches à des provinces plus riches, comme l’Ontario et l’Alberta. Selon lui, cela accentuera les différences actuelles sur le plan de la capacité fiscale entre les provinces. Dans un mémoire au Comité, le gouvernement de la Nouvelle-Écosse exprime des inquiétudes similaires. À son sens, la situation est aggravée par les coûts supérieurs à la moyenne de la province dans le domaine de la santé et par le nombre disproportionné d’étudiants extérieurs à la province inscrits dans des établissements d’enseignement postsecondaire en Nouvelle-Écosse.

Comme cela a été montré au Comité, la Saskatchewan aurait reçu un montant nettement plus élevé que d’autres provinces au titre du TCPS dans le système précédent. Avec les changements proposés, sa part du TCPS n’augmentera pas jusqu’à l’année financière 2011-2012, malgré l’augmentation du programme global. Cela peut être attribué au taux de croissance démographique relativement moindre de la province et à son assiette fiscale inférieure. En effet, le passage à des transferts par habitant signifie que l’affectation du TCPS ne tiendra plus compte de la valeur moindre de l’impôt sur le revenu des particuliers et sur les bénéfices des sociétés de la province. M. Van Mulligan s’inquiète également du passage proposé à un financement par habitant pour le TCS à l’expiration de la loi actuelle, c’est-à-dire à l’année financière 2014–2015.

De manière générale, M. Van Mulligan a fait des commentaires sur l’utilisation du financement par habitant en dehors du TCPS et du TCS. Selon lui, le financement par habitant dans des domaines comme les changements climatiques et le réseau routier national ne se justifie pas, car la population n’est pas le principal moteur de ces programmes. Il a fait remarquer, par exemple, que 9 % de l’essentiel du réseau routier national se trouve à l’intérieur de la Saskatchewan. Cependant, en se fondant uniquement sur sa population, la province ne reçoit que 3 % des fonds totaux affectés à son entretien. Dans un mémoire au Comité, le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest déclare que le financement par habitant ne convient pas pour les provinces et territoires peu peuplés et pour le Nord. Pour lui, les transferts fiscaux devraient tenir compte des différentes pressions en matière de dépenses qui existent dans ces endroits où les besoins sur le plan des dépenses sont proportionnellement supérieurs à leur pourcentage de population. Cela revêt, à son sens, une importance particulière dans la conception des programmes d’infrastructure, et il souligne que dans le Nord, les besoins d’infrastructure dépendent plus du rythme du développement et des coûts élevés de la construction locale que de la population. En outre, le retard actuel sur le plan de l’infrastructure est sans doute plus prononcé dans le Nord. Il préconise une approche plus stratégique des investissements infrastructurels. 

Des témoins de la municipalité régionale du Cap-Breton ont également exprimé leur inquiétude au sujet du passage à des transferts par habitant :  

Certains principes doivent être prioritaires, si l’on veut vraiment réaliser les objectifs des politiques et des programmes nationaux. Ainsi, des transferts nationaux pour la santé, sur la base de montants égaux par habitant, seront peut-être considérés comme justes pour les provinces et transparents pour les administrateurs de programme, mais ils sont inéquitables pour les citoyens des régions pauvres parce qu’ils ne tiennent pas compte des écarts très importants qui existent dans la situation socio-économique et sanitaire des différentes régions du Canada. [traduction]

 

Le professeur Gagné a fait remarquer que, si le financement par habitant présente certes des difficultés, il comporte certains avantages comme méthode de distribution; en principe, il est juste et équitable. En outre, d’autres méthodes d’affectation posent, selon lui, plus de problèmes. Par exemple, des formules qui tiennent compte des besoins et des coûts peuvent devenir trop compliquées et avoir des conséquences indésirables sur la politique gouvernementale. Il a signalé que le gouvernement fédéral a en fait accentué les disparités dans le système de transferts fédéraux lorsqu’il est passé à un financement par habitant, car il a transféré proportionnellement plus d’argent à l’Alberta et à l’Ontario.

Les paiements de péréquation associée continueront d’être versés en vertu des nouveaux arrangements, mais comme l’a fait remarquer M. Gagné, ils seront désormais intégrés au programme de péréquation. Il a noté que, en transférant le programme de péréquation associée au programme de péréquation, le gouvernement fédéral avait aussi accru les disparités dans le pays. Comme il l’a expliqué, cela tient au fait que, ce faisant, le gouvernement fédéral est implicitement passé d’un calcul des paiements de péréquation associée fondé sur la norme de la province la plus prospère au système fondé sur la norme des dix provinces maintenant utilisé pour calculer les paiements de péréquation[9].

Le Comité apprécie que le gouvernement prenne des mesures pour faire en sorte que pas une province ni un territoire ne pâtisse excessivement du passage à un financement par habitant à court terme. Il convient que le programme de péréquation devrait être le principal mécanisme d’égalisation des capacités fiscales des provinces. Cependant, le Comité redoute que le passage à un financement par habitant pour le TCPS et le TCS ait des conséquences négatives pour la prestation de programme et de services, en particulier dans les zones rurales et dans les provinces et territoires moins peuplés. Il serait donc bon que les transferts dans le cadre du TCS et du TCPS continuent de tenir compte des différences importantes qui existent entre les régions du Canada.

 

Recommandation : Que soit réalisée une étude fédérale-provinciale sur les répercussions de l’attribution de transferts pécuniaires par habitant au titre du Transfert canadien en matière de programmes sociaux et du Transfert canadien en matière de santé et que le gouvernement fasse rapport à ce sujet avant la fin de l’exercice courant.


Partie II : ÉQUILIBRE FISCAL MUNICIPAL 

A. INTRODUCTION
           
Le débat sur le déséquilibre fiscal a une toute autre résonnance au niveau municipal. Les gouvernements municipaux n’ont pas les mêmes pouvoirs de taxation que les gouvernements fédéral et provinciaux et leur marge de manœuvre est restreinte en ce qui a trait aux recettes qu’ils peuvent générer, aux sommes qu’ils peuvent emprunter et aux dépenses qu’ils sont tenus de faire.

            D’après les témoignages recueillis par le Comité, tout le monde s’entend pour dire qu’il y a bel et bien un déséquilibre fiscal municipal, mais sa portée reste difficile à mesurer. Dans l’ensemble, les budgets municipaux sont équilibrés parce que la plupart des lois provinciales interdisent aux municipalités d’encourir des déficits d’exploitation. Les municipalités peuvent emprunter pour financer leurs dépenses en immobilisations, mais les frais de la dette publique attribuables aux dépenses municipales ont diminué. Cela s’explique en partie par la baisse des taux d’intérêt, mais aussi par le fait que les municipalités ont réduit leur niveau d’endettement pour éviter d’avoir à payer des intérêts.

Selon Mme Enid Slack de l’Université de Toronto, cette apparente santé financière a été acquise au détriment de la santé globale des municipalités  – c’est‑à‑dire au détriment des services et des infrastructures en place au niveau municipal[10]. Des témoins estiment que l’exemple le plus manifeste de l’existence d’un déséquilibre fiscal municipal réside dans le déficit croissant observé au niveau des infrastructures[11]. M. Glen Hodgson du Conference Board of Canada a souligné que ce déficit est évalué entre 50 et 120 milliards de dollars au Canada, si l’on tient compte uniquement des besoins actuels. Des représentants de l’Association des municipalités de l’Ontario ont indiqué au Comité que le déficit au niveau des infrastructures continue d’augmenter à raison de milliards de dollars par année; ce qui, à leur avis, limite la capacité des municipalités de fournir de l’eau potable, de protéger l’environnement et d’offrir des réseaux de transport en commun fiables et efficients.

À la lumière des témoignages recueillis auprès des représentants des villes, des municipalités et des associations municipales de tout le Canada, il est clair pour le Comité que bon nombre de gouvernements locaux ont dû mal à composer avec les arrangements fiscaux actuels. Devant le peu de ressources dont ils disposent pour s’acquitter de responsabilités de plus en plus nombreuses, plusieurs de ces gouvernements s’interrogent sur leur viabilité financière. Certains ont affirmé au Comité que pour relever les défis auxquels ils sont confrontés, ils ont besoin d’un plus vaste éventail de moyens, notamment de pouvoirs de décision accrus et d’un plus grand choix d’instruments financiers à leur disposition. Ils sont également favorables à une plus grande participation fédérale, notamment à un engagement fédéral et à des politiques à long terme plus stables dans les secteurs d’intérêt national.

La ville de Toronto présente un cas intéressant. Dans un mémoire écrit présenté au Comité, la ville souligne qu’elle s’est retrouvée dans l’obligation d’utiliser ses excédents de fonctionnement et ses recettes ponctuelles, par exemple, celles tirées de la vente de terrains excédentaires, pour pouvoir financer la remise en état et l’entretien de ses infrastructures, et de puiser dans son fonds de réserve pour atténuer les restrictions budgétaires annuelles. Puisque ses fonds discrétionnaires sont maintenant presque à sec, la ville croit qu’elle n’aura d’autre choix que de sabrer dans les services municipaux si aucune nouvelle entente de financement n’est conclue entre le gouvernement fédéral et les provinces.

Comme il est mentionné précédemment dans le présent rapport, le rôle du gouvernement fédéral dans ce débat est compliqué par le fait qu’en vertu de l’article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, les gouvernements municipaux ou locaux relèvent de la compétence exclusive des provinces. D’autres facteurs interviennent aussi. Les responsabilités des gouvernements locaux varient grandement d’un bout à l’autre du pays et, à l’intérieur d’une même province, un net fossé sépare les régions rurales des régions urbaines. Les structures politiques et administratives des gouvernements locaux diffèrent elles aussi grandement[12]. Pour cette raison, le Comité croit que les solutions nationales doivent avoir la souplesse voulue pour s’adapter aux besoins distincts des différentes régions, quelle que soit la forme de leur gouvernement local, et aussi pour continuer à respecter les compétences provinciales et territoriales.

 

i. Évolution des rôles et responsabilités des gouvernements locaux

Depuis toujours, le rôle d’un gouvernement municipal ou local a consisté à fournir des services à la population locale (rues, eau potable et installations d’assainissement, parcs, collecte des ordures ménagères, services d’urgence) et certains services sociaux. Ces services profitent aux résidents des municipalités et peuvent être financés grâce aux recettes générées localement. Ce rôle a évolué au fil du temps, si bien que les municipalités assument maintenant de plus lourdes responsabilités, dont bon nombre relevaient auparavant du mandat des gouvernements fédéral et provinciaux (voir le schéma 1 : Dépenses des gouvernements locaux par catégorie).

 

Schéma 1 : Dépenses des gouvernements locaux par catégorie, 2005  

Source : Statistique Canada

Note : Les données du présent schéma s’appliquent aux municipalités, aux bibliothèques et musées municipaux, aux réseaux d’aqueduc et d’égout municipaux, aux conseils municipaux, aux commissions et aux fonds spéciaux. Elles excluent des conseils scolaires.

 

Dans bien des cas, l’élargissement des responsabilités municipales remonte aux années 1990, à l’époque où, par suite de la réduction des transferts fédéraux, certaines provinces se sont déchargées de leurs responsabilités sur les gouvernements locaux, notamment en matière de transport en commun, de garde d’enfants, d’éducation, de logement social, d’aéroports, de ports et d’évaluation des taxes foncières. Dans d’autres cas, les gouvernements ont réduit les transferts aux gouvernements locaux ou ont cessé de les soutenir financièrement; ce qui a accru d’autant les besoins financiers des municipalités. Des témoins ont souligné les effets néfastes du désistement gouvernemental sur les segments de la société les plus vulnérables. Ce transfert a cependant eu aussi de bons côtés puisqu’aux dires de certains témoins, les municipalités sont parfois en mesure d’offrir certains services de façon plus efficace et efficiente que les gouvernements provinciaux, simplement parce qu’elles connaissent leurs réalités démographiques et géographiques. Comme ces témoins l’ont fait observer, la difficulté tient davantage au financement plutôt qu’à la prestation de ces services.

 

Ce transfert a aussi fait en sorte que les municipalités se sont retrouvées avec des mandats sans disposer des fonds nécessaires à leur exécution. Comme des témoins l’ont expliqué, les gouvernements fédéral et provinciaux ont souvent omis de proposer aux municipalités des mesures de partage des coûts acceptables pour faciliter la transition vers des normes de services obligatoires, comme par exemple des normes améliorées de qualité de l’eau[13]. Cette situation peut mettre à rude épreuve un budget municipal déjà lourdement grevé. De façon générale, le Comité estime que lorsque le gouvernement fédéral ou les gouvernements provinciaux adoptent de nouvelles mesures qui ont une incidence sur les gouvernements locaux, ils devraient dûment prendre en considération leurs besoins et les indemniser en conséquence.

S’ils partagent essentiellement les mêmes responsabilités de base, les fonctions précises des gouvernements locaux varient considérablement d’une province à l’autre et même d’une région à l’autre à l’intérieur d’une même province. Il est clair toutefois pour le Comité que bon nombre de municipalités ont du mal à boucler leur budget avec les sources de revenus dont elles disposent à l’heure actuelle. Comme il est mentionné précédemment, les municipalités n’ont pas les mêmes pouvoirs de taxation que les autres ordres de gouvernement et ne disposent encore que d’un nombre limité de moyens pour générer des recettes, en l’occurrence, l’impôt foncier, la tarification des usagers et les transferts intergouvernementaux. Ces sources de financement sont limitées et ne leur offrent qu’une modeste capacité de croissance. Par exemple, la ville de Vancouver a signalé au Comité dans son mémoire que les recettes municipales ont progressé de 14 % entre 1995 et 2001, comparativement à des hausses de 30 et 38 % respectivement aux échelons provincial et fédéral. La Fédération canadienne des municipalités a pour sa part fait observer que sur chaque dollar d’impôt perçu au Canada, 92 cents vont aux gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, tandis que seulement 8 cents vont aux gouvernements municipaux.

À l’heure actuelle, la plus importante source de recettes municipales est l’impôt foncier, qui représente au‑delà de la moitié de toutes les recettes municipales. Comme l’a expliqué Mme Slack, cette dépendance comporte sa part de difficultés. L’impôt foncier est visible, de sorte qu’il est plus difficile de le majorer que l’impôt sur le revenu et la taxe de vente; il est en outre inélastique, c’est‑à‑dire que l’assiette fiscale ne s’élargit pas automatiquement à mesure que l’économie croît. Il est également régressif, c’est-à-dire que les contribuables à faible et moyen revenu consacrent proportionnellement un plus fort pourcentage de leurs revenus à l’impôt foncier que les contribuables à revenu élevé; cette difficulté se pose tout particulièrement dans les périodes où le marché immobilier est florissant, lorsque l’impôt foncier est établi en fonction de l’évaluation de la valeur du marché. D’autres témoins ont fait observer que la trop grande dépendance à l’égard de l’impôt foncier a contribué au problème de l’étalement urbain, puisque les villes misent de plus en plus sur l’expansion de leur territoire pour générer de nouvelles recettes. Cette situation a elle-même créé de nouvelles pressions financières, puisque les banlieues à faible densité de population comptent proportionnellement moins de contribuables pour financer les mêmes infrastructures que les grandes régions urbaines. De plus, des témoins ont souligné que l’étalement urbain entraîne d’autres coûts, puisqu’il contribue de façon importante aux émissions de gaz à effet de serre.

Certains témoins, comme l’Association des municipalités de l’Ontario, ont fait valoir que l’impôt foncier est utilisé à mauvais escient pour financer des services qu’on pourrait considérer comme étant responsabilité provinciale. À titre d’exemple, en Ontario, la moitié des sommes perçues en impôt foncier servent à financer des programmes provinciaux de santé et de services sociaux, comme les prestations d’invalidité et les soins de longue durée pour les aînés.

Mme Slack a fait observer que les municipalités pourraient générer davantage de recettes si la tarification des usagers était plus représentative de ce qu’il en coûte réellement pour offrir des services comme le transport en commun ou la gestion des déchets. Elle croit toutefois que la capacité des municipalités de hausser l’impôt foncier sur les édifices non résidentiels est limitée parce que les entreprises sont déjà surtaxées comparativement aux propriétés résidentielles et eu égard aux services qu’elles reçoivent.

La Fédération canadienne des municipalités est d’avis qu’une hausse de l’impôt foncier ne peut à elle seule suffire à combler les besoins municipaux. Pour prouver ce qu’elle avance, elle souligne que dans une ville de taille moyenne de 500 000 habitants, une hausse de l’impôt foncier de 2 % ferait augmenter le montant des recettes annuelles de 5 millions de dollars; par comparaison, la construction d’un viaduc dans cette même ville coûterait au‑delà de 60 millions de dollars.

ii. Intervention fédérale auprès des municipalités

Le gouvernement fédéral intervient activement de diverses façons : décisions concernant les politiques et affectation de fonds dans plusieurs secteurs qui intéressent directement les municipalités. Comme l’ont signalé de nombreux témoins, la cohabitation des divers paliers de gouvernement est maintenant la norme dans de nombreux domaines comme l’établissement des immigrants, la planification d’urgence, la prévention du crime et la sécurité, et l’environnement.

Les ententes de financement prévoyant une participation municipale précise comprennent plusieurs fonds d’infrastructures (dont plusieurs comportent un volet entièrement consacré aux municipalités); le remboursement de la taxe fédérale sur les produits et services aux municipalités; le Fonds de la taxe sur l’essence de même que les fiducies et le fonds pour le transport en commun. Les programmes ciblés comprennent, entre autres, l’Initiative en matière de logement abordable et l’Initiative nationale pour les sans-abri, ainsi que les programmes d’établissement et d’intégration des immigrants et des réfugiés. Certaines de ces initiatives sont abordées plus loin.

Ces initiatives ne sont pas toutes administrées de la même façon. Jusqu’à très récemment, la plupart des fonds fédéraux étaient acheminés aux municipalités par le biais d’ententes bilatérales avec les provinces et les territoires. Ces dernières années, le recours à des ententes tripartites est devenu plus courant, de sorte que les gouvernements locaux négocient maintenant d’égal à égal avec le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux/territoriaux. Par exemple, le Fonds de la taxe sur l’essence est géré par le biais d’ententes conclues entre le ministre d’Infrastructure Canada et chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux, la ville de Toronto et, dans deux cas, une association municipale (l’Union of British Columbia Municipalities et l’Association des municipalités de l’Ontario). Des témoins ont également fait mention des Ententes sur le développement urbain (EDU) actuellement en vigueur à Vancouver, Saskatoon, Regina et Winnipeg. Ces ententes sont des partenariats entre le gouvernement fédéral, les provinces et les municipalités, qui joignent leurs efforts afin de relever d’importants défis tels que la revitalisation des quartiers centraux, le renforcement de l’innovation ou le développement économique durable[14]. Le Comité a aussi appris l’existence d’ententes bilatérales entre le gouvernement fédéral et les municipalités. Ainsi, le Fonds d’habilitation municipal vert et le Fonds d’investissement municipal vert ont été mis sur pied par le gouvernement fédéral et les municipalités sans que les provinces interviennent à titre d’intermédiaires[15].

 

B. LES GRANDS ENJEUX

 

i. Sources de recettes et partage des recettes

Les témoins sont favorables à une diversification des sources de recettes municipales, mais ne s’entendent pas sur la forme que doit prendre cette diversification : certains plaident en faveur d’un plus grand recours aux ententes de partage des recettes avec d’autres ordres de gouvernement, tandis que d’autres proposent d’accorder aux municipalités un accès direct aux taxes sur la croissance. D’autres encore ne se soucient guère des moyens utilisés, dans la mesure où les ententes deviennent permanentes.

Bien des témoins sont favorables à l’idée de permettre aux grandes villes et aux régions urbaines de diversifier leurs recettes fiscales, en leur permettant notamment de percevoir un impôt sur le revenu ou une taxe de vente. Selon eux, une telle mesure réduirait la dépendance des municipalités à l’égard des transferts provenant d’instances gouvernementales supérieures; améliorerait la reddition de comptes et satisferait aux responsabilités croissantes des municipalités puisqu’elle procurerait une source de financement stable et prévisible qui progresse au rythme de l’économie. Le Conference Board du Canada a fait valoir que la plupart des grandes villes aux États-Unis et en Europe ont accès à une forme quelconque de taxes sur la croissance et que, pour cette raison, elles sont mieux en mesure de s’attaquer directement aux problèmes qui les touchent.

Le Comité était intéressé à en savoir plus sur la seule entente de partage des recettes qui existe dans la province du Manitoba. Comme l’a expliqué M. Bell de l’Association des municipalités du Manitoba, la province a récemment annoncé la création d’un nouveau Fonds de croissance du Manitoba, qui lie le montant des subventions consenties aux administrations municipales au montant des recettes que tire la province de la taxe sur l’essence. De plus, la province partage une partie des recettes tirées de l’impôt sur le revenu des particuliers et des sociétés avec les municipalités, de même qu’une partie des recettes générées par les loteries vidéo.

Il peut être difficile de donner aux villes directement accès aux taxes sur la croissance. L’un des problèmes soulevés par Mme Slack a trait à la structure de gouvernance actuelle des municipalités, en vertu de laquelle les grandes régions métropolitaines ne sont pas gérées comme des régions uniques, par exemple Toronto à l’intérieur de la région du Grand Toronto. Les frontières municipales actuelles peuvent aussi y faire obstacle, advenant qu’une municipalité décide de prélever une taxe et que sa voisine ne lui emboîte pas le pas.

L’autre solution proposée par les témoins consisterait à laisser aux municipalités leur propre espace fiscal. Dans ce cas, l’obligation de rendre compte incomberait aussi aux municipalités qui pourraient choisir dans quelle mesure elles souhaitent occuper l’espace fiscal laissé vacant. Aussi appelé « transfert de points d’impôt », l’espace fiscal est transféré lorsqu’un ordre de gouvernement réduit son espace fiscal et fait passer à un autre ordre de gouvernement la portion à laquelle il renonce. Le transfert d’espace fiscal n’a aucun effet financier net sur le contribuable, le seul effet observable étant le passage à un ordre de gouvernement des recettes qu’un autre ordre de gouvernement aurait pu percevoir. Toutefois, la valeur de l’espace fiscal évolue au rythme de la croissance de l’économie et plus précisément du potentiel de l’assiette fiscale.

Bien des témoins ont plaidé en faveur du transfert aux municipalités de la totalité ou d’une partie de l’espace fiscal laissé vacant par la baisse de la TPS. Comme ils l’ont souligné, l’équivalent d’un cent de la TPS génère actuellement environ 5 milliards de dollars de recettes dans l’ensemble du Canada et procurerait des fonds importants pour remédier au déficit au niveau des infrastructures[16].

Selon les témoignages recueillis par le Comité, ces propositions ‑ que ce soit la réduction de la TPS ou l’accès à l’impôt sur le revenu et aux taxes à la consommation – posent d’autres difficultés en raison du statut constitutionnel actuel des municipalités. Au Canada, les gouvernements provinciaux conservent le pouvoir exclusif d’accorder aux municipalités le pouvoir de percevoir des taxes. Les municipalités ne pourraient profiter d’un transfert de points d’impôt à l’échelon fédéral, à moins que les lois provinciales ne soient modifiées pour leur permettre de le faire. En ce qui a trait à la TPS, des témoins ont souligné que ce problème est d’autant plus complexe que le Canada n’a pas harmonisé ses systèmes de taxes de vente fédérale et provinciales, sauf au Canada Atlantique. En conséquence, il serait difficile, par exemple, de décider de percevoir une taxe de vente municipale en lieu et place de la TPS. Il y a aussi la situation unique de l’Alberta, qui ne perçoit pas de taxe de vente provinciale et ne souhaite peut-être pas en créer une pour aider les municipalités à occuper l’espace fiscal laissé vacant par le gouvernement fédéral. De plus, un transfert de points d’impôt pourrait accentuer la fragmentation du régime fiscal et ainsi favoriser les municipalités mieux nanties et exacerber les problèmes de disparités régionales en ce qui a trait à la capacité financière à l’intérieur des frontières provinciales et territoriales.

D’autres témoins ont proposé une approche différente, qui s’inspire de la façon dont l’actuel Fonds de la taxe sur l’essence est administré. Dans ce cas, le gouvernement fédéral verserait aux municipalités l’équivalent d’une réduction de 1 % de la TPS. Des témoins ont fait valoir que dans ce contexte, le gouvernement fédéral serait en mesure de poser des conditions à l’utilisation des fonds et d’exiger, par exemple, qu’ils soient affectés aux infrastructures. La reddition de comptes pourrait continuer d’incomber au gouvernement fédéral et non aux gouvernements municipaux, même si d’autres modalités sont envisageables.

Par exemple, des témoins ont proposé qu’un fonds de TPS soit régi de la même façon que le Fonds de la taxe fédérale sur l’essence qui est administré par le biais d’ententes négociées avec chaque province, chaque territoire et, dans certains cas, une association municipale ou une ville. Les témoins se réjouissent de la souplesse des arrangements actuels qui, à leur avis, tient compte de la variabilité des rapports entretenus par les municipalités et les gouvernements provinciaux d’un bout à l’autre du pays, ainsi que des différences importantes observées en ce qui concerne les secteurs prioritaires d’investissement[17]. Des témoins ont également souligné que l’utilisation du Fonds de la taxe sur l’essence fait l’objet de moins de restrictions qu’au moment où le programme a initialement été mis en place. Sa prévisibilité est un net avantage à leurs yeux : les fonds étant répartis en proportion de la population suivant les données du dernier recensement, les municipalités savent à l’avance combien elles recevront (dans ce cas‑ci, jusqu’à l’exercice 2013‑2014) et, en conséquence, sont en mesure de planifier leurs dépenses d’immobilisations pour toute la durée de cette période. Elles peuvent aussi garder des fonds en réserve en prévision de la réalisation de projets d’envergure.

Le Comité convient avec les témoins que les municipalités doivent diversifier leurs sources de recettes pour pouvoir s’acquitter de leurs responsabilités en matière de dépenses et, en particulier, pour remédier au déficit croissant au niveau des infrastructures et s’attaquer aux défis sociaux et environnementaux. Il croit que toute nouvelle source de revenus doit être choisie en fonction de sa capacité d’assurer aux municipalités des revenus stables, prévisibles et suffisants, dont l’évolution est directement liée à l’activité économique. Il note que le gouvernement fédéral devra s’entendre avec les provinces s’il veut donner aux municipalités accès aux taxes sur la croissance et que ce changement pourra avoir des répercussions sur les arrangements actuels entre le fédéral et les provinces.

 Recommandation : Que le gouvernement fédéral envisage d’accorder aux municipalités l’accès aux taxes sur la croissance, notamment la TPS.

 

ii. Les villes et l’avantage concurrentiel

Comme on l’a fait observer au cours des audiences, le Canada est devenu un des pays les plus urbanisés au monde. Le recensement de 2006 révèle que plus de quatre Canadiens sur cinq vivent en milieu urbain et que ce sont les villes, en très grande partie, qui font les frais de la croissance démographique au Canada, attribuable aux deux tiers à la migration internationale nette. À leur arrivée au pays, les trois quarts des immigrants vont s’établir dans les trois plus grandes villes : Toronto, Vancouver et Montréal.

La croissance rapide que connaissent les municipalités urbaines exerce des pressions énormes sur la prestation de services et l’infrastructure en place. Les grandes villes, en particulier, ont vu s’accroître leurs responsabilités et doivent maintenant faire face à des exigences accrues en ce qui a trait au niveau de services offerts. De nombreux témoins ont parlé des problèmes uniques et complexes avec lesquelles sont aux prises les villes et les régions urbanisées, notamment la pauvreté, la pénurie de logements, la qualité de l’air, l’encombrement des voies de circulation et la criminalité, et du peu de ressources et de pouvoirs dont elles disposent pour s’y attaquer efficacement.

Mme Yalnizyan a parlé de l’inégalité au Canada, particulièrement dans les grandes villes. Selon elle, l’inégalité a atteint un sommet inégalé au Canada, en dépit de dix années de croissance économique forte et soutenue. Elle a cité à titre d’exemple le marché de l’habitation. La valeur des maisons augmente à un rythme bien supérieur à la croissance des revenus, ce qui compromet l’accès au logement abordable. Elle a aussi expliqué comment l’augmentation des prix sur le marché immobilier à Toronto a une incidence sur le développement communautaire : en effet, les personnes à revenu fixe, faible, incertain ou stagnant doivent se contenter de vivre dans les quartiers de faible valeur. Cette faible valeur découle de l’absence d’accès aux services de base comme le transport, les garderies et les loisirs. Comme l’a signalé Mme Yalnizyan, cette tendance s’accélère dans les grandes villes en partie parce que le Canada dépend de l’immigration, car les immigrants ont tendance à s’installer dans les quartiers plus modestes. Il existe, pour cette raison, un lien entre l’habitation et le transport en commun. Elle a aussi souligné l’absence de stratégie nationale touchant l’une ou l’autre de ces deux questions, ou même la formation liée au marché du travail ou les services de garde d’enfants, qui sont, selon elle, autant d’éléments d’une stratégie anti-pauvreté exhaustive.

Les témoins étaient généralement d’avis que les structures de gouvernance actuelles ne correspondent pas aux réalités d’aujourd’hui. Malgré l’importance et la complexité grandissantes des problèmes auxquels elles sont confrontées, les villes et les régions urbanisées sont assujetties, au plan constitutionnel, à un modèle de gouvernance vieux d’une centaine d’années qui les rend entièrement dépendantes des provinces. Elles se trouvent généralement privées d’autonomie sur le plan politique et ne sont pas systématiquement incluses dans le processus décisionnel au niveau fédéral ou provincial. Comme l’a dit Mme Yalnizyan, « il faut une place à la table ».

Dans son récent rapport intitulé Mission Possible: Successful Canadian Cities, le Conseil de la fédération estime que les villes et les régions urbanisées sont les moteurs de la prospérité nationale. En plus de leur fournir un meilleur accès à de nouvelles sources de revenus, il encourage le gouvernement fédéral à effectuer des investissements stratégiques et ciblés dans les grandes villes, principalement dans des domaines d’intérêt national, comme l’environnement et la capacité concurrentielle. D’autres témoins n’étaient pas d’accord avec ce point de vue. La municipalité régionale du Cap-Breton a dit au Comité que la ville de Halifax reçoit plus que sa part d’aide du gouvernement compte tenu de sa population. Par exemple, la majorité des fonds fédéraux destinés au transport en commun en Nouvelle-Écosse a abouti dans les coffres de la municipalité régionale de Halifax. Cela ne fait qu’accentuer les disparités régionales qui existent déjà dans la province.

 

iii. Les municipalités rurales

Le Comité a appris que les petites localités rurales et éloignées sont elles aussi aux prises avec des problèmes uniques. Comme les régions urbaines, elles sont victimes de l’érosion des services et d’un déficit grandissant d’infrastructure, sauf qu’elles ont peut-être encore plus de difficulté à hausser leurs revenus au moyen de l’impôt foncier, puisque ce dernier est établi en fonction de la valeur des propriétés, laquelle est généralement plus modeste dans les petites collectivités. La migration des gens et des commerces vers les grands centres a pour effet de gruger l’assiette fiscale. Faute de pouvoir réaliser des économies d’échelle, les petites localités rurales et éloignées doivent souvent assumer des coûts des services et des infrastructures plus élevés par rapport aux régions urbaines. Les frais d’utilisation qu’il faudrait imposer pour éponger le coût réel des services qui y sont offerts seraient exorbitants.

Certaines petites municipalités trouvent que d’autres paliers de gouvernement ne tiennent pas compte de leurs besoins au moment d’élaborer leurs politiques. D’après la municipalité régionale du Cap-Breton, les décisions sont souvent prises dans les grands centres urbains, et en leur faveur, sans prendre en considération leurs effets sur les régions périphériques.

Bon nombre de témoins ont fait remarquer que certaines solutions peuvent très bien fonctionner dans les grandes villes, mais pas du tout dans les plus petites collectivités. Par exemple, une taxe de croissance, pour les raisons invoquées précédemment, ne générerait pas suffisamment de revenus dans les petites localités rurales et éloignées. Des subventions ciblées et d’autres programmes de la part des gouvernements fédéral et provinciaux seraient probablement mieux indiqués dans les circonstances, selon eux. Certains ont aussi suggéré de consacrer une partie importante des nouveaux programmes d’infrastructure aux petites localités urbaines et rurales, et celles des régions éloignées et du Nord. Des témoins ont parlé par exemple du Fonds sur l’infrastructure municipale rurale, doté d’un milliard de dollars, qui avait été annoncé dans le Budget de 2003 et qui était structuré pour répondre aux besoins particuliers des municipalités des régions rurales et éloignées. Au moins 80 % du financement était réservé aux municipalités de moins de 250 000 habitants.

 

iv. Le Fonds fédéral de la taxe sur l’essence et le financement de l’infrastructure

Au dire de certains témoins, le gouvernement du Canada a pris des mesures pour combler le déficit d’infrastructure. Les premiers investissements du gouvernement fédéral dans l’infrastructure municipale remontent à 1993, au moment de la création du Programme infrastructure Canada. Depuis ce temps, le gouvernement canadien a investi des milliards de dollars dans divers programmes d’infrastructure s’adressant en grande partie aux municipalités, dont le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique et le Fonds pour l’infrastructure frontalière, deux programmes qui sont en voie de prendre fin, et le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale, dont on vient de parler. De nouveaux fonds d’infrastructure ont vu le jour à la suite des récents budgets, parmi lesquels le Fonds Chantiers Canada, pour les investissements liés aux portes d’entrée et aux passages frontaliers, le fonds national des partenariats public-privé et l’Initiative de la Porte et du Corridor de l’Asie-Pacifique.

Les fonds fédéraux consacrés à l’infrastructure comprennent également le remboursement de la TPS et de la partie fédérale de la taxe de vente harmonisée sur les achats de biens et services effectués par les municipalités. En 2004, le gouvernement fédéral a augmenté de 57,14 % à 100 % le taux de ce remboursement. Selon le budget 2007, le remboursement aux provinces de la TPS atteindra 715 millions de dollars au cours de l’exercice 2007-2008.

En 2005, le gouvernement fédéral a annoncé la création du Fonds de la taxe sur l’essence, qui se voulait à l’origine un programme de transfert d’une partie des revenus provenant de la taxe fédérale sur l’essence, soit 5 milliards de dollars, l’équivalent de cinq cents le litre, pendant la période s’échelonnant de 2005-2006 à 2009-2010. Dans le budget 2007, le gouvernement s’est engagé à prolonger cette initiative jusqu’en 2013-2014. C’est donc dire qu’au cours des sept prochaines années, les municipalités recevront au total 11,8 milliards provenant de la taxe sur l'essence. Le Fonds de la taxe sur l’essence a été créé dans le but de permettre aux municipalités de faire des investissements financiers à long terme dans des projets d’infrastructures écologiquement durables dans des secteurs comme le transport en commun, l’eau et les égouts, les déchets solides et les systèmes d’énergie communautaire. Les paiements sont conditionnels et établis généralement en fonction de la population.

 

Tableau 2 : Investissements prévus du fédéral dans l’infrastructure, 2007-2008 à 2013-2014

 

2007–

2008–

2009–

2010–

2011–

2012–

2013–

 

 

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Total

 

(en millions de dollars)

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonds de la taxe sur l’essence

800

1 000

2 000

2 000

2 000

2 000

2 000

11 800

Remboursement de la TPS

715

750

790

830

875

915

960

5 835

Fonds Chantiers Canada

572

926

1 186

1 401

1 427

1 636

1 655

8 801

Fonds pour les portes d’entrée et les passages frontaliers

137

221

283

335

341

391

396

2 105

Fonds pour les PPP

82

132

169

200

204

234

236

1 257

Financement égal par administration (1)

325

325

325

325

325

325

325

2 275

Initiative de la Porte et du Corridor de l’Asie-Pacifique

108

158

118

144

172

170

108

977

Total partiel -- Plan

2 738

3 512

4 871

5 235

5 343

5 671

5,680

33 050

Initiatives d’infrastructure qui se terminent (2)

1 597

1 141

571

362

326

26

0

4 023

Total

4 335

4 653

5 442

5 597

5 669

5 698

5 680

37 073

Source : Le Plan budgétaire 2007

1. Totalise 1 milliard de dollars, dont une capitalisation initiale de 24 millions de dollars en 2006–2007.

2. Comprends le programme Infrastructure Canada, le Fonds canadien sur l’infrastructure stratégique, le Fonds pour l’infrastructure frontalière, le Fonds sur l’infrastructure municipale rurale et la Fiducie d’investissement pour les transports en commun.

 

Les villes, les municipalités et les associations municipales ont fait savoir au Comité qu’elles étaient très heureuses des récentes initiatives du fédéral, particulièrement du Fonds de la taxe sur l’essence. Elles déplorent cependant que, dans ses derniers budgets, le gouvernement fédéral n’ait pas prévu de solution structurale à long terme pour combler le déficit de l’infrastructure municipale. Comme l’ont fait remarquer de nombreux témoins, les municipalités ont besoin d’un financement durable, prévisible et à long terme de la part du fédéral en matière d’infrastructure, aux fins de la planification des investissements à long terme, sans quoi elles n’ont pas la confiance nécessaire pour aller de l’avant avec leurs projets. 

Des témoins ont aussi fait observer que le partage des revenus provenant de la TPS serait une excellente mesure de départ pour éliminer le déficit de l’infrastructure municipale. Ils souhaiteraient également que, dans les plans à long terme, on fasse du transfert des revenus provenant de la taxe sur l’essence une mesure permanente. La Fédération canadienne des municipalités a aussi recommandé que les paiements aux municipalités soient indexés en fonction de l’inflation, de la croissance démographique et de l’expansion économique, et que le gouvernement fédéral modifie ses critères d’admissibilité au Fonds de la taxe sur l’essence de manière à ce que les administrations municipales puissent affecter plus librement les fonds à des priorités locales. Il y a des témoins qui se sont sentis moins interpellés par cette question. Ils se réjouissaient des modalités administratives et de reddition de compte actuelles, et aussi du fait que les fonds sont transférés directement, sans qu’il faille les demander. 

Sur le plan de l’environnement, des témoins ont indiqué que la lutte contre la pollution atmosphérique et les changements climatiques relève aussi bien de la compétence du fédéral que de celle des provinces, des territoires et des municipalités. Or, tous ces paliers de gouvernement continuent de travailler chacun de leur côté et, faute d’un plan national en la matière, leurs politiques et programmes ont tendance à se chevaucher, ce qui est à la fois coûteux et inefficace.

La Fédération canadienne des municipalités aimerait voir le gouvernement fédéral mettre sur pied, en collaboration avec les provinces, les territoires et les municipalités, un plan national d’investissement dans l’infrastructure. Ce plan, selon la Fédération, devra prendre en considération les enjeux environnementaux et démographiques, dont les effets des changements climatiques sur l’infrastructure essentielle.

Des témoins ont aussi demandé au gouvernement fédéral de faire en sorte qu’une partie importante des fonds de ses nouveaux programmes d’infrastructure soit consacrée à des projets municipaux. Les programmes d’infrastructure sur le point de prendre fin ont eu une incidence importante sur les priorités municipales, et il n’est pas certain que ce soit le cas du nouveau Fonds Chantiers Canada. L’Association des municipalités de l’Ontario craint également que l’intégration des fonds destinés aux projets provinciaux et municipaux au sein de Fonds Chantiers Canada ne soit préjudiciable aux intérêts des municipalités canadiennes, par rapport à ceux des provinces et des territoires.

Le Comité reconnaît que le gouvernement canadien a consacré des ressources importantes à l’infrastructure, mais, comme les municipalités, il pense qu’il faut offrir un financement plus stable et plus permanent, aux fins de la planification des investissements à long terme. C’est pourquoi il souscrit à l’idée de rendre permanent le transfert de revenus provenant de la taxe sur l’essence. Ce financement s’ajouterait, comme c’est le cas actuellement, aux programmes existants d’investissements ciblés dans l’infrastructure. Le Comité prend acte également des inquiétudes exprimées par les municipalités, qui s’inquiètent de l’absence de plan national d’infrastructure, surtout en ce qui a trait aux effets du changement climatique sur les infrastructures essentielles. Un plan national d’infrastructure devrait par ailleurs comprendre un plan national complet sur les transports.

 

Recommandation : Que le gouvernement fédéral rende permanent le Fonds de la taxe sur l’essence et qu’il en protège la valeur au moyen d’un mécanisme d’indexation.

 

Recommandation : Que le gouvernement fédéral établisse, en collaboration avec les provinces, les territoires et les municipalités, un plan national qui lui servira de guide pour ses investissements à long terme dans les infrastructures. Le plan en question devrait tenir compte des enjeux en matière de transport, d’environnement et d’évolution démographique, ainsi que des besoins des petites localités urbaines et rurales, et de ceux des régions éloignées et du Nord. 

 

v. La Stratégie nationale des transports en commun

La contribution financière du gouvernement fédéral aux transports en commun comprend la Fiducie d’investissement pour les transports en commun de 900 millions de dollars et le Fonds du transport en commun de 400 millions de dollars. Cet argent doit servir aux investissements dans le transport en commun, dont le transport rapide, les autobus urbains, les systèmes de transport intelligents et autres, comme les voies réservées aux véhicules à occupation multiple et aux bicyclettes. Il existe aussi plusieurs fonds et programmes d’infrastructure qui touchent à certains égards au transport en commun. Certaines initiatives du gouvernement fédéral, telles que le crédit d’impôt pour le transport en commun, sont de nature à accroître l’usage du transport en commun.

Des témoins ont fait savoir au Comité que le transport en commun est indispensable non seulement à la qualité de vie et à la salubrité de l’environnement dans les localités urbaines, mais aussi à la capacité concurrentielle du Canada sur le plan économique. La Fédération canadienne des municipalités a appris au Comité que, selon une étude effectuée par le gouvernement fédéral en 2006, l’encombrement des voies de circulation coûte au-delà de 3,7 milliards de dollars annuellement aux économies urbaines[18]. Or, le Canada demeure le seul pays du G8 à ne pas avoir de politique fédérale à long terme d’investissement dans les transports en commun. La Fédération pense que la contribution du fédéral et des provinces est nécessaire, car le coût des projets de transport en commun à grande échelle est exorbitant. L’Association canadienne du transport urbain estime à plus de 20 milliards de dollars les investissements qu’il faudra effectuer d’ici 2010 dans les différents systèmes de transport en commun au Canada.

Des témoins ont convenu de l’importance, dans un plan d’infrastructure, d’une stratégie nationale en matière de transport en commun qui assurerait un financement permanent et à long terme. Le plan devrait garantir une plus grande continuité et une meilleure prévisibilité que les accords fiscaux mentionnés précédemment. La Fédération canadienne des municipalités a proposé que tout financement soit accompagné d’un plan d’harmonisation des investissements dans le transport en commun avec d’autres mesures ou politiques favorisant l’usage du transport en commun et l’occupation intelligente du territoire. Elle est d’avis que le gouvernement fédéral a un rôle de premier plan à jouer en commandant des recherches et en réunissant de l’information sur les pratiques exemplaires en matière d’utilisation et de planification du transport en commun, et en veillant à communiquer cette information partout au pays.

Le Comité a appris depuis que le gouvernement fédéral a l’intention d’établir une stratégie nationale en matière de transport en commun, en collaboration avec les provinces, les territoires et d’autres partenaires intéressés. On ne s’attend pas, cependant, à ce que cette stratégie entraîne l’engagement de nouveaux fonds, en sus de ceux qui sont actuellement destinés aux projets d’infrastructure[19].

 

Recommandation :Que la stratégie nationale en matière de transport urbain assure un financement permanent et à long terme du transport urbain.

 

vi. Leadership fédéral

D’après certains témoins, le gouvernement fédéral pourrait aider les municipalités en s’acquittant plus efficacement de ses propres responsabilités. Comme l’a fait remarquer Mme Slack : « Il n’y a pas que l’argent fourni par le gouvernement fédéral qui aide les villes, mais aussi la façon dont il fournit ses services à la population. »  La ville de Vancouver était d’accord avec cette affirmation. Dans un mémoire au Comité, elle a demandé l’assurance que les secteurs de responsabilité du fédéral et des provinces bénéficient des fonds et des services nécessaires pour éviter aux villes d’avoir à affecter des fonds dans des domaines qui ne relèvent pas de leur compétence, par exemple le transport régional, les soins de santé, les logements hors marché, les programmes sociaux et les garderies.

La ville de Toronto abondait dans le même sens. Elle a aussi indiqué au Comité que des programmes fédéraux comme l’Initiative en matière de logement abordable et le Programme de remise en état des logements lui apparaissent essentiels pour régler le problème de logement abordable à Toronto. La ville de Toronto s’est réjouie également  de la Stratégie des partenariats de lutte contre l’itinérance, venue remplacer en décembre 2006 l’Initiative nationale pour les sans-abri. Elle a cependant fait observer qu’il s’agit de programmes de courte durée qui, pour la plupart, n’offriront plus aucun soutien financier passé 2009. D’autres témoins ont souligné l’absence de stratégie nationale en matière de logement

Les témoins étaient généralement d’avis que le gouvernement fédéral doit jouer un rôle accru sur le plan de la coordination des politiques et des programmes des trois paliers de gouvernement. Beaucoup ont recommandé une meilleure définition des rôles et des responsabilités de chacun et une collaboration accrue dans des domaines où il y a chevauchement des compétences. Voici ce qu’a indiqué à ce sujet la Fédération canadienne des municipalités :

Au cours des deux dernières décennies, les gouvernements municipaux ont dû assumer de nombreuses nouvelles responsabilités, par exemple dans des domaines tels que le logement et l’immigration, en l’absence des ressources financières requises. En même temps, les gouvernements ne mettent pas suffisamment à profit les possibilités de collaboration dans des secteurs comme l’environnement, la sécurité et la planification d’urgence. Afin que les ressources correspondent aux responsabilités et que l’argent des contribuables soit dépensé de la façon la plus efficiente possible dans les domaines de compétences chevauchantes, les gouvernements doivent mieux travailler ensemble.

 

Les témoins ont réclamé une plus grande participation et un pouvoir accru des municipalités dans les domaines de compétences chevauchantes ou partagées. Citant par exemple le Fonds de la taxe sur l’essence, d’autres témoins ont fait remarquer que les autorités fédérales et provinciales ont déjà entrepris de collaborer davantage avec les municipalités.


CONCLUSION

Tout en respectant les champs de compétence des provinces, le Comité pense que le gouvernement fédéral a un rôle important à jouer dans nos collectivités en veillant d’abord à ne pas accentuer, par ses actes et ses politiques, les disparités économiques et sociales qui pourraient exister dans les provinces et les territoires. Le Comité fait siennes les préoccupations de nombreux témoins concernant l’accroissement de l’inégalité au Canada, à une époque où le pays affiche une performance économique et une capacité fiscale solides. Voilà pourquoi le Comité est en faveur de l’apport de modifications aux accords fiscaux verticaux qui, croit-il, font partie d’une stratégie d’ensemble visant à mieux habiliter les gouvernements provinciaux et territoriaux à répondre aux besoins locaux, que ce soit dans le domaine de l’éducation postsecondaire, des services sociaux ou des programmes sociaux.

Le Comité recommande, dans un premier temps, la tenue d’une étude conjointe, par le gouvernement fédéral et les provinces, sur les conséquences de l’attribution d’une aide en espèces égale par habitant au titre du TCPS et du TCS. Le Comité est aussi d’accord avec la restructuration du TCPS en deux éléments distincts, estimant que cela devrait donner lieu à utilisation plus responsable et plus transparente des fonds fédéraux par les provinces et, à terme, par les municipalités. Il pense que cette mesure pourrait contribuer à faire en sorte que les ressources correspondent aux responsabilités et que l’argent des contribuables soit dépensé de la façon la plus efficace possible.

Le Comité croit également que le gouvernement fédéral devrait continuer de mettre à profit toutes les occasions qui s’offrent à lui de collaborer avec d’autres paliers de gouvernement, surtout dans des dossiers qui transcendent les limites de compétence, comme les changements climatiques et l’établissement des immigrants. Par conséquent, des politiques nationales s’imposent dans les domaines essentiels au développement économique et social du Canada. Le Comité souscrit donc à l’établissement de plans nationaux concernant l’infrastructure et le transport en commun, lesquels ne sauraient être complets sans l’allocation d’un financement à long terme. Par conséquent, le Comité recommande au gouvernement fédéral d’envisager des modifications aux accords de financement existants, au profit des municipalités, de manière à rendre le financement plus permanent et plus prévisible. Il est notamment favorable à l’idée de rendre permanent le Fonds de la taxe sur l’essence. Il encourage également le gouvernement fédéral à envisager d’autoriser les municipalités à avoir accès aux taxes de croissance, telles que la TPS, mais note que le gouvernement fédéral devra pour cela s’entendre au préalable avec les provinces.
 


Annexe A

Dépenses directes du gouvernement fédéral 

La présente annexe offre un résumé de l’aide fournie par le gouvernement fédéral, y compris des dépenses directes prévues par ce dernier dans les domaines de la santé, des programmes sociaux, de l’apprentissage et de la garde des jeunes enfants, de l’enseignement postsecondaire et des programmes du marché du travail, au cours de l’exercice 2007-2008.

 

i. Soutien fédéral à la santé

Même si la prestation de programmes et services de santé est la responsabilité première des provinces et des territoires, le gouvernement fédéral, par l’entremise du Transfert canadien en matière de santé (TCS), d’autres fonds ciblés pour les provinces et les territoires et de dépenses directes dans des secteurs de compétence fédérale, offrira au secteur de la santé un soutien financier de 44,5 milliards de dollars en 2007-2008.

·         34,6 milliards au titre du TCS, dont 21,3 milliards en espèces et 13,3 milliards en transferts d’impôt.

·         1,2 milliard par l’entremise du Transfert visant la réduction des temps d’attente institué en 2004.

·         7 milliards dans des secteurs de compétence fédérale, dont la santé des membres des Premières nations et des anciens combattants, la protection de la santé, la prévention des maladies et la recherche en santé, et 1 milliard en crédits pour frais médicaux et prestation de soins.

 

Conformément à l’accord de 2004 sur la réforme des soins de santé, connu sous le nom de Plan décennal pour renforcer les soins de santé, le gouvernement fédéral accepte d’augmenter de 6 % annuellement les sommes versées au titre du TCS, à compter de 2006-2007 et jusqu’en 2013-2014.

 

ii. Soutien fédéral à l’égard de l’enseignement postsecondaire

Le gouvernement du Canada consacrera plus de 8,4 milliards de dollars en 2007-2008 à l’enseignement postsecondaire au moyen de transferts, de dépenses directes et de mesures fiscales :

  • 2,4 milliards en transferts par l’entremise du TCPS.
  • 1,7 milliard grâce au régime fiscal, ce qui comprend les crédits d’impôt pour frais de scolarité, pour études et pour les manuels.
  • 2 milliards au moyen de subventions, de bourses d’études et de programmes de prêts.
  • 2,3 milliards pour financer la recherche et les activités connexes dans les établissements d’enseignement postsecondaire.

 

iii. Soutien fédéral à l’égard des programmes sociaux

Le gouvernement du Canada accordera environ 25 milliards de dollars en 2007-2008 au titre de l’aide sociale, des services sociaux et du soutien du revenu :

  • 6,2 milliards sous forme de transferts en espèces par l’intermédiaire du TCPS.
  • 9,5 milliards au titre du soutien aux enfants, y compris la Prestation fiscale canadienne pour enfants et l’Allocation spéciale pour enfants.
  • 700 millions pour les personnes handicapées, y compris les ententes-cadres sur le marché du travail visant les personnes handicapées, le crédit d’impôt pour personnes handicapées et d’autres mesures.
  • 1,4 milliard pour offrir des programmes de développement social de base à l’intention des Premières nations dans des domaines de responsabilité fédérale.
  • 3,3 milliards pour les jeunes et pour le logement, de même que pour des programmes axés sur l’aide juridique, l’immigration et l’établissement des réfugiés.
  • 3,7 milliards pour venir en aide aux Canadiens à revenu faible ou modeste au moyen du crédit pour la taxe sur les produits et services (TPS).
  • 550 millions pour venir en aide aux Canadiens à revenu faible ou modeste qui travaillent, au moyen de la Prestation fiscale pour le revenu gagné, tel qu’indiqué dans le budget de 2007.

iv. Soutien fédéral pour l’apprentissage et la garde des jeunes enfants

Le gouvernement du Canada accordera près de 5,6 milliards de dollars en 2007-2008 à l’appui de l’apprentissage et de la garde des jeunes enfants au moyen de transferts, de dépenses directes et de mesures fiscales :

  • 1,1 milliard sous forme de transferts en espèces aux provinces et aux territoires.
  • 2,4 milliards par année par l’entremise de la Prestation universelle pour la garde d’enfants.
  • 695 millions au titre des frais de garde d’enfants au moyen de la déduction pour les frais de garde d’enfants.
  • Une aide fiscale d’environ 1,5 milliard de dollars par année au moyen du nouveau crédit d’impôt pour enfants proposé dans le Budget 2007.

 

v. Soutien fédéral aux programmes du marché du travail

Le gouvernement du Canada fournira près de 3,5 milliards de dollars en 2007-2008 au titre des programmes du marché du travail par l’entremise de dépenses directes et de mesures fiscales :

  • 2,2 milliards pour les prestations d’emploi et des mesures de soutien.
  • 340 millions au titre de la Stratégie de développement des ressources humaines autochtones.
  • 26 millions pour l’Initiative Partenariat pour les compétences et l’emploi des Autochtones.
  • 310 millions au titre de la Stratégie emploi jeunesse.
  • 220 millions pour les ententes-cadres sur le marché du travail visant les personnes handicapées et 30 millions au Fonds d’intégration pour les personnes handicapées.
  • 100 millions au titre de la subvention aux apprentis et 200 millions au titre du crédit d’impôt pour la création d’emplois d’apprentis.
  • 45 millions au titre de l’Initiative ciblée pour les travailleurs âgés.

 

Source : Ministère des Finances.

Nota : Le ministère des Finances fait observer que ces chiffres ont été établis à partir de sources multiples et que certains représentent des montants estimatifs et sont sujets à changement.


ANNEXE B 

Témoins

 

Le mardi 17 avril 2007

            L’honorable Harry Van Mulligen, M.A.L., ministre des Relations    gouvernementales, gouvernement de la Saskatchewan

Gouvernement de la Saskatchewan :

            Dylan Jones, sous-ministre adjoint, ministère des Relations gouvernementales

            Erin Brady, analyste, ministère des Finances

 

Le mardi 24 avril 2007

Ministère des Finances Canada :

Barbara Anderson, sous-ministre adjoint, Relations fédérales-provinciales et

            politique sociale

            Frank Vermaeten, directeur général, Direction des relations fédérales-provinciales

                        et politique sociale

            Mark Haney, chef, Transports et analyse corporative

            Glenn Campbell, chef principal, Direction des relations fédérales-provinciales et

                        politique sociale

            François Delorme, directeur, Développement économique et finances intégrées

 

Le mardi 1 mai 2007

Le Conference Board du Canada :

            Glen Hodgson, premier vice-président et économiste en chef

            Matthew Stewart, économiste

 

Le mardi 8 mai 2007-06-07

Fédération canadienne des municipalités :

            Gord Steeves, président, conseiller, ville de Winnipeg

            Gabriel Miller, analyste principal des politiques

            Christian Laverdure, directeur adjoint, politiques

 

Le mardi 15 mai 2007

Community Social Planning Council of Toronto:

            Armine Yalnizyan, directrice de la recherche

L’Alliance canadienne féministe pour l’action internationale (L’AFAI) :

            Nancy Peckford, directrice de programmes

 

Le mercredi 16 mai 2007

Association of Manitoba Municipalities :

            Ron Bell, président

            Joe Masi, directeur général

À titre personnel (par vidéoconférence) :

            Enid Slack, directrice, Institute of Municipal Finance and Governance, Munk        Centre for International Studies, Université de Toronto

Le mardi 29 mai 2007

Association des municipalités de l’Ontario (par vidéoconférence) :

            Doug Reycraft, président

            Brian Rosborough, directeur des politiques

À titre personnel :

            Robert Gagné, professeur et directeur, Institut d`économie appliquée, École des

            hautes études commerciales

 

Le mardi 5 juin 2007

Municipalité régionale du Cap-Breton :

            John W. Morgan, maire

            Jerry Ryan, directeur général

            John A. Whalley, directeur du développement économique
 


ANNEXE C

Mémoires sur l’équilibre fiscal

 

1.         Gouvernement de la Nouvelle-Écosse : M. Michael Baker, ministre des Finances

2.         Gouvernement des Territoires du Nord-Ouest : M. Floyd K. Roland, ministre des
Finances.

3.         Gouvernement du Yukon : M. Dennis Fentie, premier ministre et ministre des
Finances

4.         Ville de Vancouver; M. Sam Sullivan, maire

5.         Ville de Toronto : M. David Miller, maire
 


ANNEXE D 

Recommandations

 

Le Comité recommande :

 

1.         Que le Transfert canadien en matière de programmes sociaux soit scindé en deux : un transfert à l’appui de l’enseignement postsecondaire et un transfert à l’appui des services sociaux et de l’aide sociale.

2.         Que le gouvernement fédéral consulte davantage les provinces et les territoires au sujet des coûts indirects de l’aide fédérale directe à l’enseignement postsecondaire fournie en dehors du cadre du TCPS.

3.         Que le gouvernement fédéral envisage de faire passer le taux d’indexation annuel du TCPS de 3 % à 4,5 % à compter de l’exercice 2009-2010.

4.         Que soit réalisée une étude fédérale-provinciale sur les répercussions de l’attribution de transferts pécuniaires par habitant au titre du Transfert canadien en matière de programmes sociaux et du Transfert canadien en matière de santé et que le gouvernement fasse rapport à ce sujet avant la fin de l’exercice courant.

5.         Que le gouvernement fédéral envisage d’accorder aux municipalités l’accès aux taxes sur la croissance, notamment la TPS.

6.         Que le gouvernement fédéral rende permanent le Fonds de la taxe sur l’essence et qu’il en protège la valeur au moyen d’un mécanisme d’indexation.

7.         Que le gouvernement fédéral établisse, en collaboration avec les provinces, les territoires et les municipalités, un plan national qui lui servira de guide pour ses investissements à long terme dans les infrastructures. Le plan en question devrait tenir compte des enjeux en matière de transport, d’environnement et d’évolution démographique, ainsi que des besoins des petites localités urbaines et rurales, et de ceux des régions éloignées et du Nord. 

8.         Que la stratégie nationale en matière de transport urbain assure un financement permanent et à long terme du transport urbain.

 

[1] Quand il y a transfert de points d’impôt, le gouvernement du Canada réduit son espace fiscal au profit des provinces et des territoires. Ainsi, il a accepté en 1977 de céder aux provinces et aux territoires 13,5 % de l’impôt sur le revenu des particuliers et 1 % de l’impôt sur les bénéfices des sociétés. Le gouvernement fédéral considère ces points d’impôt comme des contributions permanentes aux programmes sociaux et aux programmmes de santé des provinces

[2] Pour un examen, voir le Budget de 2006, « Rétablir l’équilibre fiscal au Canada : Cibler les priorités ».

[3] La Convention sert de base à la réalisation de l’égalité entre les hommes et les femmes en faisant en sorte que les femmes aient tout autant accès à la vie politique et publique, ainsi qu’à l’éducation, à la santé et à l’emploi, et qu’elles y bénéficient d’une égalité des chances. Les États parties conviennent de prendre toutes les mesures appropriées, y compris des lois et des mesures spéciales temporaires, pour que les femmes puissent jouir de tous leurs droits individuels et de toutes leurs libertés fondamentales.

Le rapport est versé sur le site Web de Patrimoine canadien à : http://www.pch.gc.ca/progs/pdp-hrp/docs/cedaw_f.cfm.

 

[4] Ministère des Finances. Budget de 2006. Rétablir l’équilibre fiscal au Canada : Cibler les priorités. Mai 2006.

[5] Ces changements ont été proposés avec le projet de loi, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 19 mars 2007, déposé à la Chambre des communes le 29 mars 2007. Pour l’instant, le projet de loi est devant le Sénat. 

[6] Le rapport du Comité consultatif est intitulé « Réconcilier l’irréconciliable : s’attaquer au déséquilibre fiscal au Canada » et il a été publié en mars 2006.

[7] La norme a changé au fil du temps, mais une norme était appliquée à cinq provinces (Ontario, Québec, Manitoba, Saskatchewan et Colombie-Britannique) de 1982 à la mise en œuvre du nouveau cadre en 2004.

[8]D’après le Budget de 2007, des dispositions transitoires éviteront aux provinces et aux territoires une baisse des transferts pécuniaires aux termes du TCPS et du TCS par rapport à ce qu’ils auraient été en 2007–2008 avant la mise en oeuvre du nouveau programme de péréquation et des transferts pécuniaires égaux par habitant au titre du TCPS. Des baisses des transferts pécuniaires pourraient résulter soit de l’interaction entre le TCS et le nouveau programme de péréquation, soit du passage à des transferts pécuniaires égaux par habitant au titre du TCPS. Environ 282 millions de dollars ont été prévus à cette fin, dont 226 millions de dollars en 2007–2008.

 

[9] Prenant pour exemple les paiements du TCPS pour l’exercice 2006-2007, M. Gagné a signalé que le gouvernement fédéral affirmait transférer 500 $ par habitant à chaque province et chaque territoire par la voie de transferts de points d’impôt, de la péréquation associée et de transferts pécuniaires. Étant donné que les paiements de la péréquation associée étaient insuffisants pour égaliser les points d’impôt dans tout le pays, le paiement combiné de 500 $ par habitant reflétait implicitement la norme de la province la plus prospère. 

[10] Le terme « infrastructures » sert à désigner une vaste gamme de structures, allant des routes aux usines de traitement de l’eau et d’épuration des eaux usées, en passant par les bâtiments comme les installations récréatives et les aménagements culturels.

[11] Un déficit au niveau des infrastructures se définit généralement comme étant l’écart entre le montant nécessaire pour entretenir ou remplacer les infrastructures existantes et le montant qui est effectivement dépensé.

[12] Les municipalités sont très différentes les unes des autres du point de vue de la taille et de la composition. Les types les plus courants de gouvernements locaux au Canada sont les municipalités, qui regroupent des entités comme les cités, les villes, les villages et les paroisses. Le gouvernement régional est un autre type courant de gouvernement local. Créée par les provinces, ce type d’entité regroupe plusieurs municipalités sous une seule et même structure administrative et politique régionale. Il existe d’autres formes de gouvernements régionaux, comme les systèmes de comtés que l’on retrouve au Canada Atlantique, en Ontario, au Québec et en Alberta. Dans ces cas, les gouvernements régionaux regroupent plusieurs municipalités (souvent dans les régions rurales) sous une seule et même structure régionale dans le but d’offrir certains services à la grandeur de la région. Aux fins du présent rapport, l’expression « gouvernement municipal » s’appliquera aux gouvernements locaux, quelle que soit la forme de structure adoptée par ces gouvernements locaux.

[13] Par exemple, le Comité s’est fait dire qu’au Manitoba, l’un des principaux enjeux municipaux a trait aux répercussions financières de la Loi sur la protection des eaux adoptée récemment.

[14] Voir le site Web de Diversification de l’économie de l’Ouest Canada : http://www.wd.gc.ca/ced/urban/default_f.asp

[15] Ces fonds offrent des prêts et des subventions à l’appui de diverses activités liées à des projets environnementaux municipaux, et ce, dès la conception du projet jusqu’à la mise en œuvre matérielle des projets d’immobilisations.

[16] Pour en savoir plus, voir la proposition du Caucus des maires des grandes villes de la Fédération canadienne des municipalités, Partager la richesse pour un Canada fort et prospère : Une proposition faite au gouvernement du Canada pour partager les revenus avec les grandes villes canadiennes, 3 mai 2007, http://www.fcm.ca/french/media_f/backgrounders_f/may32007abac-f.pdf.

[17] L’obligation de rendre compte du programme fédéral d’affectation de la taxe sur l’essence est remplie par le biais des contrats que l’Association des municipalités de l’Ontario (AMO) et la ville de Toronto ont conclus avec le gouvernement fédéral. Comme l’AMO l’a expliqué, l’organisme a des contrats avec 444 municipalités membres auxquelles elles acheminent les fonds. Ces municipalités doivent remettre à l’AMO des états financiers vérifiés faisant état de la façon dont les fonds de la taxe sur l’essence sont utilisés, de façon à donner l’assurance à l’Association qu’ils sont utilisés conformément aux principes du programme.

[18]On peut consulter le rapport de cette étude, intitulée « Le coût de la congestion urbaine au Canada », dans le site Web de Transports Canada, à  http://www.tc.gc.ca/programmes/environnement/analyseeconomique/docs/sommaire.pdf.

 

[19] Le 2 juin 2007, à la conférence annuelle de la Fédération canadienne des municipalités, le ministre des Transports, de l’Infrastructure et des Collectivités, l’honorable Lawrence Cannon, a annoncé l’intention du gouvernement fédéral de mettre au point une nouvelle stratégie nationale en matière de transport urbain. Il a cependant déclaré que cette stratégie n’est pas censée nécessiter l’engagement de nouveaux fonds, outre que ceux qui sont déjà prévus pour les projets d’infrastructure. Voir le site Web d’Infrastructure Canada, à : http://www.infrastructure.gc.ca/mc-cm/speeches-discours/20070602_f.shtml.

 


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