RAPPORT DU COMITÉ

Jeudi le 12 juin 2008

Le Comité sénatorial permanent des langues officielles

a l’honneur de déposer son

SIXIÈME RAPPORT


Votre comité, autorisé par le Sénat le mardi 20 novembre 2007 à étudier, afin d’en faire rapport de façon ponctuelle, l’application de la Loi sur les langues officielles, ainsi que des règlements et instructions en découlant, au sein des institutions assujetties à la loi, dépose maintenant son rapport intitulé « Rapport d’étape : Étude sur la mise en œuvre de la Partie VII de la Loi sur les langues officielles».

Respectueusement soumis,

La présidente,
MARIA CHAPUT


RAPPORT D’ÉTAPE 

 ÉTUDE SUR LA MISE EN ŒUVRE DE LA PARTIE VII DE LA LOI SUR LES LANGUES OFFICIELLES 

Comité sénatorial permanent des langues officielles 

L’honorable Maria Chaput, Présidente
L’honorable Andrée Champagne, C.P., Vice-présidente 

Juin 2008


MEMBRES


 

LE COMITÉ SÉNATORIAL PERMANENT DES LANGUES OFFICIELLES

39e législature, 2e session

 

L’honorable Maria Chaput

Présidente

 

L’honorable Andrée Champagne, C.P.

Vice-présidente

 

et

 

les honorables sénateurs :

 

Gerald J. Comeau

Pierre De Bané, C.P.

Yoine Goldstein

*Céline Hervieux-Payette, C.P. (ou Claudette Tardif)

*Marjory LeBreton, C.P. (ou Gerald Comeau)

Rose-Marie Losier-Cool

Lowell Murray, C.P.

Marie-P. Poulin (Charette)

Claudette Tardif

 

 

*Membres d’office

 

 

Autres sénateurs ayant participé, de temps à autre, aux travaux :

Les honorables sénateurs Corbin, Dallaire, Keon, Kinsella, Munson et Ringuette

 

Analyste du Service d’information et de recherche parlementaires

de la Bibliothèque du Parlement :

Élise Hurtubise-Loranger

 

Greffier du comité :

Eric Jacques

 

Adjointe du comité :

Louise Archambeault


ORDRE DE RENVOI


 Extrait des Journaux du Sénat, le mardi 20 novembre 2007. 

L’honorable sénateur Chaput propose, appuyé par l’honorable sénateur Merchant,

Que le Comité sénatorial permanent des langues officielles soit autorisé à étudier, afin d’en faire rapport de façon ponctuelle, l’application de la Loi sur les langues officielles, ainsi que des règlements et instructions en découlant, au sein des institutions assujetties à la loi;

Que le Comité soit aussi autorisé à étudier les rapports et documents produits par le ministre des langues officielles, le président du Conseil du Trésor, le ministre du Patrimoine canadien et le commissaire aux langues officielles, ainsi que toute autre matière concernant les langues officielles;

Que les mémoires reçus et les témoignages entendus au cours de la première session de la trente-neuvième législature soient renvoyés au Comité;

Que le Comité fasse de temps à autre rapport au Sénat, mais au plus tard le 31 décembre 2008, et qu’il conserve jusqu’au 31 mars 2009 tous les pouvoirs nécessaires pour diffuser ses conclusions.

La motion, mise aux voix, est adoptée.

Paul C. Bélisle
Greffier du Sénat



Le 2O novembre 2007, votre comité s’est vu confier le mandat d’étudier l’application de la Loi sur les langues officielles (la Loi), ainsi que des règlements et instructions en découlant, au sein des institutions assujetties à la Loi.  Par la présente, votre comité désire soumettre un rapport d’étape concernant la mise en œuvre de la partie VII de la Loi sur les langues officielles telle que modifiée en 2005.

Ce document se veut un rapport d’étape colligeant les points saillants des témoignages entendus à ce jour. Les travaux de votre comité concernant cette étude se poursuivront au courant de l’automne 2008.

 

CONTEXTE

Votre comité sénatorial des langues officielles a entrepris une étude afin d’examiner l’état de la mise en œuvre de la partie VII de la Loi, et plus particulièrement les actions prises par les institutions fédérales à ce chapitre, depuis les modifications apportées à la Loi en novembre 2005.  Cette partie de la Loi prévoit que le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. Elle prévoit en outre qu’il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement.

À ce jour, votre comité a entendu les acteurs clés de la mise en œuvre de cette partie de la Loi soit, les ministres du Patrimoine canadien et de la Justice ainsi que le Commissaire aux langues officielles. Votre comité a également reçu les témoignages du ministère de la Défense nationale et de la Fédération des juristes d’expression française de Common Law.  Votre comité a également entendu plusieurs témoins qui se sont prononcés sur la mise en œuvre de la partie VII de la Loi dans le cadre de son étude sur la culture francophone. Ces témoignages seront analysés dans le rapport qui fera suite à cette étude.

 

LES MODIFICATIONS DE 2005

Dès son adoption en 1988, la partie VII de la LLO a fait l’objet d’un long débat quant au type d’obligation qu’elle imposait aux institutions fédérales. D’un côté, le gouvernement soutenait que l’engagement figurant à l’article 41 de la LLO était un engagement de nature politique n’imposant aucune obligation exécutoire aux institutions fédérales et ne créant aucun droit pouvant être sanctionné par les tribunaux.[1] Pour les communautés et pour les différents commissaires aux langues officielles qui se sont succédés, la partie VII créaient une obligation positive pour les institutions fédérales d’agir et de prendre des mesures pour effectivement favoriser le développement des communautés et la reconnaissance du français et de l'anglais, et qu’un manquement à cette obligation pouvait entraîner des conséquences juridiques.[2]

C’est pour mettre fin à ce débat entourant la portée de l’engagement des institutions fédérales en vertu de la partie VII de la LLO que le projet de loi S-3 (Loi modifiant la Loi sur les langues officielles (promotion du français et de l’anglais) a été déposé au sénat par l’honorable sénateur Jean-Robert Gauthier. Mort au Feuilleton à trois reprises[3], ce projet de loi a reçu l’aval des deux chambres du Parlement puis la sanction royale le 25 novembre 2005.   

La Loi modifiant la Loi sur les langues officielles a donc modifié la partie VII de la Loi dans le but de la renforcer à trois égards : soit par l’ajout du concept de « mesures positives », d’un pouvoir règlementaire pour encadrer la partie VII et d’un recours devant les tribunaux pour manquement à cette partie de la LLO.

 

Plus particulièrement : 

1.         L’article 41 a été modifié par l’ajout d’un paragraphe (2) qui clarifie l’obligation d’agir des institutions fédérales en stipulant qu’il incombe à ces institutions de veiller à ce que soient prises des « mesures positives » pour mettre en œuvre  leur engagement au paragraphe (1) de favoriser l’épanouissement et le développement des communautés  minoritaires de langue officielle.  L’ajout du concept de « mesures positives » est particulièrement important puisqu’il confirme explicitement que les institutions fédérales doivent être proactives dans la mise en œuvre de la partie VII. 

2.         L’article 41 a également été modifié par l’ajout d’un paragraphe (3) prévoyant la possibilité que le gouverneur en conseil puisse fixer, par règlement, les modalités d’exécution des obligations que la partie VII impose aux institutions fédérales.  

3.         L’article 77 a été modifié afin d’inclure la partie VII dans le but de permettre des recours judiciaires à la Cour fédérale du Canada pour des manquements à cette partie.

 

RECOURS CONCERNANT LA PARTIE VII 

En octobre 2006, peu après l’annonce de l’abolition du Programme de contestation judiciaire, la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada (FCFA) a déposé un recours en révision judiciaire devant la Cour fédérale du Canada.  Cette révision judiciaire s’est transformée au courant de l’année 2007 en recours sous l’article 77 de la LLO.  Le Commissaire aux langues officielles a obtenu le statut d’intervenant dans cette affaire.  Les plaidoiries des parties ont été entendues les 25 et 26 février 2008 à Fredericton.   

La question en litige est la suivante : en prenant la décision de cesser de financer le Programme de contestation judiciaire, le gouvernement du Canada a-t-il enfreint ses obligations qui découleraient de la partie VII de la LLO?[4]  C’est la première fois que les tribunaux ont l’occasion de se prononcer sur la portée de la partie VII de la Loi telle que modifiée en 2005.

 

TÉMOIGNAGES 

Commissaire aux langues officielles 

Selon le commissaire Graham Fraser, les obligations de la partie VII, ouvrent la porte à une nouvelle approche de collaboration entre les institutions fédérales et les communautés minoritaires de langue officielle. Le commissaire a indiqué que les succès en matière de mise en œuvre de la partie VII sont souvent issus de la créativité de certains individus.  

Au chapitre des « mesures positives », le commissaire a cité en exemple la Banque de développement du Canada. Le commissaire a indiqué avoir été impressionné de la quantité de mesures positives pratico-pratique mises de l’avant par cette institution fédérale. Il a aussi donné l’exemple de Parcs Canada et de Via Rail qui ont su intégrer des mesures positives qui ont eu un impact concret pour les communautés. Or, le commissaire note que la structure hiérarchique de certaines institutions fédérales se prête parfois mal à ce genre d’innovation et de collaboration.  

Il a suggéré à votre comité d’examiner la mise en œuvre de la partie VII chez des institutions qui disposent de plusieurs guichets à travers le Canada, tels que Postes Canada, Travaux publics et services gouvernementaux ainsi que Service Canada.   

Dans son rapport annuel 2006-2007, le commissaire aux langues officielles avait procédé à la première évaluation de la mise en œuvre de la partie VII et avait fait les constats suivants : 

·         Les institutions fédérales ont encore du mal à comprendre la portée des obligations qui découlent des modifications apportées à la Loi en novembre 2005, en particulier la portée du concept de « mesures positives » et ainsi, elles tardent à agir;[5]

·         Patrimoine canadien et Justice Canada ont fait des efforts appréciables au cours de la dernière année pour sensibiliser les institutions fédérales à cette nouvelle réalité;[6]

·         L’examen du contenu des présentations du ministère du Patrimoine canadien et de Justice Canada révèle une discordance entre le message transmis aux institutions fédérales et l’esprit de la Loi. Plus particulièrement, le commissaire est d’avis que Justice Canada tend à interpréter les modifications apportées à la Loi de manière restrictive, incitant par le fait même les institutions fédérales à la prudence.[7]  

Lors de sa comparution devant votre comité, le commissaire a clarifié ce dernier constat en ajoutant qu’il avait soulevé la question de l’interprétation restrictive de la partie VII avec le ministre de la Justice. Le commissaire concède qu’il est du devoir des avocats de ce ministère d’être prudents. Il est également conscient que les avocats du ministère et ses conseillers juridiques jouent des rôles bien différents et qu’ils ne peuvent pas toujours être en accord.  

Au-delà de cette réalité, le commissaire est toutefois d’avis que l’objectif du projet de loi S-3 ainsi que l’intention des parlementaires se doivent d’être respectés dans l’interprétation des dispositions de la Loi. Cette intention était de renforcer la partie VII et de lui donner des dents afin de s’assurer qu’elle ait un véritable impact.  L’interprétation législative de ces dispositions doit tenir compte de cette intention.

 

Josée Verner, ministre du Patrimoine canadien 

Le rôle de la ministre du Patrimoine canadien dans le contexte de la partie VII de la Loi est précisé aux articles 42 et 43. L’article 42 précise que c’est la ministre du Patrimoine canadien qui coordonne la mise en œuvre de l’engagement prévu à l’article 41. L’article 43 précise pour sa part la nature des mesures à la disposition de la ministre pour l’exercice de ses fonctions. Ces mesures comprennent, notamment, la possibilité de conclure des ententes avec les provinces et les territoires afin d’améliorer l’accès à des services dans les deux langues officielles. 

La ministre Verner a comparu devant votre comité le 11 février 2008. D’entrée de jeu, elle a indiqué ne pas vouloir se prononcer sur la portée du concept de « mesures positives » :

Dans la mesure où la Cour fédérale, dans le cadre des procédures intentées par la FCFA relativement au Programme de contestation judiciaire, sera bientôt appelée à se prononcer sur ce sujet, vous comprendrez qu'il serait inapproprié que je commente davantage.[8]

La ministre s’en est tenue à indiquer que plusieurs exemples de mesures positives se retrouveront dans le prochain rapport annuel (2006-2007) du ministère du Patrimoine. Ce rapport n’avait pas été publié au moment de la rédaction de ce rapport. 

Par ailleurs, en ce qui concerne les institutions fédérales qui ne sont pas tenues de rendre des comptes à Patrimoine canadien concernant leurs activités sous la partie VII, la ministre a indiqué que le ministère examine présentement divers moyens de mieux appuyer ces institutions. Il s’agirait par exemple de mettre en place des mécanismes de planification et de reddition de compte qui seraient plus allégés que ceux qui sont imposés aux 32 institutions fédérales désignées.  

La ministre a également rappelé à votre comité que son ministère et Justice Canada ont mené conjointement une campagne d’information auprès des institutions fédérales concernant la mise en œuvre de la partie VII de la Loi afin de les informer des modifications qui ont été apportées à la Loi.  La ministre a également souligné la publication en 2007 d’un guide visant à orienter la conduite des institutions fédérales dans l’exercice de leurs responsabilités à l’égard de la mise en œuvre de l’engagement du gouvernement énoncé à l’article 41 de la Loi.

 

Rob Nicholson, ministre de la Justice 

Le ministère de la Justice n’a pas de responsabilité particulière en vertu de la partie VII de la Loi.  Toutefois, en vertu de son mandat de conseiller juridique du gouvernement, il revient à ce ministère d’interpréter les dispositions de la Loi aux fins de son application par le gouvernement du Canada.  Le ministère de la Justice dispose d’une influence considérable auprès des ministères et joue donc un rôle clé dans la mise en œuvre de la partie VII.  Le ministère est également une institution fédérale et doit donc prendre des mesures positives pour mettre en œuvre l’engagement du gouvernement en vertu de l’article 41. 

Au chapitre des mesures positives, votre comité a été satisfait d’entendre que le ministère de la Justice a continué de financer plusieurs projets en matière d’accès à la justice dans les deux langues officielles à l’aide du fonds d’appui qu’il a créé en 2003. Le ministère a également élaboré des mécanismes de consultation avec les groupes communautaires en plus de mettre en place un groupe de travail regroupant le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux et territoriaux afin de discuter d’enjeux reliés au domaine de l’accès à la justice.  

Toutefois, en ce qui concerne les actions du ministère dans son rôle de conseiller juridique, votre comité a partagé certaines inquiétudes avec le ministre. Plus particulièrement, votre comité s’inquiète de l’interprétation que le ministère accorde au concept de « mesures positives » et de façon plus générale, à la partie VII de la Loi.   

Or, tout comme la ministre du Patrimoine l’avait fait, les représentants du ministère ont affirmé qu’ils ne pouvaient se prononcer sur la portée du concept de « mesures positives » :  

Pour l'instant, les enjeux à savoir ce qui constitue une mesure positive sont devant les tribunaux. Par respect pour ces augustes tribunaux, il ne nous revient pas aujourd'hui de discuter des tenants et aboutissants d'une définition du terme « mesure positive ». Nous ne sommes pas habilités à le faire aujourd'hui, alors que la Cour fédérale entend, à Fredericton, des arguments au même effet.[9] 

Ils ont également ajouté que l’information qu’ils offrent aux institutions fédérales concernant l’interprétation à donner à la partie VII est protégée par le secret professionnel et ne peut donc pas être partagée avec votre comité. 

En ce qui concerne le constat du commissaire aux langues officielles à l’effet que le ministère de la Justice tend à interpréter les modifications apportées à la partie VII de manière restrictive, le ministère se défend en soulignant les efforts qu’il fait en tant qu’institution fédérale au plan des mesures positives. Ainsi, selon les représentants du ministère, il faudrait conclure que les conseils juridiques données aux institutions fédérales quant à la portée de la partie VII ne sont pas de nature restrictive du simple fait que le ministère de la Justice fait preuve d’un bon rendement au regard de la partie VII. Votre comité n’est pas convaincu du mérite de cette hypothèse.  

Votre comité a examiné le mémoire soumis par le ministère dans le recours entamé par la FCFA afin de connaître les arguments du ministère dans le cadre de ce recours.  À la lecture du mémoire du Procureur général du Canada (PGC), votre comité a pu constater que le PGC est d’avis que la partie VII impose des obligations qui « sont peu définies et laissent une grande marge de discrétion au gouvernement, lequel possède le choix complet des mesures à prendre pour mettre en œuvre l’engagement qui y est énoncé ».[10]  Il ajoute que la partie VII envisage « essentiellement une action globale et permanente du gouvernement fédéral et non l’imposition d’obligations précises dans des situations définies, comme le font les autres parties de la Loi ».[11]  De ce fait, le PGC estime que les tribunaux doivent adopter une approche qui s’adapte à la logique de cette partie de la Loi.   

Le PGC encourage donc la Cour à évaluer globalement le rendement du gouvernement du Canada dans sa mise en œuvre de la partie VII en évitant de « se limiter à une analyse circonscrite aux circonstances factuelles relatives à une décision particulière ».[12]  En d’autres mots, le PGC incite la cour à ne pas regarder des cas spécifiques de manquement à la partie VII mais d’examiner le comportement du gouvernement dans son ensemble : 

Aux fins de déterminer si le gouvernement respecte l’engagement et les obligations prévues à la partie VII, la Cour doit donc prendre en compte l’action globale du gouvernement au niveau des langues officielles et examiner l’ensemble des mesures positives prises par les institutions fédérales.  Ce n’est qu’en procédant à cet examen que la Cour pourra être en mesure de déterminer si effectivement la partie VII de la Loi est respectée.[13] 

En outre, lors de la comparution du ministre, votre comité a cherché à savoir en quoi les directives du guide qui a été élaboré conjointement avec Patrimoine canadien pour guider les institutions fédérales dans leur mise en œuvre de la partie VII de la Loi, étaient différentes des directives qui étaient offertes aux institutions fédérales avant les modifications apportées à la Loi en 2005.  Les représentants du ministère ont répondu ceci :

Est-ce que les conseils ont changé? Non, parce que comme le ministère de la Justice s'affairait à dire aux différents comités dans ses divers témoignages, même lorsque la partie VII n'était pas, dans notre jargon, exécutoire et justiciable, cela ne voulait pas dire qu'elle n'avait aucun contenu, qu'on ne lui donnait pas effet, qu'il ne fallait pas prendre des mesures pour atteindre ses objectifs. Nos conseils n'ont donc pas changé; ils ne sont pas plus prudents ou restrictifs qu'ils ne l'étaient avant.[14]

Ces propos ne dissipent certes pas la forte inquiétude des membres de votre comité. Votre comité est d’avis qu’une telle interprétation restreint et minimise la portée de la partie VII et ne reflète pas l’intention qu’avait le Parlement en adoptant les modifications à la Loi.

 

Fédération des associations de juristes d’expression française de Common Law 

La Fédération des associations de juristes d’expression française (FAJEFCL) est le regroupement des associations régionales, provinciales et territoriales de juristes d’expression française de Common Law.  Cette Fédération est principalement engagée à promouvoir et à défendre les droits linguistiques des communautés francophones et acadiennes.  

La présidente et le directeur général de la FAJEFCL, Louise Aucoin et Rénald Rémillard, ont comparu devant votre comité le 25 février 2008. En premier lieu, ils ont souligné l’importance du fonds d’appui en matière de langues officielles qui a été mis sur pied par le ministère de la Justice en 2003. La FAJEFCL et son réseau d’associations bénéficient de ce fonds pour un financement de base ainsi que pour le financement de divers projets.  

En ce qui concerne l’interprétation à donner au concept de « mesures positives », les représentants de la FAJEFCL sont d’avis que : 

En ce qui concerne les mesures positives? Nous souhaitons que ce soit une mesure proactive. Cela implique de la consultation, que le gouvernement ne prenne pas des mesures sans consulter les gens. Il serait souhaitable que ce soit innovateur, qu'on puisse vraiment voir l'épanouissement de nos communautés.

Ils ajoutent également l’importance d’établir un équilibre entre une approche axée sur l’interprétation juridique de la partie VII et une approche fondée sur la mise en œuvre d’une politique gouvernementale :

[…], il faut trouver un équilibre entre l'approche juridique et en partie, l'approche politique. Une grande partie de cette approche nous demande d'établir des relations avec les gens dans les ministères. Voilà une partie de la réponse. Lorsque nous parlons de processus de consultation, nous parlons d'établir des liens entre les gens. Voilà en gros le premier pas. C'est souvent la façon la plus constructive, et on développe des relations à long terme.

 

Ministère de la Défense nationale 

Le 7 avril 2008, votre comité a reçu le ministre de la Défense nationale, l’honorable Peter Mackay. Le ministre a affirmé que chacune de leurs bases traite directement des exigences de la partie VII de la Loi. Comme exemple de mesures positives, le ministre a cité les programmes de ressources pour les familles des militaires qui desservent les membres des Forces canadiennes ainsi que leur famille un peu partout au Canada. Le ministre affirme que ces programmes et les centres familiaux qui y sont associés, sont adaptés pour répondre aux besoins des membres et de leur famille qui font partie de la communauté minoritaire de langue officielle.  

 

CONCLUSION 

En guise de conclusion, votre comité aimerait rappeler, qu’au-delà des débats sur la portée juridique de la partie VII, il revient au ministère du Patrimoine canadien, en sa qualité de coordonnateur, de jouer un rôle de leadership dans l'exécution de la politique du gouvernement pour cette partie de la Loi. Votre comité aimerait exprimer le souhait que ces débats d’interprétation devant les tribunaux ne retardent pas cette mise en œuvre.  

Votre comité aimerait également rappeler qu’il a l’intention de poursuivre cette étude au cours de l’automne 2008 en recevant diverses institutions fédérales afin de faire un tour d’horizon de la mise en œuvre de la partie VII de la Loi au sein du gouvernement fédéral.  

Respectueusement soumis.


[1] Voir le Cadre d’imputabilité et de coordination en langues officielles (Plan d’action pour les langues officielles), 2003, au point 16. Voir également Forum des maires de la péninsule acadienne c. Agence canadienne d’inspection des aliments, 2003 C.F.1048 aux par 45 et 46. Finalement, voir Commissaire aux langues officielles c. Canada (Ministère de la Justice), 2001 CFPI 239 au par. 55.

[2] Voir par exemple, la comparution de la FCFA devant le Comité permanent des langues officielles de la Chambre des communes le 16 juin 2005, 38e législature, 1e session, no. 39 (0910).

[3] Voir le projet de loi S-32 (37-1), le projet de loi S-11 (37-2) et le projet de loi S-4 (37-3) : http://www.parl.gc.ca/LEGISINFO/index.asp?Language=F&Chamber=N&StartList=A&EndList=Z&Session=13&Type=0&Scope=I&query=4207&List=aka

[4] La question en litige examine également la question de savoir si la décision du gouvernement enfreint également l’article 16 de la Charte canadienne des droits et libertés, le principe non-écrit de la protection des minorités et une prétendue obligation fiduciaire du gouvernement envers les communautés de langues officielles en situation minoritaire.

[5] Rapport annuel 2006-2007, p. 5 et 27.

[6] Ibid., p. 5.

[7] Ibid.

[8] Josée Verner, Témoignages, 11 février 2008.

[9] Marc Tremblay, Témoignages, 25 février 2008.

[10] Mémoire du Procureur général du Canada dans l’affaire de la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada c. Sa Majesté la Reine du Canada, Cour fédérale du Canada, T‑622-07, paragraphe 29. 

[11] Ibid., paragraphe 30. 

[12] Ibid., paragraphe 31. 

[13] Ibid., paragraphe 33. 

[14] Ibid.


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