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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Pêches

Fascicule 10 - Témoignages pour la séance du 11 juin 1998


OTTAWA, le jeudi 11 juin 1998

Le comité sénatorial permanent des pêches se réunit aujourd'hui à 8 h 30 pour étudier les questions de privatisation et d'attribution de permis à quota dans l'industrie des pêches au Canada.

Le sénateur Gerald J. Comeau (président) occupe le fauteuil.

Le président: Je déclare la séance ouverte. Le professeur Lane, notre témoin, est vice-doyen et doyen associé de recherche à la faculté de l'administration de l'Université d'Ottawa. Au chapitre des activités professionnelles, M. Lane est membre du Sous-comité des poissons pélagiques du ministère des Pêches et des Océans, où il procède de plus à l'examen de projets soumis par des pairs, il a présidé le groupe d'études du rendement des régimes de quotas individuels transférables du Conseil international pour l'exploration de la mer. Récemment, il a rédigé, en collaboration avec le professeur Grafton, qui a comparu devant le comité en mars 1997, un article qui paraîtra dans la revue Analyse de Politiques sous le titre de «Canadian Fisheries Policy: Challenges and Choices».

Professeur Lane, soyez le bienvenu. La parole est à vous.

M. Daniel E. Lane, professeur, faculté de l'administration, Université d'Ottawa: Le débat actuel sur les questions liées à la privatisation et à l'octroi de permis à quotas dans l'industrie des pêches au Canada représente un défi titanesque pour le comité du Sénat. En dernière analyse, l'examen, l'évaluation et la détermination des avantages et des inconvénients de la délivrance de permis à quotas ne déboucheront sur une solution que dans un contexte très précis. L'importance de cet enjeu tient toutefois à la caractéristique des quotas en tant que forme de propriété. Les droits de propriété ont pour effet de responsabiliser le propriétaire. En contrepartie, la responsabilité laisse entendre que les propriétaires participent davantage aux décisions concernant l'état de leur propriété.

Stimuler la responsabilité à l'endroit du régime canadien des pêches constitue le principal défi que nous ayons à relever. Il s'ensuit que nous devrons modifier notre approche paternaliste de la gestion de nos pêches. Nous devrons procéder à une transformation radicale des ententes institutionnelles et du pouvoir décisionnel que la loi confère au MPO et à son ministre. L'avantage unique le plus important de la privatisation et des quotas dans tous genres de pêche tient à la responsabilité qu'intègrent le propriétaire et l'objet possédé.

Ce simple fait nous obligera à transformer la façon dont nous exploitons nos structures de gestion, en plus de se traduire par des changements qui s'effectueront selon un axe ascendant -- changements auxquels on ne s'attendrait pas autrement. Bref, je préconise non pas la privatisation et les quotas pour eux-mêmes, mais bien plutôt une diversité de régimes de droits de propriété en raison de la transformation majeure qu'ils nous obligeront à réaliser: en effet, nous devrons passer du régime désuet, concentré et axé sur la confrontation que nous avons aujourd'hui à un régime de gestion mieux réparti, intégré, à caractère participatoire.

Dans son rapport de 1993 sur la pêche côtière commerciale dans l'Atlantique, le comité a souligné que le secteur côtier n'avait pas accès au processus décisionnel concernant la gestion des pêches et plaidé en faveur de la tenue d'une enquête plus poussée sur la gestion générale de la pêche du poisson de fond. Dans le rapport, on a aussi fait ressortir la nécessité de mieux communiquer et d'encourager la participation des pêcheurs à l'évaluation des ressources et à la prise de décisions.

Dans son rapport de 1995, intitulé: «La pêche du poisson de fond de l'Atlantique -- Son avenir», le comité a de la même façon réitéré sa recommandation, à savoir «trouver des moyens plus efficaces de communiquer sa politique», «faire participer davantage les pêcheurs» et, enfin, «faire participer davantage les pêcheurs à la prise des décisions en instaurant un système de cogestion et de partenariat authentique et efficace avec le gouvernement». Il a aussi recommandé de «permettre à l'industrie de la pêche de réglementer elle-même une plus grande partie de ses activités».

L'étude que mène actuellement le comité de même que ses objectifs, c'est-à-dire examiner la documentation, définir les avantages et les inconvénients théoriques, évaluer les effets sociaux, économiques et biologiques, déterminer la pertinence et présenter les avantages ou les désavantages éventuels des quotas, constitue encore une nouvelle tribune pour poursuivre la discussion sur les problèmes et les enjeux liés à l'eau dans les pêches de l'Atlantique.

La documentation concernant la délivrance de permis à quotas est de plus en plus volumineuse. À titre d'exemple, on peut citer les travaux du comité des pêches de l'OCDE et la publication de 1997 intitulée: «Towards Sustainable Fisheries». Les deux études distinctes d'une durée d'une année et qu'a consacrées le Conseil international pour l'exploration de la mer au rendement des régimes de QIT -- études que j'ai eu l'honneur de présider -- constituent un autre exemple. Dans le cadre de ces deux études, on a abordé les objectifs du comité du Sénat dans un contexte international plus large, tout en faisant des pêches canadiennes dans l'Atlantique et dans le Pacifique des objets d'étude principaux.

Tout au long des délibérations qu'il tient depuis février 1997, le comité a entendu de nombreux intervenants internationaux et nationaux clés -- gestionnaires, chercheurs, scientifiques, économistes, pêcheurs et représentants communautaires. Dans une large mesure, ces témoignages ont été anecdotiques: pour attester les positions adoptées, on a eu recours à des rapports sur des pêches précises ou encore à des occurrences et à des cas plus précis.

Ce qui ressort clairement des témoignages, c'est qu'il est problématique de se prononcer en termes généraux sur les régimes de quotas. Il n'y a pas de réponse tranchée à l'évaluation des réactions aux avantages et aux coûts nets de cet autre mode de gestion possible. Je compare l'expérience du comité à la mienne et à celle d'autres intervenants qui ont examiné les mêmes questions liées à l'évaluation de ces avantages nets. Au bout du compte, la seule réponse à laquelle on puisse aboutir est: «tout dépend». Tout dépend de la pêcherie, de l'industrie, des stocks, de la situation économique et des marchés; tout dépend également de l'unité de mesure du quota, de la façon dont le rendement des gestionnaires est mesuré et mesurable ou de l'idée qu'on se fait de la viabilité des quotas, des données disponibles, et cetera. On doit en venir à la conclusion qu'il n'y a pas de réponse définitive aux questions touchant l'évaluation de cet enjeu. tout dépend. Cependant, l'idée des droits de propriété et le contexte des pêches dans leur ensemble ont un sens.

En tant que forme de «droit de propriété», un quota alloue un droit de propriété sur l'activité de récolte qui habilite le propriétaire du quota. En vertu de son droit de propriété, le titulaire du quota, premièrement, gère l'utilisation du quota de façon discrétionnaire, deuxièmement, peut exercer son droit de transférer le quota à une autre partie, et, troisièmement, engrange les avantages de l'utilisation du quota.

Cette caractéristique générale d'un quota vise l'ensemble des applications des quotas qui existent, et elles sont étendues et nombreuses. Avant les quotas transférables qui sont aujourd'hui en vogue, on a mis en place des régimes de QI restrictifs non transférables. De la même façon, on a instauré dans le monde des régimes de quotas communautaires et des régimes de quotas axés sur l'effort de pêche.

Dans tous ces exemples de quotas, on retrouve la notion de propriété et ses caractéristiques. La notion de droit de propriété nous permet également de décrire ces régimes du point de vue de l'idée même de propriété. Dans «Taking Ownership: Property rights and fishery management on the Atlantic coast», le professeur Tony Scott décrit très succinctement les caractéristiques des droits de propriété. En effet, l'auteur y présente quatre caractéristiques tangibles de ces droits, à savoir l'exclusivité, c'est-à-dire le droit d'utiliser et de gérer une ressource sans ingérence de l'extérieur; la durée, c'est-à-dire la période au cours de laquelle le propriétaire du quota peut exercer son droit de gérer, de transférer et d'utiliser la ressource; la sécurité, c'est-à-dire la solidité des droits qui se rattachent au quota; et, enfin, la transférabilité, c'est-à-dire la mesure dans laquelle le propriétaire peut disposer de ses droits.

L'évaluation empirique exhaustive récente des régimes de gestion des pêches en application dans les pays membres de l'OCDE a permis de conclure que la participation active de l'industrie de la pêche à l'établissement des politiques et le transfert des responsabilités liées à la gestion à l'industrie favorisent les pratiques de pêche efficaces. Scott réitère le même point dans son évaluation de l'importance que revêtent les droits de propriété pour l'avenir de la gestion des pêches. Il soutient que l'exclusivité plus grande se traduira par une participation accrue de l'industrie à l'établissement de politiques et à la prise de décisions responsables et marquées au sceau de la coopération. En même temps, les organismes gouvernementaux qui avaient pour rôle d'agir comme protecteurs paternalistes de la ressource devront davantage s'orienter vers un rôle de protection des droits de propriété pour soutenir l'autoréglementation plus grande de l'industrie.

Les quotas ne sont que l'un des éléments de l'ensemble du régime de la gestion. Pour comprendre le rôle qu'ils jouent, nous devons nous pencher sur l'ensemble du régime.

Peter Larkin, biologiste de renom de la côte Ouest, a décrit deux vastes catégories d'approches de la gestion des pêches -- l'approche ichthyocentriste, soit celle de la conservation en premier, et l'approche anthropocentriste, c'est-à-dire récolter d'abord et avant tout pour des considérations socio-économiques humaines. Selon Larkin, le régime canadien de gestion des pêches penche vers l'ichthyocentrisme. Il a qualifié l'approche canadienne d'essentiellement paternaliste, le gouvernement fédéral agissant comme une figure paternelle responsable d'assurer la viabilité à long terme de la ressource et se montrant à la fois prudent et attentif face aux «épouvantails biologiques que les scientifiques sont susceptibles de faire naître de leurs spéculations».

Il a résumé ses remarques en disant:

On doit opter pour une approche anthropocentriste. Dans la gestion des pêches, l'expression «objectifs biologiques» équivaut à une contradiction de termes. Il est beaucoup plus logique de parler de contraintes biologiques de la gestion. Les véritables questions sont les suivantes: quelles devraient être les contraintes biologiques, et quels devraient êtres les objectifs sociaux? Les réponses sont: toutes les mesures nécessaires pour préserver les options biologiques jusqu'à ce que nos connaissances en biologie s'approfondissent et tout ce que la société considère comme approprié au moment où le problème se pose.

L'approche de Larkin a des répercussions importantes sur les ententes institutionnelles pertinentes qui appuient la gestion des pêches. Dans le régime paternaliste, le pouvoir du ministre se traduit par une perception centralisée, descendante et intégrée du régime des pêches. Ce régime ne nous a pas bien servi.

À l'occasion d'une réunion antérieure du comité du Sénat, le sénateur Stewart a déclaré:

Mon impression, c'est que le ministre des Pêches a des pouvoirs plus grands que tout autre ministre de la Couronne... Il est responsable de toutes ces espèces. Il s'agit d'une industrie. Il dirige un système socio-économique. Étant donné la façon dont le ministère a évolué, je me demande si certains des ministres ont jamais pris conscience de l'énorme responsabilité qui leur a été confiée... mais je pense que le ministère n'a jamais eu l'occasion d'exécuter la tâche que, à notre avis, il aurait dû exécuter, cette tâche n'ayant jamais été définie comme il se doit.

Le régime décrit par le sénateur est riche et complexe. Ce qui me frappe à titre de professeur spécialisé en théorie décisionnelle, en résolution de problèmes et en science des systèmes, c'est que, malgré la reconnaissance de ces problèmes, nous n'avons jamais, dans la gestion de nos pêches, saisi l'occasion d'intégrer à nos processus décisionnels les éléments scientifiques, industriels et socio-économiques, ni ceux qui ont trait à l'application de la loi et à la planification stratégique. Nous avons plutôt choisi de fragmenter nos problèmes en petits blocs disciplinaires, de les analyser et de les transmettre au ministre, sans jamais nous donner la peine de réunir les morceaux du puzzle. Les ministres, forts de leur sagesse et investis de leur pouvoir, n'ont plus, suppose-t-on, qu'à s'y retrouver.

Il est révélateur d'appréhender la structure organisationnelle du MPO d'aujourd'hui dans le contexte du traitement qu'il réserve aux problèmes interdisciplinaires du régime des pêches. Nous avons affaire à un mode organisationnel déséquilibré dans lequel on fragmente le régime des pêches et toutes ses composantes en blocs disciplinaires -- les sciences se distinguent de l'application de la loi, de la planification, et cetera. Chaque composante est à elle seule responsable d'un aspect limité du système et donc, du même coup, déconnectée.

À l'occasion de son témoignage récent devant le comité, le président du Conseil pour la conservation des ressources halieutiques a déclaré: «Ce qu'il faut, c'est un changement d'attitude.» Pour comprendre ce que Fred Woodman voulait dire, il suffit de se reporter aux propos qui ont précédé cette remarque:

«nous devons établir un régime qui fonctionne pour tous. Ce n'est pas ici, à Ottawa, qu'on trouvera les réponses, non plus qu'à Moncton, à Halifax ou à St. John's. En fait, ce sont les intervenants du secteur de la pêche qui les ont.»

Comme le sénateur Stewart l'a fait valoir, nous sommes aux prises avec un régime qui, comme Fred Woodman le rappelle, compte des factions et des participants nombreux. Pour appréhender ce régime, on doit associer l'ensemble des composantes et des participants au processus de gestion.

En définissant le problème, votre comité a déjà pris position. Les recommandations de vos rapports de 1993 et 1995 font ressortir la nécessité d'assurer aux pêcheurs une participation plus grande à l'évaluation des ressources et à la prise de décisions. Ce thème est développé depuis longtemps par de nombreuses autres personnes, y compris moi-même, dans des documents publiés, dans des conférences publiques et dans des réunions de groupes de travail interne du MPO. Il n'est pas nouveau.

Dans votre rapport de 1998, et qui portera sur le problème actuel, je tiens pour acquis que vous n'hésiterez pas à effectuer une recommandation du même type. Pour ma part, je me demande pourquoi nous n'avons pas été en mesure de réaliser plus de progrès à cet égard, que je tiens pour essentiel à la réalisation de progrès vers la pêche de demain.

Au sein du MPO, le clivage actuel entre le rôle que joue la science dans les pêches et toutes les autres considérations liées à la prise de décisions a nui à l'établissement de bonnes pratiques de gestion des pêches. Le clivage encore plus grand qu'entraînerait l'établissement d'un organisme indépendant chargé de l'étude scientifique des pêches ne ferait qu'accroître la distance entre les scientifiques, les spécialistes des sciences humaines, les administrateurs et l'industrie de la pêche, autant d'intervenants qui pourraient apporter une contribution à l'amélioration de la gestion de nos ressources.

Je propose une idée foncièrement nouvelle: intégrer les sciences halieutiques à tous les autres éléments du MPO, dans le cadre d'un seul objectif simple, nommément fournir des conseils opportuns pour soutenir la prise de décisions par des pêcheurs professionnels et participants tenus responsables de leurs actions. En cela, je réitère un thème récurent du comité -- accroître la participation des pêcheurs au processus décisionnel, en vue de la cogestion des pêches.

Jentoft, qui compte parmi les principaux partisans de la cogestion, définit comme suit le terme: «des organismes gouvernementaux et des pêcheurs, par l'entremise d'organisations coopératives, partagent la responsabilité de fonctions de gestion». Plus précisément, il soutient que «la loi confère à des organisations de pêcheurs le pouvoir d'obliger les pêcheurs membres à respecter la réglementation».

Depuis 1993, le CCRH s'est vu confier pour tâche d'accroître la participation des pêcheurs et leur accès au processus décisionnel. L'expérience que j'ai acquise dans le secteur des pêches de l'Atlantique et, depuis peu, au conseil, montre que les représentants de l'industrie et des pêches se montrent prudents dans l'établissement des TPA, qu'ils fixent, par exemple, sous les taux de mortalité par pêche recommandés et auparavant obligatoires, fixés par les scientifiques. Comme le montrent les témoignages entendus par le comité et d'autres intervenants, on répertorie de nombreux cas de pêcheurs qui, lorsqu'on leur en a donné la possibilité, se sont comportés de façon responsable. Pour faire en sorte que le mouvement se poursuive, nous ne devons pas nous contenter de cautionner la notion de cogestion; nous devons y souscrire sans réserve et, dans les institutions, préparer le terrain en vue de l'adoption de cette approche.

En ce qui concerne les modes de gestion et les structures institutionnelles en vigueur au Canada, Jentoft nous apprend également que notre régime de gestion est essentiellement à caractère consultatif. Il affirme:

De tels modes supposent également la présence d'un conseil consultatif...

...le CCRH, par exemple...

... dans lequel le gouvernement consulte des représentants de l'industrie de la pêche avant d'adopter des règlements. Par contraste, la cogestion signifie que les organisations de pêcheurs non seulement ont leur mot à dire le moment venu de prendre des décisions, mais aussi qu'elles ont le pouvoir de prendre des décisions et de les mettre en oeuvre par elles-mêmes.

Le CCRH, s'il constitue un modèle susceptible de faire croître la participation, n'exerce pas de pouvoir législatif. L'Australian Fisheries Management Authority, en revanche, constitue un modèle vers lequel le CCRH devrait, à mon avis, s'orienter. Dans les points saillants des énoncés de principes du gouvernement de l'Australie, l'objectif principal de l'AFMA est exprimé comme suit:

La structure d'une autorité légalement compétente donnerait au gouvernement la possibilité de s'acquitter de ses responsabilités de façon souple, ouverte et moins bureaucratique. Elle favoriserait également une participation plus grande de la collectivité et de l'industrie dans la détermination des programmes de gestion appropriés des pêches du Commonwealth que par le passé

À cette fin, et dans le contexte des nouvelles dispositions législatives adoptées en Australie, l'AFMA a établi ce que nous appelons des comités consultatifs de gestion (CCG) pour chacune des grandes pêches. Comme point de convergence de la participation conjointe au processus décisionnel en matière de gestion des pêches, on retient donc non pas des espèces, mais bien plutôt des pêcheries. Les CCG présentent des avis et des recommandations au conseil relativement au contrôle et à l'application de la loi, à la réglementation de la gestion, à la mise en oeuvre opérationnelle et aux totaux des prises admissibles. Ils participent également à l'établissement des priorités en matière de recherche scientifique de même qu'à la coordination du processus d'évaluation des stocks.

Ainsi, l'AFMA, qui possède toutes les caractéristiques essentielles à la réussite du principe de cogestion, a permis la participation directe de l'industrie de la pêche au processus décisionnel. Je pense qu'il s'agit d'un exemple que le comité du Sénat jugerait très intéressant dans le contexte canadien.

Voici comment j'entrevois l'avenir d'un secteur canadien des pêches efficace:

1) dans le secteur de la récolte et de la transformation, un moins grand nombre de pêcheurs agissent comme professionnels accrédités en vertu de régimes de droit de propriété de toute sorte;

2) une structure de gestion favorisant la participation et la responsabilité dans laquelle des représentants de l'industrie de la pêche organisée assument les responsabilités et les pouvoirs décisionnels que leur confère la loi;

3) l'organisme de réglementation, le MPO, soutient le processus décisionnel et collabore avec l'industrie dans l'ensemble des secteurs d'activité de la pêche -- ce qui signifie que les interventions s'effectuent au niveau des pêcheries -- et dont les fonctions sont assujetties aux principes du recouvrement des coûts;

4) dans le cadre du secteur des pêches de demain, des objectifs stratégiques publics et clairement définis tenant compte de la conservation des stocks et de la viabilité socio-économique -- fixés en regard de ces facteurs -- et tolérant des fluctuations périodiques importantes, tout comme on le fait pour les cycles économiques dans tous les autres secteurs, et n'ayant pas la stabilité comme objectif préétabli.

Je suis en faveur d'une forme renouvelée d'entente institutionnelle visant la gestion des pêches commerciales. J'y vois une condition préalable au soutien de pêcheries cogérées caractérisées par de nouvelles formes de droit de propriété. Cependant, je dois admettre que je suis quelque peu pessimiste quant à la possibilité qu'un tel régime soit concrétisé sous peu. L'orientation actuelle du gouvernement, telle que révélée par la formulation de la nouvelle Loi sur les pêches -- qui fait partie intégrante des préoccupations du comité -- va clairement dans le sens de la reconduction du pouvoir central du ministre à titre d'«autorité suprême». Je crains fort qu'on ne mette ici en danger toute forme de partenariat véritable et de responsabilité commune.

La réaction du Canada aux difficultés engendrées par l'effondrement des stocks dans l'Atlantique Nord -- situation que nous connaissons tous bien -- s'est traduite par de nouvelles tentatives visant à accroître la responsabilité paternelle à l'égard des océans dans leur entier. Nous avons aujourd'hui la Loi sur les océans du Canada, qui, en matière de gestion, étend la responsabilité de l'océan à l'ensemble de l'écosystème océanique, et, depuis lundi, nous avons aussi un tout nouveau sous-ministre adjoint -- ex-SMA des Sciences -- assumant la responsabilité des océans. Ce sous-ministre, qui est un scientifique, continuera également de faire office de SMA des Sciences. Cet aspect de la gestion rend compte des sciences vues par le ministère.

Malgré nos meilleures intentions et l'énergie considérable que nous consacrons à la recherche scientifique, jamais nous ne comprendrons l'écosystème marin au point où nos connaissances nous permettront d'infléchir de façon mesurable la prise de décisions en matière de gestion. Nous sommes tout simplement incapables de gérer l'écosystème. Nous devons plutôt nous concentrer sur les éléments contrôlables de ce système riche et complexe, en mettant l'accent sur l'«homme» dans la gestion et en tentant de gérer ce système de façon responsable, avec la participation de tous ceux qui en vivent.

Le sénateur Robichaud: Je dois partir, mais j'ai apprécié votre exposé. Il m'aidera à me faire une idée de la façon d'appréhender le système tout entier.

Le sénateur Stewart: Après avoir entendu les témoins qui ont comparu devant le comité et particulièrement les questions qui leur ont été posées, j'en suis venu à la conclusion que l'idée même de droit de propriété tend à effrayer les gens. Dans les questions que j'ai posées, j'ai laissé entendre que le fait même de délivrer un permis donne déjà naissance à l'idée d'un droit de propriété, particulièrement lorsque le permis en question peut être vendu pour des milliers de dollars. Ai-je raison de croire que vous êtes d'avis que nous ne devrions pas nous laisser effrayer par l'épouvantail des droits de propriété et que nous devrions mettre ces considérations de côté?

M. Lane: Si certaines personnes se montrent réticentes à l'idée de parler de quotas et d'autres notions du genre, c'est en partie en raison, je crois, de l'idée de droit de propriété. Les gens se font une idée étroite de ce qu'un régime de quotas peut signifier pour eux. On voit dans les régimes de quotas une forme de pêche industrielle à concentration forcée qui causera des torts irréparables à la pêche dans son ensemble.

Dans certains cas, les QIT ont entraîné une concentration très marquée -- ce qui n'est pas nécessairement une mauvaise chose, particulièrement à une époque où les pêches sont nettement surcapitalisées. Ce qu'il faut retenir, c'est que les quotas et les régimes de quotas prennent des formes très variées.

Par exemple, le régime de quotas en vigueur en Alaska prévoit des quotas de flottille individuels et des quotas de développement communautaire. Ce régime particulier constitue de fait une réalisation socio-économique des quotas. Il permet une participation à l'industrie fondée en vaste majorité sur des droits de propriété, au même titre que les régimes communautaires que d'autres ont évoqués. Du même souffle, il leur arrive de désavouer l'idée même de QIT en tant que régime industriel entraînant l'intégration tant redoutée, tout en faisant l'éloge des régimes communautaires.

À propos des quotas, nous devons nous assurer de définir ces unités. Tout dépend de ce que nous entendons par quotas. Ils peuvent s'appliquer de nombreuses façons différentes. On a tort de fonder la perception que nous en avons sur l'application éventuelle qui en sera faite. À cet égard, nous devons faire preuve de prudence, et l'application des quotas entraînera bien des difficultés: par le passé, ils ont donné lieu à des difficultés, mais ils ont aussi donné des résultats.

Le sénateur Stewart: Vous avez évoqué la surcapitalisation des pêches. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi cette surcapitalisation s'est produite. Si nous pouvions supprimer les causes de la surcapitalisation, cette dernière disparaîtrait peut-être au fil du temps.

M. Lane: Dans le contexte canadien, le phénomène est certes présent depuis 1977. L'élargissement du champ de compétence s'est traduit par une croissance colossale de la capitalisation de nos pêches, particulièrement de la base côtière à la base hauturière. Cette croissance a été cautionnée et subventionnée par tous les ordres de gouvernement.

À l'époque, c'était la chose à faire, cela ne fait aucun doute. En rétrospective, et au vu de l'état actuel des stocks, nous n'avons pas été en mesure de contrôler efficacement cette croissance. Nous éprouvons assurément des difficultés à gérer les querelles de compétence avec les provinces qui gèrent le secteur de la transformation du poisson, tandis que le gouvernement fédéral assume la responsabilité de la récolte. Jusqu'à ce que la coordination soit améliorée, nous serons vulnérables à ce genre de problème -- l'octroi de subventions tous azimuts.

Pour établir comment nous aurions pu interrompre le mouvement à l'époque, nous devons revenir sur la façon dont nous avons géré nos pêches. Je ne suis pas d'accord avec bon nombre d'arguments soulevés dans le cadre du débat actuel, lesquels laissent entendre que «nous aurions dû savoir». Nous aurions dû savoir que les stocks de morue allaient s'effondrer dans les régions 2J et 3KL. Nous savions que le phénomène était imminent. À l'époque, des notes de service et des articles nous avaient mis en garde. Il n'y avait pas de consensus, mais les documents en question présentaient un point de vue particulier. Je refuse de désavouer les mécanismes que nous avons utilisés par le passé, l'examen par les pairs et le reste, lesquels ont légitimé ce qui s'est passé.

Si, tout au long de cette période, nous avions permis aux intéressés de participer et de se faire entendre relativement aux divers aspects de la pêche -- et je songe en particulier à votre rapport de 1993 sur la pêche côtière -- peut-être, à l'époque, aurions-nous pu mieux donner suite à ces préoccupations. Franchement, je ne crois pas que cela aurait changé quoi que ce soit à la situation dans laquelle nous nous trouvons aujourd'hui, mais cet élément manquait.

Le sénateur Stewart: Dans vos remarques additionnelles, vous avez fait allusion à «l'industrie». Je crois que c'était un raccourci, mais il est peut-être révélateur.

Laissez-moi vous rapporter certains propos que m'ont tenus des pêcheurs. Lorsqu'un pêcheur connaît une bonne année, il doit décider quoi faire avec ses gains nets. Il peut payer des impôts au taux complet, ou il peut faire ce qu'on fait dans l'industrie, nommément accroître la capitalisation -- par exemple se procurer un nouveau bateau ou un nouvel engin électronique, actifs dont une partie des coûts peuvent être déduits.

Peut-on dire que la pêche est une industrie comparable à une fabrique de peinture ou à une usine d'automobiles? Dans notre politique fiscale, cette logique nous a-t-elle amenés à appliquer la même approche, de sorte que notre régime fiscal favorise de fait la surcapitalisation?

M. Lane: La pêche doit être considérée comme une industrie. Nous pêchons uniquement pour améliorer notre sort et nos revenus -- ce qu'on entend par la valeur ajoutée. Nous ne pêchons pas pour assurer la viabilité de la pêche pour la consommation humaine. Dans la mesure où la pêche est un gagne-pain, nous devons la considérer comme une industrie, ce qui vaut pour la société à intégration verticale la plus importante aussi bien que pour l'exploitant individuel.

Vous avez bien défini les problèmes imputables au régime d'incitation aux investissements, là où les investissements ne se justifiaient peut-être pas. Dans un actif où nous nous disputons la ressource -- même s'il s'agit d'un régime où l'accès à la pêche ouverte est limité -- , ce genre de processus se traduira par la surpêche et, par conséquent, la surcapitalisation.

Dans un régime assorti de droits de propriété de toutes sortes -- et, une fois de plus, j'hésite à dire de quoi il s'agira de façon précise puisqu'on aura affaire à de nombreuses choses différentes -- , on sera incité à investir et à améliorer l'efficience, tout comme le propriétaire d'une fabrique de peinture intéressé à vendre de la peinture. En ce qui concerne les ressources renouvelables, c'est qu'il y a une limite absolue qui ne disparaît jamais. Cette limite est toujours présente, sous forme de total des prises admissibles, qui résulte d'une décision prise en collaboration avec l'ensemble des participants.

Nous pourrions plafonner les investissements en permettant à la capitalisation de s'effectuer dans le contexte de la propriété. L'investisseur aurait intérêt à améliorer son sort et à investir en conséquence, et non à faire concurrence à tous ceux qui se disputent la même ressource.

Le sénateur Stewart: Je doute qu'un seul pêcheur préférerait envoyer un gros chèque à M. Martin. Les pêcheurs achèteraient probablement un meilleur sondeur qui leur permettrait de repérer plus facilement le poisson. En fait, ils pourraient bien se retrouver, au bout du compte, propriétaires d'un yacht. Le scénario que je décris n'est peut-être plus aussi pertinent aujourd'hui puisque, dans certains cas, les bateaux équivalent presque à des yachts, mais regardez ce qui s'est produit dans le sud-ouest de la Nouvelle-Écosse il y a huit ou dix ans. On a imposé une limite à la longueur des bateaux de sorte qu'on a construit des bateaux plus larges et plus profonds. On les a mieux équipés. On les a pratiquement transformés en chalutiers marins. Le régime fiscal a encouragé ce phénomène.

M. Lane: Le régime de réglementation aussi.

Le sénateur Stewart: Lorsque, il y a quelques années, le comité a rencontré des représentants du secteur de la pêche, on ne voyait les choses que selon un axe, nommément la longueur du bateau, et c'est ainsi qu'on a mesuré la capacité de pêche. On ne voyait pas la largeur.

Le sénateur Perrault: Au comité, nous avons discuté longuement de la récolte de nos ressources halieutiques et du partage de ces ressources. Nous avons discuté des avantages des droits de propriété et des méthodes les plus efficaces de récolte du poisson. Nous avons discuté des quotas. À plus d'une reprise, cependant, les responsables des pêches nous ont brossé un portrait quasi-apocalyptique. Selon eux, on a beau discuter du moyen de récolter et de débarquer des poissons et d'assurer des salaires et des revenus aux pêcheurs, les océans du monde se réchauffent. Le monde est en sérieuse difficulté.

Je viens de la côte Ouest. On note une augmentation de trois degrés de la température de l'eau. Les maquereaux remontent et dévastent les stocks de saumon. S'il ne reste plus qu'une très petite partie des stocks à partager, nous ne nous attaquons donc pas au problème fondamental. J'ignore s'il est possible de résoudre le problème fondamental qui semble se poser. Avez-vous des commentaires à ce sujet?

M. Lane: À mon avis, on ne pourra rien faire pour résoudre ce genre de problème, ni au comité ni ailleurs.

Le sénateur Perrault: C'est un problème qui se pose partout dans le monde, n'est-ce pas?

M. Lane: C'est exact. À ce propos, nous devons nous garder de sauter aux conclusions. Par le passé, nous avons été confrontés à des tendances similaires à El Ni<#00F1>o. À la suite de ces phénomènes, les maquereaux ont dévasté les stocks de saumons. On a déjà été témoin de phénomènes du genre, et on le sera encore. Il est impossible de dire s'il s'agit ou non du début de la fin.

Pour réfuter le point que vous soulevez à propos des tendances au réchauffement, on peut citer des cas de tendance au refroidissement observés ailleurs.

Le sénateur Perrault: Dans certaines régions du monde, les eaux se refroidissent?

Le président: C'est le cas des Grands Bancs, je crois.

M. Lane: Je n'ai pas de réponse à cette question et, hélas, ce constat fait ressortir un point important: jamais, je crois, nous ne serons en mesure de comprendre ce genre de processus.

Le sénateur Perrault: Nous devons composer avec l'environnement tel qu'il existe aujourd'hui.

M. Lane: Nous ne sommes pas capables de gérer ces processus; nous aurions tort de croire que nous le pouvons.

Le sénateur Perrault: Vous laissez entendre que la récolte devrait être abordée de différentes façons, qu'il y a plus d'une méthode et que tout dépend du type de pêche. Est-ce exact?

M. Lane: Oui. Nous nous faisons des quotas une idée préconçue, forgée à partir des exemples venus d'ailleurs. Le meilleur exemple qui me vienne à l'esprit a trait à la situation en vigueur aux États-Unis, en particulier le rapport de la National Academy of Science et l'enquête qu'elle a menée sur les quotas. Au moment de la remise en vigueur de la Magnuson Act en 1996, on a instauré un moratoire sur les quotas, et, du même souffle, constitué cet organisme, chargé d'étudier les quotas pour déterminer s'ils produisaient des avantages...

Le sénateur Perreault: ... pouvant se justifier dans certaines circonstances, mais peut-être pas dans toutes.

M. Lane: Ils se justifient selon la situation -- je reviens à mes propos antérieurs. Toutefois, nous devons nous assurer de bien comprendre la situation en question.

On aurait de tort -- et le comité aurait tort -- d'affirmer que les quotas sont «la solution». Il est inapproprié de conclure que: «Il s'agit d'une politique obligatoire, et nous croyons que le MTO devrait aller de l'avant et recourir aux quotas tous azimuts.» Par le passé, nous l'avons fait dans nos politiques des pêches, lesquelles n'ont pas tenu un compte suffisant de la situation locale. C'est la compréhension de chacune des situations qui nous donnera une idée du fonctionnement des quotas. Dans les quotas, la notion de «propriété» est importante.

Penchons-nous par exemple sur le cas du sud-ouest de la Nouvelle-Écosse: à la fin des années 80 et au début des années 90, la flottille de chalutiers était totalement opposée aux quotas. Depuis l'instauration des quotas, l'opinion de ses représentants a changé du tout au tout.

Le sénateur Perreault: Il n'y a donc pas d'approche simple. On doit fignoler la solution adaptée à chaque pêcherie en fonction de ses exigences propres. Entre-temps, j'espère qu'on trouvera le moyen de récolter le maquereau et d'en faire un poisson en vogue.

Le sénateur Butts: Les droits de propriété supposent un degré de propriété, n'est-ce pas? Vous avez dit que l'exercice de droits de propriété entraîne une responsabilité. Pouvez-vous me dire si l'exercice de droits de propriété a amené la Compagnie nationale des produits de las mer, par exemple, à se montrer responsable? Peut-on en trouver des preuves dans l'histoire?

M. Lane: Oui, je le crois. En particulier, le régime qui s'assortit de droits de propriété donne aux pêcheurs la possibilité de participer davantage -- un peu comme une réaction en chaîne. C'est pourquoi je suis d'avis qu'il faut encourager ce genre de régime.

Par exemple, la pêche au hareng, dans la région de Scotia-Fundy, a traditionnellement fait preuve d'innovation. En 1976, on a, dans le cadre d'un projet mené dans la baie de Fundy, mis à l'essai l'un des premiers régimes de quotas commerciaux au monde. Depuis, cette pêcherie est régie par des quotas de navire individuel.

En 1995, le ministère des Pêches, sur la foi de données scientifiques montrant que le stock était en proie à des difficultés -- lesquelles doivent être situées dans le contexte du sud-ouest de la Nouvelle-Écosse et de l'Atlantique, en particulier, où les stocks de poissons de fond faisaient l'objet et font encore l'objet d'une pression importante. La pêche au hareng n'a pas été touchée. En fait, la situation des stocks de hareng est demeurée relativement bonne pendant toute cette période.

En 1994, l'industrie a été prise de panique au vu d'un indice d'abondance des larves peu élevé. L'industrie, de concert avec le ministère des Pêches, a établi ce qu'on a appelé un groupe de travail saisonnier dans le cadre duquel les pêcheurs, les scientifiques et les gestionnaires se réunissaient chaque semaine pour partager leurs observations au sujet de la pêche. Tout au long de la saison, la pêche est une activité dont le caractère géographique et temporel est défini.

Dans la saison de la pêche au hareng, la toute première pêcherie majeure qui s'ouvre est celle de Scots Bay, à l'extrémité de la baie de Fundy, dans le bassin Minas. Chaque année, les pêcheurs y capturent de 5 000 à 10 000 tonnes de hareng. Après la grande frayeur de 1995, et en raison de ce groupe de travail côtier, les pêcheurs ont décidé de sonder Scots Bay par eux-mêmes. Ils ont dépêché de cinq à huit navires environ, qui ont divisé la baie en transects. Toute la baie a été couverte. À leur retour, ils ont fait part de leurs observations aux scientifiques et aux gestionnaires. Cette année-là, l'industrie a décidé de ne pas pêcher. Il n'y avait pas assez de poissons. Les intervenants se sont dit: «Si nous pêchons, nous courons le risque d'épuiser la ressource.»

Le ministère des Pêches n'a pas su comment réagir. On avait toujours pêché dans cette région. On a grincé des dents, jusqu'à ce que l'industrie insiste pour que le MPO émette une dérogation précisant qu'il n'allait pas ouvrir la pêcherie de Scots Bay cette année-là, ce que le MPO a fini par faire. À mes yeux, on a ici affaire à une responsabilité qui suppose à la fois l'idée de quota et de droits de propriété: c'était leur poisson. Ils ont eu leur mot à dire à un moment opportun au cours de la saison. C'était fondamental.

En 1996, les poissons étaient abondants dans Scots Bay, et on en a récolté de 10 000 à 12 000 tonnes environ. Pour l'industrie, le fait d'avoir pu prendre cette décision a représenté une victoire. La procédure s'est étendue à d'autres secteurs de la région de Scotia-Fundy. On a défini de nouveaux problèmes. On a repéré de nouveaux éléments du stock plus loin au large de la Plate-forme Scotian. On a été témoins de nombreux autres exemples auxquels la région de Scotia-Fundy et la flottille de chalutiers ont été mêlées.

Le sénateur Butts: C'est probablement un exemple idéal. Je me demande jusqu'à quel point il est prévalent ou prédominant. On nous a tant parlé de la pêche sélective, des prises accessoires et de tout ce qu'on peut faire -- tout sauf tenter de préserver l'industrie. Je suppose que je suis simplement pessimiste quant à l'idée que vous vous faites de la responsabilité.

M. Lane: Voilà précisément le genre de problème que nous en sommes en mesure de gérer. C'est tout à fait autre chose que de se demander: «Que peut-on faire à propos d'El Ni<#00F1>o?» Nous avons la possibilité et les moyens de gérer les personnes qui s'adonnent à cette activité, les participants bien réels. Nous ne nous sommes peut-être pas bien tirés d'affaire, mais je crois que nous en sommes capables.

Je vais citer un autre exemple australien -- l'inauguration récente d'un système d'observation visuelle. Tous les navires sont assujettis à un système d'observation visuelle 24 heures par jour -- entendre par là un contrôle exercé par un système de positionnement global: ainsi, on sait où ils sont, ce qu'ils font et ce qu'ils capturent. Le système est en application aujourd'hui. On peut donc gérer de cette façon les risques de triage, et cetera, et, en tentant de gérer cet aspect, nous pouvons mieux maîtriser la situation.

Le sénateur Butts: C'est donc un peu mieux qu'un rêve.

M. Lane: Je le crois.

Le sénateur Butts: Voilà qui m'amène à l'idée que vous vous faites de la cogestion. Le mot «cogestion» signifie que le MPO et les grandes sociétés s'occupent de la pêche. Dans l'idée que vous vous faites de la cogestion, j'espère qu'il y a une place pour les groupes de pêcheurs côtiers, par exemple.

M. Lane: Je ne suis pas tout à fait certain de comprendre ce que vous voulez dire. Vous avez entendu le témoignage de Tony Charles, qui a évoqué Sandborough et l'exercice de cogestion. Shelburne est un autre exemple. À l'égard de ces approches, on dispose d'applications et d'échelles applicables: je crois qu'un tel système peut être mis en place et exploité. Il y a aussi une place pour les systèmes à intégration verticale de grande envergure comme FPI. On doit aussi les associer au système, et ils doivent y jouer un rôle important. Je le sais d'après les activités du Conseil pour la conservation des ressources halieutiques auxquelles ils sont associés.

Le sénateur Butts: Peut-on imaginer que le principal problème auquel est confronté ce genre d'idée a trait au moyen de faire en sorte que tous les groupes de pêcheurs côtiers se disent d'accord avec les divers syndicats et les diverses organisations, quelles que soient les espèces? Dans tout le groupe, il y a probablement plus de problèmes qu'on en rencontrera plus loin dans le processus.

M. Lane: Nous nous faisons souvent une idée romantique de la pêche, sur le plan culturel et social. Dans la région atlantique du Canada comme ailleurs, le secteur de la pêche compte parmi les groupes les mieux organisés, les plus solidaires et les plus unis que nous ayons.

Des blocs se forment, ce qui pose des problèmes, Comment composer avec chacun d'eux?

Le sénateur Butts: Voilà la question.

M. Lane: L'aspect positif, c'est qu'il existe des organisations qui comptent des représentants qui s'expriment de façon opportune et appropriée au nom des membres. Voilà l'avantage. Si nous pouvons colliger leurs commentaires et agir de façon unie, nous serons avantagés. Nous n'avons jamais été en mesure de le faire auparavant, nous n'avons jamais tenté de le faire.

Le sénateur Butts: Oh, oui, nous avons tenté; nous avons tenté auprès de divers syndicats, mais jusqu'ici en vain. Toutefois, nous nous inspirerons de votre rêve.

M. Lane: L'idée, c'est de leur confier des responsabilités. Il est bon qu'ils soient présents. Il faut aussi leur confier des responsabilités. Ce sont des groupes organisés.

Le président: Vous traitez de la question fondamentale qu'examine le comité, à savoir comment aborder certaines de ces questions. C'est la question fondamentale que soulèvent les collectivités touchées par les décisions que nous prenons aujourd'hui en tant que gouvernement. Nous devons établir un équilibre entre ce que le MPO définit comme une pêche efficiente -- il ne nous a toujours pas donné une définition du mot «efficiente»; j'ai lu un communiqué dans lequel le ministère utilise une fois de plus le mot «efficience». On doit établir un équilibre entre l'efficience de l'industrie et les besoins des collectivités sociales, culturelles et économiques. Il semble qu'on ne fasse rien pour tenter de parvenir à une certaine forme d'équilibre entre les deux.

Le MPO semble indiquer qu'il a pris une décision -- nommément, nous avons décidé que nous avons besoin d'une industrie efficiente. Pour y parvenir, l'un des itinéraires possibles consiste à emprunter la voie de la privatisation. Au diable le danger, c'est la voie dans laquelle nous nous engageons. On ne tient pas compte de la collectivité. D'où la réticence qu'on observe dans de nombreuses collectivités.

Même si, dans les comités, nous entendons un grand nombre de représentants des pêcheurs, et ainsi de suite, je n'ai pas entendu beaucoup de témoins nous dire qu'ils comptent dans leurs rangs des représentants des collectivités, des personnes qui sont touchées par les décisions que le gouvernement prend aujourd'hui. Il y a très peu de personnes qui disent que nos décisions auront un impact sur les collectivités, les enseignants, les chauffeurs de taxi, et cetera. Voilà où le MPO aurait pu mieux se tirer d'affaire.

Nous avons entendu bon nombre de témoins nous dire que l'un des inconvénients du régime actuel de QIT au Canada tient à l'absence de droit de propriété, au fait qu'on est incapable de dire s'il s'agit ou non de véritables droits de propriété. Dernièrement, le MPO a, dans des annonces, parlé de quotas individuels transférables permanents. Par le passé, on n'utilisait pas le mot «permanent». Que signifie-t-il? Faut-il comprendre que les quotas deviennent des droits de propriété régis par les provinces? Les droits de propriété relevant de la compétence des provinces sont l'une des questions auxquelles nous voulions pouvoir répondre. Le mot «permanent» a-t-il pour effet de renforcer à ce point les droits de propriété?

Dans le même communiqué, on affirme également que le MPO réduira les restrictions qu'il impose à la taille des bateaux. Étant donné que ces pêcheries sont aujourd'hui régies par des QIT, il n'y a plus lieu d'imposer des limites à la taille des bateaux. Par conséquent, nous donnerons maintenant aux bateaux la possibilité de devenir comme la Compagnie nationale des produits de la mer -- les allocations aux entreprises, les bateaux plus grands -- puisque se sont des sociétés qui possèdent les quotas. Voilà qui soulève la question de la concentration. À supposer qu'on choisisse d'autoriser des bateaux de plus grande taille, jusqu'où ira-t-on? Convient-il d'imposer ou non une forme de restriction? S'il s'agit de droits de propriété dont nous autorisons la concentration dans un plus petit nombre de mains, pourquoi devrions-nous le faire? Comment pouvons-nous dire qu'ils ne peuvent être transigés à la Bourse de Toronto? Où devons-nous nous arrêter? Dans tout cela, où s'inscrivent les collectivités qui, depuis des centaines d'années, dépendent du poisson? D'une part, le MPO dit: «Au diable le danger»; d'autre part, les collectivités disent: «Que fait-on de nous?»

M. Lane: Le MPO ne peut imposer l'efficience, quelle que soit l'idée qu'il se fait de ce que la pêche devrait être. Cela nous plairait à tous. On doit laisser les choses suivre leur cours et permettre aux intervenants du secteur de la pêche, grands et petits, de s'acquitter eux-mêmes de ces tâches. Quoi qu'il en soit, le MPO n'a pas pour mandat de mesurer l'efficience.

Les quotas en tant que droit de propriété et leur permanence représentent un enjeu important. Nous obtenons aujourd'hui des détails à propos des caractéristiques particulières des quotas eux-mêmes et de leur valeur en tant que propriété. De concert avec mon collègue de la station biologique de St. Andrews, j'ai rédigé un article sur la pêche au hareng: dans cet article, nous avons soutenu que, dans le plan décennal de gestion établi en 1983 et qui a pris fin en 1992, on indiquait clairement aux pêcheurs qu'il s'agissait d'un plan établi pour une période de dix ans -- comme son nom l'indiquait -- et que, dans dix ans, il faudrait tout recommencer, examiner les allocations et faire le bilan de l'expérience. On avait alors affaire à un quota d'une durée de dix ans. C'est dans ce sens qu'allait le rapport Kirby, dans lequel on laissait entendre que c'est précisément ce qu'il fallait faire dans la pêche au hareng. On a retiré les pêcheries du golfe de la région de Scotia-Fundy, et on a laissé cette pêcherie à quota à la seule région de Scotia-Fundy, soit environ 40 navires à l'époque.

Dans le rapport Kirby, on a également prévu que, en raison de la mise en place du régime de quota et de la surcapitalisation, il n'y aurait plus, après dix ans, que 20 ou 25 navires dans la pêcherie. Comme, au début de la période d'application du plan, on avait dit aux pêcheurs que cette pêcherie à quota -- à quota transférable -- ferait l'objet d'un examen dans dix ans, tous les intervenants ont tenu bon. Pendant la première année d'application du quota, tout le monde était heureux parce que cinq ou six navires s'étaient retirés du système. Pourquoi l'ont-ils fait? Certains ont été détruits par un incendie. Certains ont quitté la pêcherie parce que, de toute façon, ils n'étaient plus utilisés depuis dix ans. On a donc bénéficié d'une sorte de faux avantage. À la fin, le tout ne s'est donc pas matérialisé, faute de permanence.

Depuis, le plan décennal a pris fin, et aucune date précise n'a été arrêtée. On a procédé à la renégociation des quotas, mais sans succès, de sorte que tous les intervenants tiennent toujours bon. Depuis, on a toutefois acquis la conviction générale que c'est ainsi que, dorénavant, les choses se dérouleront. On a retiré des navires du système, en partie en raison des effets sur les stocks -- et, je m'empresse de l'ajouter, en partie en raison des effets sur le marché, mais on procède à une certaine forme de rationalisation. Et tout cela s'explique -- comme nous l'avons soutenu dans l'article que j'ai évoqué -- par le fait que la permanence n'a pas été définie. Du point de vue des droits de propriété, il s'agit d'un élément que Scott aborde du point de vue de la durée du quota et de la valeur qu'on lui prête.

En ce qui concerne les modifications apportées aux navires et l'idée de réduire la capitalisation, ces phénomènes se sont produits à une époque où il n'y avait pas de quota. Si, en vertu des quotas, nous devions éliminer complètement les restrictions sur le capital, nous ne modifierions en rien la quantité de poisson que ces navires peuvent capturer. Par conséquent, les pêcheurs qui possèdent de tels navires ont intérêt à capturer du poisson de la façon la plus efficiente possible. On ne peut pas en capturer davantage. On aura beau évoquer le rejet global et la présentation de faux rapports, on ne peut en capturer davantage. N'est-il pas dans l'intérêt des pêcheurs de capturer les poissons de la façon la plus efficiente possible? Théoriquement, ces problèmes de capitalisation disparaîtraient donc. C'est ce que nous avons observé dans un grand nombre de cas.

Le président: Merci d'avoir comparu devant nous aujourd'hui.

Honorables sénateurs, notre prochain témoin, M. Poetschke, est le négociateur principal de la Direction de l'évolution politique du Nord du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Il comparaît aujourd'hui à titre personnel, et non à titre de représentant du ministère. Il a occupé un certain nombre de postes, y compris celui de conseiller auprès du Groupe de travail Kirby sur les pêches de l'Atlantique et celui de gestionnaire du Développement économique des collectivités auprès du Groupe de travail Cashin sur l'adaptation dans l'Atlantique.

M. Poetschke a obtenu en 1997 un doctorat en sociologie et en administration publique de l'Université Carleton. Il s'est donné pour objectif professionnel, comme il l'a indiqué sur son curriculum vitae, de faire bouger les choses. Il s'agit d'un merveilleux objectif professionnel, et nous devrions probablement tous adopter de telles missions professionnelles.

M. Thomas Poetschke, négociateur principal, Direction de l'évolution politique du Nord, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien: Une étude comme celle que j'ai réalisée n'a de conséquences véritables que lorsqu'on en communique les résultats. J'en ai aujourd'hui l'occasion. Il s'agit d'une tribune idéale où faire part de mes observations.

Je comparais ici à titre privé, et non pas en tant qu'ex-employé du ministère des Pêches et des Océans ni à titre d'employé du ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. Je suis un particulier qui a passé beaucoup de temps à élaborer, aux fins d'un doctorat, les indicateurs empiriques sur la nature de l'organisation du MPO et sur la nature de l'organisation que les pêcheurs, agents et gestionnaires de certains secteurs de la pêche aimeraient voir.

Le point le plus délicat de la question que vous étudiez -- c'est-à-dire la privatisation et la gestion des quotas -- , c'est l'applicabilité. En définitive, elle dépend de la bonne volonté des gens de l'industrie. Sans cette bonne volonté, vous ne pouvez rien faire. Au chapitre de l'application, la situation est trop difficile sur le plan logistique pour se prêter à un contrôle. L'application parfaite des règlements dans ce contexte est une impossibilité absolue; il faut donc trouver une autre façon de procéder.

J'ai interrogé des pêcheurs, des agents et leurs gestionnaires sur deux sujets, le premier étant les caractéristiques de l'organisation actuelle. Il y avait environ 80 grandes questions conçues pour dégager une image de ce qu'offre l'organisation. Le deuxième sujet, lui aussi abordé par les quelque 80 questions, concernait le genre d'organisation qu'ils aimeraient avoir. Je demandais quel genre d'organisation susciterait leur engagement volontaire.

J'ai examiné les pêches et les diverses études qui mentionnaient que la non-conformité était en fait devenue la norme. Rares étaient les pêcheurs qui ne trichaient pas. Dans une situation où la non-conformité devient la norme, la réglementation tient du chaos.

Manifestement, si tout le monde triche, ce ne peut être parce que tout le monde est mauvais, cupide ou malicieux. Il faut qu'il y ait une relation entre l'organisation qui administre les pêches et la réaction des participants les plus fondamentaux des pêches envers cette organisation. C'est pourquoi il est important de découvrir la nature de cette organisation.

Je suis sûr que vous avez entendu un certain nombre de personnes dire qu'il s'agit d'une organisation abjecte. Je ne suis ici ni pour la vanter ni pour la décrier. Je suis ici pour donner à toutes les questions que vous pourriez avoir concernant sa nature des réponses fondées sur des critères objectifs. Je serai aussi heureux de répondre à toute question que vous pourriez avoir sur le genre d'organisation que recherchent les pêcheurs, les fonctionnaires et les gestionnaires.

Il s'agit d'une organisation coercitive. Par nature, elle utilise la force pour résoudre les problèmes. Quelle que soit la façon dont on définit la force, qu'elle agisse par l'imposition de lois ou l'imposition de règlements aux pêcheurs, c'est ainsi qu'elle fonctionne. Elle est exactement contraire au genre d'organisation qui pourrait faire le travail, c'est-à-dire qui pourrait en quelque sorte persuader les gens d'accepter les règles. C'est peu étonnant, ce qui est sorti de toutes les données que j'ai réunies, c'est une organisation qui est normative au sens sociologique du terme. Il s'agit d'une organisation représentative, axée sur le consensus. La persuasion, les débats, le dialogue, l'engagement et la participation sont les moyens utilisés pour parvenir à ce consensus, ce qui suscite un engagement moral très ferme de la part des participants à l'organisation. Il ne s'agit pas d'un engagement axé sur le calcul, comme on en trouve dans une organisation économique. Il ne s'agit pas non plus d'aliénation, ce qui est le genre d'engagement qu'on retrouve dans les organismes coercitifs. Il s'agit d'un engagement ferme envers une organisation qui devient celle de ses membres.

Mon étude m'amène à croire que ce qui est nécessaire, ce n'est pas tant la propriété du fonds commun que celle des moyens de réglementer le fonds commun. Si les gens établissent les règles, ces règles deviennent les leurs; de façon générale, la plupart des gens obéissent aux normes qu'ils fixent.

Le sénateur Stewart: Vous n'étiez pas ici lorsque M. Lane m'a cité, -- cependant pas comme une autorité -- sur l'historique du ministère. Je n'ai rien fait qui ressemble aux genres de recherches que vous avez faites. J'ai eu l'impression il y a 35 ans, lorsque j'étais à la Chambre des communes, que le ministère des Pêches, dans la forme qu'il avait alors, naviguait dans des eaux pour lesquels il n'avait pas été créé. Le ministère s'était auparavant occupé d'une certaine réglementation, ouvrant la saison de la pêche au homard à certains endroits le 9 avril ou le 1er mai et la fermant par la suite, et il était doté d'un élément scientifique très solide.

Cependant, avec les années, à mesure que se complexifiaient les pêches et qu'elles devenaient, à certains égards, plus productives, le ministère n'a pas été en mesure d'évoluer de façon à assumer un rôle approprié. Cela s'expliquait en partie par le personnel du ministère. Cela s'expliquait aussi en partie par le genre de personnes qui sont nommées ministres. J'ai eu l'impression que le ministre des Pêches possède, dans son secteur, plus de pouvoirs que tout autre ministre fédéral. Il en possède certes plus que le ministre de l'Agriculture. Son pouvoir réglementaire est supérieur. Pourtant, je n'ai que très rarement eu l'impression que les ministres nommés avaient la compétence voulue pour s'acquitter de l'énorme tâche qui leur était imposée.

Je fais dans la caricature. À quel point est-ce que je me trompe dans mon apologie du ministère? C'est une apologie, parce que je dis qu'on attend maintenant de lui qu'il s'acquitte d'un rôle pour lequel il n'a pas au départ été créé.

M. Poetschke: Le ministre des Pêches et des Océans possède, en vertu de la Loi sur les pêches, d'énormes pouvoirs. La Loi sur les pêches est considérée par bien des gens comme l'un des textes législatifs les plus marquants.

Je ne saurais être plus d'accord avec votre argument au sujet du ministre incapable de jongler avec des enjeux si complexes. Le ministre ne peut être au courant de toutes les questions, particulièrement quand le cadre de réglementation est si vaste et si complexe que même les fonctionnaires ne peuvent l'interpréter et qu'il y a tant de groupes et de types d'engins répartis sur une surface aussi énorme.

C'est exactement l'argument que Max Weber s'acharnait à défendre. Ce qui le rendait si anxieux, à un point tel qu'il en a fait une dépression nerveuse, c'est la question de savoir comment faire en sorte que l'organisation de la bureaucratie demeure équitable et que les politiciens prennent les décisions sans que la bureaucratie devienne bien plus informée que le ministre. Ainsi, les bureaucraties sont exploitées par des bureaucrates, pas par des ministres.

Weber avait trouvé une solution: que les ministres cessent de résoudre les conflits politiques locaux et délèguent les pouvoirs jusqu'au niveau où ces conflits peuvent être résolus, c'est-à-dire à celui des collectivités qui possèdent les connaissances et l'expertise locale voulues pour prendre les décisions les plus efficaces. Certes, ils ne pourront toujours prendre de bonnes décisions. Cependant, Weber alléguait que les politiciens devaient reculer et se contenter de diriger stratégiquement l'État.

Le sénateur Stewart: Vous parlez de collectivités, et nous avons entendu parler de quotas communautaires et de certains des problèmes que l'administration des quotas communautaires supposerait. Mon argument va porter sur la sphère de compétence.

Certains aspects des pêches relèvent du gouvernement fédéral. Cependant, bien avant que le poisson atteigne le marché, la province intervient. On nous a dit, plus tôt ce matin, que le gouvernement fédéral avait contribué au problème de la surcapitalisation, et on nous a dit que les gouvernements provinciaux y ont aussi contribué. D'après votre analyse de la situation actuelle, s'agit-il d'un problème de compétence fédérale-provinciale? Y aurait-il un problème de compétence fédérale-provinciale dans le genre d'approche qui serait, selon vous, souhaitable?

M. Poetschke: Tout d'abord, nous avons besoin d'une organisation à laquelle les gens croient, pour que les problèmes techniques puissent être résolus. Selon moi, la compétence fédérale-provinciale est un problème technique. Ce genre de problème serait résolu par les gens de l'organisation. Encore une fois, ce sont eux qui récoltent les fruits d'un système bien conçu ou les problèmes si le système ne fonctionne pas. Ce sont eux qui ont le plus à perdre et le plus à gagner d'une distinction des sphères de compétence. C'est pourquoi j'adopterais la démarche suivante: tout d'abord, concevoir une organisation dotée d'attributs que tout le monde peut accepter, et faire en sorte que les gens qui en sont membres règlent le problème.

Le sénateur Stewart: Vous parlez d'une organisation. S'agirait-il d'une entité juridique? Pourrait-elle faire des affaires? Le cas échéant, se constituerait-elle en société au fédéral ou au provincial?

M. Poetschke: J'ai de la difficulté à vous communiquer le concept d'organisation auquel je pense. Peut-être que la façon la plus facile d'y arriver serait de consulter la page 12 du document que je vous ai fourni.

Le tableau 9 énumère les caractéristiques et sous-caractéristiques internes d'une organisation. Les dimensions suivantes se trouvent dans la colonne de gauche: les sphères de consensus nécessaires au fonctionnement de l'organisation, les mécanismes de communication typique dont elle est dotée, la façon dont elle recrute les gens qui y travaillent, la stratégie de socialisation, c'est-à-dire la façon dont une organisation projette une image stable de ce qu'elle est auprès des gens qui y travaillent, la portée de l'organisation sur la vie des gens, la mesure dans laquelle elle envahit chacun des secteurs de leur vie, la nature du travail et sa relation avec l'ampleur de la bureaucratie et, enfin, les fonctions de ses règles. Ces caractéristiques organisationnelles peuvent varier énormément.

Par exemple, dans le type d'organisation axée sur la surveillance et la coercition, il peut n'y avoir absolument aucune sphère de consensus; autrement dit, on n'a pas à rechercher de consensus, parce que si les membres de l'organisation ne font pas ce qu'on leur dit, ils se font taper dessus. Par contre, dans l'organisation légaliste-utilitaire, qui est l'orientation que prend, dans bien des cas, le débat sur la privatisation, tout ce qui est nécessaire pour obtenir le consensus, c'est que tout le monde s'entende sur les procédures et les politiques qu'ils vont appliquer. Ils doivent aussi s'entendre sur la définition des faits.

Dans une organisation normative axée sur le service et fondée sur la collectivité, le consensus doit être présent dans chacune des six sphères, sans quoi vous aurez de gros problèmes. Si personne ne s'entend sur une définition de la réalité, ce qui est souvent le cas lorsqu'il est question de pêche, comment l'organisation pourra-t-elle fonctionner?

Les objectifs sont la maximisation de la ressource, doublés d'une préservation de cette même ressource pour les générations futures de Canadiens. Si on ne s'entend pas sur ces objectifs, comment cela peut-il fonctionner?

Les mécanismes de communication de l'organisation actuelle sont tels que, une fois sur deux, les agents n'ont pas l'information dont ils ont besoin pour faire le travail. Les règles sont constamment changées à leur insu. Ils tentent d'appliquer les règles, mais ils ne réalisent pas que ce sont les pêcheurs qui ont l'information. Les agents tentent d'accuser ou d'arrêter les pêcheurs, qui éclatent de rire et leur disent: «Téléphonez à Halifax, parce que les règles ont changé!»

Les mécanismes de communication doivent être du genre de ceux qu'on retrouve dans une organisation normative axée sur le service et fondée sur la collectivité. Tout le monde devrait avoir l'information dont il a besoin parce que tout le monde devrait participer à la prise de décisions. Les fonctionnaires, les gestionnaires et les pêcheurs m'ont dit vouloir avoir ce genre d'organisation.

Le sénateur Butts: Vos hypothèses me plaisent. Je ne sais pas trop où cela nous mène. La non-conformité est devenue la norme. Il pouvait y avoir une certaine conformité lorsque les choses allaient bien, mais lorsqu'elles vont mal, la révolte gronde. On a qu'à voir combien de fois les bureaux des ministres sur la côte Est ont été occupés. Nous n'en sommes pas non plus rendus à la fin des pourparlers concernant le saumon.

À la page 14 de votre mémoire, vous mentionnez que la seule façon d'obtenir la conformité est d'invoquer les valeurs ultimes des gens et leur mode de vie. Lorsque vous évoquez en ces termes la collectivité, je me demande si nous allons finir avec des milliers d'organisations différentes, à l'image de la collectivité où elles sont installées. Voilà ce qui me pose problème.

M. Poetschke: En 1984, j'ai réalisé une étude sur un certain nombre de collectivités des maritimes, que j'ai publiée dans la Revue canadienne des sciences régionales. À l'époque, il y avait environ 1 500 collectivités. Par la suite, tandis que je travaillais pour le Groupe d'études sur les revenus et l'adaptation des pêches de l'Atlantique, nous avons commencé à réaliser que les choses avaient profondément changé. Les collectivités n'étaient plus de minuscules villages. Les tendances des interactions économiques, sociales et politiques à l'échelle locale ont en fait donné naissance à des groupements communautaires parfois de la taille d'un comté.

Lorsque je procédais à cette étude à l'échelle locale, nous avons isolé trois régions qui, dans le comté de Shelburne, auraient effectivement été des collectivités en raison du travail commun des pêches, des caractéristiques techniques des engins utilisés, et ainsi de suite. Il y avait peut-être deux ou trois collectivités dans le comté de Yarmouth.

Compte tenu de la logique des pêches, il y aura des problèmes lorsqu'il faudra tracer les frontières. Manifestement, certaines se chevaucheront. Ces pêches sont complexes. Le monde n'est pas parfait, mais les collectivités commencent à se manifester de façon évidente à la base, alors qu'elles ne l'étaient pas autant sur le plan théorique.

Le sénateur Butts: Accorderiez-vous à chacune de ces collectivités ses propres quotas? Laisseriez-vous les membres de la localité les exploiter à leur guise? Ou les laisseriez-vous tout simplement aller en étant complètement indépendant d'Ottawa?

M. Poetschke: Non, je ne le pense pas. Ottawa doit participer. Il doit y avoir une autorité réglementaire, et cette autorité doit pouvoir obtenir la confiance des personnes qu'elle réglemente. Si difficile que ce soit, Ottawa doit faire partie du plan.

Le sénateur Butts: Beaucoup mois qu'aujourd'hui.

M. Poetschke: Je ne pense pas que ce soit même tellement moins. Si tout le monde travaille bien ensemble, ce peut même être plus. Si le ministère accordait toute latitude à certains des gestionnaires de l'exécution de la loi à qui j'ai parlé et qu'il les laissait faire le travail qu'ils veulent faire, ils feraient un travail fantastique et obtiendraient le soutien des collectivités. À présent, ils ne peuvent pas le faire. Ce dont nous avons besoin, c'est d'une organisation différente.

Le sénateur Butts: Doivent-ils faire partie de cette collectivité pour bien la comprendre?

M. Poetschke: Absolument.

Le sénateur Butts: Ils doivent être présents sur place, et non pas assis ici?

M. Poetschke: Oui.

Le sénateur Butts: Je crois que vous avez participé au groupe de travail Cashin. Est-ce exact?

M. Poetschke: Oui.

Le sénateur Butts: Avez-vous participé à la partie de l'étude Cashin où il est beaucoup question d'un revenu annuel garanti?

M. Poetschke: Non.

Le sénateur Butts: D'accord, vous êtes tiré d'affaire.

Le sénateur Cook: Votre document est une chose merveilleuse, si nous pouvons concrétiser les nouveaux lendemains. J'entends des mots comme aliénation, puis j'entends des mots merveilleux comme partenaires et consensus. Après, lorsque je tente d'en mesurer la portée dans ma tête, j'ai l'impression qu'il y a trop de pièces dans la boucle. Il y a tout simplement trop de choses à comprendre. Je vous entends dire que nous sommes ici tout en haut, que nous sommes subversifs et que nous devons réagir. Dans vos conclusions, vous dites que l'organisation fonctionne sans le consentement des participants de la base. Idéalement, nous sommes ici pour nous occuper de ceux qui récoltent la ressource. Selon vous, cette impasse pourrait-elle être résolue si tous les participants étaient invités à faire consensus?

M. Poetschke: C'est un problème énorme. Vous en conviendrez, puisque vous avez dit à quel point il est complexe. Je ne pense pas qu'il y ait beaucoup de choix.

Ce sujet me passionne tellement parce que nous parlons de trouver des façons de conjuguer les appétits, les besoins et les désirs de personnes dont les capacités et le potentiel sont énormes et qui veulent étendre ce potentiel. La réglementation doit être faite d'une façon qui sert les intérêts de tout le monde. C'est là un point fondamental.

Regardez la planète. Regardez ce qui se passe. Si nous ne trouvons pas de solution à ce genre de problèmes, dans 100 ans, il vous faudra vous réfugier dans votre maison pour éviter que votre peau ne brûle. J'exagère peut-être un peu, mais c'est vraiment dans cette direction que nous allons. Les pêches en sont un microcosme. Nous tentons de trouver des façons d'amener les gens à se restreindre volontairement, mais à faire preuve en même temps d'esprit de compétition, de dynamisme et d'innovation. C'est une question vraiment difficile.

Voilà 2 000 ans que nous fonctionnons à l'aide d'une structure hiérarchique descendante, axée sur le commandement. Nous avons besoin d'environ 200 ans de travail axé sur la collectivité. Il faudra tout ce temps pour résoudre ce problème.

Le sénateur Cook: Par où commenceriez-vous? Quelle serait votre toute première priorité pour réaliser ce que vous souhaitez?

M. Poetschke: Je refondrais totalement les mécanismes de consultation.

Le président: Il y a eu bien des confrontations entre le MPO et l'industrie. Une situation était particulièrement axée sur la confrontation. Le MPO, voyant que les choses allaient mal et que la presse écrivait là-dessus, a convoqué une réunion, établi l'ordre du jour, déterminé qui serait invité, non seulement quelle organisation, mais chaque personne, a désigné les sièges et déterminé l'heure des pauses café.

Je ne cible personne en particulier. Les gens de l'industrie ont demandé aux responsables du MPO s'ils pouvaient nommer, au besoin par consensus, un tiers ou une personne neutre pour présider la réunion, une personne qui serait jugée acceptable tant par le MPO que par l'industrie. Le MPO a refusé, plutôt que de sauter sur l'occasion et de dire: «Peut-être qu'il y a là un avantage, que nous devrions examiner la question et discuter du concept de président neutre.» Je ne vous raconte cela qu'à titre anecdotique. Cela n'ajoute rien, hormis le fait que cela correspond bien au modèle que vous avez décrit.

Compte tenu de la façon dont il est organisé, le MPO aurait-il pu choisir un président neutre?

M. Poetschke: Ce que vous avez décrit est arrivé maintes et maintes fois. Lorsque je faisais ma recherche, j'ai assisté à des réunions où cela s'est produit exactement de cette façon. Toutes les personnes à qui j'ai parlé, qu'il s'agisse de pêcheurs, de fonctionnaires ou de gestionnaires de l'application de la loi, m'ont dit exactement la même chose, que c'est ainsi que cela fonctionne. Personne n'était d'accord avec cela.

Que se passerait-il si quelqu'un, à un niveau quelconque de l'organisation dans un bureau régional, décidait de faire preuve de souplesse? Il ne serait plus dans les bonnes grâces...

Le président: Le modèle est là. Vous dites que le problème tient non pas aux gens, mais à la structure de l'organisation.

M. Poetschke: En général, c'est le cas. Il y a des personnes qui s'accommodent très bien de ce genre d'organisation, mais il y en a bien d'autres qui s'en accommodent beaucoup moins.

Le président: Cela attirerait des gens qui seraient à l'aise avec cette forme d'organisation.

M. Poetschke: Logiquement, ils seraient attirés vers le haut.

Le président: Vous avez évalué le ministère réglementant, le MPO, et la façon dont il est structuré. Vous avez fait remarquer que vous avez aussi évalué les organisations de pêcheurs. Est-ce bien cela?

M. Poetschke: Ce n'était pas tant une évaluation de l'organisation qu'une tentative de savoir quel genre d'organisation existe. Après, je voulais déterminer ce qui, selon ceux qui se trouvent aux échelons inférieurs de l'industrie, représenterait une meilleure organisation.

J'ai mis beaucoup de soin à déterminer à qui je m'adresserais. Je voulais m'adresser à un leader parmi les pêcheurs. Il pouvait s'agir du dirigeant à la tête d'une organisation de pêcheurs ou de quelqu'un qui a la réputation de leader parce que tout le monde le désigne ainsi, c'est à lui qu'on s'en remet lorsque des difficultés surviennent, ou encore c'est celui qui a le plus réussi sur le plan financier parmi l'ensemble des pêcheurs. C'est comme cela que j'ai décidé à qui j'irais parler.

Le président: Il ne s'agissait pas seulement de pêcheurs.

M. Poetschke: En fait, j'ai interviewé environ 60 personnes qui n'étaient pas des pêcheurs. Sur 160 répondants environ, 80 étaient des leaders parmi les pêcheurs, et 60, des agents ou des gestionnaires.

Le sénateur Stewart: Vous semblez bien connaître les diverses zones de pêche dans la région de l'Atlantique. Je me demande si une question concernant deux ou trois de ces zones de pêche permettrait de faire ressortir le genre de problèmes qui, selon vous, devraient être réglés. J'ai à l'idée le détroit de Northumberland et le secteur de la pêche au homard qui se trouve là. Mon impression, c'est que les choses y fonctionnent très bien. Êtes-vous d'accord avec cela?

M. Poetschke: J'aimerais bien comprendre les pêches. Les véritables experts, dans cette étude, ce sont les pêcheurs à qui j'ai parlé aussi bien que les agents et les gestionnaires. Je ne connais pas le secteur de la pêche au homard dans le détroit de Northumberland. Je connais un peu le secteur de la pêche au homard de Shelburne et du sud-ouest de la Nouvelle-Écosse, mais je ne saurais en parler avec autorité.

Le sénateur Stewart: J'espérais pouvoir parler du secteur de la pêche au homard dans le détroit de Northumberland en particulier, puis du secteur de la pêche au hareng dans la même zone, et de la pêche au crabe des neiges dans la partie inférieure du golfe, pour y déceler les divers problèmes. Toutefois, si le témoin préfère ne pas répondre à ce genre de question, c'est son droit.

M. Poetschke: Je m'excuse. Je ne suis vraiment pas compétent pour répondre à ces questions.

Le sénateur Stewart: Un des mérites du régime de quotas individuels transférables qui nous a été décrit, c'est qu'il conduit à la rationalisation de la zone de pêche visée, et cela semble se traduire par une réduction du nombre de bateaux et une amélioration de la qualité des bateaux, puis, certainement, de la façon dont le poisson est traité à bord des bateaux.

Dans l'approche que vous recommandez en ce qui concerne les pêches, la nécessité d'une rationalisation a-t-elle une grande place?

M. Poetschke: La réponse à votre question, c'est que les pêcheurs et les gestionnaires de ressources se développent à mesure qu'ils construisent un meilleur régime. Toutefois, je conteste votre assertion, ou l'assertion des personnes selon lesquelles l'imposition de QIT mène forcément à une rationalisation du secteur. C'est là un argument économique, et on peut produire toutes sortes de graphiques pour démontrer les résultats. Par contre, c'est un argument limité, car il présume que les gens sont rationnels. Un des problèmes, surtout lorsqu'on songe au désordre qui a caractérisé un si grand nombre de pêcheries, c'est qu'elles sont irrationnelles. Les gens se révoltent, ce qui, d'une certaine façon, est irrationnel, mais d'un autre point de vue, c'est l'expression rationnelle de doléances.

Si vous vous bornez à présumer que l'homme est rationnel, comme les économistes sont malheureusement forcés de le faire, vous empêchez les gens d'envisager d'autres façons de régler le problème. Peut-être que l'on pourrait établir au sein de notre collectivité un comité d'application des règles où nous discutons des principaux défis que doit relever telle ou telle pêcherie et où nous collaborons pour trouver des façons d'exercer des pressions «sociales» sur ceux qui s'adonnent à de la fraude, car c'est là notre système. C'est le genre de chose qui nous permettrait probablement d'aboutir à une pêcherie très efficace et peut-être efficiente.

Le sénateur Stewart: Un grand nombre de pêcheurs considèrent la Compagnie nationale des produits de la mer Ltée et Fisheries Products International comme les méchants de l'histoire, particulièrement pour ce qui touche le secteur de la pêche au poisson de fond. On a dit il y a 10 ans environ aux membres du présent comité que certains chalutiers gaspillaient beaucoup de poisson parce que les usines des côtes étaient fortement rationalisées. Les capitaines se faisaient dire presque à l'heure près le moment où ils devaient accoster parce que c'était le moment où l'usine était prête à recevoir le poisson. Les pêcheurs se faisaient dire aussi quelle était la taille idéale du poisson, de sorte qu'ils abandonnaient ceux qui sont trop gros pour le trancheur et se débarrassaient des petits.

Est-ce une description de l'époque où les choses allaient mal, ou encore cela se fait-il toujours? Êtes-vous au courant de l'efficacité du programme des observateurs?

M. Poetschke: Je ne crois pas que les choses allaient mal à ce moment-là. Les capitaines de chalutiers m'ont dit qu'on ne leur remettait pas une liste d'épicerie; ils pêchaient le poisson qu'ils pouvaient bien obtenir. Ils m'ont dit qu'ils ne gaspillaient rien. Ils livraient tout, mais tout n'est pas inscrit dans le quota, bien sûr. Tout cela se fait illégalement.

Le tri des prises est un usage, et une faiblesse, des régimes à QIT dans le monde entier. À moins d'imposer la peine capitale aux pêcheurs, ce qui est un peu absurde, ou de fixer un capteur électronique sur chacun d'entre eux pour les suivre comme on le ferait dans un État policier, il est impossible de forcer les gens à respecter ces règles. S'ils les respectent le moindrement, c'est par volonté personnelle.

Quant au programme des observateurs, si je devais le commenter, je sortirais du champ de cette étude pour jouer le rôle d'un agent chargé de l'application de la loi, ce que je ne peux faire.

Le sénateur Stewart: Êtes-vous au courant de l'efficacité du programme de vérification à quai?

M. Poetschke: Oui, je suis au courant. La vérification à quai a donné des réactions ambivalentes. Je ne me souviens pas des détails. Mon étude a été réalisée à la fois sur la côte ouest de Terre-Neuve, la partie nord de la péninsule Northern et le sud-ouest de la Nouvelle-Écosse. Il y a eu des discussions sur la vérification à quai, mais je ne me souviens pas vraiment des détails.

Le sénateur Perrault: Le mémoire unique que vous nous avez apporté jette un éclairage nouveau sur la question. C'est un aspect de la question qui n'avait pas été développé jusqu'à ce point. La remarque que vous faites à la page 14 m'intrigue:

la seule façon peut-être d'obtenir des pêcheurs tout l'engagement nécessaire pour qu'ils s'abstiennent eux-mêmes de frauder, c'est de faire appel aux valeurs supérieures que représentent leur mode de vie, leurs «valeurs communautaires», leur «communauté» et le maintien de pêcheries viables pour les futures générations de pêcheurs et leur famille.

Cela exigerait une noblesse de l'esprit qui n'a pas toujours été évidente dans tous les secteurs des pêcheries au Canada. Étant donné les pressions économiques qui s'exercent sur un grand nombre de familles vivant de la pêche, qui doivent trouver une source de revenus, croyez-vous qu'on s'en tiendra à la ligne directrice pour des considérations éthiques dans cette industrie? Je me demande si vous n'en attendez pas trop. Qu'en pensez-vous?

M. Poetschke: J'ai demandé aux agents et aux pêcheurs s'il leur arrivait jamais d'aller dans les localités pour essayer de convaincre les gens que le respect des règles est une bonne idée, car c'est dans leur intérêt économique à long terme. Ils ont dit qu'ils le faisaient rarement. Il n'y a presque pas de ressources consacrées aux entreprises du genre, bien que la plupart des gens aient dit que cela se faisait à l'occasion. Ensuite, je me suis adressé aux pêcheurs, et ceux-ci ont répondu qu'ils n'ont jamais entendu parler d'une telle chose. Je leur ai demandé si cela leur paraissait être une bonne idée, et ils ont répondu «Faites-le. C'est une excellente idée.» C'est le genre de mesures qui peut changer les choses.

Quant aux pêcheurs qui sont sur le point de tout perdre et qui sont donc forcés de frauder, la tentation existe toujours. Sauf pour ceux qui sont vraiment dans le pétrin, il est question probablement de pêcheurs marginaux. Les pêcheurs marginaux n'ont pas des prises très importantes. Il importe peu qu'ils fraudent ou non.

Le sénateur Perrault: Nous avons droit à diverses opinions en ce qui concerne la notion de QIT. La tentation de frauder et de trier les prises est très forte, ne croyez-vous pas? Vous en avez parlé plus tôt.

M. Poetschke: Tout à fait.

Le sénateur Perrault: On est tenté de relancer à l'eau certaines espèces et de se concentrer sur d'autres.

M. Poetschke: C'est juste. Plusieurs pêcheurs m'ont dit qu'ils sont tout à fait dégoûtés de leur propre conduite, mais qu'ils ont été obligés d'agir ainsi. Encore une fois, étant donné la logique des pêcheries et la façon dont elles sont actuellement gérées, les gens s'en tirent à bon compte et sont encouragés à frauder. Tout au moins, c'est la façon dont les pêcheurs et les agents voient les choses. C'est la façon dont le ministère voit les choses. Frauder devient une activité rationnelle et, si vous l'éliminez, tout est très différent. Cela devient donc une question de morale. À long terme, le respect des règles est dans l'intérêt de qui?

Le sénateur Perrault: L'éducation à faire représente un défi.

M. Poetschke: Tout à fait. C'est un défi de taille.

Le sénateur Perrault: Vous dites, à la page 10, que les politiciens ne sont pas exclus de tout cela:

Pour cela, les politiciens ne doivent pas influer sur l'application des règles, car leur ingérence introduirait une inégalité dans le système. Les agents n'envisagent justement pas les conséquences d'un système économique biaisé ni de leurs propres mesures d'exécution des règles en son nom, du point de vue des activités illégales qui se produisent.

Est-ce pour cela que vous voyez d'un mauvais oeil les interventions politiques?

M. Poetschke: Ce n'est pas moi qui critique les interventions politiques.

Le sénateur Perrault: Qu'est-ce qui vous a conduit à formuler cette observation? Y a-t-il eu des cas notables d'interventions politiques?

M. Poetschke: Absolument. Je tiens cela pour un régime coercitif de surveillance parce que, dans ce genre de système, l'ingérence politique est largement répandue.

Le sénateur Perrault: Quelle forme prend-elle? Je ne joue pas aux antagonistes, je cherche simplement une réponse à une question.

M. Poetschke: Eh bien, par exemple, les agents ont un certain quota en ce qui concerne le thon. Un pêcheur vient au bureau de district et dit: «Le quota n'est pas assez élevé», il veut le faire augmenter. Le pêcheur fait un appel téléphonique, puis, à coup sûr, le téléphone sonne 10 minutes plus tard, et le quota est augmenté. C'est une pratique largement répandue.

Le sénateur Stewart: Vous parlez du thon rouge, n'est-ce pas?

M. Poetschke: Je ne veux pas identifier la pêcherie.

Le sénateur Perrault: C'est une information inquiétante. Il importe que le comité en soit au courant. Y a-t-il des exemples de pays pêcheurs, peut-être le Japon, où la sollicitation des idéaux éthiques et moraux se révèle efficace? Adoptent-ils des approches qui diffèrent de la nôtre, qui conduisent à une plus grande éthique?

M. Poetschke: Pour ce qui touche les pêcheries, je ne le sais pas. En règle générale, la conduite éthique est largement répandue. Au Japon, par exemple, si quelqu'un échappe son porte-monnaie dans la rue, un passant le prendra, puis l'apportera au service policier local. Il ne regardera même pas pour voir s'il y a de l'argent. L'honnêteté et l'intégrité du système communautaire sont phénoménales.

Le sénateur Perrault: Est-ce que cela vaut pour les pêcheurs?

M. Poetschke: Je n'en suis pas sûr.

Des forces policières ici et aux États-Unis pratiquaient auparavant ce genre de surveillance. Ensuite, elles ont adopté des régimes légalistes avec l'uniforme, les voitures et l'agent qui est à part de la collectivité. L'objectif consistait à faire respecter la loi, qui s'appliquait également à tous; celui qui commet un tort faisait l'objet d'accusations. Cela a servi à contrarier tout le monde, ce qui a fait augmenter le taux de criminalité. Les gens étaient très mal à l'aise. Il y avait une crise.

Ensuite, elles ont adopté le service policier communautaire.

Le sénateur Perrault: Ils sont revenus à la méthode ancienne.

M. Poetschke: Les policiers sont descendus des voitures, se sont mis à parler aux gens et à trouver avec eux des solutions. Ils ont permis de créer des collectivités où les gens, quelle que soit leur classe sociale, peuvent participer à l'élaboration des politiques de l'organisation d'application. C'est autour de nous, mais pas dans les pêches, sauf pour le cas des gens de Terre-Neuve. Ils se sont immédiatement identifiés à la notion communautaire des pêches. Une espèce de surveillance de quartier pour ainsi dire.

Le sénateur Perrault: Il y a au Canada des collectivités qui sont en train d'adopter des programmes de surveillance de quartier.

Le sénateur Cook: J'aimerais donner suite à la première remarque du sénateur Perrault. Étant originaire de Terre-Neuve, je connais directement l'expérience qu'a constitué l'effondrement de la pêcherie à la morue du Nord et l'imposition de l'exécrable LSPA. Les gens avaient besoin de quelque chose, mais non pas de cela ni de la façon dont on l'a administré. Ils ont traversé toute une épreuve; ils sont prêts. Si seulement quelqu'un les écoutait au lieu d'essayer d'imposer encore la même chose, je crois que la situation dans ce coin de pays serait meilleure. Ceux qui ont vécu la situation ont une sagesse et une expérience. Ils ne jettent pas la pierre à quiconque; ils veulent seulement l'occasion de régler la situation. Ils ne peuvent le faire, car on leur dit ce qu'ils doivent faire dans ce cas. On leur dit: «Allez vous recycler. Faites ceci et faites cela.» Il n'y a pas eu d'occasion à la fin.

On prend conscience de la situation, et les Terre-neuviens sont prêts à courir un risque, car l'individu est sage. On sait qu'il faudra aller à Fort McMurray ou ailleurs. Il n'y avait pas de consensus en ce qui concerne ce programme. Je me suis rendu compte du fait qu'il fallait agir rapidement pour aider les gens. S'il y a une leçon à tirer de tout cela, la voilà.

M. Poetschke: Je suis d'accord avec vous.

Le président: M. Rennie, de Nouvelle-Zélande, est venu témoigner. Il a expliqué ce qui s'est passé en Nouvelle-Zélande, où les pêcheries sont aujourd'hui presque entièrement privatisées. Le droit de pêcher est librement négocié, il est vendu et utilisé à titre de capital pour verser des prêts ou pour emprunter de l'argent, afin d'acheter des quotas et ainsi de suite. On envisage même de vendre à des étrangers le droit de pêcher. Inévitablement, c'est ce genre de continuum qui se présente -- de la propriété collective à un régime entièrement privatisé.

Un des inconvénients auxquels a fait allusion M. Rennie concerne le fait qu'une valeur est accordée à la propriété et, comme c'est le cas pour tout autre investissement, on finit par s'attendre à un certain rendement. S'il faut emprunter de l'argent, on s'attend à un assez bon rendement annuel.

De ce fait, la valeur de ces stocks a augmenté. Lorsque les gens empruntent de l'argent, ils ont besoin d'un bon rendement sur cet argent, sinon ils placent les sommes ailleurs. Plutôt que de promouvoir une vision à long terme de la pêcherie, ce qui est présenté comme un des principaux avantages du régime à QIT, pour les gens qui y ont un intérêt à long terme, cela situe l'industrie dans une perspective à très courte vue, puisque les gens veulent un rendement sur leur investissement. La plupart des gens n'investissent pas pour le long terme. Ils veulent que l'investissement soit attrayant d'une année à l'autre.

Vous semble-t-il que les pêcheurs se soucient de ce qui arrive au Canada, pour le long terme? Si nous poursuivons sur la voie de la privatisation, la pression pour qu'on pêche encore plus tous les ans serait-elle vraiment beaucoup plus grande?

M. Poetschke: Les pêcheurs à engins fixes ont dit que si les QIT étaient imposés, et c'est le terme qu'ils ont utilisé eux-mêmes, la pêcherie appartiendrait à deux ou trois personnes, qui exerceraient leurs activités pour des raisons économiques. C'est une organisation économique, c'est le genre de choses qui se produit. C'est le rendement sur l'investissement qui prime. C'est tout à fait compréhensible.

Par contre, dans le cas d'une organisation normative dont l'objectif consiste non pas à obtenir un rendement sur un investissement, mais plutôt à conserver la ressources et à perpétuer une façon de vivre qui existe depuis 300 ans, l'attitude n'est pas la même. Cela ne veut pas dire que, dans cette situation normative, il n'y aura personne qui cherchera à maximiser son investissement. C'est plutôt qu'il appartiendra alors à la collectivité de trouver une façon de s'en tirer.

Le président: Merci beaucoup, Monsieur Poetschke. Nous apprécions le témoignage que vous êtes venu nous livrer aujourd'hui.

La séance est levée.