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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles

Fascicule 60 - Témoignages


OTTAWA, le mercredi 10 mars 1999

Le comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-40, loi concernant l'extradition, modifiant la Loi sur la preuve au Canada, le Code criminel, la Loi sur l'immigration et la Loi sur l'entraide juridique en matière criminelle, et modifiant ou abrogeant d'autres lois en conséquences, se réunit aujourd'hui à 15 h 49 pour étudier le projet de loi.

Le sénateur Lorna Milne (présidente) occupe le fauteuil.

[Traduction]

La présidente: Je vous souhaite la bienvenue, ainsi qu'à nos téléspectateurs, dans la salle 257 de l'édifice de l'Est. Nous avons la chance de pouvoir siéger dans cette belle pièce pour recueillir le point de vue des Canadiens sur le projet de loi dont le comité est saisi. Cette salle a été créée spécialement pour le sommet économique du G-7 qui s'est tenu ici en juillet 1981. On a décidé à l'époque qu'il fallait conserver cette salle qui a été le témoin d'un événement historique, en souvenir duquel elle a été appelée «Salle du Sommet».

Nous commençons aujourd'hui l'étude du projet de loi C-40, la nouvelle Loi sur l'extradition, qui vise à créer un régime complet et conforme aux principes juridiques modernes ainsi qu'aux derniers développements observés à l'échelle internationale en matière d'extradition.

Ce projet de loi a été adopté par la Chambre des communes le 1er décembre 1998 et il a été présenté le lendemain en première lecture au Sénat, où il a franchi la deuxième lecture le 10 décembre 1998 ce qui signifie que le Sénat en a approuvé le principe.

Le projet de loi C-40 a ensuite été renvoyé à ce comité pour étude approfondie. Cette étude commence aujourd'hui avec la comparution de fonctionnaires du ministère de la Justice, qui est responsable du projet de loi C-40, ainsi que de fonctionnaires de Citoyenneté et Immigration Canada et du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international.

Cette réunion est la première du comité sur le projet de loi C-40. Il y en aura une autre demain, où nous entendrons l'intervention d'Amnistie internationale. Mercredi prochain, le comité doit accueillir le Barreau du Québec, le professeur Anne La Forest, de l'Université du Nouveau-Brunswick et la Criminal Lawyers' Association de l'Ontario. La ministre de la Justice et procureure générale du Canada, l'honorable Anne McLellan, comparaîtra le même jour en soirée.

Une fois que le comité aura entendu les témoins, il passera à l'étude article par article, et décidera alors s'il convient d'adopter le projet de loi tel quel, de recommander des amendements ou de recommander le rejet du projet de loi. Il fera alors rapport de sa décision au Sénat.

Je vous remercie beaucoup de comparaître devant le comité aujourd'hui. Nous allons écouter votre exposé. Vous pouvez commencer.

M. Jacques Lemire, avocat-conseil, Groupe d'entraide internationale, ministère de la Justice: Nous sommes heureux et très honorés de pouvoir venir présenter le projet de loi C-40, qui doit permettre au Canada d'entrer dans le XXIe siècle en réglant ou en éliminant de fâcheux inconvénients du régime actuel de l'extradition. Grâce à cette mesure, les pratiques canadiennes en matière d'extradition seront plus conformes aux normes définies par les autres nations développées.

L'objectif du projet de loi cadre tout à fait avec les thèmes gouvernementaux de modernisation de la législation, puisqu'il vise à aligner la loi canadienne sur l'évolution internationale, et à faire en sorte que le Canada ne serve pas de refuge à des personnes qui essaient d'échapper à la justice d'autres pays.

Au sein du G-7/P8, par exemple, les États ont été invités à moderniser leurs lois sur l'extradition en fonction des défis que pose aujourd'hui la criminalité transnationale. Tous les organismes qui ont étudié le grave problème de la criminalité internationale ont fait remarquer que l'extradition était l'outil par excellence pour lutter contre cette menace croissante à l'ordre mondial. Au sein du G-8 aussi bien qu'aux Nations Unies et au Commonwealth, on a demandé à tous les pays de mettre en place un régime complet, moderne et efficace d'extradition.

[Français]

La création des tribunaux pénaux internationaux pour le Rwanda et l'ex-Yougoslavie est l'une des raisons qui sous-tendent la présentation du projet de loi C-40. Le présent projet de loi nous permettra d'assumer notre obligation internationale de nous conformer aux résolutions prises par le Conseil de sécurité des Nations Unies, instituant les deux tribunaux pénaux internationaux qui nous commandent de donner suite aux demandes d'assistance et de livrer les fugitifs aux tribunaux. Actuellement, nous pourrions manquer à nos obligations de membre des Nations Unies si une personne recherchée par l'un de ces tribunaux se trouvait au Canada et ne pouvait pas être extradée.

Compte tenu du caractère désuet des lois canadiennes en matière d'extradition et de l'ampleur des changements nécessaires pour moderniser notre processus d'extradition actuel, nous avons proposé une loi sur l'extradition entièrement nouvelle, qui regroupe en une seule loi la Loi sur l'extradition et la Loi sur les criminels fugitifs. Nous y avons fait des ajouts importants.

En plus de permettre l'extradition vers les tribunaux pénaux internationaux, le projet de loi C-40 s'applique à toutes les demandes d'extradition adressées au Canada, qu'elles soient ou non fondées sur un traité. Contrairement au régime actuel qui est limité, le nouveau régime permet l'extradition en vertu de traités bilatéraux ou multilatéraux et lorsque l'État ou l'entité qui demande l'extradition est désigné «partenaire» dans l'annexe du projet de loi. Le projet de loi permet aussi au ministre des Affaires étrangères de conclure, avec un État ou une entité, un accord spécifique d'extradition dans un cas déterminé. Le projet de loi s'appliquera aussi à toutes les demandes d'extradition adressées par le Canada à un État étranger.

L'un des problèmes les plus aigus soulevés par le processus d'extradition au Canada touche la complexité des exigences qu'il impose en matière de preuve aux États étrangers qui présentent une demande d'extradition au Canada. Il est très difficile pour de nombreux pays, et plus particulièrement pour les pays qui ont une tradition juridique différente de la nôtre, d'assembler la multitude de documents d'extradition exigés par les règles de preuve canadiennes.

En vertu du nouveau projet de loi, le critère juridique en matière d'extradition demeure le même. Un juge canadien devra être satisfait que les éléments de preuve qui ont été produits justifieraient la tenue d'un procès criminel au Canada si les faits à l'origine de la demande d'extradition avaient été commis au Canada. Ce critère est celui que les avocats désignent sous le nom de critère de la preuve prima facie que l'on retrouve à l'enquête préliminaire.

Les modifications proposées porteront plutôt sur la forme: à savoir les différents éléments des preuves qui pourraient être produits devant un juge d'extradition. Cette mesure vise à supprimer la principale difficulté que doivent surmonter actuellement les pays qui présentent une demande d'extradition au Canada, du fait de leur obligation de rédiger les déclarations sous serment à la première personne et sans ouï-dire.

L'expérience a démontré qu'il est déjà extrêmement difficile pour les États, même familiers avec nos exigences de preuve, de satisfaire au critère de la preuve prima facie au moyen de déclarations sous serment rédigées à la première personne et sans ouï-dire. Cela apparaît particulièrement dans le cas de crimes modernes compliqués, par exemple, ceux en matière de fraude ou de blanchiment d'argent.

Le régime actuel dissuade carrément certains pays de demander l'extradition de fugitifs parce qu'ils ne sont pas en mesure de se conformer aux exigences établies par nos lois. Le résultat en est que ces fugitifs demeurent en liberté dans nos communautés.

[Traduction]

Dans le cadre de la nouvelle loi, le juge pourra accueillir en preuve toute la documentation qui figure au dossier. Celui-ci sera certifié par l'autorité judiciaire du pays demandeur, qui devra indiquer que cette preuve peut être présentée au procès et qu'elle suffit à justifier des poursuites aux termes de sa propre législation. Il devra indiquer également que la preuve a été obtenue par des moyens légaux ou, dans le cas d'une personne recherchée pour l'application ou l'imposition d'une sentence, que l'information figurant au dossier est exacte.

Du point de vue des droits de la personne, cette formule offre de meilleures garanties de procédure et améliore la certitude et l'uniformité dans le traitement des personnes dont l'extradition est demandée. Tout d'abord, l'autorité responsable dans l'État étranger doit certifier le contenu du dossier avant qu'il soit admissible en preuve. Deuxièmement, cette personne a une meilleure perspective de sa situation, puisqu'elle pourra consulter un résumé de la preuve disponible, et non pas simplement des affidavits ou des éléments particuliers. Troisièmement, le ministre de la justice peut refuser de rendre un arrêté introductif d'instance s'il n'est pas convaincu de la pertinence du contenu du dossier. Finalement, le juge de l'extradition ne peut ordonner l'incarcération que lorsque la preuve justifie une détention préventive au Canada dans l'éventualité où l'infraction aurait été commise ici.

Cela m'amène à une autre caractéristique importante de cette réforme. La Loi sur l'extradition dans sa version actuelle ne comporte pas de code de procédure. Quand on consulte la loi concernant l'extradition ou la Loi sur les criminels fugitifs, on a bien du mal à déterminer comment les procédures doivent commencer, si le fugitif a droit à une mise en liberté sous caution et dans quelles conditions il peut être arrêté ou éviter les poursuites. Malgré les modifications de la procédure d'appel qui ont été mises oeuvre de façon urgente en 1992, il était indispensable d'énoncer des exigences fondamentales de procédure, au lieu de s'en remettre à une pratique qui risquait de ne pas être entièrement satisfaisante.

Je voudrais vous présenter les autres caractéristiques de cette refonte de la Loi sur l'extradition. Le premier élément, qui est manifestement lié aux exigences de preuve dont je viens de parler, concerne les rôles respectifs des tribunaux et de l'exécutif dans les dossiers d'extradition. Le régime actuel à deux étapes est maintenu. L'étape judiciaire continue à veiller à ce que la demande d'extradition repose sur des preuves circonstanciées, tandis que le ministre a la responsabilité des questions concernant le droit étranger et l'évaluation de la situation dans le pays étranger, notamment en matière de droits de la personne.

Sous réserve de certaines exceptions, le projet de loi prévoit des motifs obligatoires et discrétionnaires qui permettent au ministre de refuser l'extradition, notamment en cas d'infraction politique, de contestation de la compétence juridictionnelle, de peine de mort, de considérations humanitaires, d'injustice et d'oppression. Ces garanties s'ajoutent à celles que peut invoquer la personne recherchée au titre de la Charte canadienne des droits et libertés. Comme dans le régime actuel, les décisions du juge de l'extradition et du ministre sont soumises au contrôle des cours d'appel provinciales.

[Français]

Le projet de loi C-40 prévoit, de plus, des amendements au Code criminel, à la Loi sur l'entraide juridique en matière criminelle et à la Loi sur la preuve au Canada. Ces amendements autorisent l'utilisation de moyens technologiques permettant la transmission sur le vif de témoignages pour recueillir la preuve et recevoir la déposition de témoins qui se trouvent au Canada ou à l'étranger. Nous croyons que ces modifications constituent des changements importants sur le plan de la preuve testimoniale qui tiennent compte des réalités modernes et des droits des accusés.

Enfin la loi proposée vise également à harmoniser le processus d'extradition et de reconnaissance du statut de réfugié car des conflits peuvent survenir lorsqu'une personne visée par une demande d'extradition recherche aussi le statut de réfugié au Canada. Par conséquent, le projet de loi C-40 modifie la Loi sur l'extradition et la Loi sur l'immigration de façon à éviter la duplication du processus décisionnel et à limiter les délais dans le processus d'extradition. La loi prévoit en outre un moyen de consultation entre le ministre de la Justice et le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration relativement à ces affaires.

[Traduction]

En conclusion, nous insistons encore une fois sur l'importance du projet de loi C-40 aux niveaux national et international. La réforme de la loi canadienne sur l'extradition dans le cadre d'un régime complet, uniforme et moderne est essentielle pour doter notre pays des outils dont il a besoin afin de faire face à la mobilité croissante des personnes et à la complexité de la criminalité actuelle, et pour empêcher que le Canada ne devienne un refuge pour les fugitifs des autres pays.

M. Alan Kessel, directeur de la Division du droit onusien, criminel et des traités, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international: Ce projet de loi est d'une importance extrême pour notre ministère du point de vue des affaires internationales. C'est l'une des pierres angulaires qui vont permettre au Canada de s'acquitter de ses fonctions au niveau international.

Ce projet de loi est conforme aux exigences du Conseil de sécurité des Nations Unies, qui a notamment demandé aux États membres d'être en mesure de livrer les personnes qui se trouvent sur leur territoire aux tribunaux internationaux pour la Yougoslavie et le Rwanda, ainsi qu'à la future Cour criminelle internationale qui devrait un jour juger les criminels de guerre internationaux. Le projet de loi permet au Canada de se conformer à une partie des exigences qui lui permettront de s'acquitter des ses obligations internationales. De ce point de vue, il est extrêmement important.

M. Yaron Butovsky, conseiller juridique, Citoyenneté et Immigration, ministère de la Justice: J'approuve tout à fait ce qu'à dit mon collègue, M. Lemire, à propos des conséquences du projet de loi pour la Loi sur l'immigration, mais je serais heureux de répondre aux questions des membres du comité sur les effets de ce changement.

Le sénateur Beaudoin: Ma première question concerne la Charte des droits. Si je comprends bien les règles énoncées dans votre projet de loi, il faudra, avant toute procédure d'extradition, que la personne recherchée soit arrêtée et accusée, et ce n'est qu'ensuite qu'elle pourra faire l'objet d'une extradition. Est-ce bien cela?

M. Lemire: En effet. Pour qu'une personne soit extradée, elle doit être accusée ou faire l'objet de poursuites dans un autre pays. De la même façon, il peut y avoir extradition afin que la personne recherchée reçoive ou purge une sentence dans un autre État. Ces trois scénarios sont envisagés dans le projet de loi.

[Français]

Le sénateur Beaudoin: Nous avons vu dans les rapports de la Cour suprême le cas d'une personne qui fait face à une demande d'extradition. Au Canada, nous avons aboli la peine de mort en 1976. On sait que certains pays ont encore la peine de mort, entre autres, nos voisins du sud, dans plusieurs de leurs états. Qu'est-ce qui arrive si, à la suite d'un traité, un État étranger, partie au traité, demande l'extradition et que nous, nous réagissions en disant oui tout en sachant qu'en l'extradant, une personne fera face à la peine de mort.

Si mon souvenir est fidèle, la Cour suprême s'est divisée à ce sujet. Certains juges ont parlé de la peine de mort et une majorité disait que l'on devrait donner suite à l'extradition. Est-ce bien le cas? Est-ce que votre projet de loi C-40 prévoit le cas de façon directe?

M. Lemire: Il est exact de dire que la Cour suprême s'est penchée sur la question de la peine de mort imposée à l'État requérant dans un contexte d'extradition.

L'arrêt clé en est un de la Cour suprême où celle-ci, à la majorité, a indiqué qu'il était tout à fait approprié que le ministre ait discrétion de décider s'il y avait lieu ou non de demander des assurances relativement à la peine de mort avant d'extrader une personne.

Cette discrétion a été consacrée. La question de déterminer si oui ou non des assurances devraient être obtenues relativement à la peine de mort est décidée au cas par cas. Une des considération dans cette approche est certainement d'éviter que le Canada ne deviennent un refuge pour les gens accusés ou qui ont commis les pires crimes. C'est une approche au mérite, au cas par cas, qui a été sanctionnée par la Cour suprême.

En ce qui a trait aux dispositions du projet de loi qui ont une pertinence à la question d'assurances ayant trait à la peine de mort, les dispositions apparaissent à l'article 44(2)et à l'article 40(3). À l'article 40(3), on prévoit que le ministre peut imposer les conditions qu'il juge appropriées ou requérir les assurances appropriées au cas et à l'article 44(2), on prévoit que le ministre peut refuser d'extrader s'il est convaincu que les actes à l'origine de la demande sont sanctionnés par la peine capitale en vertu du droit applicable par le partenaire requérant.

La discrétion est consacrée. La possibilité de demander des assurances apparaît là aussi continue. Cette discrétion prévoit d'évaluer au mérite chaque cas.

Le sénateur Beaudoin: Prenons le cas, par exemple, de quelqu'un qui a commis un crime et qui fait l'objet d'une demande d'extradition. Le ministre canadien peut dire qu'il examine les faits de cette cause et qu'il refuse l'extradition. Est-ce qu'il a un pouvoir absolu, en cas de meurtre évidemment, pour quelque chose de grave?

M. Lemire: En prenant une décision, le ministre de la Justice aura à considérer tous les faits pertinents. Le ministre de la Justice déterminera si, dans le cas précis, il y a lieu ou non de demander des assurances.

Le sénateur Beaudoin: Qu'est-ce que demander des assurances veut dire?

M. Lemire: Pour que l'extradition puisse avoir lieu, le ministre pourrait déterminer qu'il devrait être fourni par l'État requérant des assurances que la peine de mort ne sera pas demandée ou que, si elle est imposée, elle ne sera pas appliquée.

Le sénateur Beaudoin: Si la loi prévoit la peine de de mort et si la loi étrangère ne donne aucune discrétion à l'État étranger, la personne ne peut pas donner aucune assurance qu'elle ne sera pas appliquée.

M. Lemire: Il faut déterminer, dans un premier temps, si le ministre prend cette décision. La réponse appartient à l'autre État quant à savoir si les assurances sont fournies ou non.

Souvent, il peut arriver que la possibilité que la peine de mort soit imposée dépende d'une décision de rechercher ou non la peine de mort. Vous êtes sans doute au courant du fait que dans plusieurs États, il y a la possibilité que si la peine de mort est imposée, elle ne soit pas appliquée, compte tenu de recours qui pourraient être faits au pouvoir exécutif. Il s'agit d'évaluer au cas par cas. Il est bien difficile de donner une réponse à une question comme celle que vous soulevez.

[Traduction]

Le sénateur Beaudoin: Dans la plupart des cas, il n'y a pas de peine de mort, notamment en Grande-Bretagne, en France, en Allemagne, en Italie et en Espagne. Cependant, la peine de mort existe dans certains États des États-Unis. Chaque cas devra être tranché en fonction des circonstances. Généralement, le procureur général jouit de pouvoirs discrétionnaires.

Le sénateur Bryden: Les citoyens de ce pays sont protégés, notamment par notre Charte, contre les peines cruelles et inhabituelles. En ce qui concerne les situations donnant lieu à extradition, le paragraphe 3(1) du projet de loi comporte les dispositions suivantes:

a) d'une part, l'infraction mentionnée dans la demande est, aux termes du droit applicable par le partenaire, sanctionnée, sous réserve de l'accord applicable, par une peine d'emprisonnement ou une autre forme de privation de liberté d'une durée maximale de deux ans ou plus ou par une peine plus sévère;

b) d'autre part, l'ensemble de ces actes aurait constitué, s'ils avaient été commis au Canada, une infraction sanctionnée aux termes du droit canadien:

i) [...] par une peine d'emprisonnement maximale de cinq ans ou plus ou par une peine plus sévère [...]

Supposons que le Canada ait conclu un accord avec un certain pays; au Canada, l'infraction dont est accusée la personne recherchée peut faire l'objet d'une peine d'emprisonnement maximale de dix ans, alors que dans le pays qui demande son extradition, elle s'expose à se faire couper la main droite. Est-ce que cela constituerait «une peine plus sévère» aux termes du projet de loi?

M. Piragoff: De toute évidence, c'est une peine plus sévère. Cependant, vous devez considérer que l'article 3 ne vise qu'à permettre aux autres pays de faire une demande d'extradition, et donc d'amorcer la procédure. Autrement dit, il faut que la législation de l'autre pays comporte une peine minimale et une peine maximale. Nous n'invoquons pas la procédure d'extradition pour les infractions mineures. Il doit s'agir d'une infraction grave. La gravité est définie dans le droit moderne des traités d'extradition comme un crime justifiant un certain degré de peine.

Nos anciens traités et notre ancienne loi comportaient une liste d'infractions comme le meurtre, le vol, et cetera. Il en a résulté de nombreuses difficultés avec des pays étrangers, parce que les infractions sont rarement concordantes. Cependant, depuis 10 ou 15 ans, les pays s'orientent davantage vers la notion de peine minimale et de peine maximale.

Un pays qui applique des peines très sévères, comme dans votre exemple, peut demander l'extradition aux termes des dispositions du projet de loi, mais le paragraphe 44(1), qui confère des pouvoirs discrétionnaires au ministre et dont le sénateur Beaudoin parlait tout à l'heure, comporte les dispositions suivantes:

Le ministre refuse l'extradition s'il est convaincu que:

a) soit l'extradition serait injuste ou tyrannique compte tenu de toutes les circonstances;

Le ministre a l'obligation de refuser l'extradition si dans les circonstances, elle expose la personne demandée à l'injustice ou à l'oppression.

Par ailleurs, la Charte s'applique en particulier dans des cas comme ceux de Ng et Kindler. L'article 7 prévoit que les pouvoirs discrétionnaires du ministre de la Justice sont limités, dans la mesure où il ne peut les invoquer pour procéder à une extradition si les circonstances de cette dernière, notamment la peine ou le traitement infligé à l'extradé, sont de nature à choquer la conscience des Canadiens. C'est le critère appliqué par les tribunaux. Autrement dit, le traitement ou la peine infligés à la personne extradée sont de nature à choquer la conscience des Canadiens.

Dans l'exemple que vous avez cité, soit l'amputation d'une main, la ministre serait tenue de tenir compte de ce facteur aux termes de l'alinéa 44(1)a) du projet de loi. En outre, la charte l'obligerait sans doute à ne pas ordonner l'extradition dans ce cas précis.

La présidente: À la page 57, à la fin du projet de loi se trouve une annexe des États et entités désignés partenaires. La liste est très précise. Cette liste est complète, et ne renferme aucune exclusion, et on peut voir que les États-Unis n'y figurent pas, sans doute à cause de la peine de mort.

M. Donald Piragoff, avocat général, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice: Non, je pourrais peut-être vous expliquer l'importance de cette annexe.

La présidente: Je n'y vois pas les États-Unis.

M. Piragoff: Non, ce pays ne figure pas sur la liste. Aux termes de notre législation actuelle, l'extradition n'est possible qu'en vertu d'un traité et aucun traité n'a été conclu entre nos deux pays.

Il y a deux exceptions à cette règle générale. D'une part, la Loi sur l'extradition, en vertu de laquelle un pays peut être désigné dans une annexe, et à ce moment-là la loi s'applique à ce pays, mais seulement à l'avenir. L'autre façon de procéder à l'extradition en l'absence de traité, c'est entre deux pays du Commonwealth.

Dans ce dernier cas, il n'y a pas de traité. Nous n'avons pas conclu de traité avec le Royaume-Uni ou les autres pays du Commonwealth parce que, à une époque, nous avions tous le même chef d'État, la Reine. Lorsque les gens étaient renvoyés d'un pays du Commonwealth à un autre, on ne considérait pas cela comme une extradition.

La présidente: Autrement dit, les gens peuvent être extradés vers des pays avec lesquels le Canada a signé un traité ou des pays qui font partie du Commonwealth.

M. Piragoff: C'est exact. En outre, certains pays -- comme le Japon -- ne signent pas de traité d'extradition, en général. Ils sont en mesure de prendre des mesures d'extradition unilatérales en fonction de leur législation nationale si la réciprocité est accordée par l'autre pays.

Le projet de loi prévoit également que le Canada peut désigner d'autres pays, par seulement les pays du Commonwealth, pour qu'ils figurent sur cette liste, et à ce moment-là l'extradition vers ces pays est possible. Par exemple, vous constaterez que le Japon se trouve sur cette liste. Par conséquent, nous pourrons entretenir des liens d'extradition avec ce pays. Auparavant -- jusqu'à aujourd'hui, en fait -- il nous était impossible d'avoir ce genre de rapport avec le Japon parce que nous n'avions pas conclu de traité avec ce pays. La nouvelle loi nous permettra d'extrader des gens vers le Japon bien qu'aucun traité ne lie les deux pays.

En l'absence de traité, les dispositions du projet de loi s'appliquent et toutes les garanties et procédures prévues dans la loi s'appliqueront à ce genre de rapport particulier.

La présidente: Veuillez m'excuser d'être intervenu, sénateur Bryden. Vous avez toujours la parole.

Le sénateur Bryden: J'accepte vos excuses.

Il y a une disposition du projet de loi qui porte précisément sur la peine de mort.

M. Lemire: Oui, le paragraphe 44(2).

Le sénateur Bryden: C'est exact. Cela m'inquiète, car au paragraphe 44(2), il est dit que le ministre peut refuser d'extrader s'il est convaincu que la personne risque la peine de mort, tandis qu'en vertu de l'article de portée plus générale, le ministre doit refuser l'extradition s'il est convaincu que cette mesure serait injuste ou tyrannique compte tenu de toutes les circonstances pertinentes.

Si un pays ou un État applique la peine de mort, le ministre peut dire: «la peine de mort est en vigueur dans ce pays. Je ne vais pas extrader cette personne car elle doit aller au Texas et, dans cet État on impose la peine de mort.» Cependant, dans une situation visée par le paragraphe 44(1) je suppose qu'il y a une série de sanctions possibles. Autrement dit, à un extrême, il est évident que couper la main d'une personne serait un acte choquant pour les Canadiens. À l'autre extrême, cette personne risque d'être emprisonnée pendant 35 ans sans droit à la libération conditionnelle. En outre, il y a des peines de prison qui ne sont pas simultanées, mais qui s'accumulent de sorte que la personne est condamnée à 440 ans d'emprisonnement, ce qui est le cas dans certains États et pays.

Le pouvoir discrétionnaire accordé au ministre au niveau exécutif devrait-il plutôt s'exercer au niveau des tribunaux?

M. Piragoff: Aux termes de la loi actuelle, le ministre jouit d'un pouvoir discrétionnaire en matière d'extradition. Le projet de loi ne changera rien à la loi actuelle.

Le sénateur Bryden: Je n'ai pas dit que la loi actuelle est bonne. Si elle est lacunaire, il nous faut l'améliorer.

M. Piragoff: Abordons donc la question de politique, et le genre de décisions dont on tient compte pour établir s'il y a eu infraction aux droits de la personne dans un pays étranger. L'exécutif est mieux placé pour juger ce genre de choses qu'un tribunal et ce, pour diverses raisons. Aux termes du droit international, l'extradition est essentiellement une décision exécutive. C'est une mesure qui est prise entre les deux exécutifs.

Au Canada et dans la plupart des pays où la common law est en vigueur, la magistrature joue un rôle plus important que dans les pays de droit civil, par exemple. Toutefois, le rôle de la magistrature est essentiellement limité à des questions en rapport avec des garanties de procédure interne, comme la suffisance de la preuve, le fait de s'assurer de l'exactitude des documents, le fait de s'assurer que l'identité est bonne. Les questions qui touchent la politique étrangère d'un État et la question de savoir si les traités seront respectés ou non sont alors des questions de politique étrangère, ce qui, aux termes de notre constitution, relève uniquement de la compétence du pouvoir exécutif.

Lorsque le gouvernement du Canada dit: «nous n'allons pas envoyer cette personne vers tel pays parce que nous n'avons pas confiance dans le régime politique ou juridique du pays ou parce que la personne risque d'y faire l'objet d'une punition cruelle et inhabituelle», il prononce d'une certaine façon une condamnation assez sévère à l'égard de ce pays. Si le Canada veut faire ce genre de déclaration à un autre pays, c'est encore une fois une décision du pouvoir exécutif, car le Canada dit publiquement aux responsables du pays en cause: «Nous n'avons pas confiance dans votre régime politique ou juridique» on n'en arrive généralement pas là parce que le pays retire la demande lorsque notre gouvernement lui dit qu'il refuse d'extrader la personne à cause d'un manque de confiance.

Les facteurs qui sont pris en compte dans ce genre d'évaluation proviennent du ministère des Affaires étrangères. Nous avons des gens en poste dans nos missions dans le monde entier. Des rapports confidentiels sur les droits de la personne sont établis tous les ans et remis au gouvernement du Canada. Chacun sait que les États-Unis préparent et publient des rapports sur les droits de la personne. Tous les autres pays ont des rapports politiques et concernant les droits de la personne. Le ministère des Affaires étrangères sont là pour recueillir les renseignements afin de les transmettre au gouvernement. Toute cette information est recueillie et doit être présentée au ministre.

Il s'agit pour la plupart de renseignements que l'on ne pourrait pas divulguer en public devant un juge, et un juge ne serait pas non plus nécessairement la personne la mieux placée pour évaluer les preuves concernant les violations des droits de la personne par rapport à la situation politique d'un pays, les relations du Canada avec ce pays, et toute information assimilable aux renseignements secrets plutôt que de nature judiciaire. C'est pourquoi il s'agit essentiellement d'une décision exécutive.

Le sénateur Bryden: Je comprends. Peut-on faire appel devant les tribunaux de cette décision du pouvoir exécutif?

M. Piragoff: Oui. Elle peut-être sujet à examen.

Le sénateur Bryden: Il s'agit pour le moins d'une décision quasi exécutive.

Qui est le procureur général du Canada?

M. Piragoff: La ministre McLellan.

Le sénateur Bryden: Elle est également ministre de la Justice.

M. Piragoff: C'est exact.

Le sénateur Bryden: Il y a certaines dispositions du projet de loi où le procureur général demande au ministre de la Justice l'autorisation de faire quelque chose. Ces deux bureaux sont-ils si distincts l'un de l'autre que la ministre doit se présenter une demande à elle-même, et cela ne revient-il pas à un juge qui fait son propre procès?

M. Piragoff: M. Lemire pourra vous en dire plus à ce point, car il s'occupe des questions pratiques. L'expression «procureur général» utilisée dans ce projet de loi s'applique à tous les représentants de la ministre, et notamment les procureurs de Toronto, Vancouver et Montréal. Ils jouent le rôle du procureur général et représentent l'État étranger devant les tribunaux.

La ministre McLellan, qui assume les deux responsabilités, remplit deux fonctions différentes. D'une part, elle est ministre de la Justice et conseiller juridique principal de la Couronne. Elle est également procureur en chef. Lors d'une audience d'extradition devant un tribunal, la poursuite est menée par des représentants qui s'adresseront à la ministre, en sa qualité de ministre, pour obtenir les autorisations nécessaires.

M. Lemire pourra vous expliquer plus précisément comme le système fonctionne à l'heure actuelle.

Le sénateur Bryden: Voyons la disposition relative à l'arrestation provisoire. L'article 12 se lit comme suit:

Le ministre peut, lorsqu'un partenaire demande l'arrestation provisoire d'une personne, autoriser le procureur général à présenter la demande visée à l'article 13 s'il est convaincu que [...]

Suit toute liste de choses.

J'ai déjà été procureur général adjoint au niveau provincial et mon personnel et moi faisions tout le travail. Toutefois, c'était le ministre, le procureur général, qui était responsable du bureau. De même, c'est la ministre de la Justice, et non le sous-ministre ou quiconque, qui est responsable de ce ministère, de sa bonne conduite, et cetera.

Il est un peu étrange de demander au ministre de la Justice d'autoriser le procureur général à prendre certaines mesures à condition que le ministre soit convaincu de certaines choses. Dans les deux cas, c'est Mme Anne McLellan. J'ai beaucoup de mal à accepter ce genre de choses, à moins que les deux cabinets ne soient entièrement distincts. En fait, dans certains pays, le ministre de la Justice et le procureur général sont effectivement deux personnes différentes.

M. Lemire: Je comprends ce que vous voulez dire. On s'est déjà penché sur la question par le passé. Toutefois, il faut tenir compte de la réalité du Canada, où le ministre de la Justice et le procureur général sont une seule et même personne.

Il faut en tenir compte dans le contexte de l'ensemble de la procédure d'extradition. C'est une procédure à deux étapes. La phase judiciaire porte sur des questions différentes et distinctes de celles dont la ministre doit tenir compte au moment de l'extradition.

Dans le cadre de la procédure d'extradition, l'entité ou l'État étranger qui demande l'extradition est représenté par des mandataires du procureur général. Ils sont chargés de représenter l'État étranger devant le tribunal afin de faire arrêter la personne, de fixer le montant de la caution et d'organiser l'audience d'extradition. Ces étapes sont assurées par le personnel de nos bureaux régionaux qui, une fois la personne incarcérée par le juge d'extradition, ne participe pas au processus de décision ministérielle. Là encore, les questions examinées sont différentes de celles dont le juge doit tenir compte.

Ce que je veux dire, c'est que ce ne sont pas les mêmes personnes qui s'occupent des diverses questions en cause. Dans deux affaires différentes, la Cour suprême s'est penchée sur cette question: États-Unis d'Amérique c. Cotroni et Idziak c. Canada (ministre de la Justice). La cour a reconnu qu'étant donné la nature des deux étapes du processus, les rôles distincts et les fonctions précises de chaque intervenant, il n'existait pas de partialité systémique ni de crainte de partialité systémique étant donné la façon dont les deux étapes du processus se déroulent.

Le sénateur Bryden: Le libellé est-il exactement le même qu'ici? Il me semble qu'une personne qui s'oppose aux actes du procureur général doit avoir de bons motifs de le faire, puisque c'est la même personne qui a autorisé le procureur général à prendre cette mesure. Êtes-vous d'accord?

M. Lemire: Les facteurs dont tient compte le ministre de la Justice pour autoriser le procureur général à demander un mandat sont précisés dans le projet de loi. Le ministre doit être convaincu qu'il s'agit d'une infraction sanctionnée de la façon prévue à l'alinéa 3(1)a) et que le partenaire demandera l'extradition de l'intéressé. Ce sont des questions strictement exécutives.

Une fois le ministre convaincu de ces choses-là, il incombe au procureur général, dans le cadre de la phase judiciaire, de diriger la procédure. En fin de compte, le ministre doit décider s'il y a lieu ou non d'ordonner l'extradition, et à ce moment-là il faut poser une série de questions entièrement différentes.

Le sénateur Bryden: Est-ce ce que l'on avait l'habitude d'appeler une fiction juridique?

M. Lemire: Je le répète, c'est ainsi que les choses se passent dans notre pays. La ministre de la Justice et le procureur général sont une seule et même personne, mais les fonctions assumées et les facteurs pris en ligne de compte aux différentes étapes sont entièrement différents et relèvent de personnes différentes.

Le sénateur Bryden: Y a-t-il d'autres cas où la ministre de la Justice autorise le procureur général à prendre certaines mesures, et vice-versa?

Le sénateur Beaudoin: Parlez-vous du Canada?

Le sénateur Bryden: Oui.

Le sénateur Beaudoin: C'est impossible.

Le sénateur Bryden: C'est possible dans ce projet de loi: C'est exactement ce que prévoit le projet d'article 12.

Le sénateur Beaudoin: À la page 5? C'est toute une modification.

M. Lemire: C'est l'usage en vigueur.

M. Piragoff: Oui.

Le sénateur Beaudoin: Il faut modifier la loi.

M. Piragoff: C'est l'usage en vigueur aux termes de la Loi sur l'extradition.

Le sénateur Bryden: À l'époque où ces anciennes lois ont été rédigées, les fonctions de procureur général et de ministre de la Justice étaient-elles assumées par deux personnes différentes?

M. Piragoff: Pour autant que je le sache, il y a toujours eu, depuis la Confédération, un ministre de la Justice qui est aussi procureur général.

Le sénateur Beaudoin: C'est bien ce que je pensais.

Le sénateur Bryden: Avez-vous lu cette disposition?

Le sénateur Beaudoin: Oui, et je suis sidéré.

M. Piragoff: Cela semble étrange parce que c'est la même personne. Toutefois, ce n'est pas la première fois que des ministres portent deux casquettes. Dans d'autres pays, certains ministres détiennent deux portefeuilles. Il n'est pas inhabituel que les ministres dans bon nombre de pays assument deux portefeuilles et portent deux casquettes. Ils leur arrivent de prendre des décisions différentes selon le cas.

Ici, cela paraît étrange. Cette disposition est prévue parce qu'en vertu de la loi actuelle, il est inutile de demander l'autorisation du ministre de la Justice pour entamer une procédure d'extradition. Aux termes de la loi en vigueur, pour l'ancienne procédure d'extradition, un pays étranger peut demander un mandat d'arrestation provisoire. Ce mandat d'arrestation est ensuite délivré.

Le sénateur Bryden: À qui faut-il s'adresser pour obtenir ce mandat?

M. Piragoff: On s'adresse au procureur général, ou on peut même demander au service de police local de faire une demande de mandat d'arrestation provisoire. Lorsque la personne est appréhendée et traduite devant le tribunal, le procureur général du Canada doit généralement représenter le pays étranger, conformément aux dispositions du traité passé avec ce pays. Il n'y a aucun examen ministériel ou politique au début du processus. La seule fois où le ministre et l'appareil exécutif, ou le ministre en tant que représentant de l'exécutif, a un rôle à jouer, c'est à la fin de la procédure.

Ce projet de loi vise à prévoir certaines garanties dès le début, et pas seulement à la fin. En conséquence, le ministre peut jeter un coup d'oeil au dossier et à la demande et déclarer: «Si cette affaire est entendue, je ne pense pas que nous allons extrader l'intéressé. Je ne prendrai pas d'arrêté introductif d'instance.»

L'arrêté introductif d'instance est un principe nouveau dans ce projet de loi. On ne peut pas de son propre chef entamer une procédure d'extradition. Il faut obtenir l'autorisation du ministre.

Le sénateur Bryden: Sur quel précédent vous êtes-vous fondés pour prévoir que le ministre de la Justice devra autoriser le procureur général à prendre certaines mesures? Cela n'existait pas dans l'ancien système, manifestement. C'est une disposition nouvelle.

M. Piragoff: C'est exact.

Le sénateur Bryden: Qu'est ce qui vous fait croire que cela sera accepté?

M. Piragoff: Ce système existe aux États-Unis. Dans ce pays, l'arrêté introductif d'instance est pris par le secrétaire d'État.

Le sénateur Bryden: À qui cet arrêté est-il remis?

M. Piragoff: C'est une autorisation donnée au solliciteur général ou au légiste de la Couronne. Je ne m'en souviens pas.

Le sénateur Bryden: Oui, mais ce n'est pas une autorisation que le ministre se donne à lui-même ou à elle-même.

M. Piragoff: Non, en effet. Toutefois, comme vous l'avez dit, c'est une fiction juridique.

Il y a d'autres cas en vertu de la législation fédérale actuelle où un ministre peut s'autoriser lui-même ou elle-même à prendre certaines mesures. S'il est convaincu de telle et telle chose, le ministre peut prendre telle ou telle mesure. Bon nombre de textes de loi le prévoient.

Le projet de loi fait la même chose. Le Parlement a permis au ministre de s'autoriser lui-même à faire quelque chose. C'est exactement le même pouvoir. Cependant, au lieu de dire au ministre que c'est à lui de s'autoriser à agir, on lui dit qu'il a une double responsabilité. D'une part il doit jouer le rôle de procureur général et de l'autre celui de ministre de la Justice et il doit donc autoriser son alter ego, le procureur général.

Le sénateur Bryden: Ce n'est pas très satisfaisant.

M. Piragoff: Si les mots «ministre de la Justice» étaient inclus aux deux endroits, à la page 5, l'article 12 serait ainsi libellé: «le ministre peut, lorsqu'un partenaire demande l'arrestation provisoire d'une personne, autoriser l'émission d'un mandat d'arrêt provisoire si le ministre est convaincu que les conditions énoncées aux alinéas a) et b) sont remplies.» Là encore, le ministre s'autoriserait lui-même à entamer la procédure d'extradition.

Le sénateur Bryden: Pourquoi n'avez-vous pas dit cela?

M. Piragoff: Nous ne l'avons pas dit, parce que nous essayons de faire en sorte que ce soit le procureur général et non pas le ministre qui intente la procédure devant les tribunaux. Cette particularité se retrouve souvent étant donné que le ministre joue les deux rôles. Toutefois, il n'y a rien d'étrange à ce que le ministre s'autorise lui-même à faire quelque chose.

Le sénateur Bryden: Il n'y a rien de mal à ce que le ministre soit convaincu. C'est largement prévu dans la loi.

Le sénateur Fraser: Je trouve intéressant l'article 5 concernant la territorialité et l'extraterritorialité. Il y est dit que:

L'extradition peut avoir lieu, que les actes de l'intéressé

a) à l'origine de la demande d'extradition aient été ou non commis dans le ressort du partenaire; et

b) que le Canada puisse exercer ou non sa compétence dans des circonstances semblables.

Que faisons-nous? À première vue, cela paraît étrange de la part d'un pays qui s'est déjà plaint, par le passé, de l'application de l'extraterritorialité.

M. Piragoff: C'est la première partie de cette mesure. La deuxième partie se trouve à l'alinéa 47e) où le ministre peut refuser d'extrader une personne s'il est convaincu qu'aucun des actes à l'origine de la demande d'extradition n'a été commis dans le ressort du partenaire. Cela vise à résoudre un problème que pose la Loi sur l'extradition actuellement en vigueur. Que se passe-t-il si un pays exerce sa compétence sur des bases autre que territoriale? Dans la plupart des cas, les actes incriminés ont été commis dans le territoire de l'autre pays. Mais qu'en est-il s'ils ont été commis à bord d'un de ses navires ou d'un de ses avions? Que se passe-t-il en pareil cas?

Par exemple, le problème s'est posé l'année dernière dans l'affaire du Maersk Dubai. Dans cette affaire, des personnes à bord du navire auraient été jetées à la mer au large des côtes de Nouvelle-Écosse. Compte tenu du traité en vigueur à ce moment-là, li n'était pas certain que c'était dans notre ressort ou que nous pouvions exercer notre compétence étant donné que ces actes avaient été commis non pas dans le territoire physique de la Roumanie, mais plutôt à bord d'un navire.

Ce projet de loi porte que ces questions de compétence ne s'opposent pas à l'extradition. Néanmoins, pour ce qui est de l'extradition, le ministre peut décider s'il va procéder ou non à l'extradition étant donné que c'est extraterritorial.

Vous avez mentionné que le Canada voyait d'un très mauvais oeil les autres pays qui voulaient affirmer leur compétence extraterritoriale. Je ne crois pas nécessaire de citer le nom du pays auquel vous pensez. En pareil cas, le Canada pourrait dire que, même si le simple fait que l'autre pays veut exercer sa compétence de façon extraterritoriale n'est pas un motif de refus, le ministre peut toutefois refuser de procéder à l'extradition parce que le Canada ne reconnaît pas la compétence de l'autre pays dans les circonstances. Cette garantie existe toujours. Au lieu de se trouver au début, elle se trouve à la fin.

Le sénateur Fraser: Y a-t-il les lois internationales qui régissent ce genre de situation et en vertu desquelles vous devez reconnaître la compétence d'un pays, même si elle est extraterritoriale, ou est-ce entièrement au ministre d'en décider?

M. Lemire: Selon moi, c'est au ministre d'en décider.

L'article 5 reconnaît que la compétence peut s'exercer de façon extraterritoriale. Le Canada se fonde principalement sur le territoire. D'autres pays se fondent sur d'autres critères tels que la nationalité de l'intéressé. C'est à l'autre pays de voir comment il exerce sa juridiction.

Comme l'a indiqué M. Piragoff, c'est au ministre qu'il incombe, en dernier ressort, de déterminer s'il y a lieu de procéder à l'extradition, dans les circonstances. L'article 5 reconnaît différentes bases de compétence. Même si l'autre pays ne fonde pas sa compétence sur les mêmes bases que nous, il est dit que ce n'est pas un obstacle à l'extradition. Néanmoins, le ministre décide en dernier ressort s'il y a lieu d'accorder l'extradition dans les circonstances étant donné que la compétence territoriale n'est pas invoquée.

Le sénateur Buchanan: Dites-vous que si ce projet de loi avait été adopté l'année dernière, le juge MacDonald aurait pu émettre une ordonnance d'extradition à la Roumanie contre les marins taïwanais?

M. Piragoff: L'interprétation faite du traité dans ce cas particulier nous accordait la compétence.

Ce projet de loi aurait réglé le problème que nous avons dû régler devant les tribunaux. Il s'agissait d'établir si notre compétence pouvait être reconnue. En vertu du traité et de la loi en vigueur, nous étions limités à une compétence territoriale. Ce projet de loi aurait supprimé cet obstacle.

C'est assez important lorsqu'on parle d'extradition avec des pays régis par le droit civil. Des pays comme la France et l'Allemagne revendiquent leur compétence, non seulement pour les actes commis dans leur territoire, mais également pour les actes commis par leurs ressortissants dans n'importe quel pays du monde. Par exemple, si un ressortissant français commet un délit aux États-Unis, cette personne peut être poursuivie en France, même si le délit a été commis ailleurs.

Si cette personne a commis un délit aux États-Unis et s'est enfuie ensuite au Canada, la France peut demander au Canada de l'extrader, même si l'acte en question, le vol ou le meurtre, n'a pas été commis en France. Voilà ce qui se passerait si nous reconnaissions que la France a réellement compétence en pareil cas.

Le sénateur Buchanan: Si je vous suis bien, le juge McDonald aurait pu rendre un jugement différent si l'article 5 avait été adopté l'année dernière.

M. Piragoff: Oui.

Le sénateur Buchanan: Est-ce à la suite de cette affaire que cet article a été intégré dans ce nouveau projet de loi?

M. Piragoff: Non. L'idée de ce projet de loi date d'avant l'affaire qui s'est produite en Nouvelle-Écosse. Ce projet de loi était en préparation depuis des années.

Le sénateur Buchanan: Mais cet article y figurait-il?

M. Piragoff: Il faisait également partie de la teneur initiale du projet de loi, avant l'affaire du Maersk Dubai, en raison de problèmes que nous avons eus avec d'autres pays qui fondent leur compétence sur des critères autres que le territoire, par exemple, sur la nationalité.

Le sénateur buchanan: Y a-t-il eu des cas semblables au Canada avant l'affaire du navire taïwanais?

M. Lemire: Il me serait difficile de vous répondre. Je ne sais pas.

Le sénateur Buchanan: J'ai cru comprendre que cette affaire du navire taïwanais était tout à fait unique.

M. Lemire: C'est la première fois que cela s'est produit. Mais divers pays fondent leur compétence sur des critères autres que le territoire, par exemple sur la nationalité ou la citoyenneté de l'accusé, n'est pas nouveau. Ce projet de loi aurait certainement réglé les problèmes que nous avons eus dans l'affaire du Maersk Dubai à cause des dispositions du traité et de la Loi sur l'extradition. La décision du juge MacDonald s'est appuyée sur la définition de «criminel fugitif».

Le sénateur Buchanan: C'est exact.

M. Lemire: Selon moi, ce projet de loi remédierait à ces problèmes.

[Français]

Le sénateur Joyal: Monsieur Lemire, je ne vois pas l'État d'Israël mentionné à l'annexe publiée à la page 57 des États et entités désignés comme partenaires du projet de loi. Qu'est-ce que ce projet de loi aurait changé s'il avait été en application au moment où le Canada a procédé à la dernière extradition d'un criminel de guerre suite à la Deuxième Guerre mondiale, c'est-à-dire les criminels de guerre recherchés pour génocide.

M. Lemire: La nouvelle législation permet d'extrader selon différentes bases. On permet l'extradition au pays avec lesquels on a un traité ou aux pays qui sont partie à un accord multilatéral auquel le Canada et l'autre pays sont parties. On permet aussi l'extradition aux pays qui sont désignés dans l'annexe prévue à l'article 9 et on permet aussi l'extradition aux pays dans des cas spécifiques, lorsqu'il y a un arrangement précis prévu aux termes de l'article 10. Nous sommes partie à un traité d'extradition avec Israël. Voilà pourquoi il n'y pas de nécessité qu'Israël apparaisse à l'annexe créée selon l'article 9.

En ce qui a trait à la possibilité d'extrader pour certaines infractions, vous aurez remarqué que la législation ne prévoit pas de listes d'infractions ou de crimes pour lesquels l'extradition peut être accordée. Cette approche nous permet d'être beaucoup plus flexible. Plutôt que de chercher à identifier une infraction, de faire en sorte que le nom de l'infraction apparaisse dans une liste, on s'attarde à la conduite. Est-ce que les faits punissables dans l'État requérant sont aussi des faits punissables au Canada? Voilà les tenants et les aboutissants de la règle de la double criminalité qui s'applique et qui est décrite à l'article 3.

La question qu'on aurait eu à se poser avec le genre de crimes auxquels vous référez est la suivante : est-ce que les crime pour lesquels l'extradition est demandée sont couverts par l'article 3 dans l'État requérant? Est-ce que le crime en question est punissable par deux ans ou plus dans l'État requérant? La réponse est oui. Est-ce que les faits en question qui constituent le crime dans l'État requérant sont punissables au Canada par deux ans ou plus? Si la réponse est oui, les exigences de l'article 3 sont rencontrées.

Le sénateur Joyal: Par rapport à la procédure d'extradition que le Canada a suivie lorsqu'il a dû répondre à une demande d'extradition pour crimes de guerre suite à la Deuxième Guerre mondiale, en particulier au génocide qu'on connaît, il n'y a que sur la définition de crimes de guerre que le projet de loi change quelque chose? Sur tout le reste de la procédure, c'est identique.

M. Lemire: J'ai répondu à la question en me référant au critère de base prévu à la loi. En ce qui a trait à la procédure, d'autres changements interviennent. En ce qui a trait à la description exacte des rôles attribués au ministre de la Justice, au pouvoir judiciaire, le projet de loi comporte des dispositions qui établissent les rôles de chacun conformément à la pratique actuelle.

Le projet de loi identifie clairement ce sur quoi le juge d'extradition doit se prononcer lorsqu'il entend une demande d'extradition. Ce rôle est précisé de deux manières: par l'émission d'un arrêté introductif d'instance aux termes de l'article 15 par le ministre de la Justice qui identifie justement en termes d'infractions canadiennes, en termes de droit canadien, les faits recherchés. Dans son arrêté introductif d'instance, le ministre indique selon quelles infractions canadiennes le juge d'extradition doit se prononcer pour savoir s'il y a preuve suffisante ou non. L'autre changement pertinent découlant de la loi est le moment auquel on apprécie pour ainsi dire l'aspect canadien de la règle de la double criminalité.

Il faut que ce soit un crime dans l'État requérant mais aussi une infraction punissable aux termes du droit canadien. À l'article 29(4), on prévoit qu'aux fins de sa décision, pour déterminer si un crime canadien est prouvé, la date pertinente à considérer est la date de l'arrêté introductif d'instance.

Est-ce que les faits pour lesquels l'extradition est demandée constitueraient un crime au Canada à la date de l'arrêté introductif d'instance plutôt qu'à la date où ils sont survenus?

Le sénateur Joyal: C'est un monde.

M. Lemire: C'est un monde. C'est surtout une situation qui ne permet pas de flexibilité et qui ne prend pas en considération l'évolution de la criminalité et des lois qui y réfèrent. C'est une modification apportée par le paragraphe 29(4) de la loi.

Le sénateur Joyal: J'émets l'hypothèse suivante: à supposer que l'Allemagne demande l'extradition d'une personne qui serait au Canada et qui serait, selon le demandeur, recherché pour des crimes de guerre, le Canada devrait apprécier la demande d'extradition sur la base de ce que constitue un crime aujourd'hui et non pas sur ce qu'était l'état du droit allemand au moment où on allègue que le crime aurait été commis?

M. Lemire: Le juge d'extradition aurait à apprécier les faits en regard de l'existence d'une infraction canadienne, aux termes du droit canadien, en prenant en considération les infractions créées en droit canadien à la date de l'arrêté introductif d'instance plutôt qu'à la date à laquelle les infractions auraient été commises.

Le juge canadien détermine si la preuve établit une infraction aux termes du droit canadien, non pas aux termes du droit de l'État étranger. C'est ce que je voulais déterminer. Vous êtes tout à fait correct lorsque vous indiquez que le moment de l'appréciation est en date de l'arrêté introductif d'instance.

Le sénateur Joyal: C'est un changement majeur. Est-ce qu'il y a d'autres changements dans le projet de loi par rapport à l'hypothèse d'un criminel de guerre. Les gens qui nous écoutent, devant ces textes juridiques, veulent voir en pratique ce qui change dans cette loi par rapport à l'ensemble du système antérieur. Ils se souviennent des cas d'extradition auxquels le Canada a eu à faire face.

M. Lemire: En deux mots, le projet de loi propose une refonte, amalgame les deux lois, propose un régime unique d'extradition et clarifie les rôles de tout le monde en attribuant les responsabilités de manière spécifique. On adopte une approche moderne en ce sens qu'on établit différentes bases sur lesquels on peut extrader, de là, la notion de partenaire d'extradition. On peut mentionner ceux avec qui on a un traité, ceux qui sont désignés à l'annexe et ceux avec qui on peut avoir une entente spécifique. Ces changements importants ont un impact direct sur notre capacité d'extrader à un État étranger ou à un tribunal pénal international. C'est un facteur important.

J'indiquais donc l'existence d'un autre facteur important, l'arrêté introductif d'instance qui est un document de base. Ce document identifie, en fait, les questions sur lesquelles le juge d'extradition doit se pencher. Un autre élément important de la réforme proposée est la preuve qui est rendue admissible aux fins de l'audition devant le juge d'extradition.

Traditionnellement, sous le régime actuel, un État avait à nous soumettre, dans le cas d'une personne accusée, une preuve prima facie que l'individu avait commis une infraction qui serait un crime au Canada.

La nouvelle loi maintient ce test de preuve prima facie qui est tout à fait le même test qu'on applique à l'enquête préliminaire au Canada. La loi change, sans toucher au fardeau de la preuve, la manière de rencontrer ce fardeau. Plutôt que l'État étranger ait à nous soumettre des déclarations assermentées pour chaque témoin et ne contenant pas de ouï-dire, il est prévu que la preuve peut être faite à partir d'un dossier de preuves dans lequel les autorités étrangères nous indiquent la preuve qui leur est disponible. Plutôt que d'avoir, par exemple, dans des cas très complexes, toute une série -- cela peut être très volumineux et très complexe -- de déclarations sous serment par autant de témoins, on pourrait avoir un document émis par une autorité judiciaire ou par une autorité de la poursuite qui décrit la preuve, sans fournir une déclaration sous serment pour chaque témoin. Cette mesure importante devrait avoir pour effet de faire en sorte que les difficultés que connaissent bien des États présentement à nous présenter des demandes d'extradition avec lesquelles on peut procéder soient aplanies, de façon à ce qu'on puisse donner suite à leurs demandes. Dans ce contexte, l'accusé ou plutôt la personne recherchée bénéficie des protections adéquates prévues par la loi.

En ce qui a trait à d'autres changements apportés par la loi, notons le maintien du processus d'appel simplifié, mis en place depuis 1992, et qui a eu pour effet de réduire substantiellement les délais encourus lors de procédures d'extradition. Plutôt que d'avoir une procédure où on peut aller deux fois en Cour suprême, une fois pour la décision du juge d'extradition et une seconde fois, suite à la décision du ministre de la Justice, la nouvelle procédure d'appel a permis d'avoir des recours d'appel concurrents de façon à réduire les délais. Les délais auront été réduits d'environ 50 p. 100 avec la nouvelle procédure d'appel. C'est un fait à noter.

Autre mesure intéressante dans la loi, il est prévu des dispositions permettant de procéder à une remise temporaire d'un individu. Je m'explique en donnant un exemple: un individu peut se trouver au Canada et purger une sentence pour un crime commis au Canada et pour lequel il a reçu une sentence. Cette même personne peut faire l'objet d'accusations dans un autre pays.Cet autre pays nous demande l'extradition de la personne. Toutefois, il purge une longue sentence canadienne. La nouvelle législation permet de suivre exactement le processus d'extradition normal etla remise de l'individu à l'État étranger, nonobstant la sentence canadienne, de façon à ce que cet individu puisse subir son procès dans l'État requérant, à la fin duquel, la personne qui a encore une sentence à purger, revient au Canada purger le reste de sa sentence. À la fin de cette sentence canadienne, elle est retournée dans l'État requérant pour y purger la sentence qu'elle aurait pu recevoir aux termes du procès qui y aurait été tenu.

Cela a l'effet net de faire en sorte qu'une personne ne bénéfice pas d'une sentence canadienne qui peut avoir pour effet de retarder dans une grande mesure le processus judiciaire dans l'autre état. Cela permet donc de réduire ces délais tout en maintenant une procédure efficace.

[Traduction]

La présidente: Je pourrais peut-être demander à nos témoins de répondre de façon plus concise.

Le sénateur Fraser: Puis-je poser une question supplémentaire?

La présidente: Je tiens d'abord à féliciter le sénateur Bryden. Il a remarqué une erreur dans le projet de loi. Au bas de la page 10, une ligne manque à la fin du paragraphe 23(1). Le texte devrait sans doute indiquer: «sous réserve d'une ordonnance à l'effet contraire que peut rendre le tribunal sur demande du procureur général ou de la personne visée par l'arrêté».

Le sénateur Bryden: Il est intéressant de constater que la ligne oubliée est celle où le procureur général est mentionné, en plus du ministre.

Le sénateur Fraser: La question des criminels de guerre a beaucoup intéressé le public. Ce projet de loi permettrait-il d'extrader plus facilement vers l'Europe les criminels de la Seconde Guerre mondiale, par exemple?

M. Piragoff: Je commencerais par répondre à la question concernant la page 10. Il y a eu une erreur d'impression entre le moment où le projet de loi a été imprimé à l'autre endroit et celui où il vous a été remis. Le projet de loi initial contenait les mots «procureur général ou de la personne visée par l'arrêté».

La présidente: Voulez-vous parler du projet de loi adopté par la Chambre des communes?

M. Piragoff: Le projet de loi adopté par la Chambre des communes devrait contenir ces mots, mais quand le projet de loi a été réimprimé après avoir été adopté à l'autre endroit, ces mots ont disparu.

Le sénateur Pearson: Ils manquent aussi en français.

M. Piragoff: Ils figuraient, bien entendu, dans le projet de loi que l'autre endroit a adopté.

Je vais maintenant répondre à la question du sénateur Fraser. Oui, ce projet de loi permettrait d'extrader plus facilement les criminels de guerre ou les responsables de crimes contre l'humanité, et cela pour un certain nombre de raisons, notamment celle de la compétence dont nous avons parlé. Souvent, les crimes ont été commis dans un pays tiers, même pas le pays d'origine de l'accusé. Encore une fois, ce problème de compétence serait réglé.

Pour ce qui est de l'extradition vers les tribunaux de Yougoslavie et du Rwanda, la Loi sur l'extradition en vigueur nous permet seulement d'extrader vers d'autres pays. Nous ne pouvons pas extrader des gens vers le tribunal de la Yougoslavie ou du Rwanda. Ce projet de loi nous permettrait de le faire.

Amnistie internationale soulèvera sans doute la question et je vais donc essayer de répondre à l'avance à un problème qu'elle verra peut-être dans le projet de loi. Cela nous ramène à la question que le sénateur Joyal a posée au sujet de la sanction réciproque.

Au paragraphe 3(2) le projet de loi prévoit que:

Il est entendu que la concordance entre l'appellation juridique, la désignation, la classification ou la définition donnée à l'ensemble des actes de l'intéressé par le droit canadien et celle donnée par le droit applicable par le partenaire n'est pas prise en compte.

Peu importe si une infraction est qualifiée de génocide ou de crime contre l'humanité. L'important c'est qu'un juge canadien se prononce sur les actes incriminés et déclare que, s'ils avaient été commis au Canada, ces actes constitueraient une infraction contre une loi canadienne. Le juge peut qualifier un acte de meurtre, de séquestration ou de kidnapping. Il faut que l'acte en question réponde au critère de la sanction réciproque.

Même si nous n'avons pas, dans le Code criminel, un crime appelé génocide ou crime contre l'humanité ou crime de guerre, le critère de la sanction réciproque que prévoit ce projet de loi nous permettra de procéder à une extradition vers les tribunaux yougoslaves.

La deuxième question qui se pose à propos des tribunaux est celle de la Cour criminelle internationale. Cette nouvelle cour n'a pas encore été constituée, mais le traité a été conclu cet été à Rome. Là encore, la question de la sanction réciproque pose problème en raison de la longue liste d'actes criminels visés. Ce projet de loi fournit des bases d'extradition.

Quand le gouvernement décidera de ratifier le traité de Rome et la mise en place de la Cour criminelle internationale, il devra apporter des modifications législatives à plusieurs lois fédérales et apporter de nouveaux changements à la Loi sur l'extradition. Les dispositions fondamentales de la loi s'appliqueront toutefois aux tribunaux de Yougoslavie et aux tribunaux de la Cour internationale. Cela ne veut pas dire qu'à l'avenir il ne sera pas nécessaire de modifier certaines dispositions particulières de cette loi ou d'autres lois en raison du principe de la sanction réciproque et d'autres questions relatives à ce traité.

Le gouvernement n'a pas encore ratifié le traité sur la Cour criminelle internationale. Nous comptons le faire, mais nous n'avons pas encore présenté de projet de loi dans ce sens.

C'est une longue réponse, mais je voulais vous donner le contexte. Je sais qu'Amnistie internationale va aborder certaines de ces questions demain. J'ai cru utile de vous faire connaître à l'avance les opinions du gouvernement sur certaines de ces questions.

Le sénateur Beaudoin: Je voudrais en revenir au Commonwealth, parce que c'est une question fondamentale et que tout n'est pas clair.

Elizabeth II est la reine du Royaume-Uni, la reine du Canada, la reine de l'Australie et la reine de la Nouvelle-Zélande. Elle remplit plusieurs rôles. La même personne est chef de plusieurs États indépendants. Néanmoins, selon un jugement rendu par lord Denning, même si nous avons dit au cours de ce siècle que la Couronne était indivisible, en pratique elle est divisible. Le fait est que nous avons des contrats entre le Canada et l'Australie, et cetera.

Les pays du Commonwealth sont énumérés au dos du document. Cela veut dire que cette loi s'applique à eux parce qu'ils figurent sur la liste et pas seulement parce que ce sont des pays du Commonwealth, n'est-ce pas?

M. Piragoff: C'est exact. La loi s'applique à eux parce qu'ils figurent sur la liste et pas nécessairement parce que ce sont des pays du Commonwealth. Le fait qu'il s'agit de pays du Commonwealth est l'un des critères en fonction desquels ils ont été inscrits sur la liste, mais pas nécessairement le seul critère. Certains pays du Commonwealth sont absents de cette liste, en raison de leur situation sur le plan des droits humains.

Le sénateur Beaudoin: C'est exact. S'ils ne figurent pas sur la liste, cela veut dire que ce projet de loi ne les concerne pas. C'est clair.

Ma deuxième question concerne le ministre de la Justice, qui selon nos lois et nos traditions, a toujours été en même temps le procureur général du Canada. Il est dit à l'article 12 que le ministre «peut autoriser le procureur général». Il doit y avoir une explication à cela.

Encore une fois, la même personne joue deux rôles différents, celui de ministre de la Justice et celui de procureur général. Les fonctions du procureur général sont celles de procureur ou de conseiller juridique de la Couronne.

Si je me souviens bien, la Loi sur le ministère de la Justice énumère les pouvoirs du ministre de la Justice. Il y a plus d'un pouvoir. Le ministre est en même temps conseiller juridique auprès du Cabinet, auprès du conseil des ministres.

Nous pouvons peut-être en conclure que la même personne joue à la fois le rôle de ministre de la Justice, qui remplit les fonctions énumérées dans la loi applicable, et le rôle de procureur en chef, dans le champ de compétence du gouvernement fédéral. Cela explique pourquoi depuis la Confédération, et même avant, le ministre de la Justice est en même temps procureur général. N'est-ce pas l'explication?

M. Piragoff: Vous m'avez convaincu. J'ai essayé d'en convaincre certains de vos collègues. Il est tout à fait normal que le ministre de la Justice et le procureur général soient deux personnes en une, étant donné qu'il s'agit de fonctions différentes.

Le sénateur Beaudoin: C'est exact. La même personne joue deux rôles. L'un de ces rôles est celui de ministre de la Justice. Nous savons ce qu'est ce rôle et il suffit de se reporter à la Loi sur le ministère de la Justice. Le deuxième rôle est celui de procureur. En droit constitutionnel, le procureur général du Canada représente Sa Majesté du Chef du Canada. C'est à ce titre que le ministre de la Justice est là, mais ses fonctions sont entièrement différentes. Par exemple, il dira: «Vous affirmez que cette loi fédérale est anticonstitutionnelle, mais je ferai valoir le contraire.» Il plaide devant la Cour suprême, non pas en tant que ministre de la Justice, mais en tant que procureur général. Il est le procureur de la Reine du chef du Canada. Si ce n'est pas l'explication, je ne comprends pas l'article 12.

Cependant, avec cette explication, c'est beaucoup plus logique. Mais vous pouvez ne pas être d'accord.

M. Piragoff: Le gouvernement serait d'accord avec vous: rien n'interdit à un ministre et d'assumer deux fonctions différentes. C'est particulièrement vrai dans le cas présent, lorsque le procureur général, dans le cadre de ses fonctions, agit non pas nécessairement au nom de sa Majesté du Chef du Canada, mais en fait, au nom d'un État étranger.

Lorsque nous demandons l'extradition d'un individu à un pays étranger comme le Royaume-Uni, le procureur général ne représente pas le Canada devant les tribunaux britanniques. Nous devons au contraire engager à nos frais nos propres avocats pour nous faire représenter au Royaume-Uni. Au Canada, nous avons décidé que le procureur général pourrait, par courtoisie internationale, représenter les pays étrangers devant nos tribunaux. On est donc encore plus loin de la formule où le procureur général ne représenterait que la Reine du Chef du Canada. Devant les tribunaux, elle représente également l'État étranger et intervient en tant qu'avocate dans les procès d'extradition.

Le sénateur Beaudoin: L'article 12 ne me pose plus de problème.

La présidente: On peut également citer le projet de loi C-25 sur la justice militaire, où le juge avocat général joue de toute évidence deux rôles.

Le sénateur Beaudoin: Oui, c'est exact c'est effectivement un précédent.

Le sénateur Bryden: Dans quelles fonctions?

La présidente: D'accusation et de défense.

Le sénateur Bryden: Oui, mais pas simultanément. C'est bien là le problème. Je ne suis pas en désaccord avec le sénateur Beaudoin. En réalité, dans l'exercice de certaines fonctions, la ministre de la Justice agit en un sens en tant que procureur général. Elle intervient d'une autre façon en représentant la Couronne dans les poursuites, sans qu'il y ait pour autant matière à contestation. Le problème qui se pose ici, c'est que non seulement, elle porte deux chapeaux, mais ces deux chapeaux sont sur deux têtes qui se parlent l'une à l'autre; c'est-à-dire que la ministre de la Justice dit au procureur général ce que le procureur général est autorisé à faire.

Le sénateur Beaudoin: Oui, mais c'est comme si la Reine du Chef du Canada passait un contrat avec la Reine du Chef de l'Australie. C'est la même personne, c'est Elizabeth II. Peut-être agit-elle à deux titres différents: d'une part en tant que Reine du Canada et d'autre part, en tant que Reine de l'Australie. C'est pourquoi lord Denning a dit qu'en pratique, la Couronne était divisible. Même si nous disons depuis cent ans qu'il n'y a qu'une Couronne de l'Empire britannique -- et je pense toujours que c'est vrai -- en pratique, cette Couronne est divisible, car personne ne peut contester que l'Australie et le Canada peuvent conclure un contrat ou un traité.

Le sénateur Bryden: Je ne veux pas m'engager sur cette voie, car je ne suis pas d'accord.

J'ai bien suivi ce que vous avez dit. J'aimerais bien faire le tour de la question, car je la trouve curieuse, mais je ne voudrais pas me perdre dans les détails. Regardons l'arrêté introductif d'instance, au paragraphe 15(1), qui est ainsi formulé:

Le ministre peut [...] prendre un arrêté introductif d'instance autorisant le procureur général à demander au tribunal, au nom du partenaire, la délivrance de l'ordonnance d'incarcération prévue à l'article 29.

Voici maintenant le paragraphe 16(1):

Le procureur général peut, une fois que le ministre a délivré l'arrêté introductif d'instance, présenter à un juge compétent [...] une demande ex parte en vue de la délivrance d'une sommation ou d'un mandat d'arrestation.

À la réflexion, tout cela me semble bien logique. Pourtant, on lit au paragraphe 23(1):

Le ministre peut, à tout moment avant le début de l'audition de la demande d'extradition, remplacer l'arrêté introductif d'instance par un autre; tous les documents et décisions judiciaires établis sur la foi de l'arrêté remplacé demeurent valables sous réserve d'une ordonnance à l'effet contraire que peut rendre le tribunal sur demande du [...]

Il manque les mots «procureur général ou de la personne visée par l'arrêté».

Le sénateur Beaudoin: C'est exact.

Le sénateur Bryden: La ministre peut remplacer le procureur général par une autre autorité.

Le sénateur Beaudoin: Oui.

Le sénateur Bryden: À moins que le procureur général, qui est la ministre, ne demande au tribunal de rendre une ordonnance à l'effet contraire.

Le sénateur Beaudoin: Oui. C'est exact.

M. Piragoff: Non. Je ne pense pas que ce soit le sens de l'article 23. Selon cette disposition, la ministre peut remplacer l'arrêté introductif d'instance, puisqu'elle est la seule à être habilitée à prendre cet arrêté.

Le sénateur Bryden: Pour qui va-t-elle le remplacer? Pour le procureur général?

M. Piragoff: La ministre peut remplacer un document par un autre. L'article 15 l'autorise à prendre un arrêté introductif d'instance. Elle peut supprimer cet arrêté et le remplacer par un autre comportant cinq accusations supplémentaires.

Le sénateur Bryden: Est-ce qu'elle le remet au procureur général?

M. Piragoff: Oui, au tribunal, c'est-à-dire au procureur général. Tous les documents et décisions judiciaires établis sur la foi du premier arrêté demeure valable, sous réserve d'une ordonnance à l'effet contraire que peut rendre le tribunal sur demande du procureur général ou de la personne visée.

Autrement dit, la ministre peut modifier l'arrêté en y ajoutant des chefs d'accusation, par exemple, et toutes les autres ordonnances rendues par le tribunal, comme les ordonnances concernant la libération judiciaire provisoire de l'accusé, continuent de s'appliquer, à moins que le procureur général, qui à ce moment-là sera procureur de la poursuite à Toronto, Vancouver ou Montréal...

Le sénateur Bryden: Le procureur général, c'est Anne McLellan. Elle n'est pas procureur de la poursuite. Il n'y a qu'une personne qui soit procureur général.

M. Piragoff: C'est exact.

Le sénateur Bryden: Cette personne est responsable devant le Parlement, mais pas le procureur de la poursuite. Les procureurs de la poursuite sont responsables devant le service du procureur général.

M. Piragoff: C'est exact.

Le sénateur Bryden: Dans ce cas, vous avez la même personne, qui se trouve être la ministre McLellan, qui remplace l'arrêté introductif d'instance qu'elle a rendu elle-même par un autre arrêté. L'opération est valable, à moins qu'en tant que procureur général elle ne demande au tribunal de rendre une ordonnance à l'effet contraire.

M. Piragoff: Non. L'arrêté introductif d'instance reste valable. Ce sont tous les documents et les décisions judiciaires, comme les ordonnances de cautionnement et de détention, par exemple, en fait, tous les ordres émis par le tribunal, qui demeurent valables, bien que l'arrêté introductif d'instance ait été remplacé par un nouveau document.

Le sénateur Bryden: Bien. À moins qu'en tant que procureure générale, elle ne fasse une demande à l'effet contraire.

M. Piragoff: Oui. En tant que procureur général, elle peut considérer qu'avec les cinq accusations supplémentaires, les charges sont plus graves. Il ne s'agit plus de vol; l'individu est recherché pour meurtre. Il a été mis en liberté sous caution par voie judiciaire. Le procureur général peut demander au tribunal d'annuler la mise en liberté provisoire par voie judiciaire et de réincarcérer l'individu parce qu'il craint qu'il ne cherche à fuir le Canada, étant donné que l'accusation est plus grave.

Le sénateur Bryden: Ses pouvoirs sont donc plus étendus.

M. Piragoff: Avec le nouvel arrêté introductif d'instance, les circonstances ont pu changer de telle sorte que le procureur général ou la personne visée peut souhaiter la modification de certaines ordonnances, notamment pour la mise en liberté provisoire par voie judiciaire. Il se peut aussi que le nouvel arrêté introductif d'instance réduise les chefs d'accusation de cinq à un. En conséquence, la personne visée peut dire qu'avec ce nouvel arrêté introductif d'instance, elle demande une modification de l'ordonnance de mise en liberté sous caution dans le but d'alléger certaines des conditions qui lui sont imposées.

Le sénateur Bryden: Avec ce projet de loi, vous avez fait le bonheur d'un certain nombre de juristes universitaires.

M. Piragoff: Il y en a deux qui doivent témoigner demain ou d'ici deux semaines. Vous pourrez leur demander s'ils sont satisfaits.

Le sénateur Bryden: Je n'y manquerai pas.

Le sénateur Buchanan: Je sais que le sommaire ne fait pas partie du projet de loi, mais je vois qu'il y est question de toutes les demandes des États du Commonwealth. Pourtant, certains États du Commonwealth sont exemptés.

Le sénateur Beaudoin: C'est précisément la distinction que nous faisons.

Le sénateur Buchanan: Y a-t-il donc une erreur dans le sommaire?

M. Piragoff: Non. L'indication veut simplement dire que même si un État du Commonwealth ne figure pas sur la liste, il peut néanmoins demander un accord spécifique concernant un cas particulier.

Le sénateur Buchanan: Je vois.

Le sénateur Beaudoin: Mais un État qui n'apparaît pas sur la liste et qui ne fait pas partie du Commonwealth n'est pas concerné par cette mesure.

M. Piragoff: L'une des conditions de l'obtention d'un accord spécifique, c'est que le pays soit lié par toutes les conditions de la loi.

Le sénateur Buchanan: Même si un État du Commonwealth n'apparaît pas dans la liste de l'annexe, est-ce que le Canada pourrait passer un accord d'extradition spécifique avec lui?

M. Piragoff: Ce n'est pas un accord général. La loi envisage deux types d'accords. Le premier est un traité ordinaire bilatéral qui s'applique à toutes les demandes des deux pays.

Le second type d'accord est appelé accord spécifique et s'applique à un pays qui n'a pas conclut de traité général d'extradition avec le Canada, ainsi qu'aux pays qui figurent sur la liste. Ce genre d'accord ne porte que sur un cas. Dans une telle éventualité, le Canada est prêt à entrer en relations avec le pays demandeur, auquel cas toutes les garantis et les dispositions de la loi sont applicables.

Le sénateur Buchanan: Est-ce que c'est nouveau?

M. Piragoff: Oui. C'est une nouveauté parmi les pays de la common law. Elle est apparue dans la législation du Royaume-Uni il y a une quinzaine d'années, et elle s'est avérée très utile. C'est ce genre de situation que nous pourrions utiliser pour le Japon. Par exemple, si le Japon ne figure pas sur la liste, qu'un japonais commet un meurtre au Canada, que nous sommes convaincus qu'en l'occurrence, il obtiendra un procès juste et équitable et que nous sommes donc prêts à l'extrader, nous allons invoquer cette disposition.

Le sénateur Buchanan: Un ressortissant d'un autre pays qui est accusé d'un crime et qui se réfugie au Canada parce que nous n'avons pas d'accord d'extradition avec son pays peut-il quand même être extradé en vertu d'un accord spécifique conclut ultérieurement?

M. Piragoff: Oui. Le gouvernement a décidé que le Canada ne servirait pas de refuge aux criminels.

La présidente: L'Inde est un pays du Commonwealth et n'apparaît pas à l'annexe -- en fait, aucun des pays du sous-continent indien n'apparaît sur la liste. Si un ressortissant de l'un de ces pays commettait un crime, un attentat à la bombe contre un avion, par exemple, le Canada pourrait-il l'extrader en Inde en vertu de cette loi?

M. Piragoff: En fait, nous avons un traité général avec l'Inde.

La présidente: Est-ce que pour cela que l'Inde ne figure pas sur la liste?

M. Piragoff: Oui. Les États-Unis n'y figurent pas non plus parce que nous avons un traité avec ce pays.

Le sénateur Grafstein: Il y a un sujet qui m'intéresse au plus haut point et que je voudrais aborder maintenant. Je vous en donne simplement avis. Vous n'avez pas besoin de répondre aujourd'hui, mais peut-être pourrez-vous en parler à la ministre.

Justice différée est justice refusée. En ce qui concerne les criminels de guerre, justice différée a été effectivement justice refusée. Notre dossier à cet égard est pitoyable. Je félicite le gouvernement, car si je comprends bien, le projet de loi C-40 étend la procédure d'extradition aux cours pénales désignées, et non pas uniquement aux États étrangers. En fait, la procédure est étendue, ce qui apparemment, rend l'extradition des criminels de guerre plus concevable. C'est l'impression qu'on en a à première vue, mais souvent, le diable apparaît dans les détails.

Je me trompe peut-être, mais j'ai l'impression qu'il y a une contradiction dans la politique canadienne. D'un côté, nous avons été parmi les leaders mondiaux pour demander la création des tribunaux de justice pénale internationale, ce qui est très louable. Mais pour que ces tribunaux puissent fonctionner, nous devons évidemment veiller à ce que notre législation intérieure permette une extradition rapide. Elle doit être équitable et juste, mais rapide.

Considérant les principes qui sous-tendent ce projet de loi, peut-on dire qu'au lieu d'assurer une extradition équitable et juste des individus accusés de crimes contre l'humanité -- ou de crimes internationaux qui, je crois, se situent à un niveau supérieur par rapport aux crimes ordinaires -- nous avons traité l'extradition de la même façon que nous traiterions les crimes entre États? N'est-ce pas l'effet de ce projet de loi, plutôt que d'assurer une procédure rapide? Il peut y avoir des retards si nous appliquons la procédure interne d'extradition plutôt que la procédure d'extradition prévue en cas de crimes internationaux, c'est-à-dire de crimes contre l'humanité, et cetera.

Je vais vous donner un exemple précis. L'arrêt rendu dans la Reine c. Finta de la Cour suprême du Canada pose le problème de la double incrimination ou des doubles exigences criminelles. On peut prétendre qu'il y a une contradiction entre le droit intérieur et le droit international, et que des délais pourraient en résulter.

Est-ce bien souhaitable? Au lieu d'accélérer l'extradition des criminels de guerre dans des conditions justes et équitables, nous leur offrons toutes les garanties dont les criminels ordinaires peuvent se prévaloir au Canada. Ne devrait-on pas envisager une procédure beaucoup plus expéditive pour l'extradition des criminels de guerre?

Voilà ce que j'en pense à première vue. Ce n'est peut-être pas juste. Je vais poursuivre mes recherches, mais j'aimerais avoir votre avis à ce sujet, quitte à revenir sur les détails ultérieurement.

M. Piragoff: Vous avez énoncé les préoccupations qu'Amnistie internationale risque d'évoquer demain.

Comme tout autre acte du gouvernement, l'extradition est assujettie à la Charte canadienne des droits et libertés, dont l'article 6 prévoit spécifiquement que tout citoyen canadien a le droit de pénétrer au Canada et d'y rester.

Il y a eu un cas d'extradition vers l'Allemagne d'un individu accusé de crimes de guerre dans les années 80. L'article 6 a été invoqué. Il s'agissait de savoir si un citoyen canadien peut se soustraire à une demande d'extradition vers l'Allemagne dans une affaire de crime de guerre. La cour a dit que l'extradition était une mesure exceptionnelle et que l'article 1 pouvait être invoqué pour faire valoir les droits évoqués à l'article 6.

Cela signifie que toutes les garanties de procédure et de respect des principes fondamentaux de la justice prévues dans la Charte s'appliquent à l'extradition, en particulier à celle d'un citoyen canadien. Cela signifie aussi que même si un tribunal international demande à juger une personne qui est simplement accusée d'avoir commis un crime de guerre, cette personne ne renonce pas pour autant à certains droits constitutionnels au Canada. Elle a le droit d'exiger une audience, de comparaître devant un tribunal, de s'exprimer devant le ministre ou le tribunal sur les effets de son extradition. Que la question soit traitée d'État à État ou d'un tribunal à un autre, nous avons essayé de mettre en place une procédure essentiellement uniforme en toutes circonstances.

De cette façon, si deux accusés comparaissent le même jour devant un tribunal, que l'un soit recherché par les États-Unis et l'autre par le tribunal international pour l'ex-Yougoslavie, le deuxième ne pourra pas prétendre avoir été victime de discrimination au sens de l'article 15 de la Charte, ni d'avoir été assujetti à une procédure différente de celle appliquée au premier accusé.

Nous avons essayé de faire en sorte que les garanties de procédure s'appliquent uniformément à tous les accusés, qu'ils soient recherchés pour meurtre dans un État, ou qu'ils soient recherchés pour meurtre par le tribunal pour l'ex-Yougoslavie ou le tribunal pour le Rwanda.

Je ne sais pas si vous étiez dans la salle lorsque j'ai parlé de la Cour criminelle internationale. Elle pose aussi le problème de la double incrimination. Le paragraphe 3(2) du projet de loi indique clairement que pour trancher la question de la double incrimination, il ne doit pas y avoir nécessairement concordance entre l'infraction en droit canadien et la même infraction dans le droit du pays qui demande l'extradition. Peu importe que les actes reprochés soient nommés, définis ou caractérisés de la même façon par le pays partenaire que par le Canada. Dans la mesure où il existe en droit canadien une infraction qui englobe ces actes, il peut y avoir extradition.

L'autre élément qui concerne cette nouvelle Cour criminelle internationale, c'est que le gouvernement devra présenter un projet de loi pour ratifier ce traité. À cause des particularités et des détails de ce traité par rapport aux autres catégories de traités, nous devons rajuster un certain nombre de lois, à moins que nous ne puissions résoudre les questions soulevées par la CCI dans une loi autonome.

Une telle loi permettrait les extraditions devant les deux tribunaux spéciaux et fournirait une structure régissant les extraditions vers la Cour criminelle internationale. Cela ne veut pas dire pour autant que le gouvernement ne pourrait plus apporter d'amendements à la loi de ratification ou à la loi ou à la procédure d'extradition devant la CCI.

Le sénateur Grafstein: J'espère que nous pourrons revenir sur cette question après avoir écouté Amnistie internationale.

Le sénateur Bryden: Je voudrais poser une question sur la Cour criminelle internationale. Je suis peut-être mal informé, mais je crois comprendre que les États-Unis n'ont pas signé le traité créant cette cour.

M. Kessel: Non, en effet.

Le sénateur Bryden: Est-ce que vous pouvez nous indiquer brièvement pourquoi? La question sera certainement soulevée demain.

M. Kessel: Je ne peux pas parler au nom des États-Unis. Ils n'aiment pas ça, d'ailleurs. Je peux vous dire ceci: Le Canada est intervenu non seulement pour présider la conférence diplomatique qui a abouti à cette création, mais aussi pour inciter nos partenaires traditionnels, y compris les États-Unis, à se joindre au mouvement. Actuellement, les États-Unis sont en train de réviser leur position. Cela ne signifie pas qu'ils vont signer le traité. Ils participent activement aux travaux de la commission préparatoire pour essayer de mettre en place des règles en matière de procédures et de preuves. Les États-Unis n'ont pas dit catégoriquement qu'ils ne signeraient jamais. Ils ont dit que certains éléments du texte leur posaient des problèmes, mais ils se sont montrés prêts à travailler à la recherche de solutions qui faciliteraient leur décision de signer ce traité.

Sans vouloir me prononcer à leur place, je considère que le comportement des Américains tel qu'on pouvait l'observer il y a deux semaines est assez encourageant. Comme toujours au sud de la frontière, les situations évoluent en fonction de perspectives politiques. Nous attendons de voir ce qu'ils vont faire.

Le sénateur Bryden: Les États-Unis sont évidemment très jaloux de leur souveraineté. C'est pourquoi ils ne recourent jamais à l'arbitrage, même pour régler un conflit de travail. Est-ce là un facteur important dans vos discussions? Vous ne pouvez pas parler en leur nom, mais avez-vous abordé cette question?

M. Kessel: Nous sommes tous jaloux de notre souveraineté.

Le sénateur Bryden: Mais certains le sont plus que d'autres.

M. Kessel: Je considère que dans le domaine de l'extradition, chaque fois qu'on conclut un accord, on renonce à une partie de sa souveraineté. C'est l'objet même des accords internationaux. On renonce à une partie de sa souveraineté en contrepartie de quelque chose d'autre. Je considère que les États-Unis ont renoncé à une partie de leur souveraineté dans les accords et les traités d'extradition qu'ils ont signés avec d'autres pays depuis des générations. Je ne pense pas que cela les empêche d'accepter le principe de la Cour internationale à l'avenir.

Le sénateur Grafstein: L'autorité militaire s'y oppose formellement.

Le sénateur Joyal: J'aimerais revenir à la question de la Cour internationale de justice.

[Français]

Pour quelle raison le projet de loi à l'article 128 mentionne-t-il spécifiquement les deux tribunaux du Rwanda et de l'ex-Yougoslavie et ne contient-il pas une clause qui permet au gouverneur en conseil de reconnaître l'entité de d'autres tribunaux internationaux? Si nous légiférons pour quelques années, il pourrait survenir un autre conflit régional quelque part dans le monde. L'émergence d'un autre tribunal international pourrait se présenter et constituer, dans la philosophie de ce projet de loi, une entité responsable pour demander l'extradition de certaines personnes. Pourquoi avoir nommé spécifiquement ces deux tribunaux et ne pas avoir une clause plutôt générale qui permette dans l'avenir de reconnaître d'autres tribunaux?

M. Lemire: À l'article 9, on prévoit que les États ou entités dont le nom figure à l'annexe sont désignés partenaires. Au paragraphe 2, on prévoit que le ministre des Affaires étrangères peut, avec l'accord du ministre, radier ou ajouter d'autres États ou entités. L'État ou l'entité est défini, mais l'article 9 prévoit que cette annexe peut être modifiée.

Dans le cas que vous soulevez, aux termes de l'article 9(2), la possibilité existe tout à fait de désigner, dans le contexte de l'annexe, un nouveau tribunal de façon à ce qu'on puisse procéder à l'extradition à ce tribunal.

Le sénateur Joyal: Si la Cour internationale de justice venait en opération, elle serait désignée de cette même manière si suffisamment d'États ratifiaient le traité pour qu'elle devienne effective?

M. Lemire: Le véhicule existe.

Le sénateur Joyal: Le véhicule existe pour pouvoir ouvrir l'application de la loi à d'autres entités que celles qui sont nommément définies dans l'annexe.

M. Lemire: Tout à fait.

Le sénateur Beaudoin: Il y a une disposition générale: tout tribunal pénal international dans la définition d'entité.

M. Lemire: Oui, tout à fait. On prévoit tout tribunal pénal international, mais toutefois, pour que ce soit un partenaire au sens de la loi que l'on peut extrader, il faut une désignation aux termes de l'article 9.

Le sénateur Beaudoin: Par le ministre?

M. Lemire: Par le ministre.

Le sénateur Joyal: Je voudrais vous ramener à l'article 44(1)a) qui permet de refuser l'extradition si elle était jugée injuste ou tyrannique compte tenu de toutes les circonstances. Dans votre étude de la jurisprudence, qu'est-ce qu'une extradition injuste ou tyrannique? Quels sont les critères pour arriver à déterminer de manière beaucoup plus précise cette phrase qui, à mon avis, peut ouvrir la porte à n'importe quoi?

M. Lemire: Cette disposition s'inspire de l'article 7 de la Charte canadienne des droits et libertés où on prévoit que la remise ne peut avoir lieu lorsque la personne ferait face à une situation simplement inacceptable ou qui choquerait tellement la conscience des Canadiens qu'il y aurait lieu de ne pas extrader.

Un exemple qui pourrait être donné d'une situation semblable serait la torture. On n'a pas eu de telles situations. Dans ces cas, je crois que ce qui apparaît à l'article 44(1)a) serait très pertinent.

Le sénateur Joyal: Est-ce qu'il y a une codification de l'ensemble de ces motifs comme ceux que vous alléguez selon l'article 7 de la Charte?

M. Lemire: Une codification, oui, une liste exhaustive, non.

Le sénateur Joyal: Il doit certainement y avoir un certain nombre de cas de jurisprudence?

M. Lemire: Le test a été établi par la Cour suprême dans l'affaire Allard et Charette. C'est une application particulière du test en question: est-ce que la personne fait face à une situation simplement inacceptable? Une application particulière de ce test a eu lieu dans l'affaire Kindler, une affaire de peine de mort où la Cour suprême a indiqué que dans ces circonstances, la remise n'était pas contraire à la Charte.

Les cours ont eu à considérer d'autres situations où l'argument de remise soumettant l'individu à une situation inacceptable a été invoqué. Cela a été notamment le cas en ce qui a trait à certaines sentences de longue durée qui pouvaient être imposées aux États-Unis, notamment en matière de stupéfiants. Les cours ont eu à se pencher sur de tels cas où l'individu faisait face, par exemple, à une sentence d'emprisonnement minimum obligatoire d'au moins dix ans sans libération conditionnelle ou à des sentences plus sévères. Je pense à l'affaire Jamieson, où l'individu faisait face aux États-Unis à une sentence d'emprisonnement de 20 ans sans libération conditionnelle pour trafic de cocaïne. La Cour suprême a eu à se prononcer sur la question et a maintenu la décision du ministre d'ordonner la remise dans ces circonstances, malgré la sévérité de la sentence. La cour considère qu'on ne doit pas exporter nos critères, mais se poser la question suivante: est-ce une situation tellement inacceptable qu'il faut refuser la demande, avec le résultat net que l'individu accusé d'avoir commis un crime sérieux ne fait pas face à la justice et demeure au Canada?

[Traduction]

Le sénateur Joyal: Je reviendrai sur cette question lorsque nous recevrons d'autres témoins.

La présidente: Nous allons entendre d'autres témoins.

Comme il n'y a pas d'autres interventions, je remercie sincèrement les témoins d'avoir comparu aujourd'hui devant nous.

La séance est levée.