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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Affaires juridiques et constitutionnelles

Fascicule 15 - Témoignages du 8 novembre 2001


OTTAWA, le jeudi 8 novembre 2001h

Le Comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles se réunit aujourd'hui à 11 heures pour examiner le règlement proposé par le directeur général des élections.

Le sénateur Lorna Milne (présidente) occupe le fauteuil.

[Traduction]

La présidente: Honorables sénateurs, je vois que nous avons le quorum. Nous sommes réunis pour examiner le règlement que propose le directeur général des élections, qui est ici avec nous, Jean-Pierre Kingsley. Il est accompagné de Diane Davidson, première conseillère juridique, et de Holly McManus, première conseillère juridique adjointe.

Vous avez la parole.

[Français]

M. Jean-Pierre Kingsley, directeur général des élections, Élections Canada: Merci madame la présidente. Il me fait plaisir de profiter de cette occasion pour discuter avec vous de la Loi électorale du Canada adaptée aux fins d'un référendum, connue aussi sous le nom de Règlement référendaire, et de répondre aux questions que les membres du comité pourraient nous poser.

Je suis accompagné aujourd'hui de la première conseillère juridique, Diane Davidson et de la première conseillère juridique adjointe, Holly McManus.

La Loi référendaire permet au gouverneur en conseil la proclamation d'un référendum pour consulter l'électorat canadien sur toute question relative à la Constitution du Canada.

La Loi référendaire précise que le directeur général des élections peut adapter, par règlement, la Loi électorale du Canada pour son application à un référendum. C'est ce que nous avons fait par le règlement qui vous est proposé et que votre comité doit étudier.

Il me fait plaisir d'être ici pour répondre à vos questions, mais aussi pour prendre note des recommandations que vous pourriez formuler. Vous avez sans doute remarqué chaque fois que j'ai comparu devant votre comité, vous m'avez fait des commentaires et je suis toujours revenu pour vous dire comment j'avais traité les objections ou les commentaires que vous aviez formulés.

Le processus que nous avons suivi, tel que requis par la Loi référendaire, consiste en l'adaptation de la Loi électorale du Canada dans le but de la rendre compatible avec un processus référendaire. L'objectif est de permettre au processus référendaire de fonctionner dans un cadre qui soit, autant que possible, identique à celui d'une élection.

Une adaptation de la Loi électorale du Canada est nécessaire plutôt que sa réécriture complète parce que cette loi couvre déjà certains éléments essentiels à la tenue d'une élection, tels que la liste électorale et la procédure de vote, des éléments tout aussi nécessaires au déroulement d'un référendum.

Évidemment, lors un référendum il n'y a pas de candidats, pas de partis politiques comme tels ni de publicité électorale faite par des tiers. Il existe plutôt une ou des questions référendaires. Il existe également des comités référendaires. Ceux-ci doivent s'enregistrer auprès du directeur général des élections s'ils ont l'intention de dépenser plus de 5 000 dollars pendant la période référendaire. Lors de l'adaptation, il a fallu tenir compte de ces éléments particuliers à un référendum.

[Traduction]

Le premier règlement référendaire a été pris en 1992 à la suite de l'adoption de la Loi référendaire. C'est en vertu de cette loi que s'est tenu le référendum de 1991. La Loi électorale du Canada a été modifiée par la suite en 1993 par le projet de loi C-114, et en 1996 par le projet de loi C-63.

Après l'adoption de chacun de ces projets de loi, le règlement référendaire a subi une adaptation en fonction des parties touchées de la Loi électorale du Canada. En 1998 et en 1999, la Loi électorale du Canada a fait l'objet de modifications mineures d'ordre terminologique sans effet sur l'application du règlement. Il n'y a eu aucune nouvelle adaptation à ce moment-là.

D'ailleurs, le projet de loi C-2 était sur le point d'être adopté et allait mettre en place une Loi électorale du Canada complètement nouvelle. Cette nouvelle Loi électorale du Canada, à laquelle se sont ajoutés des changements apportés par l'adoption du projet de loi C-23, est entrée en vigueur le 1er septembre 2000. C'est en vertu de cette législation que s'est déroulée, peu de temps après, l'élection générale du 27 novembre 2000. Elle a accaparé tous nos efforts. De plus, nous avions appris, à ce moment-là, que le projet de loi C-9 se dessinait. C'est pour ces raisons que l'adoption du règlement référendaire a été retardée jusqu'à maintenant. Le projet de loi C-9 a été adopté depuis lors. Les modifications qu'il apporte à la Loi électorale du Canada font partie du règlement référendaire proposé que vous avez entre les mains.

L'annexe 2 de la Loi référendaire actuelle énumère les dispositions de la Loi électorale du Canada qui ne s'appliquent pas à un référendum. Cependant, la Loi électorale du Canada a été modifiée à plusieurs reprises depuis 1992, lorsque l'annexe 2 a été adoptée.

Ainsi, l'annexe 2 n'indique plus correctement les numéros des dispositions de la Loi électorale du Canada que le Parlement avait l'intention d'exclure du processus référendaire. Pour donner effet à l'intention du législateur, au moment de l'adaptation de la Loi électorale du Canada aux fins d'un référendum, les références ont été considérées comme étant ambulatoires, de telle sorte qu'elles englobent les modifications apportées à la Loi électorale du Canada. Ainsi, il a fallu passer, principalement, par un exercice de concordance entre les dispositions de l'ancienne et de la nouvelle Loi électorale du Canada.

C'est ce qui s'était d'ailleurs produit dans le passé. De fait, en 1996, nous avons mis à jour l'annexe 2, qui datait de 1992. Le Parlement a reconnu cette façon de procéder en adoptant, la même année, la dite annexe. En conséquence, nous avons maintenant mis à jour l'annexe 2 pour les fins de la codification que nous devons publier maintenant.

Pour des raisons de nécessité opérationnelle, dans de rares circonstances, nous avons dû nous plier à l'intention du législateur en allant au-delà de la simple concordance. Par exemple, le paragraphe 227(3) de la Loi électorale du Canada traite de la façon d'indiquer le nom du candidat sur un bulletin de vote spécial. Dans un référendum, il n'y a pas de candidat. Pourtant, cette disposition ne se trouve pas dans l'annexe 2. Nous n'avions, malgré tout, d'autres choix que de rendre cette disposition non applicable, et c'est le genre d'exemple dont il s'agit.

[Français]

Le 30 octobre dernier, j'ai comparu devant le Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes. J'ai cru ressentir un certain malaise chez les députés du fait qu'une législation telle que la Loi électorale du Canada adaptée aux fins d'un référendum soit le fruit du travail d'un officier du Parlement plutôt que du législateur. J'ai alors aussi indiqué ma préférence à ce qu'à l'avenir, cette responsabilité revienne au législateur, bien que je sois d'avis à ce qu'on poursuive maintenant le processus menant à la prise du règlement référendaire proposé.

Tel que convenu, j'accorderai au comité tout le temps qu'il lui faut pour terminer son examen du règlement référendaire proposé et nous faire ses recommandations. J'espère que ces quelques commentaires puissent vous être utiles. Mes collègues et moi seront heureux de répondre à vos questions. Si les membres du comité le désirent, nous pourrons discuter du processus de redécoupage une fois cette discussion terminée.

Le sénateur Beaudoin: Vous avez ressenti que les députés avaient un certain malaise parce que l'adaptation du règlement référendaire se fait par un officier et non pas par le législateur. Au Sénat, on est également assez sensible là-dessus. On trouve que l'on légifère beaucoup par règlement. L'idéal est de laisser les questions fondamentales au Parlement. C'est cela qui est important. Est-ce que je dois comprendre que le règlement que nous allons considérer aujourd'hui est bel et bien autorisé par la Loi électorale du Canada?

M. Kingsley: Il est autorisé par la Loi électorale du Canada adoptée en 1992 - pour permettre au référendum de 1992 d'avoir lieu - selon laquelle le directeur général des élections adapte la Loi électorale du Canada aux fins d'un référendum.

Le sénateur Beaudoin: C'est dans la loi?

M. Kingsley: Oui, dans la Loi référendaire qui ne comporte que 40 articles. La Loi électorale en compte plus de 500, si je ne m'abuse. Pour qu'il ne soit pas nécessaire de réécrire toute la procédure électorale et de l'incorporer directement dans la Loi référendaire, le législateur a, en 1992, adopté une loi de40 articles, la Loi référendaire du Canada, dans laquelle il est dit que le directeur général des élections adaptera la Loi électorale du Canada aux fins de la Loi référendaire en ce qui a trait à la procédure électorale.

[Traduction]

Le sénateur Beaudoin: Pourtant, c'est légal, mais c'est tout un pouvoir qui vous est donné.

M. Kingsley: Je n'ai pas demandé ce pouvoir. Il m'a été imposé.

Le sénateur Beaudoin: Vous avez le droit d'adapter la Loi électorale du Canada à un référendum. Vous pouvez faire ce que vous voulez, du moment que vous respectez la Loi électorale du Canada.

M. Kingsley: Je dois respecter la Loi électorale du Canada et je dois aussi la soumettre au comité de la Chambre et au comité du Sénat. C'est ce que je fais depuis l'entrée en vigueur de la Loi référendaire, en 1992. Par conséquent, la procédure n'est pas exceptionnelle.

Le sénateur Beaudoin: Une fois ce règlement adopté, envisagerez-vous une loi spéciale, plus tard?

M. Kingsley: Dans le passé, le comité a délibéré mais n'a pas accepté d'adopter la loi. Le comité a consulté ses conseillers juridiques et a formulé des commentaires sur le moyen d'améliorer ce règlement, qu'il a ensuite soumis à mon bureau. Nous avons analysé les commentaires et les avons incorporés autant que possible. J'ai répondu par écrit au comité pour l'informer de ce que j'avais pu faire avec ses commentaires. Je pense procéder de la même manière cette fois encore.

La présidente: Ce pouvoir n'est-il pas exceptionnel? Y a-t-il d'autres hauts fonctionnaires du Parlement qui peuvent agir ainsi? En fait, vous faites la loi du pays sans qu'il y ait adoption d'une loi du Parlement.

M. Kingsley: C'est un pouvoir des plus inhabituels. Je l'ai accepté à l'époque parce que le législateur voulait que je l'accepte. Je ne l'ai pas demandé. Je pense qu'il y a des moyens de faire autrement à l'avenir. Je sais que quelqu'un qui a un pouvoir souhaite généralement le retenir, mais ce n'est pas le cas ici. Je ne tiens pas à conserver cette autorité. Peut-être suis-je ainsi exceptionnel, parce que les gens s'accrochent généralement aux pouvoirs qu'ils ont. C'est unique à l'échelon fédéral. C'est unique depuis 1992.

Selon des recherches qui ont été faites, c'est ainsi que le Parlement a fonctionné en 1918 lorsqu'il était question de référendum sur la prohibition. C'est de cette façon, aussi, que le Parlement a agi en 1942 au sujet du référendum sur la conscription. Je suppose que c'est ce qui a établi le modèle.

Au départ, il ne devait pas y avoir de renvoi à un comité de la Chambre ou du Sénat. Ce devait tout simplement être au directeur général des élections d'agir. Je suis heureux de cette occasion de faire un compte-rendu au sujet du règlement que je présente, aux comités de la Chambre et du Sénat. C'est pourquoi cet article se trouve là.

La présidente: J'apprécie votre présence devant nous et je suis heureuse que le Sénat nous ait donné ce mandat. Nous ne sommes pas comme un comité de la Chambre des communes qui peut examiner tout ce qui relève de sa compétence générale. Il nous faut un mandat spécifique du Sénat. Si nous ne l'avions pas reçu, ce serait passé à côté de nous en cette période de sept jours, votre délai minimal.

À propos de cette période minimum, le comité a été très occupé avec un projet de loi controversé. Cela aurait pu arriver pendant le congé parlementaire d'été, lorsque le Parlement ne siégeait pas. Ne devait-il pas y avoir une disposition, dans la loi, qui exige que ce soit présenté pendant que le Parlement siège?

M. Kingsley: Des amendements devraient être envisagés pour exiger que l'adaptation fasse l'objet de l'approbation du Parle ment plutôt du directeur général des élections. Ceci réglerait les problèmes que vous venez de mentionner.

Je peux vous assurer que je n'adopterai pas un tel règlement sans d'abord demander les commentaires et l'aval de la Chambre et du Sénat. Cependant, s'il devait y avoir une espèce de crise politique et qu'il fallait adapter, le directeur général des élections, quel qu'il soit, pourrait très bien adopter le règlement sans avoir au préalable consulté la Chambre ou le Sénat.

[Français]

Le sénateur Rivest: Monsieur Kingsley, la Loi sur la clarté référendaire a-t-elle un lien avec la Loi référendaire canadienne? Y a-il un pouvoir réglementaire dans la Loi sur la clarté?

M. Kingsley: En réponse à la première question, il n'y a aucun lien entre la Loi sur la clarté référendaire et la Loi référendaire du Canada.

Le sénateur Rivest: La question canadienne peut ne pas être claire.

Le sénateur Fraser: À moins qu'elle ne traite de la sécession d'une province.

M. Kingsley: Le commentaire a été fait par monsieur le sénateur et je n'ai pas à y répondre. Quant à la deuxième question, à savoir si quelqu'un - par exemple, le gouverneur en conseil - a le pouvoir de réglementer la Loi sur la clarté, je ne connais pas la réponse.

Le sénateur Rivest: Est-ce que l'administration de la Loi sur la clarté relève du directeur général des élections?

M. Kingsley: Non.

[Traduction]

Le sénateur Fraser: Je connais bien le projet de loi sur la clarté et, si je me souviens bien, je suis certain à 99,9 p. 100 qu'il n'y avait pas d'élément réglementaire dans ce projet de loi.

Le sénateur Joyal: Est-ce que je peux avoir ce dixième pour cent qui manque au sénateur Fraser?

[Français]

Monsieur Kingsley, je crois que suite à votre analyse vous avez publié les points qui différencient la Loi référendaire du Québec de votre consolidation de la Loi référendaire canadienne. Il me semble avoir vu un document où vous mettiez en relief les cinq ou six éléments de différence entre les deux lois.

Pourriez-vous nous dire brièvement quels sont les chapitres de votre table analytique qui sont touchés par ce tableau comparatif?

M. Kingsley: Je crois que vous faites allusion à un compendium publié sur le site Web d'Élections Canada et qui concerne toutes les lois électorales et référendaires au pays entre les différentes juridictions. Il s'agit d'un processus continu.

Quant à votre question à savoir quelles sont les différences dans les lois qui sont touchées par la prise de règlements, il faudrait que je me penche sur la question car on n'a pas effectué cette analyse. Je vais tout de même tenter de répondre à ce que j'ai cru percevoir dans votre question. En fait, la loi référendaire québécoise ne touche en rien la loi référendaire fédérale.

Le sénateur Joyal: Je suis d'accord.

M. Kingsley: Les différences reflétées dans le règlement seraient contenues dans le processus électoral, par exemple la façon dont on organise les bureaux de vote et les listes électorales. C'est ce qui serait différent.

Les différences fondamentales entre les deux lois référendaires se retrouveraient dans le texte de la Loi référendaire comme telle et non pas dans la prise de règlements. Les différences touchent l'établissement des comités, la fixation des sommes d'argent maximales que les comités fédéraux peuvent dépenser.

Au Québec, il n'y a que deux comités-parapluie: le comité du OUI et le comité du NON, tandis qu'au fédéral on retrouve autant de comités que l'on veut et ils doivent s'inscrire si les dépenses excèdent 5 000 dollars. Le plafond des dépenses est fixé selon un calcul per capita.

Au niveau fédéral, le comité nous avise de l'endroit où il a l'intention de se manifester. Par la suite, on établit les circonscriptions touchées et selon un calcul per capita, on fixe un maximum de dépenses que peut effectuer le comité.

Une autre disposition majeure diffère entre les deux lois référendaires. Au fédéral, trois heures de temps d'antenne sont allouées gratuitement au comité du OUI et à celui du NON et cela se fait selon la décision de l'arbitre en matière de radiodiffusion nommé par le directeur général des élections.

Cette disposition n'existe pas au Québec parce qu'une province ne peut imposer quoi que ce soit en matière de radiodiffusion. C'est un domaine de juridiction fédérale seulement. Ce sont là les différences majeures entre les deux lois référendaires comme telles.

En ce qui a trait aux règlements, il s'agit seulement de la procédure entourant la tenue du vote telle l'organisation des bureaux. La circonscription fédérale continue de prévaloir pour l'organisation du vote afin que ce soit les directeurs du scrutin qui gèrent le vote lors du référendum. La machine électorale demeure donc la même au fédéral, mais elle est différente de celle du Québec.

Le sénateur Joyal: Vous ne voyez pas de différences majeures entre la nature du règlement que vous proposez, lequel concerne principalement le déroulement du scrutin et la radiodiffusion, et l'organisation du déroulement du scrutin, mise à part la question de la radiodiffusion pour les raisons que vous avez énoncées dans le contexte de la loi référendaire au Québec?

M. Kingsley: Je ne crois pas qu'il y ait d'autres différences.

Le sénateur Joyal: N'avez-vous pas déclaré que vous souhaiteriez qu'à l'avenir, lors de la tenue d'un référendum national, ce soit la loi référendaire canadienne qui s'applique à l'ensemble des provinces?

M. Kingsley: J'ai répondu à la question suivante: quelle aurait été la différence si le référendum fédéral avait été un référendum national? J'ai répondu que les différences étaient dues à la publicité. Lorsqu'on rend public les règlements sur les comités référendaires, cela devient public à travers le pays. Ma publicité devait, bien entendu, être restreinte pour le Québec à cet effet. Toutefois, je devais rejoindre les communautés en Ontario et au Nouveau-Brunswick, qui sont des provinces limitrophes au Québec, car les Québécois avaient accès à ces informations. L'inverse était aussi vrai. Il y avait de la publicité dans les médias québécois qui rejoignaient les gens à l'extérieur du Québec dans ces mêmes zones limitrophes.

Il pourrait y avoir de la confusion. Les dates de révision des listes n'étaient pas les mêmes, parce que les processus électoraux sont différents et créaient une différence. Il y a même une cause qui est allée jusqu'en Cour suprême du Canada, la cause Haig. Monsieur Haig se représentait lui-même. Environ 10 000 citoyens canadiens se retrouvaient dans la même situation que lui. Il s'agissait de nouveaux immigrants au Québec, qui étaient citoyens canadiens depuis au moins six mois sauf que les règles électorales référendaires québécoises exigent que l'on soit résidant du Québec au moins six mois avant de voter. Cette disposition n'existe pas dans la législation fédérale. La cause a été portée devant les tribunaux. J'avais préparé une campagne publicitaire au cas où le tribunal aviserait le directeur général des élections du Canada que ces gens pourraient voter. La campagne publicitaire devait permettre aux gens de s'inscrire directement par le truchement des journaux si le jugement allait en leur faveur. La cour nous a finalement donné raison. Ces gens ne pouvaient pas voter selon la loi référendaire fédérale. Au Québec, c'est selon la Loi électorale ou la Loi référendaire québécoise qu'ils ne pouvaient pas voter. J'ai dû rédiger un règlement en ce qui a trait à la diffusion des résultats du référendum québécois à travers le reste du pays, pour faire en sorte qu'il n'y ait pas d'impact sur les résultats des électeurs dans l'Ouest du pays.

Pourtant, je n'aurais pas été obligé de faire un tel règlement, parce qu'un référendum tenu strictement selon la loi référendaire fédérale n'aurait pas exigé cette prise de décision. C'est la synthèse des principales difficultés auxquelles nous nous sommes butés.

Le sénateur Joyal: L'immigration ne diminue pas au Canada, entre autres, elle croît de façon singulière au Québec. Selon le rapport que j'ai lu la semaine dernière, les prévisions sur l'immigration démontrent qu'elle sera croissante pour les prochaines années. En ce qui concerne la cause Haig, le problème pourrait rester entier. Existe-t-il d'autres solutions que celles qui consisteraient à modifier la loi fédérale ou la loi du Québec, puisqu'on prive quand même des personnes citoyennes du Canada de leur droit de vote. C'est un peu incongru que des personnes qui ont obtenu des droits attachés à la citoyenneté, dont principalement ceux de voter et d'avoir de la mobilité à l'intérieur du Canada, qui sont garantis par la Charte des droits et libertés, ne puissent exercer le droit le plus fondamental de la citoyenneté qui est de voter aux élections ou aux référendums. Voyez-vous d'autres façons de résoudre ce problème?

M. Kingsley: Je suis d'accord, c'est très incongru. J'ai tâché de trouver dans la loi fédérale une façon de laisser ces gens voter selon les règles fédérales, mais il n'y en avait pas. C'est la raison pour laquelle j'ai dû enfreindre la loi pour être amené devant les tribunaux. Cela prend une modification à la loi fédérale ou à la loi provinciale ou la tenue d'un référendum avec une règle qui prévaut à travers tout le pays. Autrement, il y a nécessité d'un changement juridique. Si j'avais pu trouver une façon qui aurait été acceptable légalement, donc qui m'aurais permis de ne pas enfreindre la loi que j'ai la responsabilité d'administrer, je l'aurais fait. J'espérais perdre la cause.

[Traduction]

Le sénateur Joyal: Nous pourrions vouloir envisager des recommandations.

La présidente: Je pense que nous aurons des recommandations à formuler, sénateur Joyal. Lorsque nous reviendrons, après le congé, nous essaierons d'avoir une réunion pour parler de ces questions très sérieuses.

Le sénateur Moore: C'est bien de ne pas vouloir vous accrocher à votre pouvoir. C'est tellement fondamental à la gouvernance de notre pays que ce devrait être dans la loi, et non pas dans un règlement. Est-ce qu'il est prévu qu'il y aura une loi plutôt que ceci reste un règlement?

M. Kingsley: Selon notre système, c'est probablement mieux que ce soit dans une loi. Si c'est dans un règlement, ce devrait être un règlement relevant de l'autorité tant du Sénat que de la Chambre des communes.

Le sénateur Moore: Exactement.

M. Kingsley: Je ne pense pas que ce puisse être uniquement le gouverneur en conseil. La Loi électorale du Canada ne permet pas au gouverneur en conseil d'imposer un règlement. Il y a des raisons spécifiques à cela. La Loi référendaire ne le permet pas non plus. Je pense que cela devrait être corrigé. C'est pourquoi je dis que le directeur général des élections devrait, peut-être, participer au processus mais pas prendre des décisions.

Le sénateur Moore: Cela pourrait être l'une des recommandations que vous envisageriez?

La présidente: Oui.

Le sénateur Fraser: Est-ce que vous dites qu'il ne s'agit ici que de changer les éléments de la Loi électorale du Canada qui doivent être modifiés parce qu'ils ne concordent pas avec le contexte d'un référendum?

Ce que nous aurions ici, ce sont des règlements référendaires pareils à ceux de la Loi électorale du Canada, à part la mention des candidats. Ce sont surtout des petits aspects techniques comme celui-là, sans que rien soit changé à la substance.

M. Kingsley: C'est bien cela. C'est ce que nous essayons de faire. C'est le mieux que nous puissions faire, et dans le passé, ce comité les a examinés et a fait des commentaires que j'ai appréciés.

Cela peut paraître technique, mais parfois, c'est plus que cela. J'espère bien le faire comprendre. C'est pourquoi je n'aime pas le rôle que je suis appelé à jouer ici.

Le sénateur Fraser: Nous comprenons tous que vous n'aimez pas ce rôle, et tout le monde est d'accord avec vous que ce ne devrait pas être votre rôle.

Cependant, tandis que nous examinons le moyen approprié de vous en soustraire, le fait est qu'en vertu du régime actuel, vous vous retrouvez avec des procédures référendaires qui sont effectivement semblables aux procédures de la Loi électorale. Si c'était une loi distincte, vous pourriez très bien vous retrouver avec des séries comparativement différentes, non seulement de procédures, mais aussi de principes qui sous-tendent les référendums et les élections.

La Loi électorale est déjà un texte législatif volumineux. Cependant, est-ce que ce serait une solution acceptable que d'intégrer la Loi référendaire et les règlements connexes dans la Loi électorale, de telle manière que pour y apporter des modifications, il faudrait les examiner ensemble? Ainsi, il y aurait une certaine garantie de cohérence dans la méthode des parlementaires.

M. Kingsley: Je pense qu'il nous faut deux lois, parce que leur objet est différent et, bien que ce soit une circonstance fortuite importante, ce devrait être la même chose pour les Canadiens de voter à un référendum ou à une élection, pour ce qui est du mécanisme et des procédures.

L'honorable sénateur a soulevé une question intéressante. Si les aspects pratiques du projet de loi C-2 avaient été examinés en même temps que la Loi référendaire, je pense que le débat aurait été différent. Par conséquent, la question est de savoir comment concilier tout cela avec le fait que ce devrait être le Parlement qui promulgue les lois. Le projet de loi C-2 était un texte législatif complexe parce qu'il refondait entièrement la Loi électorale, d'un bout à l'autre. Cela signifie que la Loi référendaire aurait dû être refondue d'un bout à l'autre. Cela signifie aussi qu'il aurait pu y avoir d'assez longues discussions sur la Loi référendaire. Devrions-nous avoir des budgets de dépenses pratiquement illimités? Quelle devrait être l'allocation de temps d'antenne gratuit? Cela fait partie intégralement de la Loi référendaire. Cependant, l'objectif principal est de modifier la Loi électorale du Canada. Et ce sera au Parlement de décider comment il veut procéder, et aux gouvernements de déterminer comment ils veulent proposer des lois au Parlement.

Selon moi, il faut deux textes législatifs parce qu'il s'agit de deux enjeux différents et qu'ils suscitent des débats différents lorsque nous allons au fond du sujet.

Le sénateur Fraser: Il y a deux textes législatifs distincts et nous avons discuté des aspects techniques qui les distinguent. Quelles sont les principales différences entre des élections et un référendum? Cela semble peut-être une question bête, mais j'aimerais avoir votre réponse au compte rendu.

M. Kingsley: Je ne comprends pas tout à fait votre question.

Le sénateur Fraser: À part la complexité générale et les textes volumineux, quelles sont les principales différences entre un référendum et une élection, qui vous font dire qu'il nous faut deux lois distinctes?

Je comprends les différences techniques: pas de candidats, seulement deux côtés au lieu de plusieurs. Mais à part cela, y a-t-il des différences philosophiques plus profondes entre l'objet d'une élection et celui d'un référendum, qui vous font dire qu'il nous faut vraiment deux lois?

M. Kingsley: Le but fondamental d'un référendum, selon la loi, est de régler une question d'ordre constitutionnel. Les élections ne doivent pas nécessairement porter sur des questions constitutionnelles. C'est l'une des différences fondamentales. Il y a aussi un article de la Loi référendaire qui dit qu'un référendum ne peut avoir lieu en même temps qu'une élection. Il est clair que les législateurs ont vu des différences spécifiques entre ces deux lois.

La présidente: Une façon de régler ce problème, plutôt que d'avoir un texte de loi énorme, ce serait d'avoir deux lois et de contourner ainsi votre problème relativement aux renvois ambulatoires. Avec chaque changement à une loi ou à une autre, les amendements corrélatifs de cette loi seraient intégrés à l'autre. Ces amendements corrélatifs devraient être harmonisés dans les deux lois.

M. Kingsley: Je vais vous suggérer quelque chose dont je n'ai parlé avec personne, alors je suis sûr qu'il y aura des commentaires. L'on pourrait tenter de cerner ces articles de la Loi électorale du Canada qui s'appliqueraient aux deux processus. Lorsqu'ils sont modifiés pour une élection, ils sont automatiquement modifiés pour un référendum, et il y aurait quelque chose dans la Loi référendaire qui dirait que tout ce qui se trouve sous cet article est automatiquement adapté. Je ne sais pas si ce serait faisable.

La présidente: Cela pourrait valoir la peine d'y réfléchir à l'avenir, mais la solution des amendements corrélatifs est peut-être plus simple.

Le sénateur Beaudoin: Vous m'avez convaincu dès le départ qu'il nous faut deux lois, parce que ce peut être technique, mais le résultat est fondamental et différent. La situation idéale est d'avoir deux textes de loi distincts. Lorsque vous dites que le référendum peut être la première étape d'un amendement constitutionnel, d'une sécession, ou de quelque chose de cette nature, c'est de la plus haute importance et il convient d'avoir une loi distincte pour cela.

J'ai une autre question à vous poser. Est-ce que c'est avec Charlottetown que nous avons eu deux référendums en même temps: l'un au Québec et l'un au Canada?

M. Kingsley: C'est ce à quoi je faisais allusion lorsque je parlais de la difficulté de tenir deux référendums sur la même question le même jour, mais avec des règles différentes pour la réalisation du processus.

Le sénateur Beaudoin: Je ne vois pas pourquoi nous ne devrions pas avoir un référendum national, et avec une seule loi, qui soit fédérale. Le Québec, ou toute autre province, peut avoir un référendum différent pour une question qui lui soit propre. Je suis d'accord sur ce plan. Cependant, au niveau fédéral, nous devrions avoir une Loi référendaire qui s'applique à tout le pays. Je crois que c'est une bonne raison pour avoir deux lois.

La présidente: Je demanderai à attachés de recherche parlementaire d'examiner la question et de nous faire des suggestions au sujet des enjeux que M. Kingsley nous a exposés. Nous reviendrons sur cette question plus tard, au cours de l'automne.

Je pense que M. Kingsley a quelque chose d'autre à nous dire aujourd'hui.

M. Kingsley: Madame la présidente, j'ai de l'information pour vous au sujet de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. J'aimerais profiter de l'occasion pour faire le point sur la révision des limites des fédérales, qui doit commencer le 12 mars 2002.

Le 23 mai de cette année, j'ai écrit à tous les députés et sénateurs pour les informer de l'approche du prochain redécoupage électoral. J'en ai aussi parlé lors de récentes comparutions devant ce comité.

La représentation à la Chambre des communes est revue après chaque recensement décennal, en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 et de la Loi sur la révision des limites des circonscrip tions électorales.

La révision des limites des circonscriptions électorales débute lorsque le statisticien en chef prépare et envoie un état certifié des résultats du recensement au ministre chargé de l'application de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales. Je reçois également une copie du document.

Le statisticien en chef a confirmé que les résultats du recensement seront disponibles le 12 mars 2002, tel que conve nu. La révision des limites des circonscriptions fédérales est faite par 10 commissions indépendantes, soit une par province. Je prévois que les 10 commissions de délimitation des circonscrip tions fédérales seront formées d'ici le 12 mars 2002.

Lors du dernier redécoupage, il y avait 11 commissions, dont une pour les Territoires du Nord-Ouest qui comptaient deux circonscriptions jusqu'à la création du Nunavut. Maintenant que les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut constituent une circonscription chacun, il n'est plus nécessaire de mettre sur pied une commission pour eux. Évidemment, il en va toujours de même pour le Yukon, qui représente une circonscription fédérale.

En vertu de la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales, Élections Canada dispense une gamme de services professionnels, techniques et administratifs aux commissions. Les montants requis pour le paiement des traitements et des autres dépenses qu'entraîne la Loi sur la révision des limites des circonscriptions électorales sont déterminés par le directeur général des élections et prélevés sur le Trésor en vertu du pouvoir qui m'est conféré par la loi.

En préparation pour le prochain redécoupage électoral, mon bureau met en place l'infrastructure appropriée pour garantir que Statistique Canada et Ressources naturelles Canada appuieront Élections Canada dans le cadre de la révision des limites des circonscriptions, en confirmant les données sur la population et en vérifiant les descriptions des limites des circonscriptions, conformément à la loi.

Le budget prévu pour le prochain redécoupage s'élève à environ 10 millions de dollars. Ce montant englobe toutes les dépenses qui seront encourues par les commissions ainsi que celles de Statistique Canada, de Ressources naturelles Canada et d'Élections Canada.

J'échange également des renseignements avec Élections Ontario, puisqu'il s'agira du premier redécoupage électoral depuis que les limites des circonscriptions provinciales, en Ontario, sont harmonisées avec celles des circonscriptions fédérales.

En mars dernier, et aussi le mois dernier, j'ai communiqué avec les juges en chef de toutes les provinces pour leur demander de désigner un juge pour être président de la commission de leur province à temps pour l'échéance du 12 mars 2002. J'ai aussi profité de ces deux occasions pour leur fournir des renseigne ments sur le processus de redécoupage électoral et préciser le calendrier provisoire de leur travail.

J'ai également communiqué avec le Président de la Chambre des communes aux fins de la nomination des deux autres membres de chaque commission. On m'a avisé qu'il a reçu mes deux lettres.

Nous avons commencé les préparatifs en vue de réunir les membres et les secrétaires des commissions, après leur nomination, pour une conférence de trois jours qui aura lieu ici, à Ottawa, à partir du 13 mars. Nous inviterons des conférenciers extérieurs et des universitaires à aborder le concept de communauté d'intérêt.

De plus, nous donnerons aux commissions des conseils concernant le choix de noms pour les circonscriptions, suivant les critères établis par la Commission de toponymie du Canada, de façon à éviter d'éventuelles demandes de changement de nom, car changer le nom d'une circonscription peut devenir très coûteux et, parfois, sème la confusion auprès du public.

[Français]

Pour la première fois, nous développons un module Web pour ceux qui voudront de l'information sur le processus de redécoupage électoral ou qui souhaiteront communiquer électroniquement avec l'une ou l'autre des dix commissions. Ce module Web, intitulé: «Représentation fédérale 2004», sera accessible à partir du site Web d'Élections Canada, dès le 12 mars à www.elections.ca.

Pour chaque province, nous y publierons des cartes détaillées où se superposeront tour à tour, selon le choix de l'usager, les limites actuelles des circonscriptions, les limites proposées, les limites retenues dans le rapport de la Commission et les nouvelles limites adoptées, de façon à montrer clairement les modifications à chacune des étapes du processus de redécoupage.

Nous commencerons sous peu le développement d'un outil électronique additionnel qui combinera des données géographiques à celles du recensement pour produire, de manière interactive, des scénarios de redécoupage électoral, qui serviront évidemment aux commissions dans leurs travaux.

Nous préparons déjà un plan de communication, à travers tout le pays, qui définit les stratégies appropriées pour informer le public au sujet du processus et inviter tous les Canadiens, à y participer, y compris les communautés autochtones et les communautés ethnoculturelles.

Au niveau provincial, jusqu'à cinq exercices de redécoupage électoral pourraient avoir lieu durant cette même période de révision des limites des circonscriptions fédérales. Il faudra donc exprimer nos messages-clés à la population de façon à éviter de la confusion.

J'aimerais maintenant attirer votre attention sur quelques dates importantes du calendrier provisoire du prochain redécoupage des circonscriptions fédérales.

Premièrement, le directeur général des élections calculera le nombre de sièges alloués par province en fonction de la formule constitutionnelle.

Deuxièmement, chaque commission considérera une variété de scénarios pour diviser la province selon un nombre de sièges alloués à cette province puis publie alors sa proposition.

Entre juillet et octobre 2002, les commissions tiendront des séances publiques. Les commissions rédigeront ensuite leurs rapports qui seront déposés à la Chambre des communes entre juillet 2002 et mars 2003.

À ce stade, les députés pourront présenter leurs commentaires sur les circonscriptions proposées, par l'entremise du Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre des communes, probablement entre septembre 2002 et avril 2003.

Les commissions étudieront alors les objections des députés et publieront par la suite leurs rapports finaux entre octobre 2002 et juin 2003. Vous aurez compris que les commissions prennent une décision indépendante qui peut s'inspirer ou pas des commentai res des députés.

Ces dates provisoires tiennent compte du fait que les commissions ne déposeront pas leur rapport toutes en même temps évidemment, mais plutôt en fonction de la charge de travail de chacune dans sa province respective. Les commissions des provinces moins populeuses ont besoin de moins de temps que l'Ontario, par exemple, ou le Québec et la Colombie-Britannique.

Finalement, un décret de représentation électorale devrait être proclamé au plus tard le 30 juin 2003, sauf délai, et entrer en vigueur à la première dissolution du Parlement à survenir au moins un an après la proclamation. C'est donc dire que toute élection générale fédérale déclenchée après le 30 juin 2004 serait tenue selon les limites des circonscriptions établies en vertu du nouveau décret de représentation.

Cette durée d'une année permet aux partis politiques, aux candidats possibles et à Élections Canada de s'adapter aux nouvelles circonscriptions. C'est une année-clé et c'est la raison pour laquelle elle existe.

Permettez-moi de vous remettre aujourd'hui une copie du calendrier provisoire du prochain redécoupage. Aussi, il nous ferait plaisir de répondre maintenant aux questions que vous pouvez avoir au sujet de la révision des limites des circonscriptions fédérales, mais avant cela, permettez-moi d'introduire M. Carol Lesage, directeur du processus de redécoupage à Élections Canada, qui vient de se joindre à nous pour nous aider à répondre à vos questions.

[Traduction]

La présidente: Monsieur Kingsley, je vous remercie beaucoup. Nous serions ravis de pouvoir poser des questions, mais je vous ai autorisé à faire cette présentation à titre d'information des membres. Nous n'avons pas le mandat de faire rapport de ceci ou de vous interroger sur le sujet. Peut-être les membres du comité voudront-ils vous poser des questions tout à l'heure. Nous ne pouvons pas le faire dans le cadre de la réunion du comité.

C'est l'une des difficultés des comités du Sénat: ils ne peuvent s'occuper que de ce qui relève de leur mandat, et j'ai déjà étiré ce mandat suffisamment aujourd'hui.

Le sénateur Fraser: Vous pouvez faire circuler parmi les membres du comité les documents que le témoin a choisi de fournir?

La présidente: Absolument. Nous pouvons avoir tout ce qui est ici. Nous nous y porterons grand intérêt, je peux vous l'assurer. Nous vous inviterons à nouveau pour vous interroger sur les nouvelles limites des circonscriptions, lorsque vous nous ferez rapport des changements à la loi électorale.

M. Kingsley: Le 27 novembre, vous recevrez une copie de mon rapport sur les changements à la Loi électorale du Canada. Si votre comité était chargé par le Sénat de la question de la nouvelle répartition, je serais disposé à revenir ici pour approfondir le sujet à l'entière satisfaction des honorables sénateurs.

La présidente: Nous l'apprécions beaucoup.

Sénateur Beaudoin, vous pouvez me parler, mais pas au directeur des élections.

Le sénateur Beaudoin: Il est vrai que nous ne pouvons pas agir si nous n'avons pas de mandat, mais en vertu de la Loi constitutionnelle, tous les 10 ans, nous devons revenir sur la question du régime électoral au Canada. Il me semble que ceci est lié à cette règle.

La présidente: Cette question se rapporte au recensement de 2001. J'encourage les membres du comité à parler au directeur général des élections s'ils le veulent.

La séance est levée.