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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Transports et des communications

Fascicule 29 - Témoignages


OTTAWA, le mardi 7 mai 2002

Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications se réunit aujourd'hui à 9 h 30 pour discuter d'enjeux stratégiques touchant l'industrie des transports interurbains par autocar.

Le sénateur Lise Bacon (présidente) occupe le fauteuil.

[Traduction]

La présidente: Je voudrais souhaiter la bienvenue ce matin à nos témoins du Bureau de la concurrence, soit M. André Downs, M. Gwill Allen et M. Joseph Monteiro.

Vous vous souviendrez que nous menons une étude, à la demande du ministre des Transports, touchant plusieurs aspects de l'industrie du transport interurbain par autocar, industrie qui relève surtout de la responsabilité du fédéral mais qui a été déléguée aux provinces par l'entremise de la Loi sur les transports routiers. Nous nous penchons sur les enjeux touchant le transport interurbain par autocar en vue de déterminer les causes de la baisse constante du recours au transport par autocar depuis un certain nombre d'années.

Dans le cadre d'un voyage que nous avons effectué pour nous permettre de nous pencher sur la question, on nous a beaucoup parlé des différents règlements imposés par les provinces à l'industrie du transport interurbain par autocar d'un bout à l'autre du pays. Nous avons visité Vancouver, Calgary, Toronto et Halifax. Les témoins que nous avons reçus ont beaucoup insisté sur la nécessité de favoriser la concurrence au sein de l'industrie et des résultats positifs qui seraient susceptibles d'en découler. Comme il y a une divergence d'opinions sur la question, nous sommes très heureux de pouvoir accueillir les témoins de ce matin, qui ont une grande expertise dans le domaine de la concurrence. Monsieur Downs, vous avez la parole.

M. André Downs, sous-commissaire, Direction de la politique de la concurrence, Bureau de la concurrence: Bonjour. Je désire tout d'abord remercier le Comité sénatorial permanent des transports et des communications de l'occasion qui est donnée au Bureau de la concurrence de présenter ses vues sur le régime réglementaire touchant l'industrie du transport interurbain par autocar. Nous estimons qu'il est opportun pour le comité de se pencher sur cette question et nous espérons que les opinions dont nous ferons part au comité sauront l'éclairer dans le cadre de la préparation de son rapport.

[Français]

Comme vous le savez probablement, le commissaire de la concurrence est responsable de l'administration et de la mise en application de la Loi sur la concurrence de même que de certaines autres lois concernant l'affichage et l'étiquetage.

Le principal objectif de la Loi sur la concurrence est de maintenir et d'encourager la concurrence au sein de l'espace économique canadien, afin d'assurer une allocation efficace des ressources et de permettre aux consommateurs de bénéficier de prix et de choix de produits concurrentiels.

La promotion de la concurrence par l'intermédiaire de présentations comme celle-ci est l'un des nombreux outils dont le Bureau de la concurrence dispose pour faire progresser les objectifs de la concurrence.

[Traduction]

Permettez-moi maintenant de vous présenter les vues du Bureau de la concurrence sur le transport interurbain par autocar. Une analyse plus approfondie se trouve dans le document que nous vous avons remis.

Le Bureau de la concurrence s'intéresse au secteur du transport interurbain par autocar depuis plusieurs années. Il a d'ailleurs fait quelques interventions notables dans le secteur du transport par autocar au fil des ans, dont un récent exemple serait le mémoire présenté au comité d'examen de la Loi sur les transports au Canada, qui se trouve à l'annexe 1 de notre document.

Au plan de l'application de la réglementation dans ce domaine, le Bureau de la concurrence a entendu diverses plaintes touchant l'industrie du transport interurbain par autocar, dont certaines ont donné lieu à des condamnations en vertu de diverses dispositions de la Loi sur la concurrence. Comme vous le savez, le secteur du transport interurbain par autocar n'a pas connu la prospérité sous le régime de réglementation dont il fait l'objet, et les revenus de ce secteur ont chuté au cours des 15 dernières années. Bien qu'une bonne partie de cette diminution résulte de l'attrait croissant de l'automobile en tant que moyen de transport, on peut aussi l'attribuer au recours accru à d'autres modes de transport et à la réglementation dans ce domaine.

La grande diversité qui caractérise la réglementation touchant ce secteur dans les diverses provinces a pour effet de désavantager certains transporteurs, d'augmenter le fardeau administratif de tous les transporteurs, et de nuire à la libre circulation des voyageurs. Comme l'a souligné la Commission royale d'enquête sur le transport au Canada, la réglementation créait une capacité excédentaire et des coûts plus élevés, en partie à cause d'une efficience moindre. Cette réalité se traduit par des tarifs plus élevés. Nous sommes d'accord avec son analyse étant donné notre expérience de la déréglementation dans d'autres secteurs d'activités.

La réglementation touchant le secteur du transport interurbain par autocar a été adoptée jadis en se fondant notamment sur la prémisse voulant qu'il s'ensuivrait l'instauration naturelle d'une situation de monopole. Or, ce secteur ne présente aucunement les caractéristiques d'un monopole naturel, puisque la grande majorité des coûts sont variables, plutôt que fixes. De plus, il est facile de transférer des véhicules à des trajets différents, ou encore de les vendre à d'autres exploitants situés dans la même localité ou ailleurs. De même, les terminus peuvent également être vendus et les coûts irrécupérables qu'on associe à la vente de terminus ne sont pas très importants. Par conséquent, cette prémisse n'est plus du tout valable.

Un autre argument avancé en faveur de la réglementation, c'est qu'elle est nécessaire pour garantir que des gens à revenu modeste — comme les personnes âgées qui ont un revenu fixe — qui vivent dans de petites localités ou en milieu rural auront accès à des services de transport abordables. On fait souvent valoir cet argument pour justifier l'interfinancement. Mais l'interfinancement ne garantit pas la desserte des petites localités, comme nous le constatons en Saskatchewan et au Québec, où de nombreux itinéraires à faible densité ont dû être abandonnés pour des raisons de viabilité financière. L'interfinancement comporte également des coûts cachés, comme l'a souligné la Commission royale d'enquête sur le transport des voyageurs au Canada; l'interfinancement empêche en effet les passagers empruntant des trajets rentables de profiter de tarifs plus avantageux. Il a aussi pour effet d'empêcher les services visés d'être concurrentiels par rapport à d'autres moyens de transport. Enfin, l'interfinancement exclut pour ainsi dire l'établissement d'autres services viables pour ces trajets à faible densité.

À notre avis, il existe des moyens plus efficaces et transparents de satisfaire les objectifs que l'on cherche à atteindre par la pratique de l'interfinancement, notamment l'octroi de subventions directes pour l'exploitation de trajets spécifiques, des programmes de redistribution ou des engagements précis en matière de desserte. Le Bureau est d'avis que la déréglementation du secteur du transport interurbain par autocar pourrait procurer de nombreux avantages, entre autres, des tarifs moins élevés, un plus grand choix de services et peut-être le renversement sinon le ralentissement du déclin constaté au niveau de la demande de services fournis selon des horaires réguliers.

Les premières études indiquaient que la déréglementation du secteur du transport interurbain par autocar aux États- Unis durant les années 80 avaient conduit à l'introduction de nouveaux types de services et incité les transporteurs à réduire leurs coûts grâce au franchisage ou encore à diverses stratégies de commercialisation. Par contre, de récentes études démontrent que malgré la perte de services de desserte dans certaines localités, le niveau d'activités de ce secteur aux États-Unis n'a pas diminué ces dernières années, contrairement à la situation au Canada. Au Royaume-Uni, l'expérience initiale de la déréglementation du transport interurbain par autocar semble indiquer que la majorité des usagers de ce mode de transport ont bénéficié de la concurrence, de la baisse des tarifs, et de l'amélioration de la qualité et du choix des services offerts sur les trajets les plus fréquentés.

Vu ces différentes expériences et les avantages que la déréglementation est susceptible de présenter pour les utilisateurs de services de transport interurbain par autocar, le Bureau de la concurrence exhorte le comité à recommander que l'on procède à la déréglementation des services de transport extraprovincial et international par autocar, en ce qui a trait notamment aux services de transport des passagers selon des horaires fixes, de transport nolisé de passagers et de livraison des colis par autocar.

[Français]

En conclusion, les réformes réglementaires de 1987 dans le secteur de l'industrie du camionnage extra-provincial et les réformes plus récentes dans le secteur du transport intra-provincial par camion n'ont pas été suivies par des réformes similaires dans le secteur du transport par autocar.

Aucun consensus n'a pu être établi en ce qui a trait à la réglementation économique du secteur des transports par autocar, malgré les efforts du gouvernement fédéral et de nombreux gouvernement provinciaux. Le fait de retarder davantage les réformes réglementaires au profit de quelques provinces ne saurait être à l'avantage de l'ensemble des consommateurs canadiens.

Les États-Unis et le Royaume-Uni ont déréglementé leur industrie du transport par autocar au cours des années 1980 et ces réformes ont généré d'importants bénéfices dans les deux cas. Présentement, il n'existe pas de raison fondamentale justifiant le maintien de la structure réglementaire actuelle dans le secteur du transport par autocar.

La réglementation actuelle implique des coûts importants du fardeau administratif et d'inefficacité en raison de coûts administratifs ou de subventions croisées et du manque de concurrence.

Selon nous, la déréglementation entraînerait de nombreux bénéfices sous la forme d'une concurrence accrue, de prix plus faibles et d'un plus grand choix pour les consommateurs.

[Traduction]

Au nom du Bureau de la concurrence, je désire remercier le Comité sénatorial permanent des transports et des communications de nous avoir donné cette occasion ce matin de présenter nos vues sur la question.

La présidente: Je me permets d'interrompre nos travaux pendant quelques instants pour souhaiter la bienvenue à nos visiteurs. Il s'agit de députés de parlements étrangers qui assistent au Colloque du printemps 2002 organisé dans le cadre du Programme de coopération parlementaire canadien. Nous sommes ravis de vous accueillir parmi nous.

[Français]

D'après votre expérience, est-ce que la déréglementation des prix donne généralement de bons résultats? Nous savons que les choses tournent parfois mal dans le secteur des services. Y a-t-il des règles claires à suivre pour éviter les problèmes? Y a-t-il des règles bien établies?

M. Downs: En général, la réglementation économique va nuire à l'allocation des ressources. Si on parle de service par autobus, on se doit d'avoir une grande flexibilité sur le plan de la gestion des actifs. On doit pouvoir utiliser des autobus de différentes dimensions sur différentes routes et cela exige une certaine flexibilité. On veut être en mesure de profiter de changements dans les coûts et d'ajuster les prix en conséquence, suite à des changements de coût et de demande. La réglementation économique empêche les opérateurs de bénéficier de cette flexibilité et dans ce sens, nuit à l'efficacité de l'industrie.

[Traduction]

La présidente: Pendant nos périples dans les différentes provinces, nos témoins nous ont beaucoup parlé de leurs préoccupations touchant la réglementation. Celle-ci a pour résultat d'empêcher l'interfinancement et de causer la perte de services sur certains trajets. Avez-vous réfléchi à ce problème en vous plaçant dans l'optique des compagnies de transport interurbain par autocar?

M. Downs: À notre avis, l'interfinancement ne constitue pas le meilleur moyen de réaliser les objectifs de la réglementation, surtout parce qu'il s'agit d'un coût caché pour l'industrie. Ce n'est pas non plus un moyen transparent de financer des trajets à faible densité dont la stabilité financière n'est pas établie. Il y a des moyens plus transparents de réaliser de tels objectifs, notamment par l'octroi de subventions directes, des programmes de redistribution transparents ou des engagements en matière de desserte dans le cadre d'un programme d'attribution de permis. De telles méthodes permettent aux entrepreneurs et aux exploitants de jouir de toute la latitude requise pour gérer leurs actifs aussi efficacement que possible.

La présidente: Certains universitaires nous ont dit que l'interfinancement est un outil très mal adapté aux besoins de l'industrie, et qu'en l'occurrence, il a pour résultat de faire en sorte que les pauvres subventionnent les pauvres. Êtes- vous d'accord avec cette analyse?

M. Downs: Oui, tout à fait. Que ce soit en milieu urbain ou rural, le transport interurbain par autocar est surtout utilisé par les gens qui ont des moyens modestes. Ainsi l'interfinancement des activités fait en sorte que les usagers à faible revenu en milieu urbain subventionnent les usagers à faible revenu en milieu rural. Pour nous, c'est un moyen tout à fait inefficace.

La présidente: Que pensez-vous de l'idée de faire payer l'utilisation de certaines routes? Conviendrait-il à votre avis d'établir un système de tarification qui ferait en sorte que l'utilisation de véhicules privés coûterait plus cher dans certains cas mais que les exploitants d'autocar paieraient moins cher?

M. Downs: À notre avis, il faut faire en sorte que la tarification des services d'autocar soit plus intéressante pour les consommateurs. Ce serait possible par le biais de la déréglementation, qui ferait baisser les tarifs pratiqués par l'industrie du transport interurbain par autocar. Rappelez-vous, cependant, que si vous augmentez les coûts pour les personnes qui se servent de leur véhicule, l'incidence sur les prix serait à peu près la même, mais ce ne serait pas le moyen le plus efficace d'atteindre cet objectif-là. Ce serait plus efficace de réduire le fardeau administratif associé à la vaste gamme de règlements provinciaux qui existe à l'heure actuelle.

[Français]

La présidente: Savez-vous s'il arrive que la réglementation du transport par autocar dans une province ait des répercussions fâcheuses dans une autre province? Avez-vous des exemples chez vous?

M. Downs: On cible dans certaines de nos interventions plusieurs exemples. Si on parle du transport inter-cité ou extra-provincial, par exemple, un opérateur basé en Alberta veut desservir une route de l'Alberta vers l'Ontario. Si on l'empêche d'arrêter et d'offrir des services entre deux destinations ontariennes sur le même trajet, cela nuit à une utilisation optimale du matériel. La réglementation intra-provinciale risque de demeurer de juridiction provinciale. On risque de voir des différences. Toutefois, si on pouvait permettre à un opérateur entre deux points situés dans deux provinces différentes de prendre des passagers sur ce trajet, cela générerait une meilleure utilisation du matériel roulant et des gains d'efficience qui se traduirait par des baisses de tarifs.

[Traduction]

La présidente: Plusieurs témoins se sont plaints de la concurrence déloyale que représente VIA Rail pour les exploitants de services d'autocar en raison de l'importante subvention qu'elle reçoit du gouvernement fédéral. Que pensez-vous des subventions que touche VIA Rail?

M. Downs: La zone de desserte de VIA Rail est très localisée, puisqu'elle est essentiellement présente dans le corridor Québec-Windsor, alors que l'industrie du transport interurbain par autocar est présente d'un bout à l'autre du pays. Bien sûr, la concurrence est présente dans ce corridor-là, mais pas ailleurs.

Rappelons-nous que le transport ferroviaire permet de réaliser d'autres objectifs sociaux et environnementaux. Certains vous diront que ces objectifs justifient qu'on subventionne les transports ferroviaires.

La présidente: À votre avis, y a-t-il moyen de satisfaire les besoins en matière de transport des personnes âgées et des personnes handicapées dans le cadre d'un système de transport interurbain par autocar qui dessert les régions rurales du Canada là où aucun service n'est actuellement offert?

M. Downs: Si les exploitants avaient une plus grande latitude aux termes de la réglementation en matière de sécurité pour choisir le matériel roulant auquel ils ont recours pour desservir les régions rurales et éloignées, il leur serait peut- être possible d'assurer des services dans ces régions-là. Par exemple, une mini-fourgonnette suffirait peut-être pour desservir une région éloignée ou une petite localité. On n'a peut-être pas besoin d'un grand autocar pour desservir une région rurale.

Notre économie de marché est telle que face à une demande, quelqu'un cherchera toujours à y répondre, à moins qu'un règlement ou autre obstacle l'empêche de le faire.

La présidente: Dans les provinces de l'Atlantique, on nous a dit que les gens ont recours à des mini-fourgonnettes pour desservir les petites localités rurales. Nous avons donc posé la question dans les provinces de l'Ouest, où ils nous ont dit qu'ils préfèrent des minibus. Ils n'accepteraient pas d'utiliser des mini-fourgonnettes.

M. Downs: C'est une question de préférences. Les distances sont peut-être plus longues dans l'ouest du Canada, si bien qu'ils insistent davantage sur l'aspect confort. De plus, le revenu moyen est plus élevé dans l'ouest du Canada, et ce facteur entre peut-être aussi en ligne de compte.

Le sénateur Comeau: Je veux être sûr de bien comprendre le concept de l'interfinancement. La réglementation est- elle structurée de telle façon que si quelqu'un veut assurer un service d'autocars entre Halifax et Yarmouth, par exemple, il est obligé de prendre des passagers tout au long du trajet en milieu rural? Autrement dit, pour avoir le droit de desservir cet itinéraire-là, vous seriez tenu de faire certaines choses? Ai-je bien compris?

M. Downs: L'interfinancement peut donner des résultats différents. Dans le cas d'un trajet précis, il permettra peut- être à l'exploitant de faire certaines choses. Un exploitant peut être autorisé à assurer un service d'autocars entre A et B. Seulement, pour obtenir son permis, il devra ajuster les tarifs prévus pour ce parcours-là pour s'assurer qu'il est rentable et que les revenus qu'il génère seront suffisants pour lui permettre d'assurer le service sur un autre parcours, qui est essentiellement à faible densité et peu viable sur le plan financier.

Le sénateur Comeau: Êtes-vous d'avis qu'il ne convient plus d'exiger de la part de l'exploitant qu'il s'arrête aux localités ou zones à faible densité?

M. Downs: Aux termes d'un programme de délivrance de permis, un exploitant peut se faire attribuer un permis pour exploiter un service d'autocars entre A et B et c'est lui qui décidera du tarif qu'il veut appliquer; disons que le tarif ne sera aucunement réglementé. Cependant, il serait tenu de desservir également un autre parcours à faible densité. De cette façon, l'exploitant aurait la latitude requise pour recourir à un autre type de matériel roulant pour ce trajet à faible densité. On parle donc d'une série de conditions, et pas seulement de l'élimination des contraintes en matière de tarification.

Le sénateur Comeau: L'exploitant aurait donc plus de latitude, mais pour avoir le droit d'exploiter un parcours très rentable, il serait tenu de desservir les localités à faible densité qui se trouvent le long de ce trajet.

M. Downs: Oui, de continuer à desservir ces localités-là. L'autre possibilité serait de lui verser une subvention directe. On pourrait lui dire, par exemple: «On vous accorde ce permis pour exploiter un service d'autocars entre A et B et nous vous donnons aussi tel tarif par passager pour assurer le service entre C et D.»

Le sénateur Comeau: Mais la méthode des subventions directes risque de poser problème parce qu'il est bien connu que ces services-là sont les premiers à être coupés par les gouvernements lorsqu'ils préparent leurs budgets. À mon avis, les parlementaires ne seront sans doute pas très favorables à l'idée de verser des subventions directes parce que nous sommes très bien placés pour savoir que ce sont ces services-là qui ont tendance à être supprimés, notamment si la région concernée jouit à ce moment-là de peu d'influence politique. Il faudrait donc faire très attention si l'on envisageait d'opter pour des subventions directes, n'est-ce pas?

M. Downs: Il y a deux solutions possibles. Vous pourriez prévoir un engagement à long terme dans la loi, c'est-à-dire que les subventions seraient versées pendant cinq ou 10 ans. En tant qu'économistes, nous avons une nette préférence pour les subventions directes, parce qu'elles sont tout à fait transparentes et il est donc clair pour tout le monde de quelle façon le service est subventionné. Cela pourrait présenter un inconvénient pour certains, mais la transparence est certainement une caractéristique clé de cette méthode.

Le sénateur Comeau: J'ai remarqué que vous compariez le Canada aux États-Unis et au Royaume-Uni. Mais à mon avis, on peut difficilement établir de comparaisons avec ces deux pays, puisque nous disposons à présente de services ferroviaires très limités, à part dans le corridor Windsor-Montréal. De plus, les trajets au Canada sont beaucoup plus importants, même dans les provinces maritimes, et encore davantage dans l'ouest du pays. Donc, sur ce plan, il est à peu près impossible d'établir de comparaisons valables entre le Royaume-Uni et le Canada. Même la situation aux États-Unis, où il existe des services ferroviaires beaucoup plus étendus, n'est guère comparable à celle du Canada.

Avez-vous examiné la situation dans des pays ayant un profil géographique semblable, des problèmes de distance et une faible population comme nous au Canada, pour voir s'il serait possible de s'inspirer de leurs expériences?

M. Downs: À prime abord, il semble que peu de pays soient comparables au Canada sur ce plan-là. Peut-être que M. Monteiro pourrait vous en dire plus, étant donné qu'il examine actuellement la question.

M. Joseph Monteiro, économiste, Direction de la politique de la concurrence, Bureau de la concurrence: Nous n'avons pas cherché à établir des comparaisons spécifiques avec d'autres pays. Quand les pays mentionnés ont procédé à la déréglementation de ces services, les effets observés étaient ceux que nous vous avons décrits. On peut faire une comparaison directe entre leurs données et les nôtres, pour voir dans quelle mesure elles sont semblables, mais le fait est que nous n'avons pas tenu compte de ces autres éléments et nous ne prétendons pas l'avoir fait non plus.

Le sénateur Comeau: Disons que je trouve préoccupant que nous cherchions à faire des extrapolations à partir de données venant du Royaume-Uni et des États-Unis et à comparer leur situation avec la réalité canadienne.

M. Monteiro: Vous avez raison. C'est d'ailleurs le cas de tous les autres secteurs d'activités qui ont fait l'objet de déréglementation; c'est à vous de voir si les comparaisons sont valables ou non dans le cas du secteur du transport interurbain par autocar. À notre avis, ce sont les résultats les plus probables. Si vous prenez l'exemple d'industries comme celles du gaz naturel, du transport aérien, du transport ferroviaire ou de l'électricité, il est possible en regardant les données de déduire les résultats les plus probables. Par contre, nous ne prétendons pas qu'il y ait de corrélation directe entre le secteur du transport interurbain par autocar et un autre secteur de transport.

Le sénateur Comeau: Oui, mais les avantages dont vous avez parlé en décrivant la situation dans ces autres pays pourraient ne pas se concrétiser au Canada. Je vous dis simplement qu'il faut s'en tenir à la réalité. D'ailleurs, madame la présidente, il faudra en tenir compte en formulant nos recommandations.

M. Downs: Ailleurs la déréglementation a eu pour résultat de faire baisser les tarifs et d'améliorer la gamme de choix pour les consommateurs, et là je vous parle strictement du secteur du transport interurbain par autocar dans ces autres pays. Au Canada, plusieurs autres industries ont été déréglementées, ce qui a également donné lieu à une meilleure répartition des ressources, des tarifs inférieurs et une plus vaste gamme de choix pour les consommateurs.

Il n'y a pas de garantie absolue que la déréglementation conduira nécessairement à une baisse des tarifs et de meilleurs choix pour les consommateurs. Seulement, d'après notre expérience, tel a été le cas dans d'autres pays lorsque d'autres moyens de transport ou secteurs d'activités étaient concernés. Donc, nous ne sommes pas les seuls à être de cet avis.

Le sénateur Comeau: Je m'inquiète simplement de l'effet éventuel de la suppression de services de transport sur les régions rurales du Canada. Par exemple, quand le service ferroviaire a été pour ainsi dire éliminé en Nouvelle-Écosse, sauf au Cap-Breton, les conséquences ont été fort négatives — pas seulement pour les collectivités, mais pour l'activité économique en général et la population. Lorsque les compagnies aériennes ont sensiblement réduit leurs services dans certaines de ces régions, cela a eu un impact très important — à un point tel que certaines de ces collectivités enregistrent à présent une croissance démographique négative.

Cela pourrait être avantageux pour des villes comme Halifax, mais en dehors de Halifax, les répercussions risquent d'être négatives. Comme nous avons une faible population au Canada, nous devons nous demander si nous souhaitons vraiment courir le risque de vider les régions rurales du Canada.

Par le passé, le Canada a toujours été très sensible aux besoins des gens vivant en milieu rural. Maintenant on dirait que ces régions du pays se vident petit à petit. Il s'agit donc de savoir si nous voulons vraiment que cela se produise.

M. Downs: Vous soulevez là une question plus large concernant le subventionnement de différents secteurs d'activités dans les régions rurales ou éloignées qui est directement lié au système de transferts. Je sais que depuis fort longtemps, cette question suscite de grands débats philosophiques au sein du gouvernement et que cela risque d'être le cas pendant encore longtemps. En tant qu'économistes, nous avons une opinion sur ces questions-là.

Le sénateur Callbeck: Merci de partager votre expertise avec le comité. Le Bureau de la concurrence a-t-il mené des études sur le secteur du transport interurbain par autocar dont le comité devrait prendre connaissance à votre avis?

M. Downs: Non, nous n'avons pas étudié spécifiquement ce secteur. Au cours des dernières années, nous avons examiné les études menées par d'autres et élaboré des recommandations, que nous avons soumises à diverses institutions gouvernementales, en faveur de la déréglementation. L'annexe 1 de notre document présente le texte du mémoire que nous avons déposé devant le Comité d'examen de la Loi sur les transports au Canada au sujet de l'industrie du transport interurbain par autocar.

Nous nous intéressons depuis fort longtemps à ce secteur d'activités étant donné que nous avons dû faire enquête à la suite de plusieurs plaintes touchant l'industrie déposées pendant les années 80, et nous avons aussi examiné plusieurs propositions de fusion. Comme vous le savez, Laidlaw est à présent un acteur très important dans ce secteur, et à chaque fois, le Bureau a été appelé à évaluer les conséquences de la fusion et à prendre une décision. Par conséquent, nous connaissons assez bien la situation de ce secteur, sans non plus vouloir passer pour des experts sur l'industrie du transport interurbain par autocar.

Le sénateur Callbeck: Dans vos remarques liminaires, vous avez dit qu'il y a de meilleurs moyens de réaliser les avantages de l'interfinancement. Vous avez mentionné la possibilité de subventions directes, dont vous parlait le sénateur Comeau tout à l'heure, ou d'engagements en matière de desserte. Quand vous parlez d'«engagements en matière de desserte», voulez-vous dire par là que les exploitants auraient droit à une subvention encore une fois? Est-ce que cela signifie que si l'exploitant prenait l'engagement d'assurer le service sur tel parcours pendant 10 ans, le gouvernement lui verserait une subvention?

M. Downs: S'agissant d'engagement en matière de desserte, il serait possible, dans le cadre d'un programme d'attributions de permis, qu'un exploitant détienne le droit d'exploiter un parcours d'autocars entre A et B pendant 10 ans à condition qu'il continue d'offrir le service entre C et D. Ce serait semblable aux engagements pris par Air Canada en 1999, au moment de la restructuration du secteur du transport aérien. Autrement dit, l'entreprise s'engagerait à maintenir les services dans une région éloignée. Il pourrait s'agir d'un engagement temporaire ou à plus long terme.

Le sénateur Callbeck: Lorsque l'office de réglementation provinciale limite la concurrence en contrôlant l'accès à son marché, doit-il obtenir une dérogation à la Loi sur la concurrence?

M. Downs: Non. Cela tombe dans la catégorie du «recours à un moyen de défense fondé sur des actes réglementés». Autrement dit, tout comportement ou toute activité autorisé par une loi du Parlement ne peut être jugé anticoncurrentiel aux termes d'une loi. Si une loi du Parlement le permet, cela ne peut être considéré anticoncurrentiel.

Dans votre exemple, les activités menées par un office provincial tomberaient dans la catégorie des «moyens de défense fondés sur des actes réglementés». C'est bien ça, monsieur Allen?

M. Gwill Allen, économiste principal et conseiller en politique stratégique, Direction de la politique de la concurrence, Bureau de la concurrence: C'est exact.

M. Monteiro: Cela ne nous a pas empêchés de faire enquête sur des situations qui ont été avalisées par d'autres offices. Par exemple, nous avons été saisis d'une affaire où l'Office national des transports avait approuvé une fusion. Après avoir fait enquête, nous avons soumis le dossier au Tribunal de la concurrence. Cela ne nous empêche pas d'exercer nos pouvoirs.

Quand ces offices décident d'accorder un permis, ils le font généralement aux termes de leurs propres lois. Il y a des conditions à remplir. Certaines d'entre elles sont prévues dans les dispositions de commodité et de nécessité publiques. Parfois la concurrence est examinée dans le contexte de cette définition-là, et parfois non.

En règle générale, lorsqu'un office veut attribuer un permis, il tient d'abord à savoir qui sont vos clients et combien vous en savez. C'est une considération fondamentale pour le conseil. On doit aussi se demander quel pourrait être l'impact sur d'autres services de transport interurbain par autocar. Ainsi le Bureau tient compte de la question de la concurrence, mais n'en fait pas le principal facteur en examinant une demande.

Le sénateur Callbeck: Donc, ils n'ont pas besoin d'une dérogation aux termes de la loi?

M. Downs: Aux termes de la loi, ils bénéficient déjà d'une dérogation.

Le sénateur Callbeck: Le sénateur Comeau vous a posé des questions au sujet du milieu rural. Comme je suis, moi, aussi, d'un milieu rural, je dois dire que cette question m'inquiète beaucoup.

À votre avis, il convient de procéder à la déréglementation de l'industrie du transport interurbain par autocar. En fait, vous avez dit que rien ne justifierait qu'on continue de réglementer ce secteur d'activités. Comme le sénateur Comeau, je m'inquiète de ce qui pourrait se produire en milieu rural si la déréglementation devait se réaliser. Nous savons très bien ce qui est arrivé au Royaume-Uni et aux États-Unis. D'après vous, au Royaume-Uni, la grande majorité des gens ont profité de la déréglementation du moment qu'il s'agissait de longs trajets, mais pour moi, cela voulait dire qu'ils n'en ont pas profité en milieu rural.

Si la déréglementation se concrétise, y a-t-il moyen aux termes de la Loi sur la concurrence de protéger les intérêts de la population vivant en milieu rural?

M. Downs: Oui. La déréglementation pourrait se faire de façon progressive. L'une des grandes difficultés que posent les règlements touchant le transport interurbain par autocar, c'est qu'ils ne sont pas uniformes; ils varient d'une province à l'autre.

Dans un premier temps, il conviendrait donc d'harmoniser les règlements en nivelant par le bas, étant donné que la grande diversité de règlements provinciaux dans ce secteur entraîne des dépenses administratives considérables sans parler de l'effet de dissuasion qu'ils peuvent avoir. Voilà donc la réponse à la première partie de votre question.

Par ailleurs, plusieurs dispositions de la Loi traitent de la question de l'abus de position dominante. Dans le secteur du transport interurbain par autocar, cela se produit fréquemment — c'est-à-dire qu'il peut y avoir un seul exploitant pour tel parcours. Or, certaines dispositions de la Loi garantissent que l'exploitant ne pourra abuser de sa position commerciale dominante dans le marché en question.

Le sénateur Callbeck: Donnez-moi des exemples de ce genre d'abus. Est-ce qu'on parle surtout des tarifs?

M. Downs: Il pourrait s'agir de tarifs ou de services.

Le sénateur Comeau: D'heures de service?

M. Downs: Ce serait surtout au niveau des prix, à mon avis. Si nous recevions une plainte, nous ferions enquête. Si la plainte nous semblait fondée, le Bureau pourrait poursuivre son enquête et intenter des poursuites.

Le sénateur Callbeck: Et cette plainte pourrait être déposée par un particulier vivant en milieu rural?

M. Downs: Oui, tout à fait. Un concurrent ou un concurrent potentiel pourrait également porter plainte.

Le sénateur Callbeck: Et vous feriez enquête?

M. Downs: Oui, nous ferions enquête.

Le sénateur Jaffer: Mes questions font suite à celles du sénateur Callbeck. Dans vos remarques liminaires, vous avez dit que le secteur du transport interurbain par autocar ne prospère pas sous le régime de réglementation actuel et ensuite vous avez décrit les avantages de la déréglementation.

Plusieurs intervenants clés qui ont comparu devant le comité nous ont affirmé que la déréglementation n'a pas été avantageuse pour le secteur du transport aérien au Canada. Qu'en pensez-vous?

M. Downs: Jusqu'en 1999, l'expérience du secteur du transport aérien démontrait de façon très convaincante les avantages de la déréglementation. Nous avons conclu avec les États-Unis une entente sur les services de transport aérien qui a donné lieu à une meilleure répartition des ressources et à des tarifs bien inférieurs.

La situation au Canada est différente dans une certaine mesure au niveau de la progression des tarifs dans le secteur du transport aérien. Mais le secteur du transport ferroviaire correspond à un bon exemple des avantages qui peuvent découler de la déréglementation.

Il y a d'autres facteurs aussi. La déréglementation était certainement un facteur important dans l'industrie du transport aérien, mais d'autres facteurs importants ont également été à l'origine de la situation actuelle.

Le sénateur Jaffer: Pour moi, les secteurs du transport aérien ou interurbain par autocar ont en quelque sorte une mission spéciale, puisqu'ils doivent desservir un public plus important. Si certains parcours ne sont pas financièrement viables, par exemple, les compagnies de camionnage ne sont pas obligées à ce moment-là d'être présentes en milieu rural. L'industrie du camionnage est donc un peu différente de celles du transport aérien ou interurbain par autocar, en ce sens que les gens ont besoin de services de transport. Voilà pourquoi la déréglementation suscite des préoccupations. Les personnes qui ont vraiment besoin de services de transport risquent de ne plus en avoir.

Avez-vous d'autres observations à faire sur ce point?

M. Downs: À notre avis, la déréglementation n'est pas la seule solution à envisager pour atteindre ces objectifs. Nous préconisons d'autres méthodes aussi, qui sont plus transparentes, telles que les subventions directes, les engagements en matière de desserte ou les programmes de redistribution. Ces méthodes ont l'avantage de permettre aux consommateurs de savoir combien coûte le maintien de ces services. Il est très important que les consommateurs connaissent le coût réel d'un service donné.

Le sénateur Callbeck: J'ai une question au sujet des gares routières. Vous avez dit dans vos remarques liminaires, me semble-t-il, que les coûts qui s'y rattachent ne sont pas très élevés. Peut-être vous ai-je mal compris?

Si nous optons pour la déréglementation, les exploitants actuels de services d'autocar qui sont propriétaires de gares routières auront un avantage considérable par rapport à d'autres exploitants qui entrent sur le marché parce que cela coûtera cher de construire de nouvelles gares routières là où le public en a besoin. Beaucoup de villes n'en voudront pas à cause des règlements de zonage, la possibilité d'embouteillages, etc.

Selon vous, cela pourrait-il constituer un avantage considérable pour les propriétaires actuels de compagnies de transport interurbain par autocar.

M. Downs: Ça pourrait l'être. Dans un marché déréglementé, les propriétaires actuels de gares routières pourraient abuser de leur position dominante en imposant des frais exorbitants aux exploitants pour l'accès aux gares routières. Cependant, dans le cadre de la déréglementation, il conviendrait de prendre des mesures pour garantir l'accès facile aux gares routières; sinon on risquerait d'ériger des obstacles à l'entrée sur le marché d'autres entrepreneurs. Pour favoriser la concurrence, il faut minimiser les obstacles à l'entrée sur le marché.

Le sénateur Callbeck: Donc, d'après vous, les propriétaires actuels pourraient imposer des frais aux exploitants pour l'utilisation de leurs gares. Qu'arriverait-il si un propriétaire refusait l'accès à sa gare?

M. Downs: C'est déjà le cas dans d'autres secteurs. Dans l'industrie du transport ferroviaire, par exemple, vous avez la possibilité d'interjeter appel auprès de l'Office des transports du Canada. Vous pourriez donc prévoir par voie réglementaire un certain accès aux gares, ainsi qu'une procédure d'appel auprès de l'OTC, par exemple, pour prévenir la possibilité d'abus de la part des propriétaires de gares.

Le sénateur Callbeck: À ce moment-là, si je suis propriétaire d'une gare routière et un autre propriétaire de compagnie décide d'exploiter un service d'autocars dans un marché déréglementé, il est possible que je sois obligée de garantir à ce propriétaire l'accès à ma gare routière. C'est bien ça?

M. Downs: Oui, ce serait possible par voie réglementaire.

M. Allen: C'est un peu ce qui s'est passé dans l'industrie du transport aérien, notamment à Toronto, où l'aéroport n'a qu'un certain nombre de créneaux. Air Canada a donc dû abandonner certains créneaux pour permettre à d'autres compagnies aériennes d'entrer sur le marché. La situation que vous évoquez ici est semblable.

Le sénateur Callbeck: Pourtant les aéroports, me semble-t-il, constituent un cas un peu différent par rapport aux gares routières. Si je suis propriétaire à part entière d'une gare routière, on pourrait donc me forcer à garantir l'accès à cette gare à un autre propriétaire de service d'autocars?

M. Downs: Une gare routière, c'est comme un aéroport ou gare ferroviaire. C'est ce qu'on pourrait appeler une installation essentielle. Vous avez besoin de ces infrastructures pour assurer les services de transport concernés. Mais les coûts fixes d'installations de ce genre sont relativement élevés et il faut donc être à même de réaliser des économies d'échelle, qui passent nécessairement par une garantie d'utilisation plus intensive de ces gares. Par exemple, il serait possible d'imposer au propriétaire de la gare, comme condition de licence, l'accès garanti aux gares par les autres exploitants. Vous lui diriez: «On vous accorde une licence pour exploiter les parcours entre A et B et B et C à la condition expresse que vous permettiez aux autres exploitants d'avoir accès à votre gare aux points A et B.» Il ne s'agit pas de leur accorder l'accès gratuit à la gare du propriétaire. Il faut que les frais exigés soient suffisants pour permettre au propriétaire de la gare d'entretenir cette dernière et lui assurer une rémunération acceptable de la part des utilisateurs. Cependant, il y a différentes façons de garantir l'accès aux concurrents potentiels.

La présidente: Si le gouvernement décidait de procéder à la déréglementation du secteur du transport interurbain par autocar, à votre avis, conviendrait-il de prévoir une sorte de mesure intermédiaire — par exemple, l'application du critère de l'inversion de la charge de la preuve pour l'entrée sur le marché, comme ce fut le cas pour l'industrie du camionnage dans les années 90?

M. Downs: Ce serait une façon de s'assurer que les services sont maintenus dans l'intérêt des Canadiens. Ainsi un exploitant serait tenu de prouver que ce qu'il veut faire est bien dans l'intérêt du public. Voilà donc l'un des critères qui pourraient s'appliquer.

Le sénateur Kinsella: Selon votre vision d'un secteur du transport interurbain international par autocar déréglementé, le cabotage serait-il autorisé au Canada? Par exemple, les autocars privés arrivant dans les provinces maritimes depuis la Nouvelle-Angleterre, par exemple, auraient-ils le droit de prendre des passagers à St. Stephen, mettons, et d'emmener ces passagers jusqu'à Saint John?

M. Downs: Ce n'est pas autorisé dans les secteurs du transport ferroviaire, aérien ou routier; donc, je trouverais très surprenant que le gouvernement décide d'autoriser le cabotage dans l'industrie du transport interurbain par autocar. Mon opinion personnelle à cet égard est qu'il est préférable de conserver ces avantages potentiels qui pourraient servir de monnaie d'échange dans le cadre de négociations avec nos partenaires commerciaux. À moins d'avoir de très bonnes raisons économiques d'accorder ce droit — par exemple, s'il n'y avait pas d'exploitants de services d'autocars au Canada — au lieu d'avoir à donner des subventions très importantes pour créer une industrie au Canada, on pourrait envisager d'autoriser l'accès à notre marché par des exploitants étrangers. Il convient de souligner, toutefois, que ce genre de droit est rarement accordé, et ne l'a jamais été dans d'autres secteurs de transport.

M. Monteiro: Dans le secteur du transport maritime, par exemple, si vous n'avez pas de licence et qu'aucun autre transporteur canadien n'est en mesure d'assurer le service concerné, à titre de compagnie de transport étrangère, vous pouvez présenter une demande de licence à l'Office. Ce dernier se penchera sur la demande et pourrait décider d'accorder une licence, mais cela se produit dans de très rares cas — à mon avis, cela représente seulement 2 p. 100 de toutes les licences qui sont délivrées.

M. Downs: Il y a aussi la possibilité de délivrer des licences provisoires. Ce genre de licence peut être attribuée dans des conditions bien précises, mais ce n'est pas une pratique généralisée.

Le sénateur Oliver: Vos recommandations ne me surprennent pas, mais elles m'intéressent parce que vous préconisez vivement la déréglementation. D'après vous, cela permettrait de stopper l'amenuisement de la clientèle et de favoriser la concurrence.

Ce qui m'inquiète, personnellement, c'est que la déréglementation ait pour conséquence de priver bon nombre de citoyens vivant en milieu rural de services de transport, étant donné que les exploitants voudront offrir des services là où leurs services seront les plus rentables où ils pourront récolter les meilleurs bénéfices.

En tant que responsables du Bureau de la concurrence, ne vous faudrait-il pas un règlement quelconque pour garantir l'accès à tous les Canadiens dans un environnement déréglementé?

M. Downs: Il n'y a pas de raison de supposer que les services en milieu rural disparaîtraient. Certains prétendent que des services de transport visant les parcours à faible densité seraient supprimés. Cependant, vous pourriez toujours donner une certaine latitude aux exploitants et prévoir d'autres mécanismes transparents, en vue de faciliter l'atteinte des objectifs sociaux de la réglementation. Par exemple, des subventions directes, des engagements en matière de desserte ou des programmes de redistribution sont autant de moyens qui pourraient être envisagés pour encourager les exploitants à continuer de desservir certains itinéraires. Donc, d'autres moyens existent.

Il n'y a pas de raison de supposer que certains parcours ne seront plus desservis, surtout si vous assurez une aide financière pour les maintenir. Dans un environnement déréglementé, les exploitants gagnent à jouir d'une plus grande souplesse. Je suis sûr que vous avez déjà entendu ça. Si l'on donne aux exploitants toute la latitude voulue pour utiliser différents types de matériel roulant pour la desserte des régions rurales ou parcours à faible densité, il n'est pas dit que ces services disparaîtront.

Par suite de la déréglementation, d'autres types de services pourraient être offerts aux consommateurs. Il pourrait y avoir des contrats de franchisage ou d'autres moyens de transport pourraient éventuellement être mis à la disposition des consommateurs. Mais en règle générale, lorsqu'un service est demandé sur un marché donné, quelqu'un se présente pour répondre à la demande.

Le sénateur Kinsella: Et selon vous, est-il possible que les compagnies de transport interurbain par autocar puissent accepter des charges de marchandises plus importantes?

M. Downs: Cela se fait déjà. On peut recourir à un service d'autocar pour assurer la livraison d'un colis urgent, par exemple. Supposons que vous soyez à Ottawa et vous voulez que votre document soit à Québec le lendemain matin: vous avez la possibilité de l'envoyer par autocar. Au fond, la déréglementation ferait en sorte de multiplier les possibilités de ce genre.

Le sénateur Kinsella: La réglementation fait-elle une distinction entre le transport des passagers et le transport des marchandises?

M. Downs: Je crois que les règlements en matière de sécurité sont peut-être différents. Les conditions prévues pour les véhicules peuvent être différentes, mais il ne devrait pas y avoir de différences fondamentales.

Le sénateur Kinsella: Donc, si j'ai bien compris, les règlements qui visent le système de transport national ne s'appliqueraient pas au transport interurbain par autocar, même si 90 p. 100 de la charge transportée correspondait à des marchandises. C'est ça?

M. Downs: Je ne suis pas sûr de comprendre votre question.

Le sénateur Kinsella: Quelle charge de marchandises un autocar est-il autorisé à transporter avant que ce service ne soit considéré comme un service de transport de marchandises plutôt que de passagers?

M. Monteiro: À mon avis, il n'existe pas de ligne de démarcation qui serait définie en ces termes. Les autocars transportent la charge maximum qui leur est possible de transporter. L'autocar assure le service d'une gare routière à

l'autre; le secteur du transport interurbain par autocar est semblable à celui du transport aérien, en ce sens que le service est assuré d'une gare à l'autre. Ce n'est pas comme une compagnie de messageries qui assure le service porte à porte. Mais de plus en plus, les compagnies de transport interurbain par autocar offrent un service porte à porte parce que c'est très payant.

Le sénateur Kinsella: Et le régime de réglementation que vous envisagez, empêcherait-il ce genre de choses? Si les exploitants actuels de services de transport de passagers par autocar décidaient d'assurer un service de messageries également, de sorte que de petites fourgonnettes soient disponibles à la gare routière pour livrer les colis dès l'arrivée d'un car dans un grand centre, par exemple, est-ce que la réglementation actuelle ferait obstacle à ce genre de projet?

M. Downs: À l'heure actuelle, non — à moins d'avoir un régime de réglementation qui favorise l'interfinancement, auquel cas il y aurait des difficultés potentielles importantes à prendre en compte.

La situation actuelle aux États-Unis en ce qui concerne UPS est un bon exemple des problèmes que peut causer l'interfinancement. Si votre régime de réglementation prévoit l'interfinancement et que les exploitants qui profitent de cette pratique sont également présents dans d'autres secteurs d'activités, cela peut donner lieu à des poursuites judiciaires. Il faut donc faire attention du moment qu'il est question d'interfinancement.

La présidente: Comme il n'y a plus de questions, permettez-moi de vous remercier, monsieur Downs et monsieur Monteiro, de votre présence ce matin. Nous sommes très heureux d'avoir pu recevoir vos témoignages.

La séance est levée.