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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Finances nationales

Fascicule 29 - Témoignages du 25 octobre 2005


OTTAWA, le mardi 25 octobre 2005

Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui à 9 h 38 pour étudier le Budget principal des dépenses qui a été déposé devant le Parlement pour l'exercice se terminant le 31 mars 2006.

Le sénateur Donald H. Oliver (président) occupe le fauteuil.

[Traduction]

Le président : Honorables sénateurs, la quarante-troisième réunion du Comité sénatorial permanent des finances nationales est ouverte. Le domaine d'intérêt du comité est l'examen des dépenses gouvernementales, soit directement dans le Budget principal des dépenses, soit indirectement par le biais de projets de loi.

[Français]

Le lundi 7 mars 2005, notre comité a été autorisé à étudier, afin d'en faire rapport, les dépenses projetées dans le Budget principal des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2006. Il s'agit, depuis le 9 mars 2005, de notre onzième réunion consacrée à l'étude du Budget principal des dépenses.

[Traduction]

Le comité a étudié les dépenses gouvernementales dans le contexte d'une amélioration de la reddition de comptes et de la transparence. La convention constitutionnelle sur la responsabilité ministérielle et sa mise en pratique sont au cœur du système parlementaire canadien. Les ministres fédéraux sont responsables devant le Parlement collectivement, en tant que membres du Cabinet, et individuellement, en tant que ministres ayant la charge de ministères. Cette convention découle du principe démocratique voulant que seuls les représentants élus, et non les fonctionnaires qui les aident, devraient être responsables du fonctionnement du gouvernement. Pour nous aider à discuter de ce sujet et d'autres encore, nous avons le plaisir d'accueillir M. Jonathan Malloy et Mme Sharon Sutherland. M. Malloy est professeur agrégé de sciences politiques, et directeur adjoint du département de sciences politiques à l'Université Carleton à Ottawa. Il possède un baccalauréat de l'Université de Waterloo, une maîtrise de l'Université Queen's et un doctorat de l'Université de Toronto. Il s'est joint à l'Université Carleton en 2005 et s'intéresse à tous les aspects de la politique canadienne, mais il est spécialiste de l'administration publique et des organes législatifs. Il s'intéresse en particulier à la relation entre les institutions de l'État et les mouvements sociaux.

Récemment, Mme Sharon L. Sutherland a été nommée professeure invitée à l'École d'études politiques de l'Université d'Ottawa. Elle a reçu son baccalauréat et sa maîtrise de l'Université de l'Alberta à Edmonton et obtenu son doctorat de l'Université d'Essex en Angleterre. Elle a enseigné aux départements de relations gouvernementales et de sciences politiques des universités d'Essex, de Dalhousie, de Carleton et Queen's. Elle est membre de la Société royale du Canada. Au cours des 25 dernières années, Mme Sutherland a donné un éventail de cours, surtout aux études supérieures, en études comparatives des pouvoirs exécutifs, sur le gouvernement canadien, sur la théorie démocratique et la reddition de comptes, la philosophie des sciences sociales, les méthodes de recherche, l'éthique de l'exercice d'une charge publique, le comportement organisationnel et la théorie de l'organisation, la planification stratégique, et l'évaluation de politiques et de programmes. En outre, elle a reçu des affectations à long terme au gouvernement fédéral et exécuté divers travaux à titre de consultante.

J'aimerais présenter les membres de notre comité : le sénateur Joseph Day, vice-président du Comité des finances, du Nouveau-Brunswick; le sénateur Michel Biron, du Québec; le sénateur Marisa Ferretti Barth, du Québec; le sénateur Mac Harb, de l'Ontario; le sénateur Grant Mitchell, de l'Alberta; le sénateur Pierrette Ringuette, du Nouveau-Brunswick; le sénateur Hugh Segal, de l'Ontario; le sénateur Terry Stratton, du Manitoba.

Sharon L. Sutherland, professeure, École d'études politiques, Université d'Ottawa, à titre personnel : Monsieur le président, honorables sénateurs, je vous remercie de m'avoir invitée ici aujourd'hui. Je crois comprendre que mes remarques plus longues et maintenant révisées, ont été distribuées. J'ai fait ces révisions à cause des annonces de M. Alcock.

Je suis ici pour discuter de l'utilité de créer la fonction d'agent comptable, telle qu'elle s'applique en Grande-Bretagne, dans l'espace opérationnel entre le dirigeant élu et le dirigeant nommé au Canada. L'essentiel de ce que j'ai à dire peut se résumer en quelques mots : tout dépend des circonstances. Pour ma part, je doute qu'au Canada, nous ayons la maturité politique ou une raison pratique d'effectuer cette réforme.

Mon doute s'appuie sur trois raisons principales. Tout d'abord, il existe toujours en Grande-Bretagne des médias d'intérêt public qui fournissent aux citoyens matière à croire que les processus gouvernementaux constituent une masse énorme de transactions, et qu'un certain nombre d'entre elles déraperont. Je ne vois pas la même chose au Canada, car les médias y sont beaucoup plus uniformes et plus axés sur le profit en général. Nos médias ont tendance à chercher les scandales.

Deuxièmement, dans le système fédéral canadien, la vérification financière et celle de la conformité des pouvoirs ont vraiment fait défaut. Cette lacune est exacerbée par deux facteurs : premièrement, trop de postes de vérificateur interne ont été supprimés à la suite de l'examen des programmes de 1995-1996. Parallèlement, le Bureau du vérificateur général du Canada est devenu, depuis 1997, quelque chose qui ressemble énormément à la définition usuelle de la vérification interne. Il a adopté sa propre version de la vérification opérationnelle, connue aussi sous les noms de vérification de gestion, de vérification intégrée ou de vérification du rendement, ce qui est la même chose que la vérification interne. À mesure que le VG se retirait du domaine de la vérification externe ou strictement financière, la vérification interne, en tant que première ligne de défense, subissait des coupures importantes. Ainsi, nous avons eu et nous aurons, jusqu'à ce que les réformes du président du Conseil du Trésor en matière de capacité de vérification interne aient été mises en œuvre et éprouvés, trop peu de vérifications de la probité pour détecter même de simples fraudes. La plupart des choses qui bouleversent le public canadien sont très simples.

Si vous combinez un manque d'attention précise à la probité avec des médias sensationnalistes avides de profit qui cherchent à vendre de la copie à bon compte, vous avez une combinaison parfaite : vous avez une machine à scandale.

Le troisième motif de mes réserves à l'égard de la réforme britannique est que, d'après moi, si elle fonctionnait mal dans notre culture politique, nous ne pourrions pas la retirer étant donné le manque relatif de vérification financière ou de vérification de probité, et la soif de sensationnel des médias. C'est là, à peu de choses près, la définition de la capacité de gouverner, de pouvoir réparer ce qu'on a mal fait, la capacité de réparer des réformes. Je ne pense pas que cela pourrait être retiré; je ne pense pas que la réforme pourrait être retirée une fois qu'elle aura été mise en place. Nous pourrions nous trouver dans une sorte de joyeux manège.

Il ne sera pas nécessaire de vous rappeler que les deux dernières élections fédérales étaient dominées par de féroces allégations de scandale; elles étaient fallacieuses lors de l'élection de 2000, mais d'une vérité navrante lors de l'élection de 2004. Il est vraisemblable aussi que cette mentalité de scandale réduira les discussions publiques sur des questions de politique profondément urgentes au cours de la prochaine campagne électorale.

Ces deux scandales n'ont entraîné que peu de remous. Le montant du « bricolage » censé être d'un milliard de dollars, qui a entaché l'élection de 2000, était de 87 000 $. Le problème, c'est que c'est beaucoup d'argent pour une personne ordinaire — cela ferait une grande différence dans ma vie —, mais pas une grosse somme dans l'ensemble des comptes. Gilles Paquet et Ruth Hubbard ont rédigé un article intitulé « The Quail Enigma » dans lequel ils affirment que le montant d'argent dont nous parlons à Travaux publics et Services gouvernementaux est de sept dixièmes de 1 p. 100 du budget annuel. Au sens strict, la mauvaise gestion est un manque de mesures de protection de base; elle empêche actuellement la démocratie canadienne de fonctionner, et cela dure depuis l'an 2000, depuis que le premier scandale a éclaté.

Les solutions de rechange, à mon sens, sont que la réforme introduisant un agent comptable ajouterait à ce phénomène que nous voyons dans la politique canadienne, et créerait tout simplement une autre source de conflit qui mérite d'être signalé dans les médias. Ou encore, soyons optimistes pendant un instant, cette réforme unique pourrait avoir l'effet de réduire le scandale politique actuel à tel point que le pays parlerait de politique au lieu de parler de punition. Étant donné les circonstances, nous devons nous demander si c'est probable.

Quelles sont les circonstances? En principe, le modèle de Westminster pour la conduite des affaires publiques est légitimement et intentionnellement un tout petit mécanisme pour concentrer l'espace politique, le pouvoir politique. L'acceptation de la responsabilité de gouverner est indissociable de l'autorité d'agir pour régler les problèmes publics et en finir avec la misère créée par l'État. Ce n'est pas une machine qui est censée porter son regard vers le passé.

Regardons quelques-uns des facteurs contextuels qui donnent à penser que la réforme introduisant un agent comptable se situe dans un contexte différent en Grande-Bretagne, mais souvenons-nous que ces diverses dispositions ne préviennent pas tous les contrats ou dons douteux permettant de rémunérer des individus de partis politiques, ou probablement un grand nombre de ces dons et contrats. Un homme a été nommé à la Chambre des Lords pour deux cadeaux s'élevant à 100 000 livres, ce qui est beaucoup d'argent. Je vous en communiquerai le détail tout à l'heure si cela vous intéresse.

Selon moi, ce qui est meilleur en Grande-Bretagne, c'est ce dont M. Malloy voudra probablement parler en général : les présidences des comités sont habituellement attribuées selon la force des partis à la Chambre des communes. Plusieurs présidents de comités sont membres de l'opposition, surtout dans les comités de finances. À la Chambre des communes du Canada, seul le président du Comité des comptes publics est membre de l'opposition. La Chambre des communes britannique a un comité de la fonction publique. Notre comité des opérations, à la dernière législature, a semblé vouloir faire quelque chose du genre, mais n'a pas persévéré. En 2003, la Chambre des communes britannique a créé un comité de liaison entre les présidents des comités qui peut remettre en question la gestion générale du gouvernement par le premier ministre lui-même, y compris en demandant un compte rendu de l'activité des gens nommés en tant qu'équivalents de personnel exonéré.

Le président : Était-ce une réunion privée?

Mme Sutherland : Je pense que c'est une rencontre privée, mais elle comporte un procès-verbal, et un suivi est fait.

Le gouvernement britannique, alors que John Major était premier ministre, a créé en 1994 un comité toujours en existence. C'est le Comité des normes régissant l'exercice d'une charge publique. C'est un organisme indépendant subventionné par le secrétariat du Cabinet; il est vaguement rattaché au Cabinet. Peter Riddell, principal chroniqueur politique du Times, a préparé un « rapport » de 10e anniversaire sur son utilité. Le comité est devenu la conscience éthique que Whitehall préférerait ne pas avoir. Nous n'avons pas d'innovation semblable. Il y a toutes sortes d'autres choses en Grande-Bretagne qui ne sont pas faites ici, telles que le style non partisan du Comité des comptes publics et l'énorme travail de vérification et de contrôle de l'intégrité, et d'autres formes de documentation. Elles ont été mises en place par le gouvernement de M. Blair, en partie pour vérifier ou contrôler la fragmentation qu'il a imposée au secteur public.

Maintenant, quelques mots concernant le Bureau du vérificateur général : David Cooper et Ken Ogata, deux professeurs de gestion des affaires à l'Université de l'Alberta, prétendent que le Bureau du vérificateur général du Canada a fonctionné en tant que pseudo-opposition. Il a d'abord favorisé la nouvelle technique de gestion publique, telle que l'habilitation et la prise de risque, puis en a rapporté les échecs avec fracas. Ces auteurs disent que, bien que beaucoup de travail ait été fait sur les formes de vérification axées sur les résultats et sur la nouvelle gestion publique, les rapports les plus influents et les plus percutants du vérificateur général ont traité de manquements administratifs mettant en cause des questions de base en matière d'intendance et de responsabilité, plutôt que la faiblesse de la gestion axée sur les résultats, qui est l'élément le plus coûteux et le plus prisé du travail du Bureau du vérificateur général.

Le Bureau du vérificateur général rapporte toujours des incidents semblables à ceux qu'il rapportait dans l'affaire Petrofina et dans celle de la remise à neuf du navire de guerre Bonaventure. C'est le même genre de questions qui retient l'attention du public. Par ailleurs, le Bureau du vérificateur général accuse un retard préjudiciable en matière de vérification de probité. Il arriverait à Travaux publics et Services gouvernementaux seulement en 2002, et sur invitation.

Mon dernier point à propos de la vérification est que, si vous étudiez le Bureau national de vérification de Grande-Bretagne, vous découvrez que la proportion entre le total des dépenses et budgets consacrés à la vérification traditionnelle par comparaison avec sa propre version de la vérification du rendement, qui ne ressemble en rien à la nôtre, est plus de deux fois plus élevée que ce que dépense notre propre vérificateur en vérification traditionnelle. C'est important.

De plus, la plupart des vérifications du rendement du National Audit Office britannique viennent de comptes qualifiés. La plupart du temps, leurs chiffres sont fondamentalement justes ou correspondent à ceux du budget. Le National Audit Office britannique a dépensé environ 50 p. 100 de son budget en vérification financière pour la période 2003-2005, et notre vérificateur général y a affecté 25 p. 100 du sien.

Une commission des comptes publics constituée selon le système bipartite assume la responsabilité de la direction politique du National Audit Office britannique. Aucun personnage ni organisme politique ne pourrait prétendre guider « notre institution suprême de vérification », comme l'appellent les Britanniques.

Un autre facteur est que les Britanniques ont environ 14 méga-secrétariats d'État, de sorte qu'ils ont 14 secrétaires permanents au sommet de ces organisations. Si je comprends bien, un grand ministère peut avoir plusieurs agents comptables. Le secrétaire permanent peut figurer ou non au nombre des agents comptables. Probablement que non. Tandis que la réforme que nous souhaitons mettre en vigueur ferait de chaque sous-ministre l'agent comptable pour la somme d'argent qu'il a à gérer.

Pour revenir encore une fois aux médias, nous connaissons tous la couverture globale de l'affaire des commandites, ensuite de l'enquête sur cette affaire, puis du scandale au ministère du Développement des ressources humaines. La première fois que nous avons connu ce phénomène de couverture médiatique globale, ce fut au sujet de l'accord du lac Meech. Ce fut probablement la première expérience canadienne d'une tempête médiatique concentrée et irrésistible.

David Taras a une analyse scientifique des événements clés de l'époque. Il dit que la télévision a créé une arène qu'ont partagée journalistes et politiciens, et que cette arène a modifié le processus de création de la Constitution. Cela a altéré ce qui s'est passé. Je donne à penser que nous avons au Canada un processus semblable pour créer et entretenir des scandales canadiens, comme ce fut le cas pour la tragédie du Lac Meech.

L'autre point que je voudrais aborder brièvement est l'appétit pour le blâme. Dans un modèle de type Westminster, il est futile de chercher à blâmer des individus précis. C'est généralement sans espoir à moins d'avoir une cause criminelle ou une fraude évidente.

Comme la procédure de destitution semble avoir été abandonnée, le modèle de gouvernement de type Westminster s'est avéré fondamentalement inutile pour blâmer des personnes précises de façon équitable. En fait, la convention de confiance est née en réaction à des tentatives répétées et souvent injustes pour destituer des ministres. La convention de confiance limite l'imposition, par le gouvernement, de démissions individuelles selon les circonstances. Dans un gouvernement minoritaire, vous ne pouvez pas réduire les démissions de ministres précis si l'Opposition est déterminée.

Une punition attribuée en fonction de la responsabilité politique des ministres est une forme de justice très grossière qui dépend aussi des circonstances. La punition est politique, elle n'est pas juridique.

Charles Polidano définit la responsabilité ministérielle dans un passage remarquable. Il dit que ce modèle :

[...] ratisse large, en réunissant un million de gestes précis posés par plusieurs autorités au nom des ministres. L'ensemble est rendu démocratique et acceptable pour l'électorat en vertu de l'obligation des ministres de rendre des comptes au Parlement pour les mesures qu'ils prennent afin de corriger les erreurs de leur ministère.

En d'autres mots, les politiciens responsables demandent ce qui peut raisonnablement être fait. Si on exclut les activités criminelles, le système ne devrait pas trop chercher à établir une culpabilité. Il existe un système séparé pour la mauvaise gestion des fonctionnaires.

La question des « nombreuses mains », également problématique, a été décrite par Richard Mulgan, un universitaire australien. Le problème des « nombreuses mains » vient du gouvernement collectif au niveau politique, de la collaboration entre les fonctionnaires et de la coopération entre les fonctionnaires et le niveau politique. Le public et les médias ainsi que tous les modèles de type Westminster demandent des démissions de ministres même pour les types les plus généraux de manquement institutionnel.

Mulgan nous ramène au principe que le blâme et la punition devraient découler de la responsabilité personnelle pour un geste ou une absence de geste. Dans la plupart des cas de défaut institutionnel, il dit :

le manquement est... largement étalé et inclut habituellement un défaut systémique dans les structures et procédures de l'institution, dont la responsabilité incombe à plusieurs personnes différentes... Dans une telle situation, l'objectif de punir tous ceux qui sont impliqués apparaît peu pratique et déraisonnable, et aboutit à ce que tout le monde s'en tire sans trop de blessures, ce qui limite l'obligation de rendre des comptes.

Le modèle de gouvernement de type Westminster ne convient pas pour punir les gens. En retour, nous obtenons un gouvernement qui a une orientation et qui peut corriger des erreurs entraînant des dommages. Il peut concentrer le pouvoir pour ce faire.

Pour toutes ces raisons, je ne me sentirais pas à l'aise de favoriser quelque réforme du système que ce soit pour absolument prévenir un autre événement comme le scandale des commandites. Je ne veux pas être un père de la Constitution.

Bien que l'épisode des commandites ait été ressenti comme blessant au Québec en particulier, et très blessant pour le reste du Canada, il est impossible d'offrir une pureté aux Canadiens. Un gouvernement totalement propre signifierait une dictature totalement propre, et l'un ne se trouve pas souvent en compagnie de l'autre.

Je suggérerais plutôt un mécanisme moderne à l'extérieur de l'enceinte de la machinerie du gouvernement responsable, un mécanisme qui selon moi est petit et simple, et non pas gros, complexe ou nuancé. Je choisirais un comité permanent sur les normes dans la vie publique, calqué vaguement sur ce que le comité britannique a de mieux, et sans trop de membres. Ce comité aurait le mandat de penser, il pourrait devenir une épine dans le pied du gouvernement, une incitation, un encouragement à faire ce qu'il faut et un rappel qu'il existe toujours un avenir. Le Sénat pourrait constituer un bassin de recrutement important pour les membres de ce comité. Si le gouvernement ne crée pas un tel comité, je suggérerais aux honorables sénateurs de faire ce qu'ils doivent et de créer leur propre comité.

Le président : Je vous remercie beaucoup de cet excellent survol. Avant d'inviter M. Malloy, pourriez-vous résumer rapidement, à la page 7 de votre rapport, ce que je crois être deux importants paragraphes sur lesquels vous avez passé rapidement et que vous n'avez pas eu l'occasion d'expliquer. C'est-à-dire l'importance d'avoir des sous-ministres officiellement responsables pour discuter, de leur propre chef, des pouvoirs qui leur sont conférés en vertu de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, et ainsi de suite. Ces deux paragraphes sont importants. J'aimerais que vous les exprimiez en vos propres mots et selon votre propre perspective, si vous le pouvez, s'il vous plaît.

Mme Sutherland : Il y a eu deux autres changements à ce que nous pourrions appeler les relations au sein de l'exécutif. C'est-à-dire les relations entre les fonctionnaires nommés au plus haut niveau et les ministres. Ces deux changements seraient que les sous-ministres seraient responsables à part entière, par eux-mêmes, comme si ces dispositions particulières leur appartenaient en propre, de parler des pouvoirs qui leur ont été conférés par la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, la Loi sur la modernisation de la fonction publique, la Loi sur la gestion des finances publiques et toute autre loi où le titre de leur poste est spécifié. À mon sens, le fait qu'un sous-ministre soit nommé dans un règlement ne signifie pas qu'il occupe tout ce territoire et que personne d'autre n'a d'opinion sur la façon dont il s'est acquitté de ses responsabilités. Ce n'est pas une loi privée nommant un individu, comme les lois sur le divorce que nous avions dans le passé. C'est une loi publique qui affirme que le sous-ministre s'acquittera de ces obligations pour le ministre. Voilà comment je vois les choses.

Le président : Exécuter et rendre compte?

Mme Sutherland : Exécuter la tâche et en rendre compte au ministre. Je pense que l'un et l'autre, le sous-ministre et le ministre, sont assujettis à ces lois. Il faut obéir aux lois et règlements, ou bien si vous faites une exception, vous devez l'expliquer et fournir un motif qui peut être défendu publiquement. Le SM peut continuer de relever du ministre quant à l'uniformité et à l'équité avec lesquelles il a appliqué la loi. La loi n'est pas tout à fait comme un moule à biscuits; parfois elle convient et parfois, non. Il faut être prudent dans l'application de la loi ou son abstention de l'appliquer, et ne pas seulement l'appliquer à tous sans distinction. Personne, en soi, n'a cette discrétion. On doit en motiver l'application en droit ou obtenir un avis à ce sujet.

Retirer aux ministres le pouvoir de nommer les sous-ministres, faire de ces nominations des nominations au mérite et ainsi modifier la durée de leur mandat en fonction de leur bonne conduite est un peu dangereux parce que nous avons tendance à déplacer les ministres ça et là comme des pions sur un échiquier. Les sous-ministres seraient alors mis en poste sous réserve de leur bonne conduite, et la plupart d'entre eux se comportent bien, en effet. Ils n'auraient pas à être reconnaissants envers le premier ministre, et leur placement et leur mutation ne relèveraient pas du premier ministre et du greffier du Conseil privé. Je sais que notre régime politique est stable, mais nous connaissons des périodes de grande turbulence au moment des élections. Dans le cours normal des changements électoraux canadiens, je pense que le sous-ministre deviendrait le seul élément stable. Dans le quasi-documentaire dont nous avons parlé, le programme britannique, « Oui, monsieur le ministre » pourrait devenir « Oui, monsieur le sous-ministre », ou alors le ministre sera aussi occupé que le réparateur Maytag, parce que je ne sais pas si nous changerons nos habitudes.

Une démocratie doit permettre au gouvernement d'acquérir de l'expérience. Elle doit lui leur permettre de se définir lui-même par ce qu'il fait au cours de son mandat. Si on ne lui permettait pas de nous montrer les points moins brillants et ce dont il est capable, négativement parlant, comment pourrions-nous jamais décider d'en changer? On doit lui permettre de commettre ses propres erreurs. En d'autres mots nous ne pouvons pas être complètement à l'abri des gens que nous élisons. Je pense que c'est cela qui est présent. Je crois que nous serions mieux avisés de consacrer nos efforts à codifier des règles et libertés qui entourent le personnel exonéré et à rendre les ministres responsables, sous une forme quelconque du comité de liaison, du comportement de leur personnel exonéré.

Le président : Merci beaucoup. Monsieur Malloy, je vous invite à faire votre exposé? Les sénateurs poseront ensuite des questions.

Jonathan Malloy, professeur, Département des sciences politiques, Université Carleton, à titre personnel : Mme Sutherland a parlé en termes généraux de plusieurs domaines, en particulier de ceux touchant à l'exécutif. Mes propres compétences sont limitées à l'aspect législatif des choses, et c'est ce dont je vais vous entretenir aujourd'hui.

Ma recherche sur la responsabilité ministérielle collective est axée sur la capacité du Parlement de tenir le gouvernement responsable de ses gestes. Je fais valoir que, peu importe l'importance des réformes apportées à la façon dont la fonction publique se rapporte au Parlement, le Parlement même, en particulier la Chambre des communes et ses comités, n'a qu'une capacité et un intérêt limités à fournir un examen et une responsabilisation. Je me trouve dès lors dans la curieuse position de parler aux membres du présent comité surtout de l'autre Chambre et de ses comités. Le système de comités de la Chambre des communes n'a pas la capacité d'examiner adéquatement les activités du gouvernement et de demander des comptes aux personnes compétentes. Bien que des changements de procédures, au fil des ans, de même qu'une aide modeste à la recherche, aient aidé les comités à en faire plus avec des ressources limitées, leurs membres semblent souvent ne pas s'intéresser et ne pas participer au travail relatif à la responsabilisation de la fonction publique pour deux raisons principales. La première est le taux de roulement élevé des comités permanents. Les membres en changent si fréquemment que peu de membres siègent au même comité permanent pendant un Parlement complet. J'ai des chiffres qui se rapportent à cela. Au cours de n'importe quelle session, ces dernières années, souvent la moitié ou plus des membres d'un comité sont des nouveaux. Cela mine la focalisation du comité, sa mémoire corporative, et la confiance et la coopération entre les membres. De plus, les membres des partis d'opposition plus petits — et parfois aussi des plus grands — siègent souvent à deux comités permanents ou plus, ce qui les empêche de se consacrer sans réserve à leurs responsabilités en comité.

Le résultat net est que les comités passent beaucoup de temps à se réinventer et à se former, plutôt qu'à fournir un examen soutenu et continu dans le temps. La deuxième raison est le manque général d'intérêt envers les questions de responsabilisation chez les membres de la Chambre des communes. Je voudrais souligner ici que je ne critique pas le dévouement ou les capacités des députés, je ne fais qu'indiquer que la recherche de questions d'examen apporte peu d'avantages directs en terme de visibilité et de perspectives politiques. Ni les chefs de parti, ni les électeurs ne récompensent les membres pour avoir fouillé dans les comptes publics, à moins qu'ils n'y découvrent quelque chose de sensationnel. Mes entrevues avec les députés ont toujours trouvé, à peu d'exceptions près, un faible intérêt envers les budgets, les comptes publics ou les autres questions financières et administratives. Ils préfèrent le travail et les comités de politique. En outre, comme les députés ne déterminent habituellement pas eux-mêmes leur placement à un comité, ceux que ces sujets intéressent peuvent ne pas aboutir dans les comités les plus appropriés. Le résultat net de ces faiblesses est que le système des comités de la Chambre des communes n'est pas adéquatement équipé pour digérer les nombreux rapports qu'on leur fait parvenir, et encore moins pour mener enquête sur des questions d'administration publique de façon profonde et soutenue.

La tentation de se concentrer sur des sujets superficiels et de chercher à attribuer un blâme plutôt que de chercher des explications complètes est irrésistible. En particulier, les comités de la Chambre des communes semblent souvent incapables d'établir adéquatement des règles de base pour poser des questions aux fonctionnaires et distinguer leurs responsabilités envers le comité par opposition à leurs responsabilités envers les ministres.

Le système des comités du Sénat compense plusieurs de ces déficiences, habituellement en donnant une plus grande continuité et une plus grande profondeur que les comités de la Chambre des communes. Il est ironique que la Chambre basse, traditionnellement la chambre la plus importante en matière de responsabilité financière, participe moins et soit moins efficace que l'autre chambre. Toutefois, il est difficile de transférer les forces du système du Sénat, y compris les différents rôles et statuts de ses membres, au système de la Chambre des communes.

L'instauration du concept de l'agent comptable pourrait apporter une plus grande clarté et des lignes directrices aux comités de la Chambre des communes dans leur recherche de responsabilisation, mais la réforme et le rajustement des procédures et des responsabilités de la fonction publique demeureront incomplètes en l'absence d'une plus grande capacité et d'une plus grande participation du côté parlementaire de l'équation.

Il n'y a pas de solutions faciles. Les whips des partis en Chambre pourraient réduire le taux de roulement aux comités, mais la question plus générale de la participation et de l'intérêt des députés envers les questions de responsabilisation demeure sans réponse. Une meilleure dotation en personnel et autres ressources pour les comités axés sur la responsabilisation, tels ceux des comptes publics, des opérations gouvernementales et du budget, pourraient relever leur rang et leur valeur aux yeux des députés. Il est aussi nécessaire que les chefs de parti appuient davantage les examens que les jeux de blâme. En fin de compte, pour que le système fonctionne, les députés de la Chambre des communes doivent trouver que les questions de responsabilisation en valent la peine.

J'ai aussi apporté ici plusieurs tableaux, qui ne sont pas particulièrement attrayants. J'ai des données pour illustrer en particulier mes observations sur le taux de roulement à la Chambre des communes et à ses comités. Je crois qu'elles ont été distribuées aux sénateurs présents.

Le premier tableau, le tableau 1, montre le taux de roulement à la Chambre des communes depuis 1957. C'est un tableau simple qui montre le nombre de nouveaux députés élus au cours des 45 dernières années aux élections. La colonne clé est à droite : le pourcentage de nouveaux députés. On voit que le taux de roulement moyen à la Chambre des communes après réélection se situe aux environs de 20, 30 et 40 p. 100. Lors de l'élection la plus récente, celle de 2004, 33 p. 100 des députés de la Chambre des communes étaient nouveaux par comparaison avec 18,6 p. 100 en 2000, par exemple. Si un tiers des députés change de façon régulière, ce qui est à peu près la moyenne, il est difficile d'avoir une continuité à long terme. Il est toujours bon d'apporter du sang neuf, mais cela sape véritablement la continuité.

Cela est illustré dans le tableau 2, qui traite du taux de roulement récent aux comités permanents de la Chambre des communes. On y trouve 11 comités permanents de la Chambre des communes. Le tableau n'est peut-être pas tellement facile à lire, mais le chiffre le plus important est tout simplement le nombre de nouveaux députés à chaque session. La première colonne représente la session actuelle; vous voyez qu'un grand nombre de nouveaux députés sont entrés après l'élection de 2004. Dans la deuxième colonne, on retrouve le nombre de nouveaux députés; et à la troisième session de la 37e législature, après la nomination de M. Martin au poste de premier ministre, vous voyez à nouveau qu'un nombre encore plus grand de nouveaux députés siègent aux comités ayant de 11 à 16 membres.

Les troisième et quatrième colonnes montrent le nombre de députés siégeant continuellement à la 37e législature; bref, le nombre de députés ayant siégé au comité pendant une législature est relativement modeste : 6, 8 membres et ainsi de suite. J'attire votre attention sur le Comité des comptes publics, au bas du tableau. Seulement six députés ont siégé de façon continue à ce comité pendant quatre ans. Le comité a eu 16 membres pendant la plus grande partie de cette période.

Si on retourne plus loin en arrière jusqu'en 1997, dans la quatrième colonne, vous verrez que la continuité y est encore plus faible. Dans le cas de plusieurs comités, aucun député n'a siégé pendant deux législatures complètes. Il n'y en a qu'un petit nombre : Patrimoine canadien et Agriculture se démarquent, où un noyau de députés a siégé au même comité pendant une période assez longue. La plupart des députés ne restent que pendant une ou deux sessions.

Le tableau 3 étudie plus directement le Comité des comptes publics, que j'ai mentionné plus tôt. Il s'agit de la liste des députés siégeant actuellement au comité, au moins en date d'hier. Vous pouvez y voir la gamme de compétences des députés. Ils sont énumérés ici selon le moment où ils ont été élus la première fois. Vous voyez que trois des députés, M. Sauvageau, M. Lastewka et M. Williams, le président, sont tous à la Chambre des communes depuis longtemps. M. Williams a siégé à ce comité pendant toute cette période.

Si vous regardez plus bas, le niveau d'expérience diminue rapidement. Deux députés ont été élus en 2000. Pas moins de sept des députés siégeant actuellement au Comité permanent des comptes publics ont été élus l'an dernier. Ils sont nouveaux, non seulement à ce comité, mais aussi au Parlement du Canada. Je ferais remarquer que deux d'entre eux ont l'expérience de l'Assemblée législative de l'Ontario. Bref, le principal comité de la Chambre des communes en matière d'enquête sur les comptes publics du Canada compte un grand nombre de députés novices. Cela a ses bons côtés, sans doute, mais cela n'aide pas le comité à faire son travail.

Un dernier tableau indique l'ancienneté des députés à ce même comité, les Comptes publics. Le taux de roulement élevé en 2004 signifie bien sûr qu'il y a un nombre relativement élevé de nouveaux députés. Vous vous rappellerez qu'en 2002 nous avons eu un taux relativement faible de roulement, environ 18 ou 19 p. 100 des députés. Ce dernier tableau étudie le Comité des comptes publics de la Chambre des communes au cours de la 3e session de la 37e législature, en 2004. C'est le comité qui a étudié le scandale des commandites au printemps de 2004. La colonne finale indique l'expérience des députés siégeant au comité; c'est-à-dire pendant combien de sessions précédentes ils avaient siégé au Comité des comptes publics. Vous voyez en haut que trois députés assez expérimentés, M. Williams, Mme Phinney et M. Mayfield, ont siégé au comité pendant une période ininterrompue de sept années. M. Forseth y a aussi passé beaucoup de temps. Et à nouveau l'ancienneté commence à diminuer. Vous avez des députés dont l'élection remonte à 2002 et 2000. Encore une fois, tout au bas, il y a un grand nombre de députés novices. Cela indique bien sûr non seulement le taux de roulement à la Chambre des communes, mais le taux de roulement au comité lui-même. Cela souligne l'idée qu'on entre dans les comités permanents et qu'on en sort en large part comme s'ils étaient des moulins. Un petit nombre de députés a de l'ancienneté. Un grand nombre de députés vont et viennent, mais souvent ce n'est pas par choix, ils y sont parce qu'ils y ont été assignés par le whip de leur parti.

Ces données indiquent à quel point il est difficile pour la législature de digérer ce qu'on lui apporte : les rapports, et en particulier la connaissance des divers ministères, des diverses personnalités et ainsi de suite. Il y a si peu d'expérience aux comités de la Chambre des communes qu'ils ne peuvent pas complètement obliger un gouvernement à rendre des comptes à cause de leurs ressources limitées, de leur taux de roulement élevé et de leur manque d'intérêt.

J'arrêterai ici, monsieur le président, pour répondre aux questions.

Le président : Merci beaucoup pour ce rapport et ces tableaux. Mon seul regret est que vous n'ayez pas eu l'occasion de préparer des tableaux semblables pour le Sénat. Si vous aviez pu le faire, je crois que certaines des recommandations de Sharon Sutherland sur le rôle que le Sénat peut jouer relativement aux comptes et à l'obligation de rendre des comptes auraient été entérinées. Peut-être qu'un jour, un chercheur pourra vous aider à faire ce travail. Ce serait une étude intéressante à consulter, particulièrement en comparaison avec celle de la Chambre des communes.

M. Malloy : Merci.

Le sénateur Stratton : Nous vous remercions de votre présence parmi nous aujourd'hui. C'était intéressant. Certains des membres, moi y compris, siègent à ce comité depuis un bon moment déjà.

On comprend que le gouvernement commette des erreurs. On comprend que des ministres puissent agir de façon erronée. Quatre-vingt-sept mille dollars, ce n'est pas une somme très élevée comparativement à l'ensemble du budget du gouvernement. C'est quand la situation se répète encore et encore que les Canadiens se disent que quelque chose doit être fait. Nous en sommes donc là.

Je vais vous donner un exemple que j'ai déjà donné ici auparavant à un autre groupe de témoins. Il ne s'agit pas d'attaquer un gouvernement en particulier, mais plutôt de comprendre ce qui semble se produire. En ce qui concerne la controverse entourant le contrôle des armes, le ministre est venu s'asseoir devant nous, au début, pour nous expliquer que ce programme ne coûterait rien aux contribuables canadiens. Et puis, d'année en année — je siégeais à ce Comité — il revenait constamment pour demander plus d'argent. D'année en année, nous exprimions nos inquiétudes, mais on nous répondait de ne pas nous inquiéter, que c'était la fin et que cela ne se reproduirait plus. Pourtant, la somme a continué à monter. Puis, bien entendu, les ministres changent et la responsabilité s'évanouit. Voilà l'essentiel de notre préoccupation. Nous avons sonné l'alarme, d'année en année, et il ne s'est rien passé.

Nous avons diligemment signalé le problème, mais le ministre a choisi d'ignorer notre conseil. Nous avons été pris dans la situation énigmatique où d'une part le public attend et exige que quelque chose se produise en raison de la répétition des événements et où, d'autre part, le ministre se défile devant nos questions et nous dit, d'année en année, que cela ne se reproduira plus. En ce qui concerne la question du contrôle des armes, cela s'est produit maintes fois. Voilà où nous en sommes à mon avis.

Comment pouvons-nous nous emparer de ce fait et le contrôler le plus possible? Sommes-nous en train de parler d'un manque de moralité généralisé au sein des politiciens du pays ou de parler de gouvernance?

Il est probablement un peu trop tôt pour se questionner sur l'efficacité de ce qui a été annoncé par le ministre Alcock. En fin de compte, toute la question est là. Je sais que vous n'avez pas vraiment eu le temps de l'étudier, nous non plus d'ailleurs. Si vous ne pouvez commenter cela aujourd'hui, j'apprécierais vraiment connaître les résultats de votre analyse sur ce qu'il propose et, peut-être pourriez-vous présenter au Comité votre opinion sur la faisabilité de ce qui a été annoncé. Il est absolument essentiel que le Comité vous entende sur ce sujet. Je sais que c'est beaucoup demander. J'imagine que vous connaissez le contexte de ma question.

Mme Sutherland : Je ne pense pas qu'il s'agisse d'un manque de moralité. Il s'agit d'un manque de courage dans une circonstance politique particulière où le gouvernement est minoritaire. Depuis 2000, le gouvernement vit sous la menace d'un renversement. Nous avons assisté, à mon avis, à un manque de dignité lors du schisme du parti entre M. Martin et M. Chrétien. La bataille qui a eu lieu a affaibli le gouvernement. C'était à l'ordre du jour. Je dirais que le manque d'attention à la structure du problème du contrôle des armes est le résultat d'une mauvaise gestion au sein des partis politiques et d'une mauvaise gouvernance.

Ce programme, en particulier, est un sujet délicat parce qu'il baigne dans des questions de moralité. Nous trouvons cela difficile de parler de sujets qui touchent à la sensibilité des personnes. Vous avez la dimension rurale, urbaine et toutes sortes d'autres dimensions. Vous êtes fiers de ce qui a été fait jusqu'à maintenant — qui est peut-être une fierté déplacée — et probablement que ceux qui gèrent le programme étaient sincères lorsqu'ils exprimaient que ce serait le dernier gros montant.

Il est intéressant de constater que personne ne s'est attaqué au programme afin d'en effectuer une analyse en profondeur. J'y ai souvent pensé moi-même, mais je suis une chercheuse solitaire. Je ne dispose pas d'assistants de recherche. Je suis la dernière des chercheuses universitaires solitaires, avant que nous nous rassemblions en meutes d'universitaires devant demander des subventions, ce que j'appelle des « universitaires de garderie ».

Le sénateur Segal : Vous êtes courageuse.

Mme Sutherland : Je ne dispose pas des ressources suffisantes pour effectuer cette enquête. J'aimerais vraiment être à la tête d'un groupe de personnes qui se pencheraient sur la question, non pas dans le but d'y trouver des méfaits ou du désordre et d'en faire porter la responsabilité à quelqu'un, mais plutôt pour faire quelque chose de bien. On peut organiser les choses pour qu'elles fonctionnent un peu mieux.

Quelle était votre dernière question?

Le sénateur Stratton : Il s'agissait de la question concernant les annonces du ministre Alcock. J'aimerais vous voir effectuer une analyse rapide, mais si vous n'avez pas le temps d'énoncer votre opinion en totalité aujourd'hui, peut-être que vous pourriez faire le suivi une autre fois en nous envoyant un document.

Mme Sutherland : Je peux faire une analyse rapide de deux points. Le ministre a raison en ce qui a trait au renforcement des vérifications internes avec des vérificateurs qualifiés. Cela a tristement fait défaut. Nous savons tous que ce sont les vérificateurs chargés d'une vérification interne du ministère de Travaux publics et Services gouvernementaux Canada qui ont signalé que quelque chose n'allait pas, mais personne ne peut a prêté attention, en partie parce qu'il s'agissait d'un groupe à ce point hétéroclite et modeste que personne n'a cru qu'il pouvait produire quelque chose de conséquence. Il a été démontré que le directeur de la vérification interne avait raison, mais que personne ne l'avait pris au sérieux. Cela aide d'avoir un diplôme sur un mur. Je crois que le chiffre de 300 évaluateurs pleinement qualifiés est un nombre considérable.

Lorsque Harry Rogers est arrivé au Canada, en 1977 ou en 1978, le concept de vérification interne en profondeur était nouveau au gouvernement du Canada. En moins d'un an, de zéro vérificateur, nous sommes passés à environ 800 vérificateurs internes. C'était la situation à l'époque. Par la suite, une révision du programme a réduit la vérification interne, et les personnes n'étaient généralement pas des comptables certifiés et qualifiés. Il s'agissait plutôt de diplômés en sciences sociales et de personnes inutiles, comme moi, qui possèdent tout un tas de connaissances.

M. Alcock effectue une certaine reconstitution nécessaire de ce qui aurait dû exister en permanence, mais je ne veux pas le déprécier, car il n'était pas là lorsque tout a été démantelé.

Le comité de vérification de chaque ministère est l'autre question qui retient mon attention. J'ai fait quelques recherches pour un ministère sur le meilleur type et la structure la plus honorable pour créer un Conseil d'administration, y compris sur la manière de travailler du comité de vérification.

Étant donné qu'il veut faire appel à des directeurs externes, il est clair que M. Alcock veut jeter un regard nouveau sur la question. Comme M. Malloy l'a clairement mentionné, parfois un regard nouveau l'est tellement qu'il lui est difficile de distinguer des éléments à mettre en lumière. Je me demande aussi d'où viendraient ces personnes et si des dispositions sur la divulgation sont en place pour savoir si ces personnes ou leur conjoint sont liés à des entreprises en particulier, quels sont les intérêts de leur conjoint, et cetera.

Si vous regardez les pratiques exemplaires des conseils britanniques, ils divulguent absolument tout ce qui concerne les directeurs, y compris le nombre de conseils où ils ont siégé auparavant et leur indemnité. Nous n'avons accès à aucun détail de ce genre.

Les autres ministères sont bien. Le fait d'avoir des vérificateurs externes aux comités de vérification des autres ministères ne prête pas à controverse.

Il y a une disposition que je n'aime pas tellement ou que je ne comprends pas, encore une fois, à la lumière de ce que le M. Malloy a dit au sujet de notre taux de roulement électoral. Il y a souvent de nouveaux ministres. Il a été proposé qu'une fois par année, le sous-ministre sorte de la chambre pour que les directeurs du secteur privé et des personnes d'autres secteurs de la fonction publique puissent avoir une discussion franche avec le ministre à propos des éléments qui ne sont pas tout à fait clairs — par exemple : de quelle manière s'est déroulé le processus de vérification interne, a-t-il bien fonctionné? Comment s'est effectué le travail du ministère; a-t-il bien travaillé? Je trouve cela délicat pour deux raisons. Premièrement, le ministre peut ne pas être en mesure de comprendre ce qui lui est dit au sujet des différences entre la vérification du rendement, la vérification détaillée, la vérification interne, la vérification financière ou la vérification de la conformité. Le ministre pourrait ne pas avoir assez d'heures de veille pour cela. Deuxièmement, je trouve que c'est un peu une insulte pour le sous-ministre, qui normalement est considéré comme étant un partenaire en ce qui concerne l'obligation de rendre des comptes. En fait, il a été proposé de faire du sous-ministre la cible de cette responsabilisation, qu'il soit personnellement obligé de rendre des comptes pour toutes ces autres dispositions. Je trouve que cette question est un méli-mélo et qu'elle n'est pas suffisamment justifiée. Pour le reste, je l'ai lu une fois et je ne ferai pas de commentaires maintenant.

J'ai reçu un appel d'un journaliste qui m'a demandé s'il s'agissait du plus grand changement dans le monde occidental. J'ai répondu que je ne pouvais pas répondre à la question à brûle-pourpoint. Par la suite, j'ai demandé à mon mari : « S'agit-il du plus grand changement dans le monde occidental? ». Il a répondu : « Eh bien, je ne sais pas, mais il se pourrait que ce soit le changement le plus médiatisé. »

M. Malloy : J'aborderai un point en référence au Registre des armes à feu. Il s'agit d'une question qui, je crois, illustre amplement l'idée théorique selon laquelle il faudrait séparer la politique et l'administration. C'est un concept de longue date.

Il y a deux questions : le contrôle des armes et le Registre des armes à feu. Nous avons connu de nombreux problèmes administratifs avec le Registre des armes à feu et le logiciel : coût élevé, dépassements, délais, et cetera. Cela est quelque peu distinct de l'idée d'enregistrer les armes à feu. Par ailleurs, ils ont évidemment des liens étroits entre eux. Comment enregistrer les armes à feu? Il s'agissait d'une politique controversée.

J'ai toujours eu le sentiment que le gouvernement était beaucoup trop sur la défensive et qu'il avait des œillères en ce qui touche aux aspects administratifs de l'enregistrement et aux problèmes; admettre des ratés signifiait admettre l'échec de la politique. Cela a conduit à une faible transparence et à beaucoup d'entêtement.

Je ne suis pas certain qu'on aurait pu contourner le problème. Il s'agit d'un sujet où les aspects controversés de la politique ont éclipsé les aspects administratifs. Le résultat est qu'au lieu de coûter 2 millions de dollars comme l'avait promis le gouvernement, cela s'est plutôt transformé en un vaste gaspillage se chiffrant à 1 milliard de dollars.

Le sénateur Stratton : Le message que j'entends est que les conseils du présent Comité et des vérificateurs internes ont été ignorés. C'est une question qui doit nous préoccuper. Comment faire pour surmonter cela?

Le sénateur Ringuette : Je serai conséquente et discuterai des questions du contrôle des armes, de la politique et de l'administration. Je crois qu'il s'agit d'un exemple parfait pour parler de l'obligation de rendre des comptes.

Comme la politique du Registre des armes à feu était une politique du ministère de la Justice, ce ministère a décidé d'administrer le programme en découlant. À mon sens, ce programme était complètement nouveau dans les opérations du ministère de la Justice. La première erreur en était donc une d'administration.

L'autre question est qu'il est illogique de penser qu'un ministre, et peut-être même un sous-ministre, puisse garantir à 100 p. 100 que l'estimation des coûts de mise en œuvre d'un programme est exacte. Ce sont plus que des estimations; ce sont des suppositions du point de vue de la mise en œuvre. Il y a eu beaucoup d'erreurs dans ce domaine, ce qui nous amène au cœur de nos discussions sur l'obligation de rendre des comptes.

L'obligation des ministres de rendre des comptes s'appuie-t-elle sur la politique? L'obligation de rendre des comptes des sous-ministres et des sous-ministres adjoints s'appuie-t-elle sur l'administration?

Au cours des deux dernières décennies, toute une commotion a été créée relativement à la question de l'obligation ministérielle de rendre des comptes. Je suis désolée, mais je ne crois pas qu'une seule personne puisse vérifier et être tenue de rendre des comptes pour chacun des 10 000 à 50 000 fonctionnaires d'un ministère. Sans compter la liste des programmes et des services que chaque ministère est appelé à gérer.

Il y a quelques décennies, nous, les Canadiens, nous nous sommes efforcés de séparer l'Église et l'État. Je crois que le temps est maintenant venu, en me basant sur l'expérience du passé, d'établir une différence entre la responsabilisation pour la politique et la responsabilisation pour les programmes, qui sont l'aspect financier de la politique.

Cette fois, je suis d'accord avec vous, M. Malloy, ayant moi-même été députée provinciale, députée fédérale et maintenant sénatrice, qu'il n'est pas possible pour un député, si on tient compte du temps et du taux de roulement, de fournir aux Canadiens le même type de travail au comité permanent des comptes publics qu'un membre du Comité sénatorial qui dispose d'un mandat à long terme. C'est une évidence.

Toutefois, je crois que l'essentiel, en ce qui concerne la question de l'obligation de rendre des comptes, est que nous devons distinguer la politique de son administration et créer des fonctions distinctes pour chacune.

M. Malloy : Je suis tout à fait d'accord avec vous, même si la notion de dichotomie entre la politique et son administration, que vous venez d'introduire, pose problème, parce que les deux sont entremêlées.

Pour utiliser l'exemple du contrôle des armes, le fait de dire que nous enregistrerons toutes les armes est une politique. La question qui vient immédiatement après à l'esprit est : Comment y arriverons-nous? Les gens doivent-ils payer pour les coûts administratifs? On tombe alors instantanément dans des problèmes administratifs, de coûts de gestion, et cetera.

Le sénateur Ringuette : J'aimerais faire une observation sur ce que vous venez tout juste de dire. Les ministères seront appelés à suggérer des options. Ce sont eux qui fournissent des estimations pour les différentes options. Cela renforce la dualité de la responsabilité.

M. Malloy : Je suis certainement d'accord avec cela. C'est leur devoir. Ils font appel au concept de l'agent comptable. On peut instaurer une distinction et dire qu'ils sont responsables des idées qu'ils ont proposées.

L'autre chose que l'on pourrait dire est que cela ne s'arrête pas là, il y a toujours un mouvement de va-et-vient. Dans le cas du Registre des armes à feu, il y a eu beaucoup de va-et-vient, entre la politique et l'administratif sur la manière de faire les choses. Nous ajouterons des champs sur la fiche d'enregistrement et réduirons les frais d'enregistrement, par exemple.

De ce que je comprends, personne n'a fait d'étude soutenue à ce sujet. Il ne s'agit pas simplement d'un cas de fonctionnaires qui proposent des options administratives, les introduisent et les mettent en application. Les politiciens et souvent le personnel apportent toujours de nouvelles idées. Voilà pourquoi il est attrayant que la responsabilité ministérielle ou administrative fasse un tout. Autrement, il est difficile de s'en sortir. Il est finalement beaucoup plus attrayant que le ministre soit la seule personne responsable. Par la même occasion, il est également attrayant de pouvoir identifier qui a proposé les options administratives, qui était responsable de l'atteinte des objectifs.

Je ne rejette pas le modèle de l'agent comptable aussi vigoureusement que certaines personnes; la plupart du temps, cela peut fonctionner. Le contrôle des armes est une situation où le modèle n'aurait pas fonctionné; c'était trop compliqué. Il y a bien d'autres domaines où la séparation de la politique et de l'administration fonctionnerait bien, mais pas dans tous les cas, et c'est pourquoi je semble tergiverser ainsi sur cette question.

Le président : Monsieur Sutherland, un de mes domaines d'intérêt est le roulement des ministres et des sous-ministres. Vous avez tous deux fait allusion aujourd'hui au fait que l'obligation de rendre des comptes et la responsabilité des ministres sont en fait reliées à la fonction et non à la personne. Comme vous le savez, et comme d'autres témoins nous l'ont mentionné, lorsqu'un ministre change de ministère ou qu'il quitte le cabinet, ou qu'un sous-ministre quitte son emploi, il ne peut plus être tenu responsable des actions effectuées au sein de ce ministère pour la période pendant laquelle il s'y trouvait.

Lorsque M. Ned Franks s'est présenté devant le présent comité pour discuter de ce sujet, il nous a mentionné que les ministres actuels ne sont pas responsables non plus devant le Parlement pour les décisions et les actions mises de l'avant par les ministres précédents. Il y a comme un vide. J'aimerais entendre vos commentaires respectifs sur ce vide. Il s'agit d'un problème unique au Canada en ce sens que s'il y a un scandale important dans un ministère et que le ministre et le sous-ministre l'ont quitté, il ne reste plus personne pour en assumer la responsabilité. Que faisons-nous dans ce cas? Que recommandez-vous?

Mme Sutherland : Je ne suis pas d'accord avec l'idée que les ministres actuels ne puissent être tenus responsables rétrospectivement. Voilà comment les ministres actuels nous démontrent à quel point ils apprennent vite, comment ils peuvent être de bons analystes et de bons politiciens sur le plancher de la Chambre des communes. Leur tâche est d'analyser la situation et d'expliquer ce qui peut être fait maintenant à ce sujet. Le ministre en poste a le pouvoir de le faire.

Le président : Mais que faire à l'égard de ce qui a eu lieu auparavant?

Mme Sutherland : En ce qui concerne ce qui s'est produit antérieurement, le ministre a le devoir d'obtenir les réponses et d'en répondre. Si quelqu'un pose des questions sur la chaîne d'événements qui ont abouti à la situation, le ministre agit de façon ridicule s'il dit : « Eh bien, je n'étais pas là et je ne peux pas vraiment vous en parler », parce que le ministre devrait s'organiser pour que son personnel s'occupe de découvrir et d'établir l'historique. Le ministre devient alors responsable de la véracité de cette histoire.

Le ministre a le devoir de répondre honnêtement au Parlement. « Honnêtement » signifie qu'il ne faut pas trop lésiner sur la vérité et qu'il faut dire aux gens ce qu'ils doivent savoir. Si vous avez le sentiment qu'un ministre vous a donné des réponses évasives, vous devez revenir à la charge parce que l'un des plus grands péchés parlementaires est de ne pas répondre entièrement et honnêtement aux questions, y compris celles qui concernent le travail du sous-ministre. C'est le ministre actuel qui doit rendre des comptes, c'est lui qui a toute l'autorité et l'entière responsabilité d'essayer de redresser les choses. Voilà ce que nous devons rechercher.

Comme le dit M. Malloy, la Chambre des communes est handicapée à cet égard par un taux de roulement élevé et une incompréhension des rôles.

Le président : Vous avez utilisé la notion « d'obligation de s'expliquer » à trois ou quatre reprises au lieu d'utiliser la notion « d'obligation de rendre des comptes ». Pourriez-vous utiliser l'expression « obligation de rendre des comptes » dans cette réponse?

Mme Sutherland : Être obligé de rendre des comptes, au sens d'avoir la responsabilité de quelque chose, correspond vraiment à la notion « d'obligation de s'expliquer »; il s'agit d'expliquer ce qui s'est produit, comment les fonds ont été dépensés, et cetera. La notion de tenir quelqu'un pour responsable et de le prendre en défaut découle vraiment du principe de la théorie de l'agent comptable apparue il y a près de 20 ans. Cela est beaucoup plus orienté vers le blâme et vers le fait de forcer quelqu'un à faire ce qu'on veut qu'il fasse.

Je suis d'accord avec le sénateur Ringuette, l'administration est une grande partie du problème. Le seul problème que pose la volonté d'amener le sous-ministre à rendre des comptes est que le sous-ministre n'a ni le pouvoir, ni la compétence de changer les choses. Voilà pourquoi nous avons besoin de travailler sur les ministres.

M. Malloy : Je ne connais pas les détails du taux de roulement des ministres, mais comme vous le savez, ils vont et viennent en assez grand nombre. Il est faux de dire que personne n'a l'obligation de s'expliquer. Le ministre actuel a l'obligation de s'expliquer sur ce qui s'est produit dans le passé. Comme nous l'avons vu, les discussions sur la notion « d'obligation de s'expliquer » comparativement à celle « d'obligation de rendre des comptes », et sur la signification du terme « responsabilité » comparativement à « responsable de » sont plutôt d'ordre sémantique. Ces discussions sont abstraites et font qu'il est particulièrement difficile pour les Canadiens de comprendre ce qui se passe réellement. En un sens, personne ne semble être congédié ou blâmé, à moins que le processus ne fasse l'objet d'une enquête judiciaire. C'est frustrant pour les gens.

D'un autre côté, le système qui convient le mieux est celui dans lequel les ministres en poste ont l'obligation de rendre des comptes sur ce qui s'est produit dans le passé et ainsi de suite. C'est une situation en fin de compte insatisfaisante et frustrante, mais c'est la meilleure façon de s'assurer qu'au bout du compte, il y a toujours quelqu'un pour répondre de ce qui se produit. On ne commence pas automatiquement à blâmer quelqu'un immédiatement selon les responsabilités de chacun. Le ministre actuel a l'obligation de rendre des comptes, et cette situation vaut mieux que de n'avoir personne qui en rende.

Le sénateur Segal : En ce qui concerne la fonction publique du Canada, si on regarde la question de DRHC ou celle du contrôle des armes à feu, pour être scrupuleusement juste, dans les deux cas le gouvernement du Canada avait un plan différent de celui qui devait être rapidement mis sur pied. En ce qui concerne le Registre des armes à feu — bien que je n'aime pas beaucoup cette politique —, on présumait que l'amendement au Code criminel concernant le contrôle des armes à feu serait administré par les provinces. Un groupe de provinces a décidé de ne pas administrer cette partie du Code criminel, ce qui n'a laissé au gouvernement du Canada d'autre choix que celui de poursuivre par le biais du ministère fédéral responsable de cette fonction, le ministère de la Justice, qui n'a aucun antécédent en enregistrement de quoi que ce soit. Dans notre pays, la plupart des enregistrements sont faits par l'intermédiaire des provinces pour de bonnes et solides raisons constitutionnelles et historiques.

Bien que nous regrettions ce qui s'est produit, il faut dire à la défense de ces fonctionnaires qu'ils ont été placés dans des circonstances très difficiles qu'ils n'avaient pas créées.

Il est aussi juste de dire, concernant DRHC, que le gouvernement et le sous-ministre disaient aux fonctionnaires : « C'est une période économique difficile; nous souhaitons que l'argent soit dans la collectivité là où il peut vraiment aider les gens, où il peut changer les choses. Si vous devez choisir entre les services de soutien et les commis qui aident les citoyens au comptoir, envoyez plus de commis au comptoir. C'est ce qu'il faut faire. » Le sous-ministre a dit cela au moment où le Conseil du Trésor coupait les effectifs de vérification d'environ 25 p. 100. Les gens sont par la suite bouleversés parce que la tâche des gestionnaires n'a pas été réalisée efficacement. C'est un peu injuste pour les fonctionnaires, bien que personne n'ait voulu l'être.

Il est important de comprendre — et je suis certain que nos témoins l'admettraient — que nous avons une des meilleures fonctions publiques au monde. Elle a parfois aidé à gérer des contextes politiques difficiles qu'elle n'a pas créés, et elle fait de son mieux.

Dans ce contexte, monsieur Sutherland, je souhaite m'enquérir de la notion des rapports trimestriels. Plusieurs sociétés canadiennes inscrites à la Bourse de Toronto, qui sont parfois dotées de budgets minimes en comparaison des programmes de nos ministères, doivent émettre des rapports trimestriels. Ils doivent identifier les entrées et les sorties d'argent, les changements de plan financier, de budget; ils doivent lancer une discussion de la gestion et une analyse des problèmes sous-jacents; ils doivent discuter de conformité, de taux bancaires et s'engager auprès de leurs vérificateurs quant à l'intégrité de cette discussion. Je serais intéressé à savoir si à votre avis, de tels rapports amélioreraient notre système, en acceptant le fait que le ministre Alcock et ses collègues tentent de rationaliser plusieurs systèmes comptables dans divers ministères. Ils en ont réduit le nombre, c'est à leur crédit, mais il n'est pas facile de produire des rapports trimestriels qui signifient la même chose lorsque les systèmes comptables sont différents.

Deuxièmement, des collègues autour de la table se souviendront du moment où les ministres des Finances provinciaux et le ministre fédéral des Finances ont modifié la loi sur la vérification des comptes publics au provincial et au fédéral pour confier la vérification de l'optimisation des ressources au vérificateur général et à ses homologues provinciaux. Cela m'a toujours semblé être une invasion du champ de compétence des parlementaires.

Cette décision a coïncidé avec des ententes entre tous les partis de la Chambre — de sorte qu'aucun parti ne peut prétendre avoir été victime —, visant à réduire le temps consacré à discuter du budget des dépenses et à le considérer comme adopté à une certaine date connue de tous — ou du moins comme renvoyé à la Chambre, où normalement une majorité l'adopterait — en échange de considérations comme plus d'argent à l'opposition pour payer des agents de recherche et une période de questions plus longue. Cela faisait partie d'une négociation multipartite. Toutefois, cela a réduit le rôle primordial du Parlement de contrôler les dépenses. Mme Sutherland a-t-elle une opinion quelconque sur la façon dont nous pourrions reconstruire une partie de ce contrôle?

Ma troisième question porte sur les sous-ministres et leurs compétences. Lorsque je m'adresse à des fonctionnaires sur le terrain dans tout le Canada et en Ontario en particulier, ils disent que si vous suivez tout le cycle — le SM vient d'arriver et il a réorganisé, ou il a quitté son poste après trois ans et le nouveau SM vient d'arriver et il réorganise — c'était acceptable avant parce que les SMA étaient relativement permanents. Mais ils sont maintenant en rotation. L'agent local pense qu'il n'y a au siège social personne de régulier, de qui il relève dans la chaîne de commandement. C'est frustrant pour lui.

Il serait intéressant de connaître votre point de vue à savoir si nous devons ou non poser la prémisse qu'un sous-ministre est nommé pour cinq, six ou sept ans, à l'exclusion de certaines raisons de changer, au lieu d'être une nomination de deux ou trois ans par décret en conseil, lequel est remanié, ce qui ne produit aucune continuité au sommet.

Ma question finale à M. Sutherland a trait à la différence entre la responsabilisation ministérielle pour les erreurs de bonne foi par opposition à la mauvaise gestion. Je parle de fonctionnaires qui essaient de bien faire les choses, mais qui se heurtent à de la confusion. Il n'y a pas de faute de commission ni de malhonnêteté; il s'agit simplement d'une erreur de bonne foi. Il est certain que nous ne voulons pas d'un service public où nous craignons tellement de faire des erreurs que personne n'est prêt à essayer de nouvelles choses. Ce serait la pire chose à faire au gouvernement de ce pays. La différence entre les erreurs de bonne foi et les fautes de commission devrait-elle, d'une certaine façon, articuler les rôles du ministre relativement à son obligation de rendre des comptes pour l'ensemble du ministère? Voyez-vous un avantage à effectuer une distinction?

J'ai deux questions pour M. Malloy. Nous n'avons pas de Congressional Budget Office, comme les Américains. Ce bureau sert de contrepartie constructive pour aider les législateurs, tant pour la continuité que pour la profondeur de la recherche. Ainsi, lorsque le gouvernement dit « X » et qu'il ne fait que lancer une supposition en l'air, comme mon collègue le donne à penser, un organisme indépendant peut dire : « Une minute! Les chiffres ne coïncident pas. » À votre avis, pensez-vous qu'un bureau de budget parlementaire serait une innovation utile?

En ce qui concerne les divers types de comités sur la responsabilisation qui ont été mentionnés, je suis intéressé à connaître votre opinion à savoir si la question de la continuité pourrait être mieux résolue s'il existait un comité conjoint de la Chambre et du Sénat. Les députés auraient la majorité parce qu'ils ont la charge fondamentale de l'approbation des dépenses.

J'accepte comme prémisse qu'il y a une bonne raison pour que de nouvelles personnes soient envoyées au Parlement et que des députés sortants n'y reviennent pas. Cela fait partie de notre système démocratique. Ce n'est donc ni bien ni mal, c'est seulement ce qui se produit. Pensez-vous que nous pourrions encadrer ce procédé de continuité, que vous soulignez naturellement et de manière constructive, si une partie de cette « conjonction » était possible?

Je vais faire un commentaire final à Mme Sutherland, qui parle du besoin d'étudier davantage les choses qui ont mal tourné. Je ne peux qu'être d'accord sur ce point. Je pense à des événements comme le passage à l'an 2000, où la fonction publique du Canada, en coopération avec les fonctions publiques provinciales, les municipalités, les secteurs privé et l'armée ont agi de façon superbe. Ils ont résolu un problème technique difficile d'une façon qui a probablement contribué à ce que nos systèmes financiers survivent aux horreurs du 9 septembre. Tout le travail supplémentaire avait été réalisé. Je souhaiterais qu'on fasse des études de cas sur les points qui ont bien tourné et ce que nous pouvons en apprendre en tant que pratiques exemplaires. Je pense que les pratiques exemplaires dépassent en nombre les erreurs et les mauvaises pratiques dans notre fonction publique.

Mme Sutherland : En ce qui concerne les rapports trimestriels, ce serait une bonne idée de tout faire pour abandonner l'actuel rapport intérimaire, destiné à l'origine à fournir un rapport succinct des résultats. Des ministères envoient maintenant des rapports de plus de 200 pages. Ce sont de longs exposés. Les fonctionnaires prennent sans doute un temps énorme à les produire. Ils sont présentés sur papier glacé et sont admirablement bien faits. Mais en fait, ils n'abordent pas les problèmes. Ainsi, l'idée d'un rapport trimestriel plus axé sur les questions concrètes et fondamentales est une excellente suggestion.

Après que toutes les dépenses ont été effectuées, nous avons un gros rapport appelé le rapport sur le rendement. Nous avons ensuite le rapport sur ce que nous ferons du budget au printemps. Ces deux rapports sont longs et verbeux. Je ne sais pas vraiment pourquoi ils existent. Ils étaient autrefois plus concis et plus intelligibles.

Je vous suis reconnaissante de m'avoir rappelé la relation qui existe entre le pouvoir de contrôler l'optimisation des ressources et l'entente multipartite pour considérer les budgets des dépenses comme déposés sans même qu'on les ait examinés. Je crois que ceci provient d'une foi naïve envers le pouvoir de la science. Certains budgets avaient posé des problèmes. Les gens se sont rués sur les ministres et n'ont pas dit grand-chose à propos des budgets eux-mêmes. Ceux-ci étaient parfois intéressants. J'aimais les étudier.

Le problème des budgets est répandu. Les comités britanniques, bien qu'ils soient bien plus stables, qu'ils travaillent plus fort et aient la dent plus dure que les nôtres, passent environ 5 p. 100 de leur temps à étudier les budgets. La dernière fois que j'ai regardé nos budgets, c'était souvent 0 p. 100. Cinq pour cent est mieux que zéro et je souhaite qu'on puisse aborder le sujet.

Quant au taux de roulement des sous-ministres, il y a environ seixe ou dix-sept ans de cela, Gordon Osbaldeston évaluait que les sous-ministres étaient en poste pour un maximum de deux ans et les ministres encore moins. Quelquefois leurs mandats coïncidaient pendant six ou sept mois. Lorsque les sous-ministres disent qu'ils ont beaucoup de difficulté à développer une relation, ils disent probablement la vérité. Je pense que cela pourrait être réglé en faisant entendre raison aux représentants des partis et aux gens qui prennent ce genre de décisions.

Quant à la différence entre la responsabilité ministérielle relativement à une erreur de bonne foi ou à une faute de commission, et ce que le ministre pourrait dire en Chambre, je pense qu'elle est maintenant probablement traitée de manière superficielle s'il s'agit d'une erreur de bonne foi. S'il y a apparence de faute de commission, on vous dira alors quelque chose en code, tel que « Un gentleman aide la police à faire son enquête. » Je pense que le bénéfice du doute est accordé jusqu'à ce que les choses se soient calmées et que nous sachions ce qui s'est vraiment produit.

J'aimerais voir ce que M. Alcock va dire à propos de ce qu'il va faire maintenant, ce qui serait une synthèse des fraudes par le Secrétariat du Conseil du Trésor, pour que les gens puissent essayer d'apprendre ce qui s'est passé avant. Je comprends votre point, monsieur le sénateur, sur le fait que plus de choses vont bien que mal. Il serait rassurant pour le public de voir une petite liste de petites sommes — disparition d'ordinateurs, personnes punies ou rétrogradées. Cela a existé en Grande-Bretagne pendant longtemps. Je souhaiterais aussi que les ministères aient la capacité de présenter leurs propres rapports. Je conviens avec vous qu'il y du bon, mais nous ne pouvons pas le prouver, et jusqu'à ce que nous le puissions, l'esprit de parti s'en nourrira et le moral de la fonction publique déclinera parce que des fonctionnaires se sentiront injustement critiqués.

M. Malloy : La suggestion d'un bureau de budget parlementaire et l'idée de commissions conjointes sont raisonnables. Pour réagir spécifiquement à l'idée d'un bureau de budget parlementaire, il est toujours bon d'avoir du personnel et des ressources supplémentaires pour servir les parlementaires. Cependant, le problème que pose quelque chose comme le CBO américain est que certains des problèmes que nous posent actuellement les hauts fonctionnaires du Parlement, tels la vérificatrice générale, persisteraient probablement. Dans ce cas, il est juste de dire que ces hauts fonctionnaires se sont développés à leur façon. Ils fonctionnent de façon assez indépendante du Parlement. Au départ, on voulait qu'ils servent les parlementaires de façon plus directe. Un bureau de budget parlementaire, vraisemblablement plein de comptables et autres professionnels capables de travailler de façon non partisane sur ces thèmes, serait valable dans plusieurs sens, bien que certaines questions clés demeurent : quelles seraient les fonctions précises? À qui les rapports seraient-ils présentés? Ce genre de bureau se transformerait-il en un autre type de bureau, du genre du Bureau du vérificateur général? Il est bon de considérer les ressources humaines, mais on devrait considérer aussi d'autres nuances.

Le sénateur Harb : J'aborderai la chose sous un angle différent de celui du sénateur Segal en faisant un énoncé puis en demandant vos commentaires. En vertu du système actuel, ce que vous faites n'importe pas, et à moins de séparer clairement le pouvoir exécutif du pouvoir législatif, nous continuerions à avoir des problèmes. Actuellement, les ministres au pouvoir font partie et de l'exécutif et du législatif — le Parlement. Le conflit politique se poursuivrait donc en un sens, parce que le ministre qui est un député du Parlement serait aussi un membre du Cabinet. Nous avons le volet législatif et le volet exécutif. À moins qu'un changement se produise, nous continuerons à avoir ce problème.

L'appellation « période de questions » n'est pas oiseuse; ce n'est pas une période de réponses. L'ordre permanent, tel que nous le connaissons, n'oblige pas un membre du Cabinet à répondre à la question qui lui est posée, ni même à se lever. Il peut simplement hocher la tête et ne pas se donner la peine de répondre. C'est un fait. La norme devra donc être changée de telle façon qu'une question exige une réponse. Nous avons vu cela en 1988 quand je siégeais dans l'opposition au Parlement. Nous avons continué de le voir pendant les 15 dernières années, et nous le verrons dans les années à venir. L'ordre permanent ne le permet pas. Cela nous mènera à l'étape du comité, qui est le deuxième mécanisme en vertu duquel un ministre fait l'objet d'un examen par un groupe parlementaire ou par un député. La vaste majorité des comités se réunit entre 15 h 30 et 17 h 15, moment où un vote a habituellement lieu à la Chambre. Le temps est donc limité. J'ai siégé du côté de l'opposition et du côté du gouvernement, je sais donc comment fonctionne le système. Les questions et réponses sont limitées à huit minutes au cours de la première période et à deux minutes au cours de la seconde, tous les ministres et sous-ministres le savent. Il s'agit là d'une obligation pour le ministre de rendre des comptes au Parlement et aux comités parlementaires. À l'extérieur du Parlement, nous avons le vérificateur général et la presse. La vérificatrice générale déploie des efforts crédibles pour changer le système. Comme Mme Sutherland l'a mentionné, il est possible de pousser la chose à un point tel que le gouvernement ne puisse plus fonctionner. Je ne suis pas certain que le problème soit là plutôt que du côté du renvoi au Parlement.

Comme vous l'avez mentionné dans vos exposés, les ministres n'ont pas grand-chose à dire parce que la plupart des choses se déroulent au niveau des SM, des SMA et des DG, et cetera. Nous parlons de responsabilité politique et d'obligation de rendre des comptes. En l'absence de procédure pour reconnaître ces responsabilités et ces obligations de rendre des comptes, on doit avoir d'autres droits. Je ne crois pas que le système actuel y pourvoit vraiment. La vaste majorité des crises et scandales dont vous avez parlé sont de nature administrative. Nous avons vu tomber des ministres, tant dans l'ancien gouvernement conservateur que dans les gouvernements libéraux actuels. Le plus souvent ce n'est pas à cause de ce qu'ils ont fait, mais à cause de la perception de ce qu'ils ont fait. Voudriez-vous faire des commentaires à ce sujet?

M. Malloy : Il y a plusieurs choses à commenter dans votre énoncé. En particulier, je me concentrerais sur vos commentaires au sujet de la période de questions et du système de comités. C'est contraignant, et la période de questions est une institution un peu étrange. Je fais toujours remarquer, en effet, que ce n'est pas une période de réponses. Monsieur le sénateur, vous avez beaucoup parlé de la relation entre l'exécutif et le législatif. Bien sûr, les Américains ont un système de séparation des pouvoirs assez différent, en vertu duquel le président n'a pas à recevoir des questions chaque jour. Il est toujours intéressant de noter que les deux systèmes ont un équilibre égal de forces et de faiblesses. Aux États-Unis, le président et son cabinet ne se soucient pas de passer une heure ou plus par jour à se préparer à répondre à des questions et à d'autres éléments à court terme. Cela mène toutefois à plusieurs impasses et problèmes entre l'exécutif et le législatif. Le Canada a le problème inverse, en ce sens que les ministres contrôlent le Parlement dans un gouvernement majoritaire. Il en résulte qu'ils se rapportent au Parlement, mais de façon superficielle. C'est très insatisfaisant et sujet à des crises, qui sont provoquées presque entièrement par les médias. Le système ne fonctionne pas aussi bien qu'il le pourrait. Je ne sais pas comment on pourrait améliorer certains des divers éléments. Je ne sais pas avec certitude à quel point une modification des ordres permanents changerait de façon importante la façon de répondre des ministres. Voilà quelques années, les questions et réponses ont été écourtées. Certains diront que cela a amélioré la période de questions, d'autres, que cela l'a rendue encore plus bruyante. Ce système est tellement compliqué et emmêlé qu'il est difficile de trouver une solution. Il n'y a pas de solution unique puisque c'est un effort conjoint de l'exécutif et du législatif. Les Américains ont un système différent, avec ses propres forces et faiblesses. Nous devons regarder notre système et les systèmes semblables, en Grande-Bretagne et ailleurs, pour avoir une meilleure idée de la façon de nuancer ou d'ajuster les choses au lieu de faire des changements importants.

Mme Sutherland : Je suis d'accord avec les commentaires de M. Malloy.

[Français]

Le sénateur Ferretti Barth : Mes propos seront différents de ceux de mes collègues. On a tiré beaucoup de conclusions et fait de nombreuses recommandations suite au scandale des commandites. Ce qui m'étonne à ce sujet, c'est que de tous les témoins interrogés, personne ne semblait être responsable. Savons-nous exactement quand se termine la responsabilité d'un ministre et quand commence celle du sous-ministre?

J'ai une autre question liée à celle-ci. Ce n'est pas à cause d'un manquement aux règles et directives générales que tout cela arrive. Il faut en avoir. Le ministre dit ceci ou cela, et le sous-ministre dit ceci ou cela, nous pouvons alors imputer la responsabilité à quelqu'un. Maintenant, on dirait que personne n'est coupable. Tout le monde est allé à la campagne, à la mer, ou je ne sais où, mais il reste quand même que l'argent autorisé était dû à une mauvaise gestion et que ce sont les contribuables qui paient toujours, d'une façon ou d'une autre.

Je me demande s'il y a une façon d'éliminer cette situation. Je viens d'un milieu communautaire et social et les gens de ma communauté sont frustrés. Le parti va payer pour cela. Et pourquoi? Pour une négligence que tout le monde connaît. Maintenant, nous sommes tous dans le pétrin, et tout le monde dit qu'il n'était pas là, qu'il ne savait rien. Tout le monde se cache.

Une chose m'intéresse beaucoup dans votre rapport, c'est votre étude sur la Confédération de ses débuts jusqu'à maintenant. Il est mentionné qu'il y a eu 173 ministres démissionnaires. De tous ces ministres démissionnaires, y en a-t-il un qui a admis que c'était pour cause de mauvaise gestion? J'aimerais aussi connaître quelles sont les procédures que le gouvernement a mises en place pour limiter cette mauvaise gestion?

Mme Sutherland : À savoir qui est responsable, je crois que cela doit toujours être le ministre en place. Il a fait de son mieux, mais il était un peu submergé par les questions des autres ministres du passé, comme M. Dingwall qui a oublié de mettre un prix...

Le sénateur Ferretti Barth : Ne me dites pas cela à moi. Non, non, non, je connais très bien ce monde-là. Ils ne l'ont pas oublié. Je refuse en tant que citoyenne, en tant que Canadienne, d'accepter cette explication. Ce sont des gens responsables qui avaient une position de grande responsabilité et qui avaient le devoir de respecter tous ceux qui appartiennent à notre société canadienne.

Mme Sutherland : Bien sûr, c'est vrai. C'est la raison pour laquelle, probablement, le gouvernement a penché vers l'enquête judiciaire, parce qu'il est question de malfaisance. Peut-être aussi verrons-nous qui est responsable selon M. Gomery.

Mais tout de même, c'est le ministre qui doit être en mesure de changer des choses et d'abolir cette unité qui a fait tant de torts à la réputation de la fonction publique. On observe également, concernant M. Quail, qu'on ne sait vraiment rien de ce qu'il a fait. Je ne veux pas dire que c'est lui le responsable, mais on constate qu'il a perdu sa réputation et qu'il n'a pas l'air heureux de comparaître devant des commissions comme celle-là.

Concernant les ministres et des fautes commises par eux ou des fonctionnaires, s'il y a eu démission, ce n'est jamais arrivé au Canada qu'un ministre ou un fonctionnaire démissionne pour une faute. Par contre, on a eu des problèmes de mauvaise conduite pouvant avoir trait à l'argent, à la justice ou à la sécurité. Plusieurs ministres ont démissionné pour ces raisons. Environ 15 p. 100 de tous les ministres démissionnent sans vraiment le vouloir.

D'autre part, un pourcentage de 12 p. 100 des ministres ont démissionné parce qu'ils ne pouvaient pas être d'accord avec les autres ministres ou le premier ministre. C'est très peu par rapport à la Grande-Bretagne où le pourcentage est d'environ 88 p. 100.

Il y a également des cas de mauvaises conduites à connotation personnelle, des choses un peu louches, des nominations du gouvernement. Quelqu'un m'a cité en disant que c'est 50 p. 100 des ministres qui ont démissionné de leur poste, mais ce n'est pas du tout vrai. C'est arrivé dans les premières années après la Confédération.

Le sénateur Ferretti Barth : J'aimerais dire que je ne suis pas contente du système.

[Traduction]

Le sénateur Mitchell : Mon analyse en est que tout ce processus d'audience, et les questions qu'il aborde, résultent vraiment de la frustration de ne pas pouvoir tenir le gouvernement habituellement responsable et, spécifiquement, de ne pas pouvoir tenir les ministres responsables. Une des ironies de cela est qu'une grande part du débat sur les solutions à ce problème, qui se situe certainement dans le cadre de l'audience de ce comité, suppose un transfert de pouvoir de ceux que nous voulons tenir responsables — les ministres et le gouvernement — aux sous-ministres, aux fonctionnaires; et bien sûr, personne ne vote pour un sous-ministre. Je m'inquiète de ce que, pour résoudre le présent problème en transférant le pouvoir aux fonctionnaires et aux sous-ministres, il faut éroder la démocratie sous prétexte de tempérer les excès politiques. Je ne pense pas que la politique soit mauvaise en soi.

Je pense aussi qu'une des implications que nous en déduisons, d'une manière ou d'une autre, est que les sous-ministres devraient avoir plus de pouvoirs spécifiques, qu'ils devraient se présenter devant des comités, et que les comités devraient les tenir responsables. En un sens, vous en êtes réduits à gérer un problème de gestion en comité. Je ne peux imaginer pire solution.

Au lieu de cela, je souhaiterais me concentrer sur le problème de la responsabilisation ministérielle et sa longue tradition dans le modèle de Westminster. Vous avez abordé ce sujet; mais pour que les choses soient claires, pouvez-vous résumer les idées spécifiques que vous et d'autres avez mentionnées, et qui serviraient à améliorer l'autorité du Parlement à tenir les ministres responsables?

Le président : Je pense que c'est ce que Mme Sutherland a fait dans son document, en particulier à la page 3, où elle donne quatre possibilités importantes.

Le sénateur Mitchell : Je souhaiterais avoir un résumé.

Mme Sutherland : La seule chose dont personne ne parle jamais dans le scandale des commandites est le manque de fondations de parti pour fournir de l'argent du public aux partis politiques, afin qu'ils puissent élaborer des options de politique toute l'année, et non seulement se rassembler pour une élection et travailler d'arrache-pied. Nous avons tendance à regarder notre gouvernement comme un bien de consommation défectueux. Nous sommes toujours critiques à son endroit. Nous ne tentons pas d'arranger les choses. Je pense qu'une réforme qui arrangerait les choses consisterait à présenter plus de politiques afin qu'on puisse distinguer les partis plus clairement, et que de cette façon on n'aurait pas autant de vol d'idées entre les partis. On parlerait des façons de faire des choses intéressantes pour les Canadiens au lieu de s'en faire à propos de qui est responsable. J'aimerais beaucoup qu'on crée des fondations de parti.

Mon deuxième grand espoir porte sur les points qui font partie du champ de compétences de M. Malloy, tels que des comités à objectifs spéciaux à la Chambre des communes, les parlementaires les plus expérimentés étant mis à leur tête. Et la troisième chose serait qu'une personne prenne au sérieux ma suggestion d'un comité sur les normes dans la vie publique.

M. Malloy : Pour résumer, je pense que tous les changements administratifs doivent toucher la culture et les attentes sous-jacentes, pas seulement la fonction publique, les ministres et les députés, mais en bout de ligne, les Canadiens. Tel qu'un sénateur l'a mentionné, nous avons des taux de roulement élevés à dans la Chambre des communes parce que les Canadiens décident qu'ils veulent des nouveaux députés; ce qui est assurément leur droit démocratique. Ces problèmes dépendent de la mentalité générale à l'égard de la responsabilité; qu'on fasse apprécier davantage la responsabilité que le blâme. Ces changements peuvent être facilités par plus de ressources et je pense, particulièrement par un taux de roulement moins élevé au Comité des comptes publics. Il s'agit d'un changement de mentalité plus large. J'ai suggéré des choses qui, j'espère, paveront la voie à un changement culturel, mais je ne peux pas garantir non plus que cela se produira.

Le sénateur Mitchell : J'ai deux remarques. La première, je suis d'accord avec vous, M. Malloy. Je pense que nous sous-estimons l'importance de la responsabilité électorale. Plusieurs gouvernements sont mis à la porte. Le gouvernement actuel a payé le prix et perdu sa majorité; plusieurs ministres n'ont pas été réélus. Je suis encouragé d'entendre l'insistance, Mme Sutherland, que vous mettez sur les partis politiques. Je pense qu'ils jouent un rôle légitime et important dans notre processus parlementaire, qui est une des formes de gouvernement les plus réussies de l'histoire. Pouvez-vous commenter le rôle du Conseil du Trésor dans la responsabilisation de la fonction publique et le cadre de travail du gouvernement pour la responsabilité dans la gestion, qui a été structuré par le Conseil du Trésor?

Mme Sutherland : Je pense que M. Alcock a le cœur à la bonne place en tentant d'intéresser davantage le Conseil du Trésor à superviser et à suivre le progrès des ministères, ce qui ne peut qu'aider puisque le Conseil du Trésor s'est égaré. La fusion des fonctions de gestion de personnel sous le Conseil du Trésor est probablement utile, parce qu'un ministre s'en occupera. Le Conseil du Trésor a été une institution problématique depuis le début parce qu'il a été détaché des Finances en 1966 et qu'il n'a pas encore découvert une technologie lui permettant de suivre ce que font les ministères. Il est à la merci de la bonne volonté des ministères pour lui dire ce qui se passe.

Il y a eu de nombreuses initiatives. La planification, la programmation et les systèmes de budget ne sont pas encore morts, et nous cherchons toujours une formule numérique magique pour nous dire si les programmes vont bien. Nous avons baissé les bras devant les chiffres et nous vérifions maintenant la santé des programmes à l'aide de mots. À certains égards, le Conseil du Trésor est un peu trop près du Bureau du vérificateur général. Le Bureau du vérificateur général fait des politiques de gestion par le biais du Conseil du Trésor. Peut-être que M. Alcock abordera le sujet et affirmera son indépendance, ou peut-être qu'à un certain moment nous devrons rapatrier le Secrétariat du Conseil du Trésor au ministère des Finances.

Le sénateur Day : J'aimerais premièrement demander des éclaircissements sur un point. Je suis certain que le sénateur Stratton n'avait pas l'intention de nous induire en erreur lorsque nous avons discuté de la question du DRHC. Vous avez fait remarquer qu'il n'était pas question d'un milliard et en bout de ligne, c'est un vérificateur externe qui a déterminé que le chiffre de 87 000 $ convenait mieux. Le sénateur Stratton a répété ce chiffre, mais il n'impliquait pas la répétition de ce 87 000 $ en particulier. Je suis certain que cela ne vous a pas induits en erreur.

Vous avez tous deux observé que le Sénat peut jouer un rôle important dans ce procédé de responsabilisation. J'ai le rapport du Secrétariat du Conseil du Trésor sur la révision des responsabilités et des obligations de rendre des comptes des ministres et cadres supérieurs pour répondre aux attentes des Canadiens. J'y trouve un chapitre sur « La révision en Comité des dépenses du Gouvernement », qui ne fait aucune référence à un rôle quelconque du Sénat.

Nous ferons venir ici le président du Conseil du Trésor, et nous lui poserons des questions à ce propos. Je remarque que probablement 30 ou 40 consultants, vos collègues, ont participé à ce rapport en conseillant le gouvernement et en aidant à en préparer l'ébauche. Je suis surpris que vous deux — et les autres qui sont venus ici — ayez soulevé le point que les sénateurs ont un rôle à jouer parce que nous sommes engagés ici pour de plus longues périodes. Croyez-le ou non, certains d'entre nous trouvons vraiment que le mécanisme de l'administration du gouvernement et des finances est un sujet intéressant et important pour les parlementaires, contrairement à nos collègues de l'autre endroit. Pourquoi supposez-vous que le gouvernement n'a pas pris en considération les remarques de vos collègues sur le rôle des comités dans le contrôle de l'administration financière?

Mme Sutherland : Je ne sais pas. Faire des ébauches, au gouvernement ou en général, est une pratique risquée. Des points sont abandonnés et d'autres sont accentués, et si plusieurs personnes travaillent à un projet et que des contradictions sont introduites, elles sauteront aux yeux avertis d'un lecteur de l'extérieur.

Je suppose que ce colis a été apporté à la hâte et j'avais l'intention de recommander au comité de poursuivre son travail et d'examiner le rapport Gomery — étudiez-le très en détail. Maintenant je vois ce colis et le problème de « plusieurs mains » d'un point de vue différent. Ce serait peut-être une idée de faire une critique du rapport de M. Alcock et d'amener des gens ici pour qu'ils se justifient ou qu'ils expliquent les oublis.

Le sénateur Day : Monsieur Malloy, je me demande si vous pourriez commenter le rôle qu'a le haut fonctionnaire du Parlement, la vérificatrice générale, d'aider les parlementaires?

Comme l'un de vous l'a fait remarquer ici, il me semble que 25 p. 100 du budget du vérificateur général, ça représente tout de même plusieurs millions de dollars. Le Bureau du vérificateur général compte maintenant plus de 600 ou 700 personnes qui travaillent sans arrêt. Notre personnel de soutien est d'un et demi.

D'après vous, quel rôle la vérificatrice générale peut-elle jouer relativement à l'obligation de rendre des comptes? L'annonce de la nouvelle vérification interne améliorée changera-t-elle le rôle de la vérificatrice générale?

M. Malloy : Le rôle du vérificateur général peut changer un peu en matière de vérification interne, mais je ne suis pas certain que, dans une perspective plus large, il affectera les parlementaires. Le Vérificateur général est devenu une institution en soi. Il s'agit du Bureau du vérificateur général, pas seulement de la personne en poste. Il en résulte que le BVGC est évidemment bien connu des Canadiens.

Si on demandait aux Canadiens « Qui surveille le gouvernement? », ils répondraient : « la vérificatrice générale ». La raison en est que le Bureau de la vérificatrice générale se présente continuellement en tant qu'organisme technique. Les comptables étudient l'aspect technique des états financiers, et la politique ne les intéresse pas. Cela présente un grand attrait, bien que cela soit un peu fallacieux.

Une autre raison pour laquelle les Canadiens désignent le Bureau du vérificateur général comme étant le chien de garde du gouvernement est qu'il s'est véritablement comporté en tant qu'organisme non partisan. C'est là que la vérificatrice générale a remplacé le Parlement, elle ne s'est identifiée à aucun parti. Le BVGC est capable de se tenir au-delà des intérêts partisans. Il a une vision comptable désintéressée des choses. C'est pourquoi la vérificatrice générale a remplacé le Parlement en tant que surveillant de l'obligation de rendre des comptes.

Je ne suis pas certain que les parlementaires puissent se rattraper. Ils viennent de partis politiques, ce ne sont ni des comptables ni des experts techniques, bien qu'il puisse y en avoir dans leur personnel.

Le Bureau du vérificateur général s'est développé pour remplir un rôle. Je pense qu'il s'est trop développé et qu'il entrave une nouvelle confirmation du Parlement en tant qu'instrument de responsabilisation. Les Canadiens ont fait confiance à la vérificatrice générale plutôt qu'au Parlement, et je ne vois pas comment faire marche arrière à partir de là.

Le sénateur Day : La professeure Sutherland associe le Bureau du vérificateur général à une pseudo-opposition.

Mme Sutherland : Deux comptables agréés de l'école de commerce de l'Université de l'Alberta l'ont déclaré.

Le sénateur Day : Très franchement, je pense que le public serait d'accord avec cet énoncé.

Si je peux terminer mon commentaire, je prévoyais faire une suggestion. J'ai lu vos commentaires concernant la vérificatrice générale. Le rôle complet de la vérificatrice générale et son trop grand développement ont usurpé une partie du rôle des parlementaires. Le BVGC n'agit plus en tant qu'agent des parlementaires mais plutôt en tant qu'institution séparée; la question de savoir si des audits environnementaux, par exemple, doivent être menés par la vérificatrice générale plutôt que par des vérificateurs physiques, mérite une étude séparée.

Ceci dit, j'aimerais entendre vos commentaires sur la responsabilisation.

Mme Sutherland : Le Bureau du vérificateur général n'a à rendre de comptes à aucune force politique : pas au Comité des comptes publics et certainement pas au gouvernement. Cela n'aurait pas été si mal que le Bureau s'en tienne au texte de la loi de 1977.

J'ai ici un tableau tiré d'un rapport que j'ai complété l'an dernier pour l'Institut de la gestion financière du Canada. J'indique dans ce tableau que le BVGC ne se limite plus au traitement annuel des comptes du Canada.

La vérification des états financiers s'élève maintenant à 5 millions de son budget total pour les ministères et les agences. Ils prélèvent de très petits échantillons et ils sélectionnent les ministères et organismes selon leur importance relative.

Vous pouvez voir sur le site Internet du Conseil du Trésor que l'Agence du revenu du Canada est morte d'inquiétude parce que l'échantillon est si petit que si la VG obtient un mauvais échantillon et y trouve quelques erreurs, les comptes de l'Agence seront remis en question. Ceci signifie qu'ils devront procéder à une vérification d'un bout à l'autre de leur propre ministère.

En 2003-2004, on planifiait de vérifier les comptes et contrôles financiers fondés sur le risque suivant une rotation de trois ans. Ce chiffre de 5 millions pour les ministères et les agences sera encore réduit.

Nous constatons toutefois que la VG retournera aux transactions des années précédentes si l'importance politique relative et l'intérêt du public sont élevés. C'est indiqué dans son rapport. Elle dit que c'est un critère dans la sélection des études par le Bureau.

C'est pourquoi nous sommes dans le pétrin depuis 10 ans et que c'est seulement maintenant que Mme Fraser en est choquée et scandalisée. Si son prédécesseur l'avait été en 1999 ou 2000, nous passerions notre temps à parler des soins de santé ou d'autre chose.

Le sénateur Day : J'aimerais étudier votre comparaison de la façon dont les médias britanniques et canadiens font la part des choses. Le rôle des médias dans notre démocratie nous amènerait une autre journée fascinante mais malheureusement, nous sommes à court de temps.

Le président : Nous arrivons à la fin de la réunion.

Au nom du Comité, j'aimerais dire un gros merci à tous les témoins. Vos exposés étaient excellents, fouillés, instructifs et stimulants, et ils nous aideront beaucoup à mener l'étude déjà amorcée et que nous allons poursuivre pendant encore un mois environ.

Merci d'être venus nous aider à étudier certains de ces problèmes difficiles mais importants.

La séance est levée.