Délibérations du comité sénatorial permanent des
banques et du commerce

Fascicule 4 - Annexe

Mémoire de la

Customs Excise Union Douanes Accise

Comité permanent du Sénat sur les barques et le commerce

concernant

L'unification administrative à Revenu Canada

Mise à jour 1996

présenté par

MANSEL R. LEGACY
PRÉSIDENT NATIONAL
CUSTOMS EXCISE UNION DOUANES ACCISE

OTTAWA (ONTARIO) - LE 30 MAI 1996

Vérifier au moment de la présentation

Témoignage

C'est à la fois un privilège et un honneur que de pouvoir vous présenter un mémoire au sujet du Projet de loi C-2, loi modifiant la loi sur le ministère du Revenu national, mieux connu sous le titre de «Unification administrative de Revenu Canada». Comme vous le savez, chers sénateurs, plus de deux (2) ans se sont écoulés depuis que le Projet de loi C-2 a reçu la sanction royale et nous nous réjouissons de ce que vous acceptiez d'entendre nos commentaires à ce sujet.
Nous vous en savons gré et nous espérons que vous trouverez notre mémoire à la fois important et révélateur. Vous nous excuserez si nous faisons preuve d'une trop grande candeur, mais nous vous demandons d'en accepter le caractère positif et constructif que nous avons voulu en fin de compte lui donner.
Par ailleurs, nous félicitons la nouvelle ministre, l'honorable Jane Stewart, d'avoir accepté de venir témoigner devant le Comité si tôt après son entrée en fonctions. Comme il fallait s'y attendre, le mémoire que nous vous présentons aujourd'hui a un caractère critique et nous savons gré à la ministre d'avoir consenti à se présenter devant le Comité en même temps que l'Union. Merci, madame la ministre.

Un bref historique

4. Les honorables sénateurs se souviendront que le Projet de loi C-2 a reçu la sanction royale le 12 mai 1994, permettant ce que nous considérons comme un mariage forcé entre Revenu Canada, Douanes et Accise, et Revenu Canada, Impôt. L'adoption du Projet de loi C-2 a fortement déçu les membres de la CEUDA, étant donné que nous avions entrepris une vaste campagne coûteuse de pressions pour monter la plus vive opposition possible au Projet de loi.

5. Nous nous inquiétions alors de ce que le rôle des inspecteurs de douanes ne soit confondu ou dilué en permettant l'intégration de Douanes Canada, de la division Douanes et Accise de Revenu Canada, aux quelque 30 000 employés de l'administration fiscale de Revenu Canada, Impôt. Nous étions naturellement troublés de cette tentative par le gouvernement de laisser s'effriter cette longue et riche tradition d'exécution des lois par Douanes Canada en abandonnant son autorité législative sur Douanes Canada à des bureaucrates fiscaux n'ayant aucun intérêt ou expérience dans le rôle d'exécution des lois par Douanes Canada.

6. Les honorables sénateurs se rappelleront également que, en plus de traiter des questions concernant Douanes Canada, de sérieuses réserves avaient été soulevées quant aux économies que l'amalgamation de Revenu Canada, Douanes Canada, à Revenu Canada, Impôt, étaient censées apporter.

Objectif

7. L'objet de notre mémoire est de vous faire partager nos expériences, nos observations et nos conclusions quant à la question de savoir si l'équipe de gestion de Revenu Canada a mené ou non l'unification administrative conformément aux engagements pris par l'honorable David Anderson, alors ministre de Revenu Canada, et le sous-ministre de longue date Pierre Gravelle, au cours de leurs efforts en vue de vendre le Projet de loi C-2 au Parlement.

8. Le ministère ayant parfois limité notre accès à l'information, vous aurez peut-être l'impression que notre mémoire n'entre pas assez dans les détails et que nous soulevons plus de questions que nous n'offrons de solutions. En conséquence, nous avons pris la liberté de préparer une liste de questions importantes que nous désirons porter à votre attention et nous espérons que vous saurez les soulever lorsque la ministre se présentera devant vous ce matin. Les questions se trouvent à l'Annexe A du présent mémoire, sous le titre de Questions relatives au progrès de l'unifcation administrative à Revenue Canada, compte tenu des engagements pris par le gouvernement précédent.

Questions de comptabilité

9. Comme nous venons de le mentionner, plus de deux (2) ans se sont écoulés depuis que le Projet de loi C-2 a reçu la sanction royale; en fait, le deuxième anniversaire de sa sanction tombait le 12 mai 1996. Étant donné tout ce temps qui s'est écoulé depuis, nous serions en droit de nous attendre à ce que la mise en oeuvre de cette initiative soit maintenant presque complétée ou, du moins. en cours avancé.

10. Ce n'est toutefois pas le cas, croyons-nous, l'unification administrative s'étant avérée dès le départ une mésaventure sans plan arrêté. Le gouvernement n'a ni objectif, ni but précis, ni direction en ce qui concerne l'administration fiscale et la protection frontalière du pays. Il suffit, par exemple, de constater la fréquence de changement de noms qui a marqué le ministère au cours des deux (2) dernières années: Revenu Canada, Douanes, Accise et Impôt; Revenu Canada; Agence canadienne du revenu, et, finalement, Commission canadienne du revenu. Pendant combien de temps encore la crise d'identité de cette institution nationale doit-elle curer?

11. Oubliant pour l'instant cette question, le motif qui nous réunit aujourd'hui est fondé en large partie sur l'aspect de la comptabilité. Étant donné l'expérience du projet d'unification administrative et le but de notre présence ici aujourdthui, deux questions viennent à l'esprit: Dans un premier temps, les engagements que le gouvernement a pris durant sa campagne de vente du Projet de loi C-2 au Parlement ont-ils été respectés et, si c'est le cas, dans quelle mesure? Dans un deuxième temps, le mariage forcé de Revenu Canada, Douanes et Accise, à Revenu Canada, Impôt, a-t-il produit les économies qu'on avait annoncées?

Méthodologie

12. Je tiens à préciser que, en préparant notre mémoire, nous avons passé en revue les commentaires et déclarations faites par l'honorable David Anderson, prédécesseur de la ministre, ainsi que par le sous-ministre Pierre Gravelle, au cours de leurs témoignages devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes et devant ce comité, alors qu'ils cherchaient à faire adopter le Projet de loi C-2.

13. Nous avons donc entrepris de catégoriser leurs commentaires et déclarations sous vingt-deux (22) titres, que nous avons publiés sous forme de Bulletin de notes. Des copies du Bulletin ont été distribuées à nos membres des Douanes, leur demandant de donner une note et de livrer leurs commentaires sur chaque catégorie

14. Les renseignements recueillis au cours de l'exercice Bulletin de notes, de même que les commentaires reçus des membres de l'Accise/TPS au cours d'appels-conférences et d'observations notées sur les développements qui sont survenus à Revenu Canada, ou l'absence de développements, forment la substance de notre mémoire.

Mesure de la réponse aux engagements

15. Malheureusement, et il ne faut pas s'en étonner, notre réaction à la question de savoir si l'équipe de gestion de Revenu Canada a donné suite ou non aux engagements pris par le gouvernement en ce qui a trait à l'unification administrative, est loin d'être positive. En fait, les sénateurs et le gouvernement ne seront pas surpris de constater que c'est un mémoire plutôt négatif.

16. Bien sûr, l'équipe de gestion vous présentera une perspective tout à fait différente. Néanmoins, les membres du Comité se rendront compte que ce mémoire tente d'expliquer en détail les raisons qui ont motivé nos conclusions. Les honorables sénateurs voudront bien noter que nous n'offrons que des déclarations et des observations générales au sujet de nos conclusions. Nous sommes naturellement prêts à vous fournir des explications plus détaillées au cours de la discussion qui aura lieu le jeudi 30 mai 1996.

Analyse et conclusions

AUCUNE réduction de l'effectif de la haute direction; done, pas d'économies à ce chapitrel

17. Le gouvernement s'était sérieusement engagé à «réduire l'effectif et les dépenses au plus haut échelon administratif», annonçant, par exemple, que le Projet de loi C-2 «élimine simplement un poste de sous-ministre, ou...élimine les postes de deux sous-ministres, soit celui de sous-ministre, Douanes et Accise, et de sous-ministre, Impôt, pour les remplacer par un seul sous-ministre du Revenu national»

18. Tel que promis, il n'y a aujourd'hui qu'un seul sous-ministre à Revenu Canada. Par contre, Revenu Canada a maintenant un sous-ministre associé, en plus du sous-ministre titulaire. En ce qui nous concerne, le fait de remplacer deux sous-ministres par un sous-ministre et un sous-ministre associé ne peut être considéré comme une réduction de personnel au plus haut échelon. Nous sommes déconcertés du fait qu'au niveau le plus élevé et, sans doute, le plus visible du ministère, le gouvernement n'ait pas jugé bon de respecter l'engagement qu'il avait pris de réduire le nombre de hauts fonctionnaires à Revenu Canada et qu'il se soit plutôt contenté de diluer l'engagement qu'il avait pris devant les comités parlementaires en 1994.

19. Le gouvernement n'a pas simplement relaché son engagement relatif aux positions de sous-ministres. Nous estimons en outre qu'il n'a ni réduit les niveaux de gestion depuis qu'il a entrepris l'unification administrative ni effectivement réduit le nombre total de gestionnaires. Nous nous rendons plutôt compte qu'il s'est contenté de remanier les bureaux et les positions, ce qui nous porte à conclure qu'il n'a pris cet engagement que pour apaiser les préoccupations des députés et des sénateurs et pour tenter de démontrer que l'unification administrative produirait, en fait, des économies nour les contribuables canadiens.

20. Ainsi, par exemple, considérons le fait que, avant l'unification administrative, un receveur régional des Douanes, responsable de l'administration d'une région, était responsable au sous-ministre adjoins (SMA) de Douanes Canada à l'administration centrale à Ottawa. Aujourd'hui, le receveur régional a été remplacé par un directeur régional des Services frontaliers des douanes qui est responsable au SMA régional lequel, à son tour, consulte le SMA responsable des Services frontaliers des douanes à l'administration centrale. Dans le cas présent, la réduction promise s'est plutôt traduite par une augmentation.

21. De même, du côté de l'Accise/TPS, nous avons été témoins de scénarios qui ont vu un nombre important de principaux gestionnaires travailler à l'extérieur de leur lieu de résidence, touchant des frais d'hébergement et de déplacement alors qu'ils étaient en situation permanente de voyage. Ces gestionnaires ne veulent pas déménager; par conséquent, le ministère a financé leurs frais permanents de déplacement et d'hébergement. Nous sommes d'avis que le ministère, aux prises avec l'unification administrative, a perdu le contrôle de ces dépenses et c'est pourquoi nous ne pouvons nous empêcher de nous demander pourquoi l'on permet ce genre d'activité et à quel moment on se décidera de mettre fin à un tel gaspillage.

Douanes/Accise/TPS subordonnées à l'Impôt

22. Le sous-ministre lui-même annonçait au printemps de 1994 que

«[nous] contemplons tous l'univers du haut de notre expérience passée. De mon point de vue, il est important que je puisse, avec le ministre, m'en remettre à des professionnels pour la gestion du programme des Douanes. Cela devra comprendre des gestionnaires chevronnés des Douanes qui administreront la Direction générale des services frontaliers des Douanes.

23. Tout en reconnaissant que le gouvernement a tenté de respecter son engagement en nommant confiant un certain nombre de postes de commande au sein du ministère à des gestionnaires chevronnés des Douanes, nous estimons, d'autre part, que la tradition et l'histoire de Douanes Canada dans le domaine de l'exécution des lois vent en train de s'effriter rapidement à cause de la puissante culture fiscale qui prédomine à l'échelle du ministère.

24. Au cours des dernières années, nous avons pu constater sans l'ombre d'un doute une chute dramatique de la position de Douanes Canada en tant qu'institution chargée de l'exécution des lots. Le gouvernement considère de plus en plus Douanes Canada comme organisme de perception de taxes plutôt que comme agence d'exécution des lots. Les politiques qui orientent la prestation du programme de Douanes Canada ne vent pas axées sur l'exécution de la loi ni ne reconnaissent l'importance de Douanes Canada comme première ligne de défense du pays; nous constatons plutôt que les politiques de programmes accusent une tendance marquée vers la facilitation du passage de voyageurs et de marchandises à travers la frontière.

25. En ce qui a trait à l'Accise/TPS, tout semblant de présence de gestionnaires de l'Accise/TPS semble non existante. Élus souvent qu'autrement, les gestionnaires de l'Accise/TPS ont été remplacés par des chefs d'équipe, suivant le concept de chef d'équipe adopté par l'Impôt. Des gestionnaires de l'Accise/TPS qui n'ont pas été remplacés sont plus ou moins ignorés, l'explication étant que les affaires sont maintenant administrées selon les normes de l'Impôt.

26. Sur une autre note semblable, nous avons tous appris récemment l'intention du gouvernement de transformer Revenu Canada en commission, qui administrerait conjointement les taxes fédérales et provinciales. Si Douanes Canada était perçue dans son rôle présent d'exécuteur des lots, elle n'aurait plus sa place au sein de la nouvelle Commission canadienne du revenu. Au contraire, nous apprenons que le gouvernement fait tout son possible pour gagner de l'appui à son projet d'inclure Douanes Canada au sein de la Commission

Les opérations douanières NE SONT PAS maintenues

27. Le gouvernement avait promis que «l'unification administrative ne compromettra d'aucune façon les opérations douanières.»

28. Le ministère a sérieusement compris les opérations douanières par un recours excessif à la main-d'oeuvre étudiante et par la dotation de postes pour des durées déterminées. En ce qui a trait à la main-d'oeuvre étudiante, la pratique de longue date de Revenu Canada (Impôt) a été d'embaucher des étudiants, même après les vacances normales d'été, pour aider au traitement des déclarations d'impôt. Dans la foulée de l'unification administrative, cette pratique s'est propagée à Douanes Canada. En vertu d'un protocole d'entente signé en juin 1987 par les représentants de Douanes Canada et du Conseil du Trésor, Douanes Canada reçoit l'autorisation d'employer des étudiants à l'année longue dans les principaux aéroports internationaux; pourtant, selon l'équipe de gestion actuelle de Revenu Canada, la mention des principaux aéroports internationaux est interprétée comme n'étant seulement qu'un exemple.

29. Cette interprétation intéressée a depuis porté le ministère à accorder des positions à des étudiants à longueur d'année dans la majorité des bureaux des Douanes à travers le Canada, tout en réduisant de façon marquée le nombre d'inspecteurs de douanes expérimentés.

30. Si l'on tient compte du fait que les étudiants ne reçoivent qu'une formation de deux (2) semaines (comparativement à la formation approfondie de quatorze (14) semaines dispensée aux inspecteurs de douanes) et que la majorité d'entre eux sont actuellement chargés de chacun des aspects du travail d'un inspecteur expérimenté, est-il nécessaire de compromettre la santé et la sécurité de la population? Est-ce ainsi que le ministère entend respecter son engagement de ne pas compromettre les opérations de Douanes Canada?

31. En outre, depuis l'institution de l'unification administrative il y a deux (2) ans, Revenu Canada se propose de fermer plus de cent (100) bureaux intérieurs des Douanes et nous nous attendons à ce que le ministère annonce son intention de fermer des bureaux à certains points de traversée terrestres.

32. Le réputé «mur de pierre» que le ministre Anderson voulait opposer aux substances et produits illégaux ne s'est avéré autre chose qu'une carte de traversée et une supposition à l'effet que tout le monde observerait volontairement les lois des douanes et de Revenu Canada. Depuis l'unification administrative, le ministère a émis plusieurs déclarations qui ont semblé intéresser les médias et le grand public, mais qui, de fait, ne faisaient que créer une frontière ouverte.

33. La fermeture de bureaux, la réduction des heures de travail des inspecteurs de douanes expérimentés et des bureaux automatisés NE SONT PAS compatibles avec le maintien des opérations douanières.

Réduction de l'effect~f des Douanes

34. Le gouvernement avait clairement indiqué que l'objet du Projet de loi C-2 n'était pas de réduire le personnel. Néanmoins, le personnel a été réduit, et de façon considérable. Nous ne pouvons nous empêcher de croire que Douanes Canada est sous l'emprise de la culture fiscale qui prédomine actuellement au ministère.

35. Nous apprenions au cours d'un breffage convoqué par la haute direction que Revenu Canada après la présentation du Budget entend augmenter de 1 100 le nombre d'équivalents à temps plein (ETP) pour les programmes à caractère fiscal, après avoir confirmé un «nouveau» financement de 100 000 000 $. Nous avons de la diffficulté à accepter l'explication de la Direction à l'effet que les gains du programme fiscal n'ont pas été réalisés aux dépens du programme douanier, quand on sait qu'une réduction de 690 ETP et de 40 000 000 $ est prévue d'ici l'exercice financier 1998-1999. Ce fait est, de loin, le plus fort argument que nous puissions avancer aujourd'hui; il explique parfaitement comment Revenu Canada, Impôt, permettra l'érosion complète de l'administration de Revenu Canada, Douanes et Accise.

L'effectif des Douanes n'a PAS été augmenté

36. Le gouvernement était tout fier d'annoncer publiquement que 350 ETP viendraient s'ajouter à la première ligne de Douanes Canada, avec des ressources additionnelles de 45 millions $, dans sa campagne en vue de vendre le Projet de loi C-2; nous avions cru comprendre que l'effectif de première ligne serait augmenté de 25 p. 100 dans le cadre de l'Initiative anti-contrebande (IAC). II y avait un besoin évident de ressources humaines accrues à la frontière pour endiguer la traversée de drogues, d'alcool, d'armes interdites, d'étrangers illégaux et d'enfants enlevés.

37. On se trompe rarement en rétrospective et nous regrettons sincèrement que l'IAC n'ait été qu'un simple réflexe accommodant de la part du gouvernement et des autorités de Revenu Canada. Nous estimons qu'on a gaspillé 45 millions $ à cause du manque de planification, d'une mise en oeuvre hâtive du jour au lendemain, et du manque presque total de contribution en provenance des régions. I'IAC peut être comparée à des annonces non répétitives: les efforts isolés vent rarement efficaces.

38. Les membres du Comité seront également intéressés de savoir qu'il n'y a pas eu de véritable embauche d'employés à durée déterminée à Revenu Canada suite à l'annonce de l'IAC, alors que les ressources ont servi et servent encore à couvrir les déficits des budgets régionaux.

Les opérations de l'Accise/TPS n'ont PAS été maintenues

39. Les opérations de l'Accise/TPS ont été également compromises dans cette poussée en vue d'intégrer l'administration financière des deux divisions du ministère. Ainsi, par exemple, le ministère a souvent eu recours au personnel de la TPS comme source de ressources humaines aux moments de pointe de l'administration des programmes fiscaux; les fonctions reliées à la TPS vent ainsi reléguées au second plan dans cette rue pour satisfaire à la charge accrue de travail.

40. Pour subvenir à la pénurie de personnel, lorsque des membres du personnel de la TPS vent détachés d'une division à l'autre, la haute direction réagit en abaissant la qualité des normes de service de l'Accise/TPS. Ainsi, par exemple, la pratique établie pour la réponse aux demandes de renseignements sur la TPS était de retenir dix (10) appels en attente, mais, depuis l'arrivée de l'unification administrative, le nombre d'appels gardés en attente a été réduit à deux (2). Avec ce genre d'ajustement, il est devenu très difficile d'établir au juste le nombre de personnel qui placent des appels, étant donné que le système ne tient aucun compte des appels gardés en attente. La Direction tire ainsi la conclusion que le nombre d'appels a diminué et justifie ainsi le transfert de ressources de l'Accise/TPS à l'Impôt. Nous ne sommes donc pas surpris de constater l'augmentation du nombre de personnel qui se présentent aux bureaux mêmes.

Les occasions d'emploi du personnel ne se sont PAS améliorées

41. Le gouvernement était fier d'annoncer que, grâce à l'adoption du Projet de loi C-2, les occasions d'emploi se feraient plus nombreuses pour les employés de Revenu Canada et que le ministère disposerait enfin des outils nécessaires pour bonifier les emplois, offrir une plus grande formation et accorder un meilleur appui aux régions.

42. Bien que cet engagement ait semblé intéressant au départ, il a été facile de constater en y regardant de plus près combien peu le gouvemement comprenait la différence entre l'ambiance d'exécution des lois qui existe à Douanes Canada et la culture bureaucratique de l'administration fiscale qui règne à Revenu Canada, Impôt. Douanes et Impôt se ressemblent autant que des pommes et des oranges, comme nous l'avons fait voir. Étant donné la tendance actuelle, peut-on s'attendre que toute occasion d'emploi additionnelle pour les inspecteurs de douanes disparaisse?

43. Nous concédons le fait que, du côté de l'Accise/TPS, il est devenu plus facile pour les employés de muter à des emplois du côté de l'Impôt, mats, encore là, cette possibilité de transfert est un indice de la prédominance de la culture fiscale. Nous avons également remarqué que les critères employés pour accorder de l'avancement aux anciens employés de l'Accise/TPS semblent assujettis à des normes qui vent traditionnellement appliquées aux employés de l'Impôt. Enfin, nous croyons qu'il s'agit ni plus ni moins qu'une initiative de transformation et que les occasions additionnelles d'emploi ne sont que chimère. En d'autres mots, un employé de Revenu Canada qui ne possède pas ou qui n'est pas prêt à acquérir la connaissances des opérations et du mécanisme de prestation des programmes du côté Impôt de la boutique fait mieux de démissionner, de prendre sa retraite ou de chercher à faire carrière ailleurs.

RIEN n'a été fait au sujet du moral du personnel

44. Le gouvernement était bien conscient en 1994 de l'impact négatif que l'unification administrative exercerait sur les employés de Revenu Canada, Douanes et Accise, de même que sur les employés de Revenu Canada, Impôt. Aux questions qu'on lui posait au sujet des répercussions sur le moral du personnel, le gouvernement a répondu que le nouveau ministère «suivrait de près l'impact de l'unification sur le moral du personnel et prendrait des mesures pour régler tout problème de façon satisfaisante».

45. Chers sénateurs, le problème du moral des employés n'a jamais été soulevé de quelque façon que ce soit, ni étudié dans quelque contexte ou par quelque tribune que ce soit par le ministère au cours des deux (2) dernières années. La dernière fois que le gouvemement a mentionné la question du moral du personnel, de façon officielle ou non officielle, remonte à plus de deux (2) ans alors que vous étiez à étudier le Projet de loi C-2. La direction de Revenu Canada a-t-elle simplement tourné le dos ou oublié son engagement?

46. Venant compliquer davantage la situation, la récente annonce de l'harmonisation fédérale-provinciale de la taxe pour les provinces de l'Atlantique est venue raviver les flammes de l'incertitude et de la baisse du moral. Nous ne pouvons nous empêcher de nous demander à quel moment le gouvemement décidera de l'avenir du ministère et quand nous pourrons voir de la lumière au bout du tunnel. Dans le moment, bon nombre de nos membres ne voient pas la plus faible lueur d'espoir.

Les responsabilités des inspecteurs de douanes n'ont PAS été maintenues

47. S'adressant aux membres du Comité permanent des finances de la Chambre des communes le 15 février 1994 au sujet du Projet de loi C-2, le ministre Anderson déclarait que «ce Projet de loi ne veut d'aucune façon minimiser les opérations douanières ni le travail accompli par les inspecteurs de douanes».

48. Il est bien vrai qu'on n'a pas minimisé les responsabilités des inspecteurs de douanes. En fait, on a ajouté à leurs responsabilités. Sous l'équipe de gestion actuelle de Revenu Canada, Douanes Canada a accepté et accepte encore des responsabilités relevant autrefois d'autres ministères du gouvemement fédéral. Depuis que le Projet de loi C-2 a reçu la sanction royale, Douanes Canada a accepté de nouvelles responsabilités au nom de Citoyenneté et Immigration, Agriculture et Agro-alimentaire Canada, et le contrôle des exportations de la Commission canadienne du blé. En outre, on est à mettre la dernière main au projet d'ajouter la perception de la TVP et l'enregistrement des armes à feu.

49. II y en a qui prétendront que le fait de confier de nouvelles responsabilités à Douanes Canada est un signe de la confiance que la direction de Revenu Canada accorde aux capacités des inspecteurs de douanes. Pour notre part, nous estimons qu'il est dangereux de tendre à la limite des ressources déjà limitées, car le risque d'erreur augmente proportionnellement, sinon exponentiellement, avec chaque nouvelle exigence de travail qui ntest pas appuyée par des ressources additionnelles.

À quand le rapport de l'examen de la Loi des douanes?

50. Oui, il est vrai qu'on a fait l'examen de la Loi des douanes, à l'été de 1994. La CEUDA a été invitée à participer activement à cet examen dans le cadre de la consultation et de l'excellent climat de relations de travail qui existaient à l'époque.

51. Nous sommes extrêmement désappointés, par contre, que ce projet ait été mis en veilleuse depuis l'unification administrative. Nous n'avons reçu aucune nouvelle ni entendu la moindre rumeur au sujet du projet depuis que nous avons fait une présentation à ce sujet en 1994.

52. Nous voulons aussi souligner le fait que Revenu Canada a depuis chargé M. Roger Tassé, ancien sous-ministre de la justice, de mener ce qu'on a nommé L'étude des pouvoirs des inspecteurs de douanes. Bien que nous reconnaissons le fait que la présentation d'un Projet de loi modifiant la Loi sur les douanes doit suivre le dépôt du Rapport Tassé, nous vous faisons remarquer que le rapport a été complété il y a plus d'un an et qu'aucune explication de ce retard indu ne nous a été fournie.

53. Bien entendu, nous aimerions ajouter à nos commentaires à ce sujet, mais il y aura plus d'un an à la mi-juin que la CEUDA a déposé une demande auprès du Commissaire à l'accès à l'information et du bureau du renseignement privé de Revenu Canada pour une copie du Rapport Tassé. Malheureusement, notre démarche a été l'objet de toutes les formes imaginables de tâtonnement bureaucratique de la part du sous-ministre de Revenu Canada. Nous n'avons pas encore reçu de copie du Rapport Tassé et nous demanderons d'ici quelques semaines à la Cour fédérale de prendre l'affaire en considération. Les honorables sénateurs sauront reconnaître que ce n'est pas là le genre de relations de travail progressives et positives auxquelles on s'attendait de la part de ce gouvernement.

Les pouvoirs des inspecteurs de douanes n'ont PAS été assurés

54. Le gouvernement a souligné devant ce comité même les objectifs de Douanes 2000: réduire la bureaucratie, être plus à l'écoute, s'orienter vers la clientèle, et s'assurer que les employés qui travaillent et qui s'occupent de la prestation des programmes au niveau régional possèdent les pouvoirs nécessaires pour transiger adéquatement avec les contribuables et les représentants d'entreprises commerciales. Ce sont ces objectifs, nous a-t-on dit, qui présideraient à l'unification administrative de Revenu Canada.

55. Comme on peut s'en douter, le problème que les objectifs de Douanes 2000 pose est qu'ils visent la prestation de services et la sensibilisation aux besoins des clients, sans dire un seul mot du besoin d'exécution. Dominé par une ambiance d'administration fiscale, Revenu Canada favorise la facilitation avant l'exécution.

56. Les inspecteurs de douanes ont moins de pouvoirs que jamais auparavant. Prenons comme exemple, si vous le voulez, le fait qu'on refuse pour le moins aux inspecteurs de douanes le pouvoir de détenir des chauffeurs ivres à la frontière jusqu'à l'arrivée sur scène du corps policier local. Combien de morts accidentelles attribuables à l'alcool se produiront-ils avant que le gouvernement ne donne suite à son engagement d'examiner cette limite de pouvoirs des inspecteurs de douanes?

La sécurité de Douanes et Accise/TPS n'est PAS assurée

57. Le gouvernement a bien déclaré que «la sécurité de nos inspecteurs de douanes à la frontière est d'importance primordiale. Voilà pourquoi nous avons accéléré l'investissement de 13 millions $ aux fins de mesures et d'outils de sécurité appropriés pour nos inspecteurs de douanes à la frontière.»

58. Du côté des Douanes, une formation en autodéfense n'est pas disponibles, pas plus que des garcettes ou des vaporisateurs à poivre, tandis que les menottes sont distribuées de façon limitée à l'échelle nationale.

59. En outre, le bureau le plus rapproché de la GRC ou d'un autre corps policier est souvent à plus d'une heure de distance, sinon plus.

60. Veuillez noter qu'à plusieurs points de traversée de la frontière, le ministère s'en remet à des ressortissants étrangers, tels qu'une patrouille de frontière ou des douanes/immigration des États-Unis pour venir au secours des inspecteurs de douanes canadiens qui auraient des ennuis. D'autre part, du point de vue d'un inspecteur de première ligne, l'interdiction des armes à feu a pour effet que nos voisins du Sud hésitent à prêter main-forte à nos inspecteurs.

61. Ces facteurs, ajoutés à une présence minimum d'inspecteurs de douanes expérimentés et d'une dotation excessive par des étudiants non qualifiés ne possédant aucune formation, font que les risques à la sécurité sont plus grands que jamais auparavant.

62. Du côté de l'Accise/TPS, malgré l'ébauche et l'existence même de politiques, aucune action tangible n'est possible à moins qu'un incident ne se produise. La position du ministère à cet effet semble plutôt réactive que proactive, ce qui, à nos yeux, est plutôt dangereux lorsque la sécurité est en jeu.

63. Nous nous demandons également quand le ministère modifiera sa prise de position offficielle et cessera d'afffirmer qu'aucun risque à la sécurité n'existe pour les employés de l'Accise/TPS et les inspecteurs de douanes. Ainsi, par exemple, la remise de gilets pare-balles et de menottes aux inspecteurs de douanes, tout en prenant publiquement des positions contraires à la pratique, ne manque pas de nous étonner.

Formation du personnel - Quelle formation?

64. Le gouvernement a pris bon nombre d'engagements au cours de sa campagne en vue de l'adoption du Projet de loi C-2 par le Parlement: «formation appropriée», «45 millions $ pour des programmes de formation» et «[nous] verrons à ce que cette formation soit dispensée».

65. Nous savons d'expérience que l'aspect formation a été négligé au cours des deux dernières années. En fait, la formation semble avoir été suspendue dû à l'absence de ressources financières. Pas de cours d'identification des drogues, pas de mises à jour sur les questions d'immigration, pas de formation de base pour les employés à durée déterminée et les étudiants.

66. Dans une note de service que le sous-ministre adressait le 4 décembre 1995 aux principaux gestionnaires de Revenu Canada, il annonce que toute formation non essentielle est effectivement annulée ou reportée. Ainsi, par exemple, les cours de formation prévus pour janvier dernier ont été annulés.

67. De plus, il est important de noter que, du côté de l'Impôt, la formation est largement dispensée sous forme du concept d'équipe. À caractère non officiel, la formation se fait au jour le jour, au contact avec les collègues de travail. Toute formation officielle est soit falble, rare ou non existante.

Les économies n'ont PAS été réinvesties dans les bureaux régionaux et/ou à la frontière

68. Les porte-parole du gouvernement ont fait nombre de déclarations à l'effet que l'unification administrative produirait des économies, qui seraient subséquemment réinvesties dans les bureaux régionaux et/ou à la frontière. En voici des exemples:

«[L]'espoir... et l'objectif... du gouvernement est une légère augmentation des ressources pour la prestation de programmes, au niveau des bureaux régionaux ou des bureaux de frontière.

Oui, nous nous efforçons d'affecter encore plus de ressources aux premières lignes. C'est un des objectifs de l'aplanissement.

Je veux simplement souligner que toute modernisation de la présence régionale qui se matérialisera au cours des prochains mois sera basée sur les objectifs suivants: c'est-à-dire que les personnel s'occupant de la prestation de programmes dans les bureaux régionaux seront associés de près à la première ligne, aux bureaux régionaux. Nous voulons donner plus d'importance aux bureaux régionaux. Nous espérons pouvoir éliminer une bonne partie des frais d'exploitation en nous défaisant d'un certain nombre de gestionnaires.

Nous ne voulons rien faire qui pourrait réduire, minimiser ou compromettre la prestation effective de notre exécution et d'autres programmes à la première ligne.

69. Oui, il est vrai qu'on a «raffermi» les bureaux régionaux, mais de quelle façon. Nous tirons de ce qui précède la conclusion que Revenu Canada a raffermi les bureaux régionaux en négociant des responsabilités additionnelles avec d'autres ministères fédéraux et en les déléguant aux inspecteurs de douanes dans les bureaux régionaux avec peu, s'il en est, de financement additionnel.

70. Nous voulons rappeler aux membres du Comité que le ministère projette la fermeture de cent (100) bureaux intérieurs des Douanes, et nous anticipons sous peu l'annonce de la fermeture de certains bureaux de frontière.

71. Tout investissement qui aurait été fait aura servi à l'achat d'un équipement technique coûteux, aux dépens de la fermeture de bureaux, d'une dotation réduite d'inspecteurs de douanes expérimentés, et d'un recours accru aux employés à durée déterminée et aux étudiants.

AUCUN réinvestissement dans une technologie au service de l'exécution

72. Le Système automatisé de surveillance à la ligne d'inspection primaire (SASLIP), l'équipement à rayons-X et les lecteurs automatiques de plaques d'immatriculation sont autant d'outils technologiques que Revenu Canada s'est procurés pour aider les inspecteurs de douanes à améliorer les systèmes de détection.

73. II serait utile de faire un rapprochement entre les coûts de maintien de la dotation aux niveaux actuels et les dépenses faites pour l'achat de caméras, de lecteurs de cartes, de lecteurs de plaques d'immatriculation, d'appareils de surveillance électronique, de téléphones et de télécopieurs, dans l'intention de remplacer le personnel en place. Reste à savoir si cet équipement a subi le test de conditions climatériques extrêmes ou de longévité. A-t-on tenu compte des coûts d'entretien, de maintenance et de remplacement en faisant l'équation? Les entrepreneurs en maintenance seront-ils en mesure de faire le service de l'équipement dans les bureaux éloignés? Comment Revenu Canada arrivera-t-il à mesurer le montant de contrebande entrant par des bureaux automatisés?

Les obstacles légaux et administratifs entre Douanes, Accise et Impôt n'ont PAS été éliminés

74. Le gouvernement a annoncé que le Projet de loi C-2 relatif à l'unification administrative de Revenu Canada éliminerait tous les obstacles légaux et administratifs qui le forcent à adopter l'approche silo dans la gestion des programmes, plutôt qu'une approche intégrée et coordonnée.

75. Dans un cas administratif qui illustre parfaitement les limitations relatives à l'esprit de cet engagement, le gouvernement a créé un formulaire unique sur lequel tous les employés consigneraient leurs heures de travail accomplies. Avant l'unification administrative, les inspecteurs de douanes se servaient de deux formulaires distincts pour consigner leurs heures de travail normales et leurs heures de travail par postes ou en temps supplémentaire. Quelque temps après l'unification administrative, le ministère consolidait les deux formulaires en un seul. Le ministère annonçait récemment un retour au système à deux formulaires en raison des pressions exercées au niveau régional et des carences du formulaire unique pour les employés de Douanes Canada.

76. II est évident qu'il y a eu manque de consultation avec les régions et le gouvernement a dépensé beaucoup d'argent pour concrétiser un concept fidèle au modèle d'unification administrative. II semble que le fait que Revenu Canada, Impôt, ayant réussi à implanter un formulaire unique, il s'ensuivait qu'il était logique de consolider en un seul les deux formulaires de Revenu Canada, Douanes, suivant la pratique de l'Impôt.

77. Nous croyons que l'exemple des formulaires peut être considéré comme un indice, voir un signal clair et précis, du genre de problèmes auxquels on peut s'attendre en tentant de rationaliser et d'intégrer Douanes et Accise à l'Impôt, sans tenir compte de l'expertise qui accompagne l'histoire et la tradition de chacune des institutions.

L'élimination du chevauchement et du double emploi ne s'est PAS matérialisée

78. Le gouvernement a annoncé que le véritable objet du Projet de loi C-2 était «la simplification et la modernisation de l'appareil administratif... une initiative en vue d'éliminer le chevauchement et le double emploi et de comprimer les dépenses gouvemementales, tout particulièrement le coût supporté par les contribuables pour l'exécution des lois"

79. Si la feuille de temps consolidée est un exemple de la réduction des coûts administratifs, les Canadiens peuvent s'inquiéter à juste titre de ce que cette initiative ne fasse preuve d'aucune vision, planification ou direction, ou de ce qu'aucune analyse sérieuse des coûts n'ait été complétée.

PAS de réinvestissement dans la prestation de programmes d'exécution

80. En 1994, le gouvernement prétendait que:

le dédouanement électronique libérera des inspecteurs de douanes expérimentés qui sont obligés pour le moment de s'affairer à de la paperasse dans les couloirs commerciaux plutôt qu'auprès des personnel et des voyageurs. Nous pourrons ainsi, éventuellement, diriger nos ressources vers les programmes d'exécution et la protection de la frontière.

81. Bien que cette prétention du gouvernement puisse sembler intéressante, les événements des deux (2) dernières années n'ont pas contribué à la supporter. Les objectifs de modernisation et d'économies ont été atteints au moyen de fermetures de bureaux et d'heures de travail réduites pour les inspecteurs de douanes expérimentés, ce qui a permis d'accroître les heures de travail des étudiants et des employés à durée déterminée touchant des salaires inférieurs.

82. Comme nous l'avons clairement fait voir jusqu'à maintenant, le gouvemement n'a aucunement l'intention de maintenir ou, encore moins, d'accroftre les ressources humaines en vue d'un rôle d'exécution à la frontière.

83. La tendance manifeste au cours des deux (2) dernières années est clairement celle d'un gouvernement de plus en plus enclin à l'utilisation d'un équipement de pointe coûteux que d'un gouvemement intéressé à mettre ses ressources humaines à profit.

Économies pour les entreprises privées? Quelles économies?

84. Fait intéressant à noter, dans le cadre de ses efforts en vue d'encourager l'adoption du Projet de loi C-2 par le Parlement, le gouvernement a avoué que «[L]'économie la plus considérable serait réalisée à l'extérieur, auprès des personnel avec qui nous transigeons, nos clients». Le gouvemement est allé encore plus loin, soulignant qu'il y aurait «des économies substantielles pour les compagnies qui pourront transiger avec Revenu Canada et toutes ses composantes grâce à une opération à guichet unique».

85. Bien qutil puisse sembler intéressant aux yeux d'une compagnie canadienne ayant à transiger avec Revenu Canada de ne posséder qu'un seul numéro de compte eu égard aux déductions à la source, à l'impôt, à la taxe d'Accise et à la TPS, nous sommes d'avis que les économies promises au secteur privé sont loin d'être réalisées.

86. Les déclarations du gouvernement à cet égard sont tout à fait trompeuses. II n'y a pas eu de telles économies; au contraire, un ticket modérateur pour les nouvelles pratiques et procédures est à faire son chemin dans chaque programme de Revenu Canada.

Économies totales - Quelles économies?

87. En ce qui a trait aux économies totales, le gouvemement affirmait ce qui suit en 1994:

«[les] économies directes totales que nous pouvons entrevoir sont de l'ordre de 30 millions: 3 millions $ pour une position en duplicata et 3 millions $ en coupures de dotation; les économies au chapitre d'une technologie améliorée et du recours au partage d'installations serait de 12 millions $, et, en général, le partage d'installations de formation, les opérations d'impression, etc. produiraient un autre 12 millions $. Voilà les économies de 30 millions $ que nous prévoyons directement dans un budget de 2,4 milliards $ -- 40 000 employés et environ 970 bureaux à travers le Canada».

88. Il est permis de se demander si l'on a réalisé de telles économies. Notre analyse des Comptes publics révèle que les chiffres ne correspondent pas complètement. Des membres du Comité pourraient peut-être demander à la ministre un état détaillé des économies réalisées jusqu'à maintenant.

Vérification et comptabilité de l'administration douanière

89. Le gouvernement a annoncé qu'il *introduirait le concept de vérification et de comptabilité dans le domaine des douanes et de l'administration douanière parce que, si nous donnons suite au dédouanement électronique des marchandises à la frontière, il faudra procéder à une vérification et une comptabilité appropriées de ce qui a été dédouané électroniquement.

90. Au moment où nous vous parlons, nous croyons comprendre que le ministère a pris des mesures en vue d'introduire le concept de vérification et de comptabilité dans l'univers des douanes.

AUCUN accroissement de l'exécution des lois aux bureaux intérieurs des Douanes

91. Nous nous demandons au juste ce que les autorités de Revenu Canada avaient en tête lorsqu'elles annonçaient récemment la fermeture de plus de cent (100) bureaux intérieurs des Douanes. Le gouvernement avait-il oublié la déclaration qu'il faisait il y a deux (2) ans, à l'effet que «[la] tendance est aux activités d'exécution des lois, auxquelles le programme des douanes participe maintenant plus activement, non seulement en ce qui a trait à la détection de drogues à la frontière mais aussi aux bureaux intérieurs»?

92. Bien que nous nous attendions à ce que le gouvernement réplique qu'on n'a pas annoncé la «fermeture» de plus de cent (100) bureaux intérieurs des Douanes, mais plutôt qu'on y offrirait un service de rem placement, nous voulons que les honorables sénateurs sachent que service de remplacement n'est qu'un jeu de mots et une façon trompeuse d'expliquer ce qui est évident.

93. En outre, une campagne d'opposition croissante à la fermeture des bureaux intérieurs a été montée par les entreprises locales, les chambres de commerce et les conseils municipaux. Il est étrange que, dans ce nouveau climat de service orienté vers le client, le ministère ait préféré faire la source oreille aux porte-parole des localités dans sa ruée vers la réduction des coûts.

94. En rétrospective, le gouvernement n'a pas donné suite à son engagement. En fait, il a fait justement le contraire.

AUCUNE augmentation du travail de collaboration avec la GRC à la frontière

95. Le gouvernement avait clairement affirmé que «nous devons travailler en étroite collaboration avec tous les corps d'exécution des lois -- la GRC -- afin de constituer un plus large filet encore pour ce rôle particulier de sécurité».

96. II se peut qu'on y soit parvenu, par exemple dans certains endroits isolés du Canada, mais certainement pas aux bureaux de frontière. Beaucoup de nos membres nous ont affirmé qu'ils ne pourraient pas reconnaître un seul des agents de la GRC de leur poste local. Nous apprenons aussi du niveau local que les communications téléphoniques entre les deux organisations sont inexistantes. Ainsi, par exemple, la GRC a hésité à prêter main-forte à Douanes Canada dans ses efforts en vue de contrôler les exportations illégales de céréales. La GRC ne veut tout simplement pas participer aux opérations, pour des raisons inconnues. Il n'y a tout simplement pas de coordination des activités d'exécution avec la GRC à la frontière.

Conclusions

97. Honorables sénateurs, nous vous savons gré de votre intérêt en la matière. Notre mémoire a pu vous paraître long, mais j'espère que vous avez apprécié son caractère informatif.

98. En terminant, je voudrais faire un commentaire au sujet d'une déclaration que faisait le ministre Anderson vers la fin de son exposé devant le Comité permanent des finances de la Chambre des communes. II disait done: «Je suis certain que les membres de l'Union verront leurs préoccupations se dissiper après avoir fait l'expérience du présent gouvernement pendant une année ou deux, alors que j'occupe le poste de ministre».

99. II est malheureux que nos préoccupations ne se soient pas dissipées. En fait, il nous reste un goût encore plus amer depuis qu'on a ajouté du poison au potage.

100. Sur cette note, et tenant compte du fait qu'un nouveau ministre est à la tête de Revenu Canada, nous profitons de l'occasion pour l'encourager fortement à prendre bonne note des commentaires que nous avons présentés dans notre mémoire. En outre, nous lui donnons l'assurance que nous sommes à travailler avec elle personnellement et les autorités de Revenu Canada, non seulement pour continuer d'améliorer les relations de travail entre la CEUDA et Revenu Canada, mais aussi pour paver la route de la réalisation des engagements pris par son gouvernement il y a plus de deux (2) ans eu égard à l'unification administrative de Revenu Canada.

101. Nous rappelons encore une fois aux honorables sénateurs que nous avons préparé et joint en annexe à ce mémoire une liste de questions que vous voudrez peut-être poser à la ministre à la suite de son exposé le jeudi 30 mai 1996.

102. Merci, encore une fois, de nous avoir offest l'occasion de présenter ce mémoire.

Annexe A:

Questions relatives au progrès de l'unification administrative à Revenu Canada, compte tenu des engagements pris par le gouvernement précédent

Dans le cadre du mariage de Douanes et Accise/TPS à l'Impôt, quelles économies le ministère a-t-il réalisées au chapitre des coupures de postes de la haute direction?
Quels sont les postes de la haute direction qui ont été supprimés?
Dans quelle mesure le ratio de gestionnaires Accise/TPS: Douanes: Impôt a-t-il changé depuis 1994?
Dans quelle mesure le gouvernement s'est-il efforcé de maintenir les opérations de l'Accise/TPS et des Douanes, comparativement aux efforts déployés en faveur de l'Impôt?
Quels sont les niveaux de dotation actuels et prévus pour l'Accise/TPS, les Douanes, I'Impôt?
Dans quelle mesure les occasions d'emploi pour les employés de l'Accise/TPS et des Douanes se sont-elles améliorées?
Pourquoi le ministère a-t-il complètement négligé de surveiller le moral des employés et quelle mesure, s'il en est, a été prise pour corriger cette baisse de moral telle que constatée par l'Union? Quand entend-on prendre des mesures en ce sens?
Dans quelle mesure les responsabilités de l'Accise/TPS et des Douanes n'ont-elles pas fait marche arrière et été subordonnées à celles de l'Impôt?
Quels investissements le ministère a-t-il faits pour accroître la sécurité des employés de l'Accise/TPS et des Douanes? Quelles mesures sont en cours dans ce sens et à quels résultats peut-on s'attendre?
Combien de ressources le ministère a-t-il consacrées à la formation des employés et à quel moment le ministère entend-il remettre cette formation en marche?
Quel est le montant des économies qui a été réinvesti dans les bureaux régionaux? De quelle façon? Quand? Où?
Quel est le montant des économies qui a été réinvesti au titre de la technologie? Quel genre de technologie? Quand?
Quels obstacles légaux ont été éliminés entre l'Accise/TPS, les Douanes et l'Impôt?
Dans quel domaine a-t-on supprimé le chevauchement et le double emploi?
Quelle part des économies a été transmise aux entreprises du secteur privé?
Revenu Canada a-t-il, en fait, réalisé des économies? Quel montant le ministère prévoit-il économiser à l'avenir?
A-t-on fait l'évaluation des coûts de maintenance du nouvel équipement technologique appelé à remplacer les ressources humaines?
Où en est rendue la Révision de la loi sur les douanes?
La ministre entend-elle remettre à l'Union une copie du Rapport Tassé, dans un esprit de consultation? Dans quelles conditions, s'il en est?
Quelle est la situation des rapports entre le ministère et la GRC?
Le gouvernement est-il prêt à reconnaître qu'il considère les Douanes comme agence administrative de perception de revenue et non comme agence d'exécution des lois?

Délibérations du comité sénatorial permanent des banques et du commerce