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Délibérations du comité sénatorial permanent des
Pêches

Fascicule 3 - Témoignages


OTTAWA, le jeudi 28 novembre 1996

Le comité sénatorial permanent des pêches, auquel a été renvoyé le projet de loi C-26 concernant les océans du Canada, s'est réuni aujourd'hui à 9 h 30 pour examiner celui-ci.

Le sénateur Gérald J. Comeau (président) occupe le fauteuil.

[Traduction]

Le président: Honorables sénateurs, c'est la troisième séance que nous tenons pour examiner le projet de loi C-26, Loi concernant les océans du Canada. Ce matin, les témoins sont M. Mike Turner et M. Gerry Swanson, du ministère des Pêches et des Océans. Ils sont ici pour répondre aux questions soulevées à notre dernière séance par les représentants de l'Association des armateurs canadiens et de la Chambre de commerce maritime, ainsi que par M. Moreira.

M. Swanson va faire une déclaration liminaire dans laquelle il abordera certaines de ces questions.

M. Gerry Swanson, directeur général, Gestion de l'habitat et sciences de l'environnement, ministère des Pêches et des Océans: Merci de nous avoir donné l'occasion de comparaître ce matin pour répondre à certaines questions qui ont été soulevées au cours de la séance de mardi.

Je répondrai plus particulièrement aux points soulevés par M. Moreira. Je passerai ensuite la parole à M. Turner, qui répondra aux questions qui ont été soulevées par les deux autres personnes qui ont témoigné ce jour-là.

Mardi, certains témoins craignaient que la Loi sur les océans proposée soit utilisée pour la gestion des pêches et que les organismes créés aux termes de cette loi prennent des décisions concernant les plans de gestion des pêches.

M. Moreira a relevé avec une certaine inquiétude la présence du terme «gestion» dans la Loi sur les océans proposée et il a également signalé que les exploitants pêcheurs ne figuraient pas sur la liste des personnes ou des organismes à consulter dans le cadre de l'application de cette loi.

Je parlerai tout d'abord des plans de gestion des pêches. Ces plans contiennent normalement des dispositions indiquant combien de poisson peut être capturé, qui peut le capturer, où on peut le pêcher, voire la taille du poisson. Le pouvoir qu'ont le gouvernement fédéral et le ministre des Pêches et des Océans de prendre ce genre de décision et d'établir ce genre de plan est prévu dans la Loi sur les pêches. La Loi sur les océans proposée, qui confère au ministre certains pouvoirs en matière de conservation et de protection des océans proprement dits et de leur écosystème, ne renferme aucun pouvoir de cette nature.

Comme le sénateur Bryden l'a dit mardi, ce projet de loi n'est pas axé sur les ressources halieutiques en particulier; sa perspective est beaucoup plus générale; le sénateur a reconnu qu'il est nécessaire d'améliorer la qualité des océans afin d'améliorer la qualité et les possibilités de survie des organismes qui les peuplent. Cela englobe évidemment les ressources halieutiques. C'est en fait le seul rapport qui existe avec ces dernières, qui peuplent les océans, sur lesquels porte précisément ce projet de loi.

Comme l'a signalé M. Moreira, l'article 32 permet au ministre de constituer ou de reconnaître des organismes qui peuvent être appelés à conseiller ou à gérer des plans régionaux élaborés et acceptés par les intervenants. Aucune disposition de ce projet de loi ne prévoit la délégation à ces organismes d'un des pouvoirs prévus dans la Loi sur les pêches, dans la Loi sur les océans proposée ou dans toute autre loi fédérale ou provinciale où il est question des océans.

Comme l'a signalé le sénateur Perrault, il s'agira d'organismes consultatifs purement régionaux au sein desquels les parties régionales concernées ou touchées par des activités liées aux océans seront représentées à parts égales. Il est clair que les exploitants pêcheurs, les collectivités côtières et les représentants autochtones participeront. Il est également tout à fait possible que des représentants d'autres ministères fédéraux et de gouvernements provinciaux ou régionaux soient présents. Ils détiennent certains pouvoirs en la matière en vertu de leurs lois et règlements et par conséquent, ils seraient appelés à siéger également.

Ces ministres s'appuient sur leurs responsabilités et leurs pouvoirs pour collaborer à la mise en oeuvre des plans régionaux de gestion intégrée. Il n'est absolument pas question que la moindre de leurs responsabilités soit déléguée aux organismes de consultation ou de gestion, ou encore au ministère des Pêches et des Océans.

Le ministère a une certaine expérience dans l'élaboration du type de plans intégrés dont il est question et dans la création d'organismes chargés de superviser leur mise en oeuvre. Un exemple sur lequel je voudrais attirer votre attention est celui du plan de gestion de l'estuaire du Fraser, qui n'a pas été établi en vertu des pouvoirs prévus dans le projet de loi sur les océans. Ce plan est le fruit d'une collaboration entre le gouvernement fédéral, le gouvernement provincial, les Autochtones, les milieux industriels et la collectivité. Il a été très profitable pour ceux qui récoltent le poisson dans l'estuaire du Fraser. Ce plan comprend des zones prévoyant des secteurs d'importance capitale pour la gestion des pêches. Le résultat est que les projets de développement ont été réorientés loin de ces zones de pêche. La participation des intervenants à l'élaboration ainsi qu'à la mise en oeuvre de ces plans a réduit les conflits entre utilisateurs et profité à d'autres utilisateurs de l'estuaire du Fraser en établissant clairement les règles et les limites qu'ils doivent observer pour pouvoir pratiquer leurs activités.

En ce qui concerne la suggestion de M. Moreira de mentionner expressément les pêcheurs dans la liste des intervenants, je vous signale que, pendant l'élaboration de ce projet de loi à la Chambre des communes, ces listes ont été modifiées de façon à mentionner les collectivités côtières en général, qui comprennent les pêcheurs. La formule «autres personnes de droit public et de droit privé intéressées» est celle que l'on utilise généralement pour englober toutes les autres personnes et tous les autres organismes concernés. Il serait peu commode pour les rédacteurs d'énumérer tous les intervenants possibles.

Mardi, l'Association des armateurs canadiens et la Chambre de commerce maritime ont parlé principalement des dispositions du projet de loi concernant le recouvrement des frais qui s'appliquent à leurs propres activités ou domaines d'intérêt. Avant de terminer, je tiens à attirer votre attention sur le fait que ces dispositions autorisent le ministre à recouvrer les frais supportés pour la fourniture des services et des installations dans le cadre de la Loi sur les océans proposée, et le ministère ne fournit pas seulement les services de garde côtière dans l'exercice de son mandat sur les océans. C'est essentiellement pour ces raisons que certaines des propositions qui vous ont été faites mardi n'ont pas été acceptées par la Chambre des communes.

De toute façon, M. Turner pourra vous donner plus de précisions à ce sujet. Je suis maintenant prêt à répondre à vos questions avant de passer la parole à M. Turner.

Le président: Si M. Turner a des observations liminaires à faire, il serait peut-être plus pratique qu'il les fasse avant de passer aux questions.

M. Michael Turner, sous-ministre adjoint intérimaire et commissaire intérimaire, Garde côtière canadienne: Monsieur le président, honorables sénateurs, je tiens à signaler tout d'abord que dans les témoignages que vous avez entendus mardi, plusieurs questions différentes ont été soulevées. Nous essaierons de répondre à chacune des questions soulevées par les représentants de l'Association des armateurs canadiens et de la Chambre de commerce maritime. Ensuite, nous répondrons évidemment volontiers aux autres questions que vous auriez à poser.

La Chambre de commerce maritime et l'Association des armateurs canadiens ont soulevé trois questions importantes, si nous avons bien compris leur mémoire. J'essaierai d'y répondre brièvement en suivant l'ordre dans lequel elles ont été soulevées.

La première question concerne la nécessité de préciser dans le projet de loi que la consultation est obligatoire. M. Swanson a déjà parlé des observations qui ont été faites par l'autre témoin mardi au sujet de l'article pertinent du projet de loi. On a dit qu'il fallait faire en sorte que les armateurs fassent également partie des intervenants consultés en vue de formuler la stratégie canadienne de gestion des océans. Les témoins ont fait valoir l'importance du transport maritime, en signalant que leurs activités pourraient être touchées par l'élaboration de la stratégie nationale prévue dans la Partie II du projet de loi et des plans de gestion intégrée dont il est question à l'article 31.

Nous reconnaissons l'importance du transport maritime. À ce propos, je vous signale l'article 32 du projet de loi, qui dit ceci:

En vue de la mise en oeuvre des plans de gestion intégrée, le ministre

a) élabore et met en oeuvre des orientations, des objectifs et des programmes dans les domaines de compétence qui lui sont attribués de droit;

Étant donné que, comme l'ont signalé les témoins, l'article 41 confère au ministre la responsabilité des services de garde côtière énumérés et que les articles 95 à 106 précisent ses responsabilités aux termes de certaines dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada, dispositions qui concernent toutes le transport maritime et la navigation, nous prévoyons et voulons qu'il soit tenu d'inclure dans ces plans de gestion intégrée des dispositions concernant les zones d'intérêt mentionnées par les armateurs canadiens et la Chambre de commerce maritime. Autrement dit, tout cela est interdépendant.

En ce qui concerne la proposition de préciser également dans le projet de loi qu'il faut consulter les témoins sur les questions que les intéressent, le libellé de la Partie II a par conséquent également pour effet d'exiger la consultation dans ces domaines dans les plans de gestion intégrée et par conséquent dans la stratégie nationale de gestion des océans. En conséquence, il n'apparaît pas nécessaire d'énumérer une à une toutes les parties qui seront consultées par le ministre dans le but de respecter les obligations qui lui sont imposées par la loi, car la loi aura de toute façon pour effet de rendre ce genre de consultation obligatoire. Comme l'a signalé M. Swanson, l'autre chambre s'est donné la peine de s'arranger pour que ces dispositions couvrent toutes ces obligations.

En ce qui concerne la question de mentionner dans ce projet de loi la Garde côtière et les services qu'elle fournit, les opinions exprimées par les deux organismes à propos de l'article 41 du projet de loi nous ont intéressés au plus haut point. Ces organismes craignaient que le projet de loi oblige le ministre à fournir tous les services énumérés exclusivement par le truchement de la Garde côtière canadienne. Comme vous le savez, la Garde côtière fait maintenant partie du ministère des Pêches et des Océans.

Je tiens cependant à vous signaler que ce projet de loi n'impose à notre avis aucune obligation de ce genre au ministre, et que c'est également l'avis de ses rédacteurs. Le texte vise à autoriser l'adoption de dispositions législatives et réglementaires qui précisent clairement quel est, au sein du Cabinet, le ministre responsable de toute une série de services et de fonctions maritimes qui étaient assurés pour la plupart par le ministère des Transports.

Alors qu'à l'origine, on comptait mentionner dans cette disposition le ministre des Pêches et des Océans, qui est maintenant responsable de la partie du service public connu sous le nom de Garde côtière canadienne, à la suite de l'intervention de celle-ci devant le comité de l'autre chambre qui a examiné ce projet de loi, ce dernier, et par conséquent la Chambre, a accepté des amendements en vertu desquels, ce seront, comme on l'a signalé mardi, les divers «services de garde côtière» énumérés qui relèveront désormais de la responsabilité du ministre.

Cependant, le ministre reste de toute façon responsable de l'organisme connu sous le nom de «Garde côtière canadienne», en vertu de décrets pris aux termes de la Loi sur les restructurations et les transferts d'attributions dans l'administration publique, au moment où la Garde côtière a été transférée de Transports Canada au ministère des Pêches et des Océans.

Le ministère n'est pas vraiment en mesure de dire si l'amendement proposé par l'Association des armateurs canadiens et la Chambre de commerce maritime dans le cadre des délibérations du comité de la Chambre peut avoir un autre effet que prévu. Il semblerait toutefois que pour atteindre un des objectifs, l'AAC et la CCM préconisent maintenant dans le mémoire présenté le 26 novembre, et plus particulièrement dans la deuxième recommandation qui se trouve à la page 9, que la liste des services de garde côtière énumérés soit plus restrictive et que cet organisme soit libre d'assumer toutes les responsabilités qui pourraient lui être confiées de temps à autre par les ministres.

Cependant, l'idée que le libellé actuel oblige l'État à fournir les services énumérés à l'article 41 est à l'opposé de l'interprétation normale de textes législatifs semblables au Canada. Le ministère estime que le projet de loi n'impose nullement, de quelque façon que ce soit, au ministre l'obligation de fournir ces services et certainement pas exclusivement par l'intermédiaire des employés de son ministère qui font partie de la Garde côtière. Au contraire, l'article en question assure que d'autres ministres ne sont pas autorisés à réglementer, contrôler ou fournir les services de garde côtière, sauf dans les cas précis où un texte de loi les autorise à le faire.

Un bref examen de la situation actuelle peut servir à montrer qu'en fait, le ministre et sa Garde côtière fournissent déjà la plupart de ces services par d'autres moyens que l'utilisation directe des employés ou des installations de cette dernière.

Permettez-moi de citer quelques exemples. Chaque année, les Canadiens qui ont malheureusement besoin de services de recherche et de sauvetage profitent énormément des activités bénévoles du Service auxiliaire de la Garde côtière canadienne qui constitue un appendice efficace des services normaux offerts par les professionnels des services de recherche et de sauvetage de la Garde côtière et du ministère de la Défense nationale. Ce service ne fait pas partie de l'organisme de service public que constitue la Garde côtière.

En outre, des milliers de petits services d'aide à la navigation sont déjà fournis et assurés dans les eaux canadiennes non par la Garde côtière mais par des entreprises privées qui travaillent pour nous. Des milliers d'autres services sont fournis et assurés par des particuliers.

Par exemple, des systèmes de communication maritime qui sont exploités par des entreprises privées existent déjà sur les deux côtes, pour les services en haute mer, ainsi que dans les eaux côtières et intérieures, grâce à divers services commerciaux fournis dans les zones où la Garde côtière fournit également des services de liaison navire-terre, tant pour des raisons de sécurité que pour des raisons commerciales. En fait, la Garde côtière retire ses services de communication sur certaines fréquences avec les navires en mer précisément parce qu'il existe actuellement un marché commercial établi.

En outre, dans tout le pays, la Garde côtière canadienne a transféré au secteur privé une bonne partie de ses responsabilités antérieures concernant le maintien d'une force d'intervention en cas de déversement pétrolier en mer, en vertu des dispositions qui constituent l'article 36 de la Loi sur la marine marchande du Canada, approuvée par le Parlement en 1973.

En bref, l'État, le ministre ou son ministère ont déjà eu recours à maintes reprises, par l'intermédiaire de la Garde côtière canadienne, aux moyens nécessaires pour que certains des services énumérés à l'article 41 du projet de loi soient disponibles ou fournis, et il en sera sans doute encore ainsi à l'avenir.

Les témoins ont également fait mardi une suggestion fascinante, à savoir celle d'autoriser un ministre à ne pas faire quelque chose. C'est une idée intéressante. La liste des choses qu'un ministre pourrait être autorisé à ne pas faire risque d'être assez longue.

Parlons maintenant de la fixation des prix telle que prévue à l'article 47. La troisième question qui a été soulevée concerne plus particulièrement le libellé de cet article en ce qui a trait au pouvoir du ministre de fixer les prix pour un service ou pour l'utilisation d'une installation fournie en vertu de cette loi. Comme l'a déjà signalé M. Swanson, cette question ne concerne pas uniquement, et de loin, les services maritimes fournis par la Garde côtière.

Le ministère est heureux de constater que les témoins, ainsi que l'AAC et la Chambre de commerce maritime, confirment «leur volonté de payer une somme équitable pour les services reçus du gouvernement», bien que je me doive de signaler que les sommes réclamées à l'industrie au cours de la présente année financière, suite à la récente décision de facturer les services maritimes, ne représentent que 11 p. 100 du coût des services fournis par la Garde côtière pour les services commerciaux de transport maritime. Étant donné que l'estimation des coûts entraînés par des services dont l'industrie bénéficie directement ne comprend pas le coût des services d'intérêt public, les sommes recueillies cette année représenteront environ 3 p. 100 des frais totaux de la Garde côtière, d'après nos comptes pour l'année 1995-1996.

En ce qui concerne les préoccupations des représentants de la Chambre de commerce maritime et de l'Association des armateurs canadiens au sujet des dispositions de l'article 47, le ministère attire votre attention sur les points suivants. Comme l'a déjà signalé l'un d'entre vous, ces prix seraient assujettis à tout règlement que le Conseil du Trésor pourrait établir par rapport à cet article, mais il reste également de nombreuses autres mesures de protection.

La première, ce sont les dispositions du paragraphe 47(2) stipulant que ces prix ne peuvent excéder les coûts supportés pour la fourniture des services ou des installations. La deuxième est le nouveau paragraphe 41(2), ajouté par la Chambre des communes, qui stipule que les services fournis en vertu des dispositions du paragraphe 41(1) doivent être dispensés de la manière la plus économique et la plus judicieuse possible. La troisième réside dans les dispositions du paragraphe 50(1) concernant les consultations obligatoires. La quatrième se trouve dans les dispositions du paragraphe 50(3) où il est spécifié que le comité parlementaire visé par l'article 19 de la Loi sur les textes réglementaires est saisi d'office des prix fixés dans le cadre de la présente loi. Je crois qu'il s'agit pour le moment du comité mixte permanent d'examen de la réglementation. La cinquième mesure de protection, c'est la disposition de l'article 52 qui stipule que le comité permanent des pêches et des océans est chargé de l'examen de l'application de la présente loi, dans les trois ans suivant l'entrée en vigueur de l'article en question.

Cependant, la structure tarifaire mise à part, nous estimons que les témoins pensaient à un moyen pour que la Garde côtière ne soit pas nécessairement obligée de détenir le monopole de la fourniture des services et pour que les membres des associations dont les représentants ont témoigné mardi ne soient pas nécessairement les clients obligés. Ce n'est certainement pas le cas pour l'instant et aucune disposition du projet de loi n'est susceptible de créer un tel monopole. Un service sur mesure peut être fourni par l'utilisateur pour son propre compte et nous n'avons aucune objection à ce que des particuliers ou des entreprises par exemple fournissent leurs propres services, lorsque c'est possible sans mettre en péril la sécurité d'autrui, comme ce serait le cas si d'autres organismes décidaient pour une raison ou une autre de placer leurs propres bouées aux mêmes endroits que la Garde côtière, pour délimiter un canal, ou de créer un système parallèle de contrôle de la circulation maritime dans une zone déjà desservie.

Pour plus de certitude, je me permets de vous citer un exemple que nous avons déjà signalé aux dirigeants des deux organismes qui sont venus témoigner mardi; je vous signale d'ailleurs qu'ils sont membres de la Commission consultative maritime des commissaires de la Garde côtière. Les membres de l'AAC et de la Chambre de commerce maritime ont dit qu'un seul brise-glace suffisait pour la navigation commerciale canadienne sur les Grands Lacs durant la période allant de la fermeture des écluses de la Voie maritime du Saint-Laurent jusqu'à leur ouverture, c'est-à-dire de décembre à mars. Cependant, ils craignent que les frais qui pourraient être facturés pour l'utilisation des services de brise-glace de la Garde côtière au cours de cette période risquent d'être onéreux et inutilement coûteux. La Garde côtière a signalé à ces messieurs qu'elle n'avait pas le monopole en matière de services de brise-glace; par conséquent, si les entreprises membres de l'Association des armateurs canadiens ou de la Chambre de commerce maritime souhaitent construire, louer ou acquérir et exploiter un brise-glace qui leur convient, elles sont parfaitement libres de le faire. Elles devront évidemment payer leurs frais d'escorte par un brise-glace au lieu des frais que la Garde côtière pourrait être autorisée à facturer pour ce service, mais c'est une décision purement commerciale qu'elles sont en mesure de prendre.

Il existe certainement d'autres exemples possibles mais je crois que celui-ci est pertinent, et j'espère qu'il apaisera également les craintes que les honorables sénateurs ou les autres témoins pourraient avoir à ce sujet.

C'est tout en ce qui concerne les observations officielles que nous avions à faire mais, à l'instar de M. Swanson, je me ferai un plaisir de répondre aux questions que vous pourriez avoir à poser au sujet des points que j'ai essayé d'éclaircir ou de tous les autres problèmes soulevés par les témoins précédents au sujet des services et des responsabilités de la Garde côtière.

Le sénateur Stewart: Je n'ai pas assisté à la dernière séance parce que j'étais à celle d'un autre comité; j'ai toutefois examiné les témoignages et j'ai écouté attentivement ce que M. Swanson a dit ce matin et je suis donc pas mal sûr de comprendre. Cependant, pour plus de certitude, je voudrais poser quelques questions à propos d'un commentaire de M. Moreira. Je prends l'exposé de M. Moreira très au sérieux parce que c'est un excellent avocat. Lorsqu'il examine un texte législatif, il ne le fait pas à la manière d'un profane.

Je constate que l'article 32 confère au ministre certains pouvoirs concernant la mise en oeuvre des plans de gestion intégrée. C'est le terme «mise en oeuvre» qui retient surtout mon attention. Il se pourrait qu'il ait plusieurs significations. L'une est la conception du plan, la deuxième est la réalisation du plan et la troisième possibilité serait évidemment un mélange des deux, pas seulement la conception mais aussi la réalisation du plan.

32. En vue de la mise en oeuvre des plans de gestion intégrée, le ministre:

c) peut...

constituer des organismes de consultation ou de gestion...

À supposer que le mot «ou» ne soit pas là pour faire du remplissage, cela signifie que l'on peut biffer le terme «de consultation», ce qui donnerait «constituer des organismes de gestion». Il semblerait que, à en juger d'après le libellé de cette disposition, l'on demande au Parlement d'autoriser le ministre à constituer des organismes de gestion dont l'objectif serait de réaliser les plans.

À part la question de savoir si cela aurait un rapport direct -- je dis bien direct et non indirect --, avec les pêches, est-ce une interprétation correcte du texte du projet de loi?

M. Swanson: Je pense que votre interprétation est exacte. Je tiens à ajouter toutefois que les pouvoirs législatifs qui sont conférés aux ministres ne sont nullement touchés par la constitution d'organismes de consultation ou de gestion.

L'organisme de gestion serait un organisme à caractère permanent qui serait chargé d'élaborer, en tenant compte de tous les intervenants, un plan intégré portant sur les activités de développement dans une zone géographique donnée. Les organismes dotés de la compétence législative voulue continueraient à exercer cette compétence. Le groupe de gestion resterait une tribune servant à échanger des idées, à évaluer les propositions qui ont été faites pour assurer l'intégration systématique de ces diverses activités.

Le sénateur Stewart: Monsieur le président, le témoin parle d'«élaborer un plan». Je suppose que c'est une autre façon, peut-être plus élégante, de dire «concevoir un plan». Il ajoute que les pouvoirs qui sont déjà délégués aux ministres par le Parlement pour leur permettre de s'acquitter de leurs fonctions ne sont pas touchés.

Voici ma question: conférons-nous ainsi au ministre des Pêches et des Océans le pouvoir d'accorder le droit à un organisme de gestion non seulement le droit de concevoir le plan mais aussi celui d'entreprendre sa réalisation? S'agit-il d'un pouvoir supplémentaire de mise en oeuvre?

M. Swanson: Je ne conçois pas nécessairement la mise en oeuvre de la sorte, c'est-à-dire qu'un organisme distinct du ministère des Pêches et des Océans soit constitué.

Le sénateur Stewart: Pas nécessairement, mais est-ce que cela serait possible?

M. Swanson: Je ne pense pas que le projet de loi exclue cette possibilité.

Le sénateur Stewart: Il n'exclurait pas la constitution d'un organisme qui se mettrait à réaliser un plan?

M. Swanson: Je ne le crois pas. Je ne suis toutefois pas absolument certain de ce que le terme «réaliser» signifie dans ce contexte.

Le sénateur Stewart: On a le plan d'une construction et on le réalise sur un terrain à bâtir.

M. Swanson: Certainement. Revenons à l'exemple que j'ai cité; ce plan concerne l'estuaire du Fraser, le fleuve de la côte Ouest qui produit le plus de saumons. Ce fleuve traverse la troisième ville du pays en importance. Par conséquent, les problèmes que cela pose pour la ressource halieutique sont énormes.

Le groupe qui a été créé en vertu de ce plan a décidé qu'il fallait examiner tout l'habitat du poisson de l'estuaire du Fraser et qu'il fallait mettre au point un système de codage par couleurs pour indiquer premièrement, si l'habitat est absolument essentiel à la préservation du stock de saumons et s'il ne faut le modifier en aucun cas; deuxièmement, si l'on pourrait faire un certain développement dans ces zones, même si elles constituent l'habitat du poisson, pour autant que l'on s'arrange pour en atténuer les effets; ou troisièmement, que telle zone n'a pas une importance particulière pour le stock de saumons.

De toute évidence, c'est le ministère des Pêches et des Océans ainsi que d'autres organismes qui possèdent les compétences nécessaires pour instaurer ce type de système de classification.

Cela a peut-être quelque chose à voir avec votre question sur la réalisation du plan mais en ce qui concerne l'atténuation des effets, la commission a proposé de créer ou de prévoir dans notre plan un système de banques d'habitats. Autrement dit, les personnes qui poursuivront des activités de développement dans l'estuaire peuvent verser une contribution financière qui permettrait de maintenir certains habitats très menacés en dehors d'une zone critique. Ensuite, lorsque ces personnes veulent procéder à un certain type de développement, elles pourraient profiter de leur crédit à cette banque.

Cette proposition originale a été faite par un organisme de gestion ou de consultation du genre de ceux dont il est question dans ce projet de loi. En ce sens, il s'agit d'un moyen efficace d'aller de l'avant tout en tenant compte des préoccupations que pourrait avoir le ministre des Pêches et des Océans en ce qui concerne la protection de l'habitat du poisson.

Le sénateur Stewart: Passons maintenant à une question que j'avais laissée de côté et qui concerne la pertinence du pouvoir demandé pour les pêcheries commerciales courantes. Soyons francs. Nous avons affaire à une industrie qui, même, dans le secteur privé, est très concurrentielle, à une industrie qui a fait une très mauvaise expérience sur la côte Est. Nous n'essaierons pas de désigner des responsables, mais dans certains secteurs, on estime que les gouvernements d'une allégeance ou l'autre se sont surtout laissés influencer par les conseils des grosses entreprises.

Ce n'est peut-être pas dans les intentions du ministre actuel ou de ses fonctionnaires, mais le danger est que, dans une ou deux générations, on confère aux grosses entreprises la compétence de faire la conceptualisation d'un plan de pêche et d'en assurer la réalisation.

Ce que nous avons entendu jusqu'à présent est plutôt rassurant, mais je pose à nouveau la question que j'avais déjà posée: les dispositions d'un article quelconque de ce projet de loi vont-elles jusqu'à permettre au ministre de faire plus que ce qu'il peut faire aux termes de la Loi sur les pêches?

M. Swanson: Je ne crois pas qu'aucune des dispositions que nous avons examinées permette ou ordonne expressément au ministre de favoriser un groupe par rapport à un autre.

Le sénateur Stewart: Vous avez employé le terme «expressément» et c'est ce qui me tracasse.

M. Swanson: Oui. Je vais m'exprimer d'une autre façon, si vous me permettez de continuer. Pour le moment, aux termes des dispositions de la Loi sur les pêches -- la Loi sur les océans n'a pas encore été adoptée par le Parlement --, le ministre est libre de consulter qui il veut dans l'exercice de ses fonctions. Aucune loi ne contient des dispositions qui lui imposent certaines contraintes à cet égard. Je ne pense pas non plus que ce projet de loi renferme des dispositions qui lui permettent ou lui ordonnent d'agir ainsi.

Les listes sont censées tout inclure. Le libellé vise à être aussi précis et détaillé que possible.

Le sénateur Oliver: J'ai deux questions à poser. L'une concerne ce qu'a dit M. Turner à propos de l'article 47. L'autre porte sur les questions d'extraterritorialité ou d'interdépendance entre la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans proposée. Je pourrais peut-être commencer par la deuxième.

M. Moreira a abordé le sujet en réponse à une question que j'ai posée il y a deux jours. Ce qui le préoccupe, c'est que la Loi sur les océans concerne la gestion des ressources marines et que, si le ministère décide que, puisqu'il existe une Loi sur les pêches, la Loi sur les océans portera sur la gestion des ressources marines autres que le poisson, il ne restera plus grand-chose à gérer pour celle-ci. Il a ajouté ceci:

Je ne dis pas cela dans l'intention de déprécier les préoccupations des industries autres que celle de la pêche. Cependant, étant donné que, à mon avis, il faut accepter que le poisson fait partie des ressources dont la gestion sera mandatée par la Loi sur les océans proposée, elle aura par conséquent une influence sur la gestion de la pêche.

Vous avez répondu aux questions que se posait M. Moreira au sujet de cette relation d'interdépendance. À cela s'ajoute un article paru dans la presse hier, dans lequel il était question que l'Espagne retarde la signature du pacte entre le Canada et l'UE. Cet article dit ceci:

L'Espagne veut également que le Canada se débarrasse des dispositions législatives qui ont permis aux patrouilles canadiennes de saisir des navires étrangers soupçonnés de faire de la surpêche.

L'exposé de position de l'Espagne fait mention de certaines inquiétudes au sujet des modifications qui doivent être apportées à la législation canadienne sur les pêches et qui constitueront bientôt la nouvelle Loi sur les pêches.

«D'après les services judiciaires espagnols, cette loi contiendra plus de 14 articles ayant des effets extraterritoriaux», dit l'exposé de position espagnol.

Si c'est le cas, ces dispositions ne devraient-elles pas se trouver dans la Loi sur les océans proposée, et plus particulièrement à l'article 4, celui qui porte sur les zones territoriales? Pouvez-vous nous donner par ailleurs la garantie que la Loi sur les pêches et la Loi sur les océans proposée n'iront pas à l'encontre d'autres lois et pactes internationaux?

Passons maintenant à l'article 47. Il me semble que nous devrions avoir la Loi sur les pêches sous les yeux pendant que nous examinons le projet de loi sur les océans, à cause des risques de chevauchement. M. Moreira a dit qu'il donnerait lieu à un type de considérations déjà couvertes par la Loi sur les pêches, en ce qui concerne les politiques ou la gestion des ressources.

Si la Loi sur les océans proposée et la Loi sur les pêches engendrent des politiques contradictoires et un certain chevauchement, qui tranchera la question?

M. Swanson: Je crois qu'au cours d'une de vos séances précédentes, un témoin du ministère de la Justice a parlé de la plupart des problèmes d'ordre juridique liés à la concordance de ce projet de loi avec le droit international. À mon avis, les dispositions de la Loi sur les océans proposée concordent parfaitement avec celles de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer.

En ce qui concerne la gestion des ressources, la Loi sur les océans doterait le gouvernement du Canada et le ministre des Pêches et des Océans d'un mécanisme permettant de coordonner la gestion des ressources marines en tenant compte de l'ensemble de l'écosystème.

Les ressources halieutiques font évidemment partie de cet écosystème. Il serait ridicule de prétendre le contraire. Cela dit, il importe toutefois d'examiner les pouvoirs prévus dans la Loi sur les océans proposée dans le contexte du genre de discussion que nous avons eue il y a quelques instants avec le sénateur Stewart, et de déterminer quels sont ces pouvoirs par rapport aux pouvoirs bien précis qui existent dans la Loi sur les pêches --,les pouvoirs auxquels j'ai fait allusion dans mes observations liminaires --, en ce qui concerne la gestion des pêches, la quantité de poisson que l'on peut capturer et les conditions d'accès à cette ressource. Ces pouvoirs sont prévus dans la version actuelle de Loi sur les pêches et se retrouveront, à mon avis, sous une forme ou une autre, dans la loi telle qu'elle se présentera à la suite des délibérations du Parlement.

La Loi sur les océans proposée ne renferme aucune disposition qui empêcherait le ministre de gérer les pêches aux termes des dispositions de la Loi sur les pêches. La loi permet au ministre des Pêches et des Océans de constituer des organismes de consultation. De par leur nature, ces organismes compteront nécessairement parmi leurs membres des personnes qui participent à la mise en application de la Loi sur les pêches. Le ministre et ses représentants viendront les consulter, avec les préoccupations qu'ils ont pour le secteur de la pêche et les pouvoirs qui leur sont conférés par la Loi sur les pêches.

Le sénateur Oliver: Quelles dispositions du projet de Loi sur les océans permettront de déterminer quand le ministre suivra les critères qui en découlent pour résoudre un problème de pêche et quand il aura recours aux pouvoirs que lui confère la Loi sur les pêches? Je m'appuie sur la remarque de M. Moreira qui a dit que le projet de loi donnerait inévitablement lieu à un type de considérations déjà couvertes par la Loi sur les pêches, en ce qui concerne les politiques ou la gestion des ressources.

M. Swanson: Je ne crois pas qu'il existe dans la Loi sur les océans proposée des dispositions concernant le règlement obligatoire des différends en matière de pêche, si c'est ce que vous voulez savoir. Il ne fait aucun doute que cette loi permet la constitution d'organismes comprenant des représentants du secteur de la pêche. Elle renferme également des dispositions dont nous n'avons pas discuté aujourd'hui ni mardi, qui permettent la constitution de zones de protection marine, ce qui représente un type de pouvoir bien précis. Ces zones pourraient servir à protéger les pêches et ces dispositions donnent au ministre une plus grande latitude en ce qui concerne l'établissement de zones géographiques précises où se trouvent des ressources halieutiques ou d'autres ressources marines qui sont en danger pour d'autres raisons que la pêche.

Il s'agit d'un type de pouvoir bien précis que le ministre des Pêches et des Océans n'a pas pour le moment. Cependant, c'est un pouvoir qui est distinct de celui qui permet de constituer des organismes de gestion ou de consultation, bien que la loi permettrait au ministre de constituer de tels organismes s'il le désirait, par rapport à une zone de protection marine bien précise. La loi ne le mentionne pas du tout, mais elle n'exclut pas du tout cette possibilité.

Le sénateur Oliver: Monsieur le président, j'ai d'autres questions à poser au sujet de l'article 47. Je suis toutefois prêt à céder ma place à d'autres sénateurs et à attendre la deuxième série de questions.

Le sénateur Marchand: Monsieur le président, je n'ai pas assisté à certaines des séances précédentes et on a peut-être déjà répondu à ces questions. Cependant, si je comprends bien, ce projet de loi confère désormais au ministre des Pêches et des Océans les pleins pouvoirs en matière d'intervention à la suite de déversements d'hydrocarbures. Est-ce exact? Ou bien est-ce que le ministère des Transports et le ministre de l'Environnement auront encore certaines responsabilités résiduelles à cet égard?

M. Turner: Monsieur le président, comme c'est souvent le cas dans notre vie quotidienne devenue compliquée, il ne s'agit pas d'un domaine qui relève entièrement de la compétence d'un ministre en particulier. La loi proposée dit toutefois clairement que c'est le ministre des Pêches et des Océans qui est le principal responsable des interventions à la suite des déversements d'hydrocarbures causés par des navires. Cette question était couverte par les dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada mais le pouvoir a été transféré au ministre des Pêches et des Océans alors qu'autrefois, cela relevait de la responsabilité du ministère des Transports. La responsabilité résiduelle du ministre des Transports relève des dispositions relatives à la responsabilité civile et à l'indemnisation; autrement dit, elle concerne le fonctionnement du fonds de lutte contre la pollution, les relations avec les conventions internationales, y compris celle sur le fonds international d'indemnisation pour la pollution par les hydrocarbures et celle sur la responsabilité civile pour les déversements pétroliers.

Du point de vue officiel, Transports Canada restera essentiellement responsable de l'application des articles de la Loi sur la marine marchande concernant la responsabilité civile et l'indemnisation; quant au ministre des Pêches et des Océans, il sera responsable, par l'intermédiaire de la Garde côtière, des interventions en cas de déversements causés par des navires ou il devra s'assurer de la présence d'une force d'intervention, comme je l'ai dit précédemment. Le ministre de l'Environnement a effectivement un intérêt dans ce domaine et il travaillera en étroite collaboration avec le ministre des Pêches et des Océans et son personnel en cas de déversements d'hydrocarbures.

Le sénateur Marchand: J'en déduis de ce qui a été dit antérieurement que la Garde côtière a pas mal de matériel qui pourrait servir en cas de déversement d'hydrocarbures, mais ce n'est quand même pas assez et vous comptez la plupart du temps sur des entreprises privées qui sont probablement bien mieux équipées et prêtes à intervenir lorsqu'il y a un important déversement d'hydrocarbures.

M. Turner: Monsieur le président, nous avons un équipement considérable pour lutter contre les déversements d'hydrocarbures. Au Canada, c'est nous qui en avons le plus, mais il est réparti entre les divers dépôts qui se trouvent dans les régions maritimes afin d'être à portée de la main s'il devait survenir un déversement. Toutefois, nous sommes en train de rationaliser cet inventaire en cherchant à déterminer ce qui devrait être cédé ou vendu et ce qui doit être conservé. À cause des dispositions figurant dans le chapitre 36 de la Loi sur la marine marchande du Canada, nous avons déjà agréé un certain nombre d'organismes d'intervention commerciaux. Tous les navires au-delà d'un certain tonnage qui naviguent dans les eaux canadiennes sont tenus de conclure une entente avec un organisme d'intervention agréé. En gros, il s'agit d'une entreprise qui se conforme à certaines normes réglementaires que nous avons établies relativement à la capacité d'intervenir dans les déversements d'une importance donnée. Ce système a pour but d'instaurer une méthode voulant que chaque navire soit tenu de verser une contribution raisonnable à un fonds qui servira à financer une capacité d'intervention en cas de déversement. Autrement dit, on ne paie pas directement pour le nettoyage d'un déversement.

Autrement dit, d'après le régime établi, des services d'incendie exclusivement commerciaux vont installer des postes d'intervention dans des endroits commodes et auront du matériel prêt à servir. Les sociétés qui exploitent des navires dans les eaux canadiennes devront assumer les frais d'entretien du matériel de lutte contre la pollution par les hydrocarbures. En cas de déversement, la société qui exploite le navire responsable fera immédiatement appel aux ressources du secteur privé, généralement un organisme d'intervention avec lequel elle aura déjà conclu une entente pour le nettoyage. La Garde côtière, au nom de l'État, se charge de ce que nous appelons la supervision pour s'assurer que l'intervention se fait comme il faut. Nous conservons le pouvoir d'intervenir et de prendre la direction des opérations de dépollution, au besoin; c'est le ministre des Pêches et des Océans qui aura ce pouvoir une fois le projet de loi adopté.

Le sénateur Marchand: Je voudrais avoir des précisions au sujet de la fonction recherches. Le projet de loi conférera au ministre le pouvoir de faire des recherches sur les poissons, par exemple, et sur toute autre activité marine ou maritime, je suppose. Est-ce que cela signifie que tout se trouve maintenant dans ce projet de loi et non plus dans la Loi sur les pêches, ou est-ce qu'il y aura différents groupes au sein des ministères pour faire ces recherches? Est-ce que toutes les recherches seront coordonnées par un seul et même groupe?

M. Swanson: Ce projet de loi codifie en droit des activités que le ministre des Pêches et des Océans supervise depuis de nombreuses années, puisqu'il se fait des recherches sur une foule de sujets variés ayant trait au milieu aquatique. Ce projet de loi n'aura aucun effet là-dessus; il n'entraînera absolument aucune modification de ces projets. Le ministère demeurera le grand responsable et continuera de mener une vaste gamme de recherches sur les pêches, sur l'activité océanographique et sur les effets des produits chimiques sur la faune et la flore marine. Tous ces projets vont se poursuivre.

Le sénateur Marchand: Mardi, il a été question des groupes d'utilisateurs relativement à l'article 32 du projet de loi. Je suis heureux de constater que les organisations autochtones y sont mentionnées. Est-ce à cause de l'arrêt Sparrow ou des négociations qui se poursuivent en ce moment dans le but d'en arriver à un règlement des revendications territoriales ou autres, notamment en Colombie-Britannique?

M. Swanson: L'arrêt Sparrow a été particulièrement utile pour nous aider à définir nos obligations envers les peuples autochtones relativement à la pêche, mais ce n'est pas cet arrêt qui a motivé l'inclusion des Autochtones dans cet article; c'est plutôt la reconnaissance du rapport entre le gouvernement fédéral et les peuples autochtones.

Le sénateur Robichaud: Je suis nouveau à ce comité et ma question va vous le prouver. Je ne connais pas grand-chose à la réglementation des pêches. Ce projet de loi est-il censé abroger des lois et, dans l'affirmative, lesquelles? Est-ce que ce sont plutôt des dispositions toutes nouvelles? Le projet de loi est assez volumineux et complexe. Est-ce qu'il confère uniquement de nouveaux pouvoirs au ministre des Pêches et des Océans?

M. Swanson: Il y a un peu de tout. La partie I du projet de loi regroupe dans la Loi sur les océans deux lois actuellement en vigueur: la Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes...

Le sénateur Robichaud: Cette loi sera-t-elle abrogée?

M. Swanson: Le projet de loi aura pour effet de l'abroger, mais il va englober ses dispositions. Autrement dit, on a repris les dispositions de la loi pour les ajouter au projet de loi. De même, la Loi sur la mer territoriale et la zone de pêche ne sera plus un texte législatif distinct en soi; elle sera intégrée au projet de loi sur les océans qui renferme aussi certaines déclarations formelles de la compétence du Canada dans la zone maritime, en établissant une zone contiguë et une zone économique exclusive. Ces sujets sont traités à la partie I du projet de loi.

Le sénateur Robichaud: Où était-il question de ces aspects avant la présentation du projet de loi?

M. Swanson: Le Canada n'avait pas de zone contiguë jusqu'à maintenant et il n'avait fait aucune déclaration formelle de zone économique exclusive non plus. Nous avions une zone de pêche exclusive au large de nos côtes, mais ces déclarations sont nouvelles. C'est la première fois que nous reconnaissons en droit canadien nos droits et nos obligations envers l'environnement marin.

La partie II du projet de loi, qui a surtout fait l'objet de nos discussions ce matin, établit que le ministre des Pêches et des Océans est l'acteur principal au fédéral pour la gestion proactive et la mise en place de mécanismes destinés à gérer les écosystèmes marins. C'est vraiment un tout nouveau concept. Les intervenants sont nombreux dans le domaine maritime, mais le projet de loi en désigne un qui sera chargé tout particulièrement de jouer le rôle de rassembleur et il crée un mécanisme pour aborder proactivement les problèmes océaniques dans une perspective globale de tout l'écosystème.

La partie III du projet de loi est plutôt de nature administrative. Elle intègre les attributions de la Garde côtière au ministère des Pêches et des Océans et aussi, comme l'a souligné le sénateur Marchand, nos responsabilités en matière d'activités scientifiques dans le milieu marin.

Le sénateur Robichaud: Où dans ce projet de loi est-il indiqué qu'au moins deux lois actuellement en vigueur seront abrogées?

M. Swanson: Le texte que j'ai est celui du projet de loi C-26 adopté par la Chambre des communes le 21 octobre 1996. À la page 33, les articles 54 et 55 indique que la Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes et la Loi sur la mer territoriale et la zone de pêche sont abrogées.

Le sénateur Robichaud: Le projet de loi C-62 a-t-il été adopté?

M. Swanson: Le projet de loi C-62 en est actuellement à l'étape de la deuxième lecture à la Chambre des communes.

Le sénateur Petten: La Loi sur l'application extracôtière des lois canadiennes traite de la zone de 200 milles des eaux territoriales. Si un navire se trouve au-delà de cette limite, il sera visé par le projet de loi C-29, n'est-ce pas?

M. Swanson: Le projet de loi C-29, c'est la Loi sur la protection des pêches côtières.

Le sénateur Petten: Alors je me suis trompé de numéro. Je m'excuse. Je veux parler de la loi adoptée très rapidement, il y a deux ou trois ans, au sujet de la pêche en dehors de la zone de 200 milles; la loi que nos amis espagnols n'ont pas beaucoup appréciée.

Le sénateur Oliver: La loi Tobin.

Le sénateur Petten: Malheureusement, ma mémoire me joue des tours et il se peut que j'aie le mauvais numéro. Le connaissez-vous? Est-ce que le projet de loi vise cette loi?

M. Swanson: Non, le projet de loi ne traite pas de cette question précise. La loi C-29 -- je crois que c'était son numéro --, a été adoptée à l'époque afin de régler des problèmes particuliers causés par les ressortissants d'autres pays qui venaient pêcher au large des côtes de Terre-Neuve.

Le sénateur Stewart: Si je me rappelle bien, ce n'était pas une loi nouvelle. C'était un projet de loi qui modifiait la Loi sur la protection des pêches côtières, n'est-ce pas?

M. Swanson: En effet, vous avez raison.

Le sénateur Stewart: À la page 36, une autre disposition va modifier la Loi sur la protection des pêches côtières, mais elle n'a rien à voir avec le problème dont traitait le projet de loi C-29. Celle-ci vise les espèces sédentaires du plateau continental -- les pétoncles par exemple. L'article 65 se rapporte à la Loi sur la protection des pêches côtières.

M. Swanson: Oui. Dans le projet de loi qui nous occupe, le Canada affirme ses droits sur le plateau continental et cette déclaration commande la modification d'autres lois afin de les rendre conformes aux nouvelles définitions et aux nouveaux droits.

Le sénateur Petten: Si je peux me permettre, alors ce n'est pas au-delà de la zone de 200 milles?

Le sénateur Stewart: Si, c'est sur le plateau continental.

Le sénateur Petten: C'est ce que je cherche à savoir. C'est là ou non?

M. Swanson: Oui, sénateur. Nos droits peuvent s'étendre au-delà de la zone de 200 milles. Dans les cas où le plateau continental s'étend au-delà de 200 milles, nos droits de gestion des espèces sédentaires qui y vivent peuvent s'exercer au-delà de cette limite.

Le sénateur Petten: La loi C-29 reste telle quelle. Le projet de loi ne va pas la modifier du tout.

Le sénateur Oliver: Elle n'est pas abrogée.

M. Swanson: Non, ce projet de loi ne va pas abroger la loi C-29.

Le sénateur Robichaud: J'ai deux projets de loi sous les yeux: le C-26 et le C-62. Le C-26 concerne les océans, tandis que le C-62 concerne les pêches. Les deux relèvent du ministre des Pêches et des Océans et leurs chiffres sont simplement inversés: 26, 62. Est-ce une coïncidence?

M. Swanson: Ça veut peut-être dire quelque chose, mais je ne sais pas quoi.

Le président: Le sénateur Adams a été très patient.

Le sénateur Robichaud: On ne m'a pas répondu. Est-ce une coïncidence?

M. Swanson: Je crois que c'est une pure coïncidence. D'ailleurs, c'est la deuxième fois que l'on modifie la Loi sur les pêches. La fois précédente, je crois que le projet de loi portait le numéro C-115. Cela dépend de l'ordre dans lequel les projets de loi sont produits. Je pense toutefois que le projet de loi C-62 va traiter de la question de la loi C-29. Les sujets traités dans cette loi C-29 seront incorporés dans la Loi sur les pêches modifiée.

Le sénateur Oliver: C'est probablement ce qui inquiète tant les Espagnols.

M. Swanson: Oui.

Le sénateur Adams: Monsieur le président, ma question concerne les problèmes environnementaux. J'ai assisté à quelques réunions de la Commission des affaires polaires à Iqaluit depuis octobre. On nous a présenté un rapport sommaire assez effrayant. Il ne mentionnait pas tant le Canada que d'autres pays et il traitait des effets de l'environnement sur les mammifères marins et les poissons. On nous a fourni énormément de renseignements là-dessus.

Je crois savoir que d'autres pays que le nôtre sont responsables de la pollution de l'air et de l'eau dans les Territoires. Est-ce que le ministère des Pêches et des Océans surveille les effets dangereux de la pollution sur les baleines, les phoques et les caribous? Le climat est froid dans le Nord et, dans les Territoires, l'air vicié en provenance du sud se rapproche du sol dès qu'il entre en contact avec l'air froid boréal. Ça pollue notre air et notre eau. Les courants marins emportent les BPC et autres poisons qui se retrouvent dans les mammifères marins, dans les poissons et dans les caribous.

Le fleuve Saint-Laurent est aussi très pollué. Certaines de ses baleines remontent jusqu'aux Territoires où la population les mange et ingère ainsi beaucoup de polluants.

Que raconte le Canada aux autres pays au sujet de cette pollution? Cela n'a peut-être rien à voir avec le projet de loi C-26, mais y aura-t-il d'autres projets de loi dans l'avenir?

M. Swanson: Deux ou trois dispositions du projet de loi touchent aux questions que vous soulevez. Notre ministère, en collaboration avec le ministère des Affaires indiennes et du Nord et celui de l'Environnement, s'y intéresse. Nous avons eu des projets de recherches précisément sur les contaminants qu'absorbent les mammifères marins et qui finissent par se retrouver dans les assiettes des Canadiens.

Ce projet de loi confère au ministre le pouvoir exprès de prendre des règlements relativement à la qualité du milieu marin. Bien entendu, ces lignes directrices ou ces règlements auront pour but de suivre les questions concernant la santé de l'écosystème. Ils prévoiront évidemment un certain degré d'activité et de surveillance scientifiques.

En ce qui concerne les sources de pollution situées à l'extérieur du Canada, nous sommes membres de divers organismes internationaux dont certains s'occupent exclusivement du Nord et se penchent sur ces questions qui préoccupent la communauté internationale. Le gouvernement du Canada tentera d'instaurer des mécanismes de coopération internationale pour chercher à régler les problèmes auxquels vous faites allusion.

Le sénateur Adams: Qu'arrive-t-il pour les écloseries? J'aime parfois manger du bon poisson. Dans les Territoires comme dans le sud, on est obligé d'avoir des quotas de pêche. Michael Wilson, l'ancien ministre, a distribué gratuitement du poisson à certaines écloseries il y a deux ou trois ans.

Dans les Territoires, il se fait de la pêche commerciale, surtout pour l'omble chevalier. Certaines localités ont un quota. Dans le sud, on commence à élever et à pêcher l'omble chevalier dans certains lacs, notamment au Manitoba, je crois. Le gouvernement songe-t-il toujours à subventionner ce type de pisciculture dans le sud?

M. Swanson: J'ignore l'existence de tels programmes. Je peux me renseigner si vous voulez et vous en reparler.

Cependant, le ministère exploite lui-même un certain nombre d'écloseries sur les deux côtes. Du côté de l'Atlantique, nous sommes en train de rationaliser le fonctionnement de ces écloseries en invitant des gens de l'extérieur du gouvernement à y participer. Nous avons aussi, sur la côte Ouest, un vaste réseau d'écloseries en vue d'accroître les stocks de saumon coho.

Il y a eu aussi au Manitoba une écloserie destinée à la recherche en aquiculture, l'écloserie Rockwood. Je crois savoir que l'on a pris des dispositions pour se départir de la propriété de ces écloseries au profit d'investisseurs dont le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest.

Le sénateur Adams: Ma question porte plutôt sur les pêcheurs locaux. Ça peut coûter cher d'exporter vers les marchés du sud. Il n'y a pas de frais de transport pour le poisson élevé dans les lacs, mais nous, nous devons transporter notre poisson par avion et ça peut coûter cher. Les acheteurs disent que le poisson local leur coûte moins cher et qu'ils n'ont pas les moyens d'acheter le poisson du nord parce que les frais de transport sont trop élevés. C'est ça qui m'inquiète. Je n'ai rien contre la pisciculture, mais le pauvre homme qui vit dans les Territoires et qui essaie de faire de la pêche commerciale n'a aucun moyen de réduire ses coûts afin d'être compétitif.

Le sénateur Oliver: Je voudrais poser ma question au sujet de l'article 47. Lorsque l'association des armateurs a comparu devant le comité il y a deux jours, elle a posé une question sur l'article 46, qui avait en fait deux volets. Vous avez répondu à un seul. L'association craignait que le gouvernement développe un monopole et en profite ensuite pour exiger des droits exorbitants. Elle, elle privilégie la concurrence parce que c'est un moyen de faire baisser les prix. Le second volet de sa question sur l'article 47 concernait la composition de la formule de calcul des coûts.

Le sénateur Jessiman m'a demandé de vous poser la question suivante: quelle est la définition de «la manière la plus économique et la plus judicieuse possible» au sens du paragraphe 41(2)? Qui décidera si les services sont dispensés de cette manière et quels seront les recours? Souvenez-vous qu'à leur avis, l'article 47 du projet de loi permettra de facturer même les services qui ne seront pas rendus. Si le gouvernement leur fournit un service, quelle formule comptable sera utilisée pour établir les coûts? Est-ce que ce sera de la comptabilité analytique pure? Le prix pourra-t-il jamais dépasser le coût du service calculé selon une formule purement commerciale?

M. Turner: Les formules utilisées pour calculer les coûts sont énoncées dans les lignes directrices publiées par le Conseil du Trésor. Il y a un livre qui renferme les lignes directrices servant à établir le coût en fonction des extrants des services gouvernementaux. Nous suivons ces pratiques pour déterminer combien coûtera un service donné de la Garde côtière. On tient compte non seulement du budget annuel de fonctionnement et d'entretien que nous avons le pouvoir de dépenser directement, mais aussi des avantages sociaux des employés, du coût du capital, de la dépréciation, des frais généraux et de tous les autres coûts; c'est un système qui, en essence, remplace la comptabilité analytique commerciale. Les coûts dont on tient compte, selon cette méthode, pour un service de garde côtière correspondent en gros à ceux qu'utiliserait un spécialiste de la comptabilité analytique dans le secteur privé.

Comme nombre de nos services sont fournis non pas à un groupe précis mais à une vaste gamme d'utilisateurs, la Garde côtière a le problème particulier de déterminer la proportion exacte du coût d'un service qui est attribuable à une catégorie particulière d'usager. Les systèmes de comptabilité publique traditionnels avaient tendance à se concentrer sur les intrants. D'ailleurs, si vous examinez les comptes publics, vous allez voir comme postes budgétaires les traitements et salaires du personnel, les heures supplémentaires, les contrats, l'électricité, la peinture, et cetera.

Franchement, les gens n'ont rien à faire de la somme que nous avons dépensée en peinture à Victoria. Les gens veulent plutôt savoir combien nous coûtent les aides à la navigation qui sont produites à la base de Victoria. Nous pouvons le leur dire grâce aux méthodes comptables que nous avons adoptées.

À la suite de nos discussions sur des sujets comme le recouvrement des coûts et la facturation des services maritimes, les clients abordent une question qui les lance dans des discussions directes avec la Garde côtière et le ministère dans chaque région et aussi à l'échelle nationale: peut-on définir plus clairement et avec plus de précision le coût des services utilisés par certains groupes de clients? Autrement dit, il faut savoir non seulement combien coûte la production d'aides à la navigation à la base de Victoria, mais aussi dans quelle proportion un groupe client donné utilise ces aides telles que les services côtiers de remorqueur et de pousseur. C'est une vraie gageure parce qu'il est très difficile de mesurer l'utilisation d'une bouée par un navire qui passe.

Ce qui est compliqué, c'est l'attribution des coûts à un groupe client donné. De plus, il arrive qu'un groupe client exige que l'on détermine à qui l'aide était destinée au départ et dans quelle mesure les groupes producteurs ont utilisé cette aide. Évidemment, ce n'est pas pratique pour nous, en dépit des taux de chômage élevés dans certaines régions du pays, de percher quelqu'un sur une bouée pour lui faire compter les navires qui passent et déterminer lesquels se servent de la bouée pour établir leur position.

Le sénateur Oliver: Les armateurs vous ont recommandé de réfléchir à l'opportunité d'ajouter les mots «fair» et «equitable» au terme «cost effectiveness». Ça les rassurerait si ces deux épithètes étaient ajoutées. Qu'avez-vous à répondre?

M. Turner: D'après ce qui nous est arrivé avec de nombreux groupes clients au sujet des coûts et frais d'utilisation, des mots tels que «fair» et «equitable» sont des adjectifs qualitatifs qui servent à qualifier une situation à l'avantage de celui qui parle. Définir «fair» dans la Loi n'aidera pas à préciser le sens de ce même adjectif dans les négociations sur le tarif.

Le sénateur Oliver: Ma dernière question découle aussi des préoccupations des armateurs qui ont affirmé être tenus de payer, en vertu de l'article 47 du projet de loi, pour un service gouvernemental dont ils n'ont plus besoin. Dans leur mémoire, ils ont donné un exemple que je vous demanderais de commenter. D'après les armateurs, il se pourrait, par exemple, que le contrôle de la circulation maritime soit bientôt désuet et que le barème des droits fasse en sorte que le service continue d'être financé longtemps après qu'il soit devenu inutile. Quel est votre avis?

M. Turner: Tout d'abord, les systèmes de contrôle de la navigation maritime sont loin d'être désuets; ils sont plutôt en pleine croissance dans le monde entier. D'autres pays sont en train d'investir des sommes faramineuses dans l'amélioration de leurs systèmes de gestion du trafic. D'ailleurs, plusieurs pays ont demandé à la Garde côtière canadienne de les aider.

Le sénateur Oliver: Leur exemple était peut-être mal choisi, mais ils affirment néanmoins qu'on pourrait leur facturer certains services dont ils n'ont plus besoin. Est-ce vrai?

M. Turner: Il faut savoir qui décide de l'inutilité d'un service. Si le service est fourni au profit d'un seul fournisseur commercial, que personne d'autre n'en bénéficie ou ne l'utilise et que sa suppression n'aura aucune répercussion, alors c'est vrai que le client devrait être libre de décider s'il en a besoin ou non.

Ce qui se passe dans le cas des services de sécurité maritime, dont fait évidemment partie le contrôle de la navigation, c'est que très souvent les bénéficiaires du service diffèrent des utilisateurs. Les utilisateurs, généralement le capitaine ou le pilote d'un navire, peuvent avoir l'impression qu'ils ne tirent aucun avantage du fait que quelqu'un surveille la navigation au radar afin de tenir les autres navires éloignés du leur. Pourtant, les pêcheurs, les usagers des terrains riverains et les groupes écologistes sont profondément convaincus de la nécessité que ces services continuent d'être offerts afin de garantir une navigation sûre et la protection de l'environnement.

En définitive, c'est une question de point de vue: pour qui offre-t-on un service et dans quelle mesure s'agit-il d'un service de soutien commercial plutôt qu'un service de sécurité ou de protection de l'environnement? Voilà la question qui est posée à l'égard des systèmes de contrôle de la circulation dont les bénéficiaires sont différents des utilisateurs.

En ce qui concerne les aides à la navigation, c'est la personne à bord du navire qui utilise personnellement ce service et qui en bénéficie aussi directement. Elle se sert de l'aide pour se positionner. Ceux qui se trouvent sur le pont ne voient peut-être pas aussi nettement qu'elle les avantages du contrôle de la navigation.

Le président: Monsieur Turner, vous avez répondu assez cavalièrement à la question du sénateur Oliver sur l'ajout des mots «fair and equitable». Vous avez dit que les mots n'étaient que des épithètes qualitatives; autrement dit, ce sont des mots inutiles selon vous. Par contre, vous semblez accepter sans sourciller les mots «cost effective» qui se trouvent dans la Loi. Quelle différence y a-t-il à votre avis entre les mots «cost effective» et «fair and equitable»?

M. Turner: Monsieur le président, ma réponse ne se voulait absolument pas cavalière. Je tentais seulement de souligner les difficultés d'interprétation que ça crée. Quant aux mots «cost effective», je suis désolé de ne pas avoir pris le temps de répondre à cette partie de la question du sénateur Oliver.

Le terme «cost effective» ne provient pas des légistes du gouvernement mais du comité de l'autre Chambre qui a proposé cet amendement après avoir entendu les observations du groupe qui a comparu devant vous mardi. Nous avons exactement le même problème pour déterminer comment mesurer si un service donné ou une partie d'un service utilisé par un certain groupe client ou par une fraction d'un groupe est rentable et pour qui ça l'est.

Mon interprétation du libellé du projet de loi, c'est essentiellement que le ministre aura l'obligation de s'assurer que ces services seront dispensés de la manière la plus économique possible. Vous savez pertinemment que le ministre est surveillé par beaucoup de monde dont le vérificateur général et le comité des finances de la Chambre des communes.

Nul doute que quand la disposition aura été appliquée depuis un certain temps, nous saurons comment les gens interpréteront les mots «cost effective». Il y aura une période d'adaptation pendant laquelle nous allons tenter de déterminer le sens des mots et la façon dont il faudra les interpréter.

Le président: Les mots «fair and equitable» ou «juste et équitable» sont peut-être sujets à interprétation en ce moment, mais à la longue, ils prendront le sens exact que les témoins leur prêtent; autrement dit, si on leur facture un service, il faut le faire d'une manière équitable. Bref, la facturation aux utilisateurs se fait d'une manière juste.

Je suppose qu'avec le temps, le sens deviendra limpide. C'est sans doute pourquoi, j'imagine, ces personnes veulent que ces mots apparaissent dans la loi tout comme «cost effective».

M. Turner: Je crois que vous avez raison, sénateur.

Le président: L'association des armateurs, comme l'industrie de la pêche, ne fait pas partie de la liste d'un certain nombre de groupes particuliers expressément mentionnés dans le projet de loi. Tous les autres se retrouvent dans la catégorie «autres», y compris les armateurs et l'industrie de la pêche. Comme rédacteurs, ne croyez-vous pas que c'est une erreur grossière de ne pas avoir fait figurer l'industrie de la pêche dans cette énumération?

M. Turner: Je crois qu'on y a réfléchi, monsieur le président. M. Swanson a déjà signalé ce matin que des amendements avaient été présentés à l'autre Chambre dans l'intention très nette de s'assurer que les mots ont un sens assez large pour englober tous les intéressés.

Le président: Le problème, c'est qu'à partir du moment où il y a une énumération, il y a automatiquement des exclus. C'est ça que les gens veulent dire.

M. Turner: C'est vrai et c'est pourquoi les termes employés doivent avoir un sens large.

Le président: Un sens très large. C'est pourquoi les gens qui lisent le projet de loi très sérieusement, comme ils le devraient, remettent en question de telles décisions. J'ignore pour quelle raison on a décidé de ne pas inclure l'industrie de la pêche et celle du transport maritime dans la liste, mais ces gens ont vraiment eu une impression très négative.

Ma dernière question porte sur l'alinéa 32c) qui traite de la gestion. Vous nous avez donné comme exemple le groupe de gestion du fleuve Fraser que je ne connais pas du tout. Est-ce que cet organisme réalise les plans qu'il produit et met en oeuvre?

M. Swanson: La réalisation est laissée au gouvernement responsable. Par exemple, dans ce cas particulier, on pourrait être obligé de modifier le zonage puisque ça se situe dans les limites de municipalités établies. Les modifications de zonage qui découleraient des délibérations du groupe seraient apportées par la municipalité.

Le président: Si le projet de loi C-26 confère au ministre le pouvoir de créer un organisme de gestion pour planifier, mettre en oeuvre et réaliser ces plans quels qu'ils soient, ne pourrait-il pas lui conférer également celui d'établir un plan de gestion de la pêche au Banc Georges, par exemple, ou encore le pouvoir de faire établir un plan de gestion de la pêche au homard par un groupe de gestion qu'il aurait lui-même constitué?

M. Swanson: Je ne crois pas que la loi envisage cette possibilité parce que les éléments requis pour établir un plan de gestion sont énoncés dans la Loi sur les pêches.

Bien entendu, si l'un de ces organismes existait, le ministre ou son représentant pourrait déclarer à la table: «Voici les facteurs qu'il faut prendre en considération pour la pêche; ils se trouvent dans les objectifs ou dans le plan de gestion que nous avons établis pour cette espèce, cette région, et cetera.»

Le président: D'après l'alinéa 32c), le ministre peut constituer des organismes de consultation ou de gestion dont il nomme les membres. Cet organisme de gestion ne peut-il pas ensuite gérer la pêche à la morue au Banc Georges, par exemple?

M. Swanson: Il n'y a rien dans le projet de loi qui prévoit la délégation à ces organismes des pouvoirs conférés par la loi.

Le président: En vertu de la Constitution, le ministre ne pourrait-il pas le faire lui-même? Le ministre pourrait désigner un organisme autre que lui.

Le mot «gestion» fait penser à «gérer». «Gestion» signifie planifier, organiser, coordonner et réaliser un plan, quelque chose qui peut être géré. Le mot «gestion» m'inquiète.

M. Swanson: Le mot «gestion» dans cette disposition du projet de loi est un terme qui est utilisé et qui est compatible avec le concept de gestion intégrée de la zone côtière, un concept qui a largement cours aujourd'hui dans les discussions internationales. En ce sens, il se rattache à une démarche, à l'inclusion des intéressés. Il dénote aussi l'anticipation et la planification nécessaires pour éviter des conflits ayant trait aux ressources.

Pour répondre plus particulièrement à votre question, sénateur, il n'y a rien dans le projet de loi qui empêcherait le ministre de se fier aux conseils d'un organisme en particulier. Cependant, pour en revenir à votre remarque, les obligations du ministre à l'égard de la gestion de la pêche demeurent siennes. D'après l'économie de la législation, ces obligations sont énoncées dans la Loi sur les pêches qui, une fois le projet de loi adopté par le Sénat, prévoira la constitution de partenariats avec des organismes industriels et les fera participer beaucoup plus directement aux décisions concernant la gestion des pêches.

Le président: Je ne vais pas m'acharner inutilement. J'ai signalé le problème et d'autres l'avaient fait avant moi. Cela a soulevé assez d'inquiétude et en soulève encore dans certains secteurs.

Le sénateur Landry: Vous avez mentionné des régions marines protégées et raconté ce qui se passera en cas de déversement d'hydrocarbures. S'il y en avait un près d'une digue de castors, quel ministère s'en occuperait?

M. Turner: Sénateur, voulez-vous parler d'hydrocarbures déversés d'un navire ou bien d'une nappe qui se trouverait mystérieusement sur l'eau?

Le sénateur Landry: Je veux parler d'un déversement d'un navire.

M. Turner: Quel rapport avec une digue de castors?

Le sénateur Landry: Une digue de castors peut provoquer l'inondation d'une rivière. Qui s'en occupera?

M. Turner: Du déversement d'hydrocarbures ou de la digue?

Le sénateur Landry: Des deux.

M. Turner: Pour ce qui est du déversement, s'il provient d'un navire ou si son origine est inconnue et que la Garde côtière fournit habituellement un service ou une aide, nous allons nous assurer que le pollueur enlève toute trace d'hydrocarbures. Si du pétrole s'est infiltré jusque dans une digue de castors, le pollueur devra se charger de tout nettoyer.

Ce sont les provinces, habituellement, qui réglementent le soin ou l'alimentation de la faune dans les situations comme celle que vous décrivez et, comme il ne s'agit pas de mammifère marins, le ministère fédéral de l'Environnement aura aussi un rôle à jouer, évidemment. La protection des castors sur place, à laquelle vous faites allusion, est du ressort des ministères provincial et fédéral de l'environnement. Nous allons suivre leurs conseils pour nous assurer que la personne qui nettoie le déversement fait bien attention aux castors, s'il y a des risques.

Le sénateur Landry: Le ministère de l'environnement est-il très ancien ou a-t-il été créé il y a une dizaine ou une quinzaine d'années seulement?

M. Turner: Le ministère fédéral, Environnement Canada, a été créé en 1968. Les ministères provinciaux, eux, sont généralement plus récents.

Le sénateur Landry: Qu'arrive-t-il lorsqu'un ministère fédéral fait quelque chose de mal? Qui le poursuit?

M. Turner: Cela dépend de la situation et de la loi qui s'y applique.

Le sénateur Landry: Je vous ai demandé depuis combien de temps le ministère de l'environnement existait, parce que dans les années 50 et 60, le gouvernement fédéral a construit des jetées et bloqué des chenaux, ce qui a fait énormément de tort à la pêche.

Le sénateur Stewart: La levée de Canso en est un exemple.

Le sénateur Landry: Ce n'est pas le seul.

M. Turner: J'en connais quelques-uns, surtout dans les Maritimes, et je suis au courant des problèmes que cela a causés, dont certains assez graves.

Le sénateur Landry: Il n'y avait pas de ministère de l'environnement à l'époque?

M. Turner: Non, il n'y en avait pas. Aujourd'hui, rétrospectivement, nous sommes bien mieux outillés pour prévoir les dommages que certains travaux de voirie réalisés dans le passé sont susceptibles de causer. Malheureusement, apprendre de ses erreurs est une leçon qui coûte très cher. D'ailleurs, le projet de loi prévoit notamment l'élaboration de plans et une réflexion préalable sur la meilleure façon de protéger l'environnement marin dans l'avenir. Grâce à ces dispositions, on devrait éviter de répéter les erreurs du passé.

Le sénateur Landry: Avant que débute la construction du raccordement permanent, on était très inquiet. Quel ministère est responsable de la levée de Canso?

M. Turner: Les rochers qui forment la jetée appartiennent au ministère fédéral des Transports. La chaussée sur le dessus appartient au gouvernement provincial. Les fils électriques appartiennent à Nova Scotia Hydro. Les conduites de câble appartiennent à Transports Canada. Le pont et la voie ferrée appartiennent à la compagnie de chemin de fer. La Garde côtière possède l'écluse de Canso.

Le sénateur Landry: La levée de Canso n'est pas la seule en son genre. On bloque les chenaux pour en faire des attractions touristiques. Je trouve qu'on exagère parfois pour attirer les touristes.

M. Turner: Sénateur, je ne suis pas avocat, mais il me semble que dans le cas de problèmes causés de longue date par des ouvrages réalisés avant l'adoption de la réglementation actuellement en vigueur qui interdit certains types de construction, il faudrait prendre un recours en responsabilité civile délictuelle. Les sénateurs qui sont juristes vont comprendre ce que je veux dire. Quand on est en mesure de prouver qu'il y a dommages, on a toujours le droit de poursuivre la personne qui les a causés, si ces dommages n'ont pas été expressément autorisés par une loi. Il y a peut-être d'autres recours possibles qu'il y aurait lieu d'envisager.

Le président: Sénateurs, que voulez-vous faire du projet de loi?

Le sénateur Petten: Je propose que nous fassions rapport du projet de loi sans amendement.

Le président: Le sénateur Petten propose que nous fassions rapport au Sénat du projet de loi sans amendement. Y a-t-il des questions? Non, alors que tous ceux qui sont pour la motion disent «oui».

Des sénateurs: Oui.

Le président: Il y a consentement unanime pour que nous fassions rapport du projet de loi. Ce sera donc fait le plus tôt possible.

Nous allons distribuer aux membres du comité, aujourd'hui ou demain, certaines propositions concernant nos travaux futurs, que je voudrais présenter au comité jeudi prochain à 9 h 30.

La séance est levée.


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