Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Transports et des communications
Fascicule 17 - Neuvième rapport du comité
Le LUNDI 21 avril 1997
Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications a l'honneur de présenter son
NEUVIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été déféré le Projet de loi C-32, Loi modifiant la Loi sur le droit d'auteur, a, conformément à l'ordre de renvoi du jeudi 10 avril 1997, examiné ledit projet de loi et en fait rapport sans amendement. Il formule cependant les observations et recommandations suivantes:
Le Projet de loi C-32 est une mesure législative globale qui touche plusieurs importants secteurs du régime économique du droit d'auteur. Il représente la deuxième phase de la refonte de la Loi sur le droit d'auteur, entrée en vigueur en 1924. La première phase s'est terminée en 1988 par l'adoption du Projet de loi C-60.
La législation sur le droit d'auteur cherche essentiellement à trouver le juste milieu entre les intérêts légitimes mais souvent incompatibles des usagers et les droits des créateurs d'oeuvres littéraires, musicales et autres. Elle comporte des aspects complexes et techniques, et les solutions ne sont pas simples.
Le Comité reconnaît que quelques dispositions du projet de loi ne vont pas aussi loin que le souhaiteraient certains intéressés; inversement, de l'opinion d'autres intervenants, il y a des mesures trop poussées. Étant donné les vues divergentes des créateurs et des usagers, le Comité estime qu'il aurait été impossible d'en arriver à un compromis satisfaisant toutes les personnes en cause.
Au cours de ses délibérations sur le Projet de loi C-32, le Comité a reçu des mémoires et entendu des témoignages d'un grand nombre de créateurs et d'usagers. Alors que de nombreux témoins ont souscrit au projet de loi et recommandé son adoption dans sa forme actuelle, un certain nombre de groupes et de particuliers qui ont comparu ont exprimé des inquiétudes par rapport à des aspects particuliers et ont recommandé d'y apporter des modifications.
Le Projet de loi C-32 représente une mesure législative détaillée, mais certains points ressortent. Par la mise en vigueur des «droits voisins», le projet habilitera les producteurs et les interprètes de musique enregistrée à toucher des redevances lorsque leur musique est exécutée en public. Elle établira une exemption, permettant aux bibliothèques de fournir à des clients la copie d'un article. Elle imposera une redevance sur les supports audio vierges, afin de compenser l'industrie de la musique pour la copie illégale de ses enregistrements. Les radiodiffuseurs pourront, sans risque de violation, inclure dans leurs émissions du matériel protégé. La mesure protégera les distributeurs exclusifs de livres au Canada en imposant des restrictions sur les importations parallèles de livres. Dorénavant, il sera possible de produire du matériel sur support spécial pour les personnes ayant des déficiences perceptuelles. La mesure donnera aux titulaires de droits d'auteur des recours améliorés, notamment des dommages-intérêts légaux et des injonctions générales. Les établissements d'enseignement pourront enregistrer des émissions pour être en mesure de les utiliser à des fins pédagogiques éventuelles. La mesure prescrira une période fixe de protection des ouvrages inédits et créera une exemption permettant au matériel d'archives d'être reproduits à des fins de recherche. Sur la plupart des sujets, les opinions exprimées divergeaient de façon radicale, les intérêts des usagers s'opposant à ceux des créateurs.
Le Comité est pleinement conscient du fait que la législation sur le droit d'auteur est complexe, et le Projet de loi C-32 ne la rend pas plus accessible à ceux qui en sont touchés dans leurs activités quotidiennes. À préciser que les termes «déficience perceptuelle», «pays» et «sculpture» sont définis dans le projet de loi, alors que les expressions «soldes d'éditeur» et «artistes-interprètes» ne le sont pas. Par ailleurs, ce qui est interdit ou permis par la législation canadienne sur le droit d'auteur n'est pas facile à déterminer.
Les dispositions du projet restreignant l'«importation parallèle» de livres s'appliqueront aux manuels scolaires d'occasion. Certains prétendent que cette mesure nuira aux étudiants qui essaient d'acheter des livres à des prix réduits. Même si les manuels scolaires d'occasion ne sont pas exemptés des restrictions sur l'importation parallèle en vertu de l'alinéa 45(1)e), le gouvernement a entrepris de les soustraire du régime en adoptant un règlement conformément au paragraphe 27.1(6). Le Comité recommande que les manuels scolaires d'occasion ne soient pas soumis aux restrictions d'importation, à moins de preuves convaincantes à l'effet que leur vente au Canada nuit aux distributeurs canadiens exclusifs et qu'il y va de l'intérêt public que l'importation de ces livres soit restreinte.
Le Comité note que la redevance pour les supports audio vierges, qui sera imposée afin de compenser les titulaires de droits relatifs à la musique enregistrée, en cas de reproduction non autorisée de leurs enregistrements, s'appliquera exclusivement aux supports audio vierges et non aux autres supports comme les cassettes vidéo. C'est la Commission du droit d'auteur qui fixera le montant précis de la redevance, après consultations avec les parties intéressées. Le Comité remarque que la redevance sera imposée au niveau de la fabrication et que, par conséquent, toutes les taxes de vente seront payées sur ce montant. Les fabricants de supports audio vierges s'opposent énergiquement à la redevance et prédisent qu'elle contribuera à créer au Canada un «marché gris» dans le cas des supports audio vierges. Le Comité recommande donc que le gouvernement surveille l'évolution du marché au Canada afin d'évaluer l'incidence de la redevance sur les ventes de supports audio vierges et de déterminer si une redevance semblable devrait également s'appliquer aux autres supports d'enregistrement.
Le Projet de loi C-32 mettra en vigueur des «droits voisins», qui imposeront aux radiodiffuseurs de payer des redevances aux artistes exécutants et aux producteurs d'enregistrements. De façon générale, les radiodiffuseurs s'opposent au régime des droits voisins. Toutefois, ils ne paieront qu'une somme fixe de 100 $ pour la première tranche de 1,25 million de dollars de recettes publicitaires. Ce taux préférentiel s'appliquera à environ 65 p. 100 des stations radiophoniques canadiennes. Les redevances, qui seront fixées par la Commission du droit d'auteur et dont l'entrée en vigueur s'étalera sur trois ans, devront être payées sur toutes recettes publicitaires supérieures à 1,25 million de dollars. Puisque les États-Unis ne reconnaissent pas les «droits voisins», les radiodiffuseurs canadiens n'auront pas à faire des paiements pour ce qui est des enregistrements sonores effectués en sol américain. Cependant, les États-Unis imposeront des «droits voisins» pour ce qui est de la radiocommunication numérique offerte aux consommateurs par abonnement. Le Comité recommande donc que le gouvernement entreprenne immédiatement d'étudier en profondeur les nouvelles technologies numériques, notamment l'Internet, et l'incidence que pourrait avoir leur utilisation commerciale généralisée sur les paiements que les radiodiffuseurs canadiens auront peut-être à verser aux titulaires de droits, tant canadiens qu'étrangers.
Les radiodiffuseurs canadiens s'opposent catégoriquement à l'enregistrement «éphémère» et aux exemptions concernant le transfert de supports que contient le projet de loi. En vertu de ces exemptions, les radiodiffuseurs pourraient faire des enregistrements et les conserver pendant 30 jours; par ailleurs, l'exemption cesserait de s'appliquer s'il existe une société de gestion collective pour accorder un permis d'enregistrement. Bien que les radiodiffuseurs rejettent ces dispositions qu'ils trouvent trop restrictives, ils disposeront tout de même de 30 jours pour obtenir une autorisation au cas où ils désireraient conserver un enregistrement au-delà de la période prévue. Enfin, le Comité convient que de réenregistrer la musique tous les 30 jours pourrait devenir fastidieux pour les radiodiffuseurs, mais en fonction des témoignages qu'il a entendus, le Comité estime que les paiements à verser seront plutôt modestes si toutefois des licences devenaient accessibles.
Le Comité remarque que les avis sont très partagés quant à la définition de l'expression «accessible sur le marché». À l'origine, cette expression signifiait que les établissements d'enseignement et les bibliothèques pouvaient, en vertu de certaines exemptions, effectuer des copies d'oeuvres impossibles à se procurer sur le marché. Le projet de loi contient cependant une nouvelle définition selon laquelle «accessible sur le marché» s'entend d'une oeuvre pour laquelle il est possible d'obtenir une licence octroyée par une société de gestion. Les groupes d'usagers entendus par le Comité affirment que la nouvelle définition est beaucoup trop vaste et trop ouverte et qu'il faut rétablir la définition originelle.
Les établissements d'enseignement et les bibliothèques devaient initialement échapper à toute responsabilité à l'égard des contraventions du droit d'auteur commises à l'aide de photocopieurs installés dans leurs locaux, mais le projet de loi a été amendé de manière que ces institutions ne soient libérées de cette responsabilité que si elles obtiennent une licence. Les établissements touchés se sont vivement opposés à la version modifiée, tandis que les créateurs avaient vigoureusement contesté la disposition originelle qui leur semblait les priver excessivement de leurs droits. Le Comité remarque qu'il existe déjà des sociétés de gestion émettant des licences de reproduction et que les établissements d'enseignement et les bibliothèques pourront donc facilement se procurer les licences requises.
Le Comité note que, aux termes de l'article 29.6 originel du projet de loi, les établissements d'enseignement devaient être autorisés à enregistrer des émissions d'actualités et d'analyses de l'actualité et à les diffuser à l'intérieur de l'établissement, à des fins pédagogiques pendant au plus un an. Cette exemption a été modifiée expressément pour soustraire les documentaires à son application. Le Comité note que cet amendement a été effectué pour préciser la portée d'une exemption qui, de toute façon, ne devait pas s'appliquer aux documentaires, mais qu'ainsi les parties concernées n'auront pas à encourir de frais juridiques à ce sujet. Le Comité note en outre qu'il demeurera possible d'enregistrer des documentaires à des fins pédagogiques, mais que ceux-ci seront assujettis à un régime différent, celui de l'enregistrement d'autres genres d'émissions, décrit à l'article 29.7.
Certaines personnes ont des réserves du fait que, aux termes de l'article 38.1 du projet de loi, un tribunal pourrait imposer le paiement de dommages-intérêts même à des personnes qui ont contrevenu à un droit d'auteur sans le savoir ni le vouloir. Il importe de noter que, dans ces cas, le tribunal sera autorisé à ramener le montant des dommages-intérêts à 200 $ alors que la fourchette applicable va de 500 $ à 20 000 $. Ainsi, le projet de loi prévoit des accommodements, sans disculper totalement les défendeurs. Le Comité remarque que les établissements d'enseignement, les bibliothèques, les archives et les musées ne seront exemptés du paiement de dommages-intérêts que s'ils possèdent une licence en vertu des dispositions de l'article 38.2. Le Comité note que, initialement, seuls les établissements d'enseignement bénéficiaient de ces exemptions, mais que le projet de loi a été amendé pour étendre celle-ci aux bibliothèques, aux archives et aux musées. L'exemption en question a donc été élargie en faveur des usagers institutionnels aux dépens des créateurs.
Parmi les préoccupations soumises au Comité, certaines concernaient le montant des redevances à verser si le projet de loi était adopté, en particulier dans le cas des redevances perçues sur la vente des cassettes audio vierges pour indemniser les compositeurs, les artistes-interprètes et les producteurs d'oeuvres musicales pour la copie non autorisée de leurs enregistrements. Le Comité signale que le montant des redevances n'est pas fixé dans le projet de loi et sera déterminé par la Commission du droit d'auteur après consultation de toutes les parties concernées. Qu'il s'agisse des redevances assujetties à l'approbation préalable obligatoire de la Commission, comme dans le cas des droits à percevoir sur les ventes de cassettes audio vierges et des redevances pour droits voisins, ou qu'il s'agisse des redevances dont les parties concernées sont autorisées à fixer elles-mêmes le montant sur la base d'une entente volontaire, comme dans le cas des copies multiples d'oeuvres en format spécial à l'intention des personnes ayant des déficiences perceptuelles, les parties concernées auront la possibilité de participer activement au processus et de faire valoir tous les faits pertinents.
Le projet de loi C-32 est l'aboutissement de près de 10 ans de négociations et de consultations. Il constitue en outre la deuxième phase d'un long processus de révision. La troisième phase portera sur les questions de droit d'auteur qui se posent en rapport avec l'autoroute de l'information. Compte tenu de l'évolution rapide des technologies dans le domaine des communications, en particulier de la croissance rapide des systèmes de transmission numériques et du réseau Internet, le projet de loi C-32 pourrait se révéler très bientôt insuffisant. Pour éviter des procès éventuellement longs et coûteux, le Comité estime qu'il va falloir passer à la troisième phase sans tarder de manière que la réforme de la législation sur le droit d'auteur ne prenne pas de retard par rapport aux techniques, qui évoluent rapidement.
Le projet de loi prévoit l'examen de la mise en oeuvre de la loi dans les cinq ans suivant son entrée en vigueur. Vu les divergences de vues que suscitent certaines des dispositions du projet de loi, le Comité estime qu'il serait opportun d'effectuer cet examen dans les trois ans de l'entrée en vigueur de la loi pour dresser le bilan de l'application des nouvelles dispositions et pour faire le point sur la troisième phase du processus de révision.
Dans une lettre déposée auprès du Comité, l'honorable Sheila Copps, c.p., députée, ministre du Patrimoine canadien, prend l'engagement suivant:
Je m'engage donc à ce que dans les trois ans qui suivront l'entrée en vigueur de l'article 92(1), je présente au Sénat et à la Chambre des communes un rapport sur la présente loi et les conséquences de son application, dans lequel il sera fait état des modifications jugées souhaitables. Cela donnera suffisamment de temps pour évaluer l'impact de la loi renouvelée et pour apporter tout changement qui pourrait être nécessaire dans le nouvel environnement du secteur des communications. (Lettre à l'honorable Lise Bacon, présidente, Comité sénatorial permanent des transports et des communications, le 21 avril 1997 à la p. 2)
Respectueusement soumis,
La présidente,
LISE BACON