Délibérations du comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles
Fascicule 13 - Témoignages
OTTAWA, le jeudi 20 septembre 2001
|
Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environne
ment et des ressources naturelles, à qui a été renvoyé le projet de
loi S-18, Loi modifiant la Loi sur les aliments et drogue (eau
potable saine), se réunit aujourd'hui à 9 h 32 pour examiner le
projet de loi.
|
Le sénateur Nicholas W. Taylor (président) occupe le
fauteuil.
|
[Traduction]
|
Le président: Honorables sénateurs, la séance est ouverte.
|
Je souhaite la bienvenue aux témoins, M. De Montigny et
M. Faggiolo, du ministère de la Justice. Veuillez présenter vos
exposés, après quoi nous vous poserons des questions.
|
M. Yves De Montigny, avocat général principal, ministère
de la Justice: Honorables sénateurs, je suis heureux de l'occasion
qui m'est donnée ce matin de vous présenter un aperçu général
des pouvoirs constitutionnels conférés au gouvernement fédéral et
aux provinces pour légiférer en matière d'eau potable.
|
Comme vous le savez, l'eau n'est pas un sujet qui a été
spécifiquement attribué à l'un ou l'autre ordre de gouvernement
dans la Loi constitutionnelle du Canada. Au nombre d'autres
questions vitales où la compétence est partagée, mentionnons la
santé, l'environnement, l'inflation et tout un ensemble d'autres
questions dont il n'est pas fait mention dans la Loi constitution
nelle de 1867. Dans ces cas, les deux paliers de gouvernement ont
le pouvoir d'adopter des lois qui peuvent avoir une incidence, en
l'occurrence, sur l'eau que consomment les Canadiens.
|
Dans une affaire survenue en 1997 et mettant en cause
Hydro-Québec, la Cour suprême du Canada a maintenu la loi
fédérale qui permettait au ministre de la Santé ainsi qu'au
ministre de l'Environnement de déterminer quelles substances
étaient toxiques et d'interdire l'introduction de ces substances
dans l'environnement, sauf dans certaines conditions. Ce qui
importe, c'est que les tribunaux ont jugé que cette législation était
conforme au pouvoir du Parlement d'adopter des lois pénales.
Nous y reviendrons plus tard.
|
La cour s'est donné la peine de signaler que le recours au
pouvoir fédéral d'adopter des lois pénales n'interdisait nullement
aux provinces d'exercer les vastes pouvoirs législatifs qui leur
sont conférés en vertu de l'article 92 de la Loi constitutionnelle
de 1867 et qui leur permettent de réglementer et de contrôler la
pollution de l'environnement.
|
Si vous le permettez, je vais citer le juge La Forest qui, dans
l'avis principal qu'il a donné dans cette affaire, présente les
questions d'une façon qui constitue une introduction utile à mes
observations:
|
La situation ne diffère vraiment pas de celle qui a trait à la
protection de la santé, dans laquelle le Parlement exerce
depuis longtemps un vaste contrôle sur des matières comme
des aliments et drogues au moyen d'interdictions fondées sur
la compétence en matière de droit criminel. Cela n'a pas
empêché les provinces de réglementer et d'interdire large
ment beaucoup d'activités relatives à la santé. Les deux
niveaux de gouvernement travaillent souvent ensemble pour
satisfaire des intérêts communs.
|
Il ne faudra pas perdre cela de vue pendant le reste de mon
exposé étant donné qu'une bonne partie de celui-ci portera sur les
rôles respectifs du gouvernement fédéral et de ses législateurs
ainsi que des gouvernements et des législateurs provinciaux.
|
Traitons d'abord à cet égard du pouvoir provincial en matière
d'eau potable et de questions de santé. De tout temps, les
provinces ont été dans une large mesure responsables de
l'alimentation en eau potable au Canada et de la protection de
celle-ci. Cette responsabilité découle non seulement de diverses
rubriques de compétence dans la Loi constitutionnelle de 1867
mais tient aussi au fait que les provinces sont les propriétaires ou
les titulaires de la Couronne dans chaque province pour ce qui est
de la plupart des terres publiques qui se trouvent à l'intérieur de
leurs limites. La Couronne provinciale a le même genre de
pouvoir sur sa propriété et sur l'utilisation de cette propriété que
toute autre personne morale peut avoir sur sa propre propriété.
|
Il convient de souligner que la Couronne aux droits d'une
province peut être liée, même en ce qui concerne l'utilisation de
ce pouvoir exercé à titre de propriétaire de la ressource, par une
législation fédérale valide sur l'exercice de ses droits de
propriétaire.
|
C'est un aspect de la question. L'autre pouvoir que les
provinces exercent est celui qui découle directement de la
répartition des pouvoirs législatifs dans la Loi constitutionnelle de
1867. Je vais énumérer certains de ces pouvoirs pour vous donner
une idée de leur étendue et des diverses rubriques de compétence
qu'on pourrait invoquer à ce propos.
|
La première rubrique de compétence que l'on retrouve dans la
Loi constitutionnelle de 1867 est le paragraphe 92.5 qui donne
aux provinces le pouvoir d'adopter des lois relativement à
l'administration et à la vente des terres publiques appartenant à la
province. De toute évidence, les lois régissant l'utilisation des
terres publiques et des eaux sur ces mêmes terres peuvent influer
considérablement sur l'alimentation en eau potable.
|
Il y a une autre rubrique de compétence provinciale qui
intervient ici, à savoir les travaux et entreprises d'une nature
locale qui sont définis au paragraphe 92.10 de la Loi constitutionnelle de 1867. En règle générale, cela comprend bien sûr des
installations comme les stations de production d'eau potable.
C'est une autre compétence importante pour les provinces pour ce
qui s'agit de l'eau potable.
|
Il y a un autre paragraphe pertinent, le 92.8, qui donne aux
provinces compétence en matière d'institutions municipales,
lesquelles, comme nous le savons, sont responsables de la plupart
de ces stations de production d'eau potable.
|
Pour les législateurs provinciaux, les rubriques de compétence
qui sont peut-être les plus importantes sont celles-ci: le
paragraphe 92.13, Propriété et droits civils dans la province; et le
paragraphe 92.16, Généralement toutes les matières d'une nature
purement locale ou privée dans la province.
|
Ces deux rubriques leur donnent compétence entière pour
légiférer en matière de propriété privée dans la province. Elles
donnent aux provinces une autorité générale sur de nombreuses
questions qui peuvent avoir une incidence sur la qualité de l'eau
potable. Mentionnons à titre d'exemple la protection environne
mentale, la planification de l'aménagement du territoire, le
zonage, la conservation de l'eau, le contrôle des inondations, etc.
|
Le professeur Peter Hogg est un grand spécialiste du droit
constitutionnel canadien. Dans son texte sur la compétence en
matière de protection environnementale, dans son ouvrage
Constitutional Law of Canada, il écrit:
|
La compétence en matière de propriété et de droits civils
autorise la réglementation de l'aménagement du territoire et
de la plupart des aspects relatifs aux mines, aux manufactures et autres activités commerciales, ce qui comprend la
régulation des émissions polluantes. Cette compétence, ainsi
que la compétence en matière d'institutions municipales
(paragraphe 92.8), autorise également la régulation munici
pale des activités locales qui ont un effet sur l'environnement, par exemple, le zonage, la construction, la purification
de l'eau, les égouts, l'enlèvement des ordures et le bruit. Les
provinces peuvent aussi contrôler les activités qui se
déroulent sur les terres publiques de la province (paragraphe
92.5), où se pratiquent la plupart des activités minières et
forestières. Les provinces possèdent également le pouvoir de
taxation (paragraphe 92.2), et peuvent l'utiliser pour taxer la
consommation de produits polluants, par exemple l'essence,
et détaxer les produits qui réduisent la pollution, par exemple
les isolants.
|
Telle est l'ampleur de la compétence provinciale, et cela
résume en fait l'ensemble des pouvoirs que les provinces peuvent
utiliser pour protéger la qualité de l'eau et l'eau que nous buvons.
|
Avant de conclure, je dois également ajouter que la Loi
constitutionnelle de 1982 a ajouté un autre pouvoir à la liste des
compétences provinciales, et celui-ci se retrouve à l'article
92A.(1). Il y est confirmé que la province a compétence exclusive
pour légiférer en matière d'exploitation, de conservation et de
gestion des ressources naturelles non renouvelables et des
ressources forestières, ainsi qu'en matière d'aménagement, de
conservation et de gestion des emplacements et des installations
de la province destinés à la production d'énergie électrique.
|
Vous comprendrez que les lois régissant l'exploitation de ces
ressources peuvent aussi avoir un effet sur la qualité de l'eau.
|
La dernière compétence que je dois mentionner dans le
domaine provincial, c'est l'article 95 de la Loi constitutionnelle
de 1867, où il est dit que les provinces partagent avec le
gouvernement fédéral la compétence en matière d'agriculture. La
législation agricole peut également toucher à des questions qui ont
un effet sur l'alimentation en eau, par exemple l'irrigation et la
régulation des eaux usées provenant des exploitations agricoles.
Telles sont les compétences dont disposent les provinces pour
gérer la qualité de l'eau potable.
|
Voyons maintenant quels sont les pouvoirs que peut aussi
utiliser le gouvernement fédéral pour agir dans ce domaine.
|
Tout comme la Couronne provinciale, la Couronne fédérale est
également propriétaire des terres publiques, et à ce titre, a les
mêmes droits qu'une personne morale ou, tout comme les
provinces, a le droit de faire ce que tout citoyen peut faire avec sa
propre propriété. C'est une rubrique de compétence dont dispose
le gouvernement fédéral.
|
Outre ce droit, il y a aussi l'article 91.1A de la Loi
constitutionnelle de 1867 qui porte que le Parlement fédéral
dispose des mêmes compétences que les provinces pour adopter
des lois relativement aux terres publiques fédérales. C'est
l'équivalent de la liste des compétences provinciales.
|
Outre les pouvoirs reliés à la propriété des terres, vous
trouverez à l'article 91 de la Loi constitutionnelle une série de
dispositions qui confèrent au Parlement le pouvoir législatif de
s'occuper de divers aspects relatifs à l'eau et à la gestion de l'eau.
En voici des exemples: limiter le pouvoir du Parlement d'adopter
des lois concernant les bases militaires, les édifices fédéraux et les
réserves indiennes. Dans chaque cas, cela pourrait permettre de
traiter de certains aspects de la gestion de l'eau et de la qualité de
l'eau dans ces domaines.
|
Le principal pouvoir que le Parlement fédéral pourrait
employer ici serait d'adopter des lois en matière criminelle,
pouvoir évoqué à l'alinéa 91.27 de la Loi constitutionnelle de
1867. Comme vous le savez, le Parlement peut adopter toute loi
en matière criminelle pour protéger les citoyens, en particulier si
leur santé est menacée, ici, par de l'eau insalubre.
|
De fait, la Cour suprême du Canada, dans des affaires récentes,
notamment le renvoi sur les armes à feu et l'affaire RJR-McDo
nald, a énoncé trois préalables pour qu'une loi en matière en
matière criminelle soit valide. Il s'agit essentiellement des points
suivants: une fin valide en droit criminel - et la protection de la
santé en est une - assortie d'une interdiction et d'une sanction.
Ce sont les trois éléments qu'il faut pour qu'une loi de droit
criminel soit valide.
|
Légiférer doit servir une fin criminelle valide et une des fins
reconnues par le passé est la santé.
|
Le président: Pourriez-vous nous répéter les trois éléments?
|
M. De Montigny: Oui. Il s'agit d'abord d'une fin valide en
droit criminel, et la jurisprudence des tribunaux nous dit que la
protection de la santé est l'une de celles-là. C'est un des critères.
Les deux autres sont que cette fin doit être assortie d'une
interdiction et d'une sanction. Cela peut prendre différentes
formes, comme l'incarcération ou des amendes, les formes les
plus courantes, mais il pourrait y en avoir d'autres.
|
Dans l'affaire RJR-McDonald, la loi fédérale en question
interdisait la publicité et la promotion de produits du tabac sous
certaines réserves et interdisait la vente de produits du tabac à
moins que l'emballage ne comporte des renseignements et des
mises en garde relatives à la santé. Ceux d'entre vous qui fument
encore peuvent voir ces mises en garde sur chaque paquet de
cigarettes. Le mal combattu par le Parlement était les effets nocifs
pour la santé de la consommation du tabac. C'est le juge
La Forest qui a rendu le jugement en 1995.
|
L'arrêt confirme que la protection de la santé est une fin valide
en droit criminel, comme je viens de le dire. Je vais citer à
nouveau le juge La Forest parce qu'il est très clair pour ce qui
concerne vos délibérations.
|
Vu que la santé comme matière constitutionnelle présente
un caractère «informe» et qu'il s'ensuit que tant le Parlement
que les législatures provinciales peuvent validement légiférer
dans ce domaine, il importe de faire ressortir de nouveau la
nature plénière de la compétence en matière de droit
criminel.
|
Comme je l'ai expliqué au début de mon exposé, la santé à
proprement parler n'a été attribuée expressément ni au gouverne
ment fédéral ni au gouvernement provincial. Certains aspects se
retrouvent dans les diverses rubriques de compétence, mais on ne
trouvera pas la santé comme telle. C'est ce qu'il entend par le
«caractère informe de la santé comme matière constitutionnelle».
|
Il poursuit en citant le Renvoi sur la margarine, une affaire qui
remonte aux années 40. Le juge La Forest:
|
Le juge Rand établit clairement que la protection de la
«santé» constitue un des «buts habituels» du droit criminel,
et que la compétence en matière de droit criminel peut
validement être exercée pour protéger le public contre un
«effet nuisible ou indésirable». Le fédéral possède une vaste
compétence pour ce qui est de l'adoption de lois en matière
criminelle relativement à des questions de santé, et cette
compétence n'est circonscrite que par les exigences voulant
qu'elles comportent une interdiction accompagnée d'une
sanction pénale, et qu'elles visent un mal légitime pour la
santé publique.
|
Voici les trois critères dont j'ai parlé tout à l'heure. Il s'agit
d'une fin criminelle valide, d'une interdiction et d'une sanction.
Permettez-moi de continuer à citer le juge La Forest:
|
Si une loi fédérale donnée possède ces caractéristiques et
ne constitue pas par ailleurs un empiétement «spécieux» sur
la compétence provinciale, c'est alors une loi valide, en
matière criminelle.
|
La compétence en matière criminelle permettrait également au
Parlement, sans aucun doute, d'adopter certaines mesures visant à
interdire la pollution de l'eau. Comme je l'ai déjà signalé, dans
cet arrêt de la Cour suprême dans l'affaire d'Hydro-Québec, la
Cour suprême du Canada a confirmé que les lois fédérales
environnementales portant sur les substances toxiques relevaient
du pouvoir d'adopter des lois en matière criminelle.
|
Il s'agit probablement là de la rubrique de compétence la plus
pertinente du Parlement l'autorisant à se pencher sur les
problèmes associés à la qualité de l'eau potable. L'autre rubrique
de compétence pertinente mais quelque peu plus problématique
est ce que nous appelons le pouvoir associé à la paix, à l'ordre et
au bon gouvernement, qui figure dans l'introduction de l'arti
cle 91 de la Loi constitutionnelle de 1867.
|
En vertu de ce pouvoir, qui est en fait un pouvoir résiduel, trois
théories ont été avancées dans la jurisprudence pour mieux
expliquer ce qui était permissible. La première théorie est celle
des «lacunes», qui n'est pas très utile dans le cas qui nous occupe.
D'après cette théorie, le Parlement du Canada pourrait légiférer en
ce qui a trait aux domaines que la Constitution a identifiés comme
devant faire l'objet du partage des pouvoirs mais qui n'ont pas été
confiés exclusivement, par la Loi constitutionnelle, à un palier de
gouvernement ou à l'autre.
|
Le meilleur exemple que je puisse vous donner est celui de
l'incorporation d'une compagnie. La Loi constitutionnelle de
1867 autorise les provinces à faire des lois au sujet de
l'incorporation des compagnies pour des objets provinciaux. On
s'attendrait à trouver une disposition équivalente à l'article 91
touchant l'incorporation des compagnies pour les objets fédéraux.
Cependant ces dispositions n'existent pas. De là la théorie des
lacunes; cette théorie est utile parce que, aux termes de ce pouvoir
résiduel, le Parlement fédéral peut s'occuper de l'incorporation
des compagnies fédérales.
|
Dans le cas qui nous occupe, cette théorie ne nous est d'aucune
utilité. Je ne crois pas qu'on pourrait établir de lien avec les lois
fédérales portant sur l'eau potable.
|
La deuxième théorie qui découle du pouvoir associé à la paix, à
l'ordre et au bon gouvernement est la théorie de «l'urgence» qui
autorise le Parlement à adopter des lois qui normalement ne
pourraient être adoptées que par les provinces, pour intervenir
dans des situations urgentes. La Cour suprême du Canada dit qu'il
s'agit d'une matière urgente au sens du renvoi sur la Loi
anti-inflation. Une situation urgente est définie comme étant une
situation critique et urgente qui nuit aux Canadiens et qui est
d'une telle ampleur qu'elle dépasse l'autorité accordée aux
provinces; il doit s'agir d'une urgence d'une telle ampleur que
seul le Parlement peut s'occuper efficacement de la situation.
|
Cette rubrique de compétence n'est probablement pas très utile
dans le dossier qui vous intéresse. Je dois reconnaître que les
tribunaux ont fait preuve de beaucoup de souplesse lorsqu'ils ont
interprété les situations urgentes. Dans la plupart des cas, ils ont
dit que le gouvernement était en mesure de déterminer s'il y avait
urgence ou pas.
|
Cela n'est probablement pas pertinent dans le contexte qui nous
occupe parce que les types de mesures législatives qui peuvent
être adoptées dans ces circonstances sont de nature provisoire et
parce qu'une urgence, de par sa nature provisoire, ne peut pas
durer éternellement. Nous parlons ici d'une loi qui doit exister
longtemps mais pour une période qui n'est pas déterminée. Il ne
s'agit donc pas de la rubrique de compétence que vous devriez
retenir.
|
La dernière théorie qui découle du pouvoir du maintien de la
paix, de l'ordre et du bon gouvernement prévu dans la Loi
constitutionnelle de 1867 est celle de la question de l'intérêt
national. D'après cette théorie, si la question sur laquelle vous
vous penchez va au-delà des intérêts provinciaux ou locaux, et
doit de par sa nature intéresser l'ensemble du pays, elle devrait
relever du Parlement fédéral.
|
Cette théorie a été énoncée lors d'une affaire qui portait sur
l'alcool et la température. À l'époque, on jugeait qu'il s'agissait
vraiment là d'une question d'intérêt national. On a eu recours à
cette théorie depuis. Dans un cas c'était pour traiter des questions
de l'industrie aéronautique. C'est un champ de compétence qui
n'a pas expressément été attribué dans la Loi constitutionnelle de
1867, mais conformément à cette théorie, cette responsabilité a
été confiée au Parlement fédéral.
|
Le même argument vaut pour la région de la capitale nationale
qui a été confiée comme domaine de compétence au Parlement
fédéral conformément à cette interprétation de l'introduction de
l'article 91. La pollution maritime est un autre exemple. La
réglementation des centrales nucléaires a également été, grâce à
cette théorie, confiée au Parlement fédéral.
|
Cette théorie devient donc plutôt intéressante quand on parle du
problème de l'eau potable. Cependant, il faut respecter des
critères stricts avant d'appliquer cette théorie. Le principal critère
pour qualifier un problème comme étant d'intérêt national est que
cette matière doit, d'après la Cour suprême du Canada, avoir
«l'unicité, la particularité et l'indivisibilité requises qui la
distinguent clairement des matières d'intérêt provincial». C'est la
première exigence.
|
Il faut pouvoir concilier l'impact de la matière sur la
compétence provinciale avec le fait que nous vivons dans un
régime fédéral. Lorsqu'un tribunal est confronté à une mesure
législative qui a été présumément adoptée en vertu de cette
rubrique de compétence, il doit s'assurer que la partie de la
mesure n'est pas trop vaste, comme on l'a fait valoir au sujet de
l'inflation à l'époque. La mesure législative doit être précise et
distincte, afin d'empêcher le Parlement fédéral d'empiéter sur une
foule d'autres responsabilités provinciales du même coup.
|
Le tribunal doit également se demander lorsqu'il étudie une
mesure législative adoptée en fonction de la théorie sur l'intérêt
national si les provinces seraient en mesure de composer de façon
efficace avec cette matière si le gouvernement fédéral ne décidait
pas d'intervenir. Si l'on répond par l'affirmative, dans sa décision
le tribunal doit tenir compte de cet aspect.
|
Une matière ne devient pas automatiquement d'intérêt national
simplement parce qu'il serait bon d'avoir une seule mesure
législative à l'échelle du pays ou parce qu'il serait logique que la
même loi existe dans toutes les régions du pays. Cela serait
incompatible avec le régime fédéral dans lequel nous vivons. Si
c'était le raisonnement employé, il serait beaucoup plus simple
d'avoir des lois uniformes dans tous les domaines et nous
pourrions simplement nous défaire de la distribution des pouvoirs
législatifs prévus aux articles 91 et 29. Le tribunal pourrait mal
accepter qu'une loi doive tomber sous le coup de la compétence
fédérale simplement parce que cela simplifierait la vie de tous s'il
s'agissait d'une loi nationale.
|
Les deux principales rubriques de compétence, évidemment,
sont le pouvoir d'adopter des lois criminelles et la paix, l'ordre et
le bon gouvernement dans le cadre de la théorie sur l'intérêt
national. Il y a d'autres rubriques de compétence qui pourraient
avoir un certain impact et qui permettraient au gouvernement
fédéral dans certaines circonstances de légiférer certains aspects
touchant l'eau potable. Je vous en donne la liste.
|
Il y a le paragraphe 91.12, qui parle de la responsabilité du
Parlement dans le domaine des pêcheries des côtes de la mer et de
l'intérieur. Il y a le paragraphe 91.10 qui porte sur la navigation
et les bâtiments ou navires. Puis il y a évidemment le
paragraphe 91.29 qui lorsqu'il est lu parallèlement au paragra
phe 92.11, dont j'ai parlé tout à l'heure, confie au Parlement la
responsabilité des entreprises et travaux fédéraux qui ne sont pas
de nature locale. On entend par là provinciale. Les questions qui
ne sont pas de nature locale mais plutôtinterprovinciale ou internationale relèveront du palier fédéral. On
peut penser par exemple aux lignes de navigation internationales
ou interprovinciales et aux entreprises qui peuvent être déclarées
comme étant à l'avantage général du Canada, un autre pouvoir
que le Parlement fédéral peut invoquer dans des circonstances
extraordinaires.
|
Puis il y a également l'article 95, dont j'ai parlé tout à l'heure,
qui précise que les provinces et le Parlement fédéral sont
responsables des questions touchant l'agriculture.
|
Il y a également le paragraphe 91.2, qui précise que le
Parlement est responsable de la réglementation des échanges et du
commerce; il s'agit là du commerce international et interprovincial et non pas du commerce local ou provincial. Il y a également
le pouvoir de mettre en oeuvre des traités, mais il faut être très
prudent parce qu'il n'y a pas de distribution des pouvoirs, en tant
que telle, qui porte sur la mise en oeuvre des traités adoptés et
ratifiés par le gouvernement fédéral.
|
Il y avait un article - l'article 132 - qui portait sur les traités
adoptés par le Parlement britannique à l'époque - autorisant le
Parlement fédéral à mettre en oeuvre ces traités au Canada.
Évidemment, la situation a changé depuis. Le gouvernement
fédéral peut conclure tous les traités engageant le Canada, mais
cette question n'est pas du tout abordée dans la Loi constitution
nelle. Dans l'affaire des conventions de travail des années 30, la
Cour suprême du Canada a jugé qu'en ce qui a trait à la mise en
oeuvre des traités adoptés et ratifiés par le Canada, la distribution
des pouvoirs qui confie au Parlement la responsabilité pour toutes
les autres matières inclut également l'application de ces traités.
|
En d'autres termes, si la question abordée dans les traités relève
de la compétence provinciale, les provinces devront adopter des
lois pour mettre en oeuvre le traité.
|
Enfin, il existe quelques autres doctrines que j'aimerais vous
mentionner en ce qui a trait à la distribution des pouvoirs aux
termes de la Constitution. Une de ces doctrines c'est la doctrine
«du double aspect». Vous vous souviendrez que j'ai dit que la
majorité des pouvoirs distribués aux articles 91 et 92 étaient
attribués sur une base exclusive. Sauf pour l'agriculture et
quelques autres choses comme les pensions de retraite, la plupart
des pouvoirs sont attribués soit au Parlement fédéral, soit aux
provinces.
|
Cela ne veut pas dire que les provinces et le Parlement ne
peuvent pas adopter des lois portant sur la même question. Encore
une fois, en ayant recours à la doctrine de l'aspect, les tribunaux
ont conclu que dans certains cas, une matière peut être traitée sous
un angle différent. Par exemple, la santé peut être abordée soit du
point de vue du droit criminel pour protéger la santé. La santé
peut également être abordée par les provinces qui adopteront des
lois sur les hôpitaux ou sur les règlements régissant la profession
médicale.
|
Tout dépend de la façon dont vous traitez une question. Dans
bien des cas, même si la Constitution attribue une compétence de
façon exclusive, en pratique il y a beaucoup de matières sur
lesquelles se penchent le gouvernement fédéral et les provinces.
|
Par exemple, il y a des ministères des Transports aux deux
paliers d'administration parce que le transport peut être de nature
locale, internationale ou interprovinciale. La même chose vaut
pour toute une autre série de sujets.
|
Lorsque les deux paliers - fédéral et provincial - ont adopté
des lois parce qu'un domaine relève des deux paliers, il faut se
demander ce qui se produira s'il existe un conflit entre les lois
d'un palier et celles de l'autre. La Loi constitutionnelle ne fait pas
mention de cette possibilité, mais les décisions prises par les
tribunaux sont bien claires. Lorsqu'il y a conflit, la préséance sera
accordée à la loi fédérale.
|
La notion de conflit a été interprétée de façon très étroite. Pour
dire qu'il y a conflit, il faut conclure qu'un citoyen ne peut
absolument pas respecter les deux lois en même temps. C'est
comme si un palier vous disait «allez» alors que l'autre vous
disait «arrêtez». C'est l'un ou l'autre; vous ne pouvez pas
respecter les deux lois en même temps. C'est seulement dans ces
circonstances qu'on pourra dire qu'il y a conflit et que vous
pourrez avoir recours à la théorie de la primauté des lois
fédérales. L'application est donc très étroite.
|
Il ne faut pas oublier non plus que le gouvernement fédéral
peut avoir recours à son pouvoir de dépenser, ce qui n'est pas un
pouvoir d'adopter des lois.
|
Ce pouvoir n'est pas prévu comme tel dans la Loiconstitutionnelle de 1867, mais il s'agit là d'un pouvoir qui est
sous-entendu et qui découle du pouvoir de prélever des impôts et
d'adopter des lois en ce qui a trait aux biens publics ainsi que le
droit d'affecter des ressources fédérales. Les tribunaux ne se sont
jamais prononcés explicitement sur l'existence de ce pouvoir,
mais la majorité des experts constitutionnels du pays juge qu'il
s'agit là d'un pouvoir valide.
|
Ce n'est pas en ayant recours à ce pouvoir que le gouvernement
fédéral peut légiférer. Ce pouvoir autorise simplement le
gouvernement fédéral à fournir de l'argent. Ces débours peuvent
être assortis de conditions pourvu que ces dernières ne sont pas
perçues ou interprétées comme représentant une façon indirecte
de légiférer dans un domaine de responsabilité fédérale. La
nuance doit être faite. À part les pouvoirs législatifs, il y a
également le pouvoir de dépenser de l'argent et d'assortir de
condition l'argent distribué aux provinces ou aux particuliers.
|
Le président: Merci beaucoup. Nous passerons maintenant à
M. Faggiolo.
|
M. Guy Faggiolo, avocat général, Services juridiques, Santé
Canada: J'appuie tout ce qu'a dit M. De Montigny.
|
Le sénateur Kenny: Pouvez-vous me dire qui est responsable
des eaux qui touchent ou traversent les frontières provinciales ou
les frontières internationales?
|
M. De Montigny: En principe, aussitôt qu'un cours d'eau
traverse une frontière, il est assujetti à la compétence fédérale.
|
Le sénateur Kenny: Parfois c'est une frontière.
|
M. De Montigny: Aussitôt que l'eau traverse une frontière,
elle est assujettie à la compétence fédérale, pas à tous les égards,
mais presque.
|
Le sénateur Kenny: Parfois, le cours d'eau constitue la
frontière?
|
M. De Montigny: Oui, comme dans le cas de la rivière des
Outaouais.
|
Le sénateur Kenny: Est-ce que ce cours d'eau relève du
gouvernement fédéral?
|
M. De Montigny: À presque tous les égards, mais cela ne
signifie pas pour autant que les lois provinciales ne s'appliquent
pas. Il faut regarder le contexte. Il est difficile de répondre à ces
questions dans l'abstrait, car tout dépend de l'enjeu, de la nature
et de l'objet véritable de la loi, tels qu'interprétés par les
tribunaux. En général, je pense qu'on peut dire cela.
|
Le sénateur Kenny: Vous nous avez décrit, d'une façon plutôt
détaillée, ce qui me semble être un ensemble de mesures
disparates dans tout le pays. Je sais que vous vous en êtes tenu à
un résumé. Toutefois j'aimerais que vous me disiez si le projet de
loi S-18 va uniformiser les mesures. Un tel projet de loi est-il
constitutionnel et va-t-il, en établissant des normes, faciliter la
tâche aux gens pour comprendre ce que sera la qualité de leur
eau?
|
M. De Montigny: Je ne saurais me prononcer sur la
constitutionnalité du projet de loi S-18, ni d'aucun autre projet de
loi. Cela ne fait pas partie de mes attributions. Je suppose que les
fonctionnaires du ministère de la Justice n'ont pas l'habitude de
donner des avis juridiques à d'autres organismes que le
gouvernement. Je peux dire toutefois, qu'en pratique, un projet de
loi particulier réglera tel ou tel problème. Il faut faire une
distinction entre le problème à régler et le pouvoir constitutionnel
d'adopter une loi.
|
Le pouvoir constitutionnel peut découler de différentes rubri
ques de compétence et je ne parle pas uniquement de l'eau, c'est
le cas de tout autre projet de loi adopté. De nombreuses
lois actuellement en vigueur tirent leur pouvoir ou leur constitu
tionnalité de diverses rubriques de compétence. L'eau potable
n'est pas une exception. Il ne serait donc pas exceptionnel que ce
projet de loi tire sa validité de plusieurs compétences différentes.
|
Cela dit, une loi en particulier - quelle que soit sa
justification sur le plan constitutionnel - peut ou non résoudre
un problème selon sa nature et sa substance.
|
Mon collègue peut peut-être faire d'autres commentaires sur le
projet de loi S-18 comme tel. Pour des raisons évidentes, je ne
vais pas m'aventurer plus loin.
|
M. Faggiolo: Quant à savoir si le projet de loi S-18 faciliterait
les choses en imposant des normes nationales, c'est une question
de politique et des fonctionnaires viendront vous en parler plus
tard cette semaine. Pour l'instant, nous préférons que ce soit les
fonctionnaires de Santé Canada ou de l'Agence canadienne
d'inspection des aliments qui répondent à cette question.
|
Quant à la constitutionnalité du projet de loi, en dernière
analyse, tout dépend de la décision des tribunaux. S'ils constatent
qu'il y a des raisons valides de criminaliser la chose, ils
trouveront la loi valide.
|
Le sénateur Kenny: L'essentiel de ma question est ceci: est-ce
que nous ajoutons encore une mesure à ce qui est déjà une réglementation extrêmement compliquée du réseau
d'approvisionnement en eau ou est-ce que nous simplifions la
chose par ce projet de loi?
|
M. De Montigny: Nous ne parlons pas de la même chose. La
Constitution prévoit divers pouvoirs aux termes desquels on peut
adopter différentes lois et il n'y a pas une seule loi qui pourra
résoudre ce problème. La Constitution demeure ce qu'elle est. Il y
a des cases vides que l'on peut remplir avec différentes lois.
Quant à savoir si cette loi ou une autre facilitera la vie des
Canadiens ou des fonctionnaires, je ne suis pas qualifié pour
répondre à cette question de politique.
|
Le sénateur Kenny: Je demanderai donc à quelqu'un d'autre.
|
M. De Montigny: Les fonctionnaires de Santé Canada qui
comparaîtront la semaine prochaine seront peut-être mieux placés
pour vous répondre.
|
Le président: Vous avez affirmé qu'une fois que l'eau traverse
une frontière, elle relève du pouvoir fédéral. Dans l'Ouest, nous
avons des rivières qui franchissent trois provinces. Est-ce que cela
signifie qu'une rivière qui prend sa source en Alberta et qui
traverse la Saskatchewan par exemple, deviendrait automatique
ment une rivière fédérale, et que la Saskatchewan perdrait sa
propriété?
|
M. De Montigny: La rivière comme telle relèverait de la
compétence fédérale. C'est tout le cours d'eau qui relèverait de la
compétence fédérale.
|
Le président: Toute eau retirée de la rivière, une fois la
frontière franchie, relèverait presque exclusivement de la régle
mentation fédérale?
|
M. De Montigny: Exactement. C'est comme un pipeline. Il
faut faire une distinction entre les pouvoirs que les provinces
peuvent exercer comme ordonnateur ou propriétaire de l'eau et
ceux qu'elles exercent dans le cas des terres. Les terres
provinciales publiques et l'eau qui se trouve sur ces terres
demeurent la propriété des provinces. Voilà un aspect de la
réponse. Si une province par exemple voulait vendre l'eau qui
coule dans ses rivières, elle aurait le pouvoir de le faire sous
réserve évidemment de la loi fédérale s'il s'agissait d'une rivière
interprovinciale.
|
Il faut vraiment faire une distinction claire entre les droits que
vous pouvez exercer comme propriétaire d'une ressource naturelle
et les droits que vous pouvez exercer comme assemblée
législative, le droit d'adopter des lois. C'est très différent.
|
Le sénateur Christensen: Je n'ai pas un esprit juridique et
votre présentation était certainement très juridique. Les questions
du sénateur Kenny sont justement le genre de choses que la
plupart des Canadiens veulent savoir. Nous regardons un
ensemble de mesures disparates ici. Il s'agit d'un aliment que
nous absorbons à tous les jours probablement plus que tout autre.
|
Quand quelque chose va mal, il faut intervenir immédiatement.
Le fait qu'on doive s'adresser à un si grand nombre de
compétences pour faire face à une situation donnée devient un
problème car il est alors impossible d'intervenir rapidement, et
c'est ce qu'il faudrait faire. Toute loi que nous examinons doit
améliorer la situation. Le parrain de ce projet de loi pourra nous
en parler avec éloquence et il a l'esprit juridique nécessaire pour
le faire.
|
En 1996 et 1997, les projets de loi C-78 et C-14 ont été
présentés mais sans suite. Pouvez-vous nous expliquer pourquoi
on ne les a pas adoptés?
|
M. De Montigny: Je vais céder la parole à mon collègue pour
la deuxième partie de votre question. Vous avez raison de dire que
la réglementation sur l'eau comprend un ensemble disparate de
lois et de règlements différents. Toutefois, c'est probablement la
même chose dans la plupart des autres domaines de compétence
au pays. Les Canadiens seraient peut-être surpris s'ils se rendaient
compte à quel point les règlements sur les transports, l'environne
ment et la santé sont interreliés. Ces questions sont traitées sous
des angles différents par les lois provinciales, fédérales et
municipales. C'est la nature du Canada comme fédération. Dans
l'abstrait, il n'y a rien de particulier qui distingue l'eau des autres
sujets que j'ai mentionnés.
|
Le sénateur Christensen: Dans l'esprit du public, et certaine
ment à titre individuel, l'eau est au coeur de notre bien-être.
|
M. De Montigny: Oui. Dans certains cas, cela fonctionne bien;
dans d'autres, ce n'est pas le cas. Il y a une collaboration étroite
entre les trois paliers de gouvernement.
|
Le sénateur Christensen: Il y a bien des aspects qu'on ne peut
pas comprendre dans cet ensemble de mesures disparates, mais
chacun sait ce qu'est un verre d'eau. C'est pertinent pour chaque
être humain. C'est une question importante, c'est une question
que nous essayons de régler.
|
M. Faggiolo: En ce qui concerne le projet de loi C-14 et celui
qui l'a précédé, vous avez raison, ces projets de loi ont été
déposés à la Chambre et sont morts au Feuilleton. Ici encore,
c'est une question de politique. Je vais transmettre votre question
aux fonctionnaires responsables qui seront en mesure de vous en
parler lorsqu'ils comparaîtront devant vous.
|
Le sénateur Eyton: Cela m'a intrigué de vous entendre dire
que vous estimez que votre rôle consiste à donner des airs
juridiques au gouvernement, mais cela semble vous empêcher de
donner une opinion ici. Que je sache, nous constituons une partie
importante du gouvernement.
|
Il y a longtemps que je n'ai pas pratiqué le droit, mais j'aurais
pensé qu'il serait facile d'inclure l'eau et de l'assujettir au droit
criminel. Si l'eau n'est pas incluse, qu'est-ce qu'on peut inclure?
L'eau potable est un produit essentiel pour nous tous. Je n'ai
aucune difficulté à m'imaginer que la compétence va jusque-là.
|
J'aimerais revenir aux commentaires du sénateur Christensen
sur les projets de loi précédents, qui avaient été présentés en 1996
et 1997. Êtes-vous au courant des positions ou attitudes des
gouvernements provinciaux relativement à ces projets de loi et
peut-être, à cette tentative de réglementer l'eau potable aux termes
de la Loi sur les aliments et drogues? Êtes-vous au courant de
l'expérience passée ou présente?
|
M. De Montigny: Je vais demander à mon collègue de
répondre à la deuxième partie de votre question.
|
En ce qui concerne votre premier commentaire sur la
pertinence du droit criminel pour régler les genres de problèmes
que vous examinez dans ce comité, dans l'abstrait, vous avez
probablement raison, le droit criminel - du moins selon
l'interprétation qu'on en a donnée par le passé - permettrait
certainement au Parlement de prendre des mesures dans le cas
d'un problème de santé perçu comme grave. En théorie, il est
exact de dire qu'a priori du moins, le droit criminel permettrait au
Parlement de s'attaquer à un tel problème.
|
Voilà la réponse juridique. Il y a également une question de
politique, à savoir est-il souhaitable de le faire. Je ne saurais faire
de commentaire à ce sujet. Je vais demander à M. Faggiolo de
vous parler de l'attitude des provinces.
|
M. Faggiolo: L'attitude des provinces concernant ce projet de
loi n'a pas été évaluée à ma connaissance. À Santé Canada, nous
sommes en contact avec des fonctionnaires provinciaux sur bien
des sujets. Le ministre Rock a déclaré à la Chambre que les
recommandations sur l'eau potable avaient été établies avec la
collaboration des provinces. Là encore, c'est aux fonctionnaires
qu'il revient de répondre à la question que vous me posez.
Comme je l'ai dit en ce qui concerne la question du sénateur
Christensen, je vais transmettre votre question aux fonctionnaires
de Santé Canada de façon à ce qu'ils puissent y répondre
lorsqu'ils comparaîtront ici la semaine prochaine.
|
Le sénateur Eyton: Ma question porte peut-être indirectement
sur la politique, mais je cherche vraiment à savoir quelle est
l'attitude des provinces vis-à-vis des questions constitutionnelles
dont vous parlez. De ce point de vue, il ne s'agit pas d'une
question de politique.
|
M. De Montigny: Les provinces disposent de nombreux
leviers sur le plan constitutionnel. En pratique, ce sont essentielle
ment les provinces qui réglementent les usines de filtration d'eau
et la qualité de l'eau. Elles ont peut-être des opinions sur
l'éventuelle intervention du Parlement fédéral qui pourrait
assumer une certaine responsabilité en la matière. Comme avocat,
je ne sais pas si je suis compétent pour me prononcer sur cet
aspect.
|
Le sénateur Wiebe: J'aimerais revenir à la question posée par
le sénateur Kenny à savoir si ce projet de loi répond ou non aux
préoccupations des Canadiens en matière d'eau potable. Vous
avez répondu que vous ne pouviez faire de commentaires à ce
sujet parce que vous ne pouvez faire des commentaires qu'au
gouvernement. Comme le sénateur Eyton, j'estime faire partie du
gouvernement. De plus, c'est un sénateur qui a rédigé ce projet de
loi.
|
Tout d'abord, j'aimerais vous demander où nous devons nous
adresser pour obtenir une réponse. Deuxièmement, si notre
compréhension de la définition de «gouvernement» est fausse,
quelle est votre définition de «gouvernement»?
|
M. De Montigny: En pratique, le ministère fédéral de la
Justice n'a jamais donné d'opinion juridique à une personne ou à
un organisme autre que le gouvernement même à cause du
privilège avocat-client. Par «gouvernement», j'entends le pouvoir
exécutif du gouvernement. D'une certaine façon, je m'éloigne
déjà aujourd'hui de la pratique en venant ici et en vous donnant
cet aperçu général. À ma connaissance, cela ne s'est pas beaucoup
fait par le passé. C'est tout ce que je peux vous dire.
|
Quant à savoir si ce projet de loi ou un autre permettra de
résoudre les problèmes dont vous parlez, même si j'avais une
opinion sur cette question, elle ne serait pas juridique. Il faut faire
preuve de jugement politique en l'occurrence et je ne pense pas
qu'un avocat soit la personne la mieux qualifiée pour répondre à
ce genre de question. Les responsables de la santé qui
témoigneront la semaine prochaine seront mieux placés pour
répondre à vos questions.
|
J'aimerais beaucoup pouvoir le faire - même s'il n'y avait
aucun problème relativement à nos rapports - en toute franchise,
je ne pense pas pouvoir donner mon avis à ce sujet car je n'ai pas
la compétence voulue.
|
Le sénateur Christensen: Du point de vue strictement
juridique et législatif, que pensez-vous du projet de loi S-18?
Quels problèmes risque-t-il de poser, à votre avis? Pourriez-vous
nous dire quelles modifications pourraient être apportées ou
quelles répercussions ce projet de loi aura sur d'autres mesures
législatives? Je parle du point de vue strictement législatif et
juridique.
|
M. De Montigny: Bien franchement, je n'ai pas réfléchi à cette
question précise. J'ai vu certaines opinions préliminaires concer
nant ce projet de loi, au sein du ministère. Là encore, pour les
raisons indiquées plus tôt, je ne peux pas vous en faire part. Il n'y
a eu aucun examen approfondi du projet de loi en vue de
déterminer ses conséquences pratiques, l'incidence qu'il aurait sur
d'autres textes de loi, ou même pour savoir s'il est constitutionnel
ou non. Je peux vous dire que certaines analyses ont été faites,
mais pas de façon exhaustive.
|
Le sénateur Christensen: À qui faut-il poser ces questions?
|
M. De Montigny: Vous avez vos propres attachés de
recherche. Le personnel de la Bibliothèque du Parlement est
qualifié pour trouver ces réponses. C'est à ces personnes que vous
devez vous adresser.
|
Le président: Quelque chose manque dans vos exemples. En
tant que Comité de l'environnement, nous avons vu des cas où le
gouvernement fédéral semble exercer un contrôle beaucoup plus
serré sur les pêches dans les eaux intérieures et les cours d'eau qui
abritent du poisson. Êtes-vous en train de me dire que nous
contrôlons le genre d'eau que boivent les poissons, mais pas celle
que boivent les gens?
|
M. De Montigny: Vous avez en partie raison. Le Parlement a
compétence sur les pêches et tout ce qui est en rapport avec
celles-ci, y compris la qualité de l'eau.
|
En 1981, il y a eu une affaire relative à un cas de pollution
industrielle dans un cours d'eau où se trouvait du poisson assujetti
à la réglementation fédérale. Le gouvernement fédéral a été
autorisé à intervenir parce que cela avait des répercussions sur le
poisson et sur l'industrie.
|
Vous pourrez en tirer vos propres conclusions, mais il y a une
claire distinction à faire car le contrôle des pêches constitue un
pouvoir clairement défini dans la Constitution, tandis que le
contrôle de l'eau en tant que tel ne fait pas partie des attributions
précises de responsabilité en vertu de la Constitution. Cela me
ramène à ce que j'ai dit plus tôt au sujet des pouvoirs des deux
ordres de gouvernement relativement aux diverses questions
touchant l'eau selon la rubrique de compétence visée par les
textes de loi.
|
Le président: Nous pourrions en tirer certaines conclusions
intéressantes, mais je vais donner la parole au sénateur Grafstein.
|
Le sénateur Grafstein: Merci d'étudier mon projet de loi aussi
rapidement. Depuis sa présentation en mars dernier, les choses ne
se sont pas arrangées. Au contraire, la situation a empiré, d'un
bout à l'autre du pays, pour ce qui est des risques que présentent
nos réserves d'eau potable pour la santé et la sécurité publiques.
Cet été, des douzaines d'avis ont été émis dans tous les coins du
pays pour dire aux gens de faire bouillir leur eau avant de la
consommer. Il existe un risque actuel et très réel pour la santé
publique.
|
C'est pourquoi j'ai commencé à m'intéresser à ce projet de loi.
Au sein de nos caucus et dans les couloirs, nous avons entendu
dire, à notre grand désarroi, qu'il y avait un risque présent et très
sérieux pour la santé dans toutes les régions du pays et que cela
pouvait nous mener à une catastrophe, surtout dans les collectivi
tés autochtones. On a raconté beaucoup d'histoires à ce sujet,
mais je sais que des preuves recueillies de façon indépendante
corroborent ces récits.
|
J'ai lancé cette idée sous forme de proposition. Cela met de
toute évidence en cause les responsabilités du gouvernement
fédéral qui, au titre de la disposition concernant «la paix et l'ordre
ainsi que le bon gouvernement», doit s'attaquer à cette menace
évidente et actuelle pour la santé publique, qui se pose dans toutes
les régions du pays, même si elle est due à des causes différentes.
Si c'était un problème d'ordre régional, nous ne serions pas ici.
Cette nuance pourrait vous être utile, à vous comme aux autres
fonctionnaires, pour comprendre la question.
|
Je n'ai pas encore terminé, mais j'ai lu jusqu'ici 35 textes de loi
fédéraux différents qui réglementent l'eau d'une façon ou d'une
autre. Nous réglementons l'eau en bouteille, la glace emballée,
l'eau distribuée dans les autocars et les trains ainsi que dans les
parcs. Le gouvernement fédéral s'occupe effectivement de la
réglementation de l'eau.
|
En outre, j'ai découvert depuis que le gouvernement fédéral
participe directement à l'établissement de normes en matière de
mise en garde au sujet de la santé publique pour ce qui est de
l'eau potable. À mon avis, cela confère une énorme responsabilité
publique aux hauts fonctionnaires d'Ottawa. Une fois qu'ils sont
responsables des normes - même s'il ne s'agit pas de normes
pénales - les fonctionnaires qui s'occupent de la santé publique
à Ottawa pourraient être tenus personnellement responsables s'ils
sont avertis ou informés de certains problèmes liés à l'eau dans
une région du pays et qu'ils omettent d'en avertir le grand public.
C'est un problème sérieux pour les responsables de la santé
publique qui ne peuvent pas passer outre à cette responsabilité
vis-à-vis de la population.
|
Cela dit, j'aimerais traiter de la question plus restreinte de ce
témoignage précis. En 1996, votre ministère en est arrivé à une
conclusion. Nous n'avons pas pris connaissance de cet avis. Je
sympathise avec le sénateur Wiebe et d'autres sénateurs là-dessus.
Je sais que vous jouez le rôle d'avocat pour le ministère et que
vous entretenez avec lui, ainsi qu'avec l'ensemble du gouverne
ment, une relation d'avocat à client. Nous, sénateurs, sommes
tenus de déterminer si votre avis est suffisant. Nous pouvons
également obtenir un avis indépendant. C'est le rôle du
Parlement. Nous devons décider de notre propre chef si, à notre
avis, ce projet de loi est constitutionnel, mais vous devez nous
venir en aide. Je vais essayer de limiter mes questions aux
secteurs où, selon moi, vous pouvez nous aider.
|
Vous avez déjà donné votre opinion à ce sujet. Votre ministère
et vous-même avez donné une opinion au ministère de la Santé,
ou aux autorités responsables, relativement au projet de loi
concernant la sûreté des produits entrant en contact avec l'eau
potable dont a parlé le sénateur Christensen. Vous avez indiqué
que le projet de loi C-16 est resté en plan au Feuilleton. Le projet
de loi a été proposé à nouveau en octobre 1997, mais il est encore
une fois mort au Feuilleton en raison du déclenchement des
élections. Votre ministère a déjà donné un avis selon lequel ce
projet de loi sur la sûreté des produits entrant en contact avec
l'eau potable était constitutionnel. Autrement, le gouvernement
n'aurait pas proposé ce projet de loi; c'est une condition
préalable.
|
Nous avons également des preuves indirectes selon lesquelles il
n'y a aucune différence pour ce qui est de la sûreté des produits
entrant en contact avec l'eau potable - ce qui constitue, en fait,
le fond de ce projet de loi. C'est l'absence et la substance; la
formule est la même. Vous avez en fait déjà donné un avis en
disant que cette mesure est constitutionnelle. Autrement, le
Parlement n'aurait pas examiné le projet de loi précédent. Est-ce
que je me trompe?
|
M. De Montigny: Je ne faisais pas partie du ministère à
l'époque. Je ne suis pas au courant de cet avis.
|
Le sénateur Grafstein: Ne nous faites pas perdre notre temps.
Ne laissez pas le ministère faire perdre son temps au Sénat, à une
époque où le temps des sénateurs et autre est très précieux, dans
notre pays. Je vous demanderais de vérifier auprès de vos
fonctionnaires s'ils ont effectivement formulé un avis au sujet de
ce projet de loi - et je crois qu'ils l'ont fait - et dites-nous si
le fond du projet de loi de l'époque était identique à celui de la
mesure dont nous sommes saisis.
|
M. De Montigny: Je pourrais sans doute dire sans risque de
me tromper que, si un projet de loi a été proposé au Parlement, les
fonctionnaires l'auront effectivement passé au peigne fin pour en
vérifier la constitutionnalité.
|
Le sénateur Grafstein: Pas passé au peigne fin, mais il a bien
fallu que votre ministère donne un avis à l'organisme gouverne
mental responsable pour lui dire que le projet de loi était
constitutionnel. Ce n'est pas une opinion générale, c'est un avis
juridique.
|
M. De Montigny: En effet.
|
Le sénateur Grafstein: Nous avons un avis interne d'avocat à
client. Ce que je dis c'est que, pour l'essentiel, il n'y a aucune
différence entre ce projet de loi et celui d'avant. Lorsque les
responsables de la politique viendront témoigner, nous leur
demanderons de faire la distinction quant au fond de ces deux
mesures, de façon à ne pas perdre du temps à toutes ces futilités
pour déterminer si cette mesure est ou non constitutionnelle.
|
Je vais vous poser une autre question sur laquelle j'aimerais
que votre personnel au ministère se penche. Est-ce que du point
de vue juridique l'eau est considérée comme un aliment?
|
M. De Montigny: Eh bien, ça dépend de la définition de ce qui
est un «aliment».
|
Le sénateur Grafstein: Est-ce que d'un point de vue juridique,
l'eau est un aliment?
|
M. De Montigny: Actuellement?
|
Le sénateur Grafstein: Oui.
|
M. Faggiolo: Sénateur Grafstein, la réponse à votre question se
trouve dans la définition de ce qui est un «aliment» contenue dans
la Loi sur les aliments et drogues.
|
Le sénateur Grafstein: Ça ne répond pas à ma question. Je ne
parle pas de la définition dans la Loi sur les aliments et drogues,
mais plutôt de la définition juridique selon la common law parce
que vous fondez votre opinion sur les lois du Canada ainsi que sur
le droit, c'est-à-dire la common law. Est-ce que l'eau potable est
considérée comme étant un aliment? Est-ce que l'eau qui est dans
le verre devant moi est considérée comme un aliment?
|
M. De Montigny: À mon avis, il n'y a pas de réponse
juridique à la question que vous avez posée. La répond dépend de
la définition de ce qui est un «aliment,» et les lois du Canada
pourraient contenir toutes sortes de définitions de ce qui est un
aliment. À mon avis, du point de vue strictement juridique, il n'y
a pas une seule définition.
|
Le sénateur Mahovlich: Une pastèque est composée à 90
p. 100 d'eau. Les aliments que nous consommons sont composés
d'eau.
|
M. De Montigny: Si on voulait, on pourrait exclure l'eau de la
définition de ce qui est un «aliment.» Il s'agit tout simplement
d'une définition juridique.
|
Le sénateur Grafstein: Pourrait-on inclure l'eau dans la
définition?
|
M. De Montigny: Oui.
|
Le sénateur Grafstein: C'est vraiment ça que je voulais
savoir. Rien ne nous empêche d'inclure l'eau dans la définition de
ce qui constitue un aliment.
|
M. De Montigny: Non.
|
Le sénateur Grafstein: En fait, on a déjà fixé des normes
alimentaires au niveau fédéral. La seule différence entre ce projet
de loi et les normes fédérales existantes, c'est que je propose
d'insérer ces normes dans une loi quasi criminelle. Ça ne veut pas
du tout dire que la nouvelle loi fédérale dérogerait à des lois
provinciales existantes. Selon le principe du double aspect, rien
n'empêche le gouvernement fédéral d'adopter des lois en sus des
lois provinciales existantes, pour améliorer les normes.
|
M. De Montigny: Encore une fois, c'est aux tribunaux de
décider si ce projet de loi-ci ou le projet de loi S-18 viserait plutôt
la prévention ou la gestion des dangers pour la santé des
Canadiens.
|
Le sénateur Grafstein: Étudions la question sous un angle
différent. Imaginons par exemple que j'ai décidé de volontaire
ment empoisonner le système d'approvisionnement en eau dans
une région précise. Est-ce que l'aspect criminel s'appliquerait
dans ce cas-là?
|
M. De Montigny: Certes, le Parlement fédéral pourrait,
comme j'ai déjà dit, traiter des questions de prévention et des
règlements visant l'eau potable comme étant des questions de
droit criminel.
|
Le sénateur Grafstein: En fait, le pouvoir en droit criminel se
fonde sur la justice préventive, c'est-à-dire «ne pas contaminer
l'eau.»
|
M. De Montigny: Oui. La seule chose que j'aimerais ajouter à
ce que nous avons déjà dit sur le pouvoir en droit criminel, et en
fait, c'est un avertissement, c'est qu'il y a des limites à ne pas
dépasser. Essentiellement, le droit criminel vise à interdire et
punir les actes criminels. Si les mesures législatives sont trop
axées sur le côté réglementaire par rapport à l'aspect prohibitif, il
pourrait y avoir une problématique constitutionnelle.
|
Le sénateur Grafstein: Voilà l'essentiel de la question,
n'est-ce pas? En dernière analyse, le pouvoir en droit criminel se
fonde sur la justice préventive, mais le gouvernement fédéral
n'a-t-il pas déjà réglé cette question en adoptant la Loi sur les
aliments et drogues? Cette loi-ci vise la justice préventive par le
biais de l'étiquetage, des avertissements au public et du retrait des
aliments qui nuisent à la santé publique. Voilà le résultat de la Loi
sur les aliments et drogues, n'est-ce pas?
|
M. De Montigny: Certainement.
|
Le président: J'aimerais remercier tous les témoins d'avoir
participé à cette réunion fort intéressante. Vous avez dit à
plusieurs reprises que vous avez l'intention d'en parler avec votre
personnel. Mardi prochain à 17 h 30, nous entendrons les
témoins de Santé Canada et de l'Agence canadienne d'inspection
des aliments. Je vous prie d'y assister, parce que plus le temps
passe, plus ça devient intéressant. Merci encore d'être venus
aujourd'hui.
|
La séance est levée.
|