Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Transports et des communications
Fascicule 5 - Témoignages du 25 février 2003
OTTAWA, le mardi 25 février 2003
Le Comité sénatorial permanent des transports et des communications se réunit aujourd'hui à 9 h 57 pour étudier le projet de loi S-8, Loi modifiant la Loi sur la radiodiffusion.
Le sénateur Joan Fraser (présidente) occupe le fauteuil.
[Français]
La présidente: Nous continuons aujourd'hui notre examen du projet de loi S-8, Loi modifiant la Loi sur la radiodiffusion. Nous accueillons aujourd'hui des témoins du ministère du Patrimoine canadien.
[Traduction]
Nous accueillons M. Marc O'Sullivan, directeur général, Politique de la radiodiffusion et innovation; M. Larry Durr, directeur, Services de distribution de la radiodiffusion; et M. Mario Lepage, conseiller juridique.
Allez-y.
M. Marc O'Sullivan, directeur général, Politique de la radiodiffusion et innovation, ministère du Patrimoine canadien: Je vais faire un court exposé et ensuite, je répondrai à vos questions.
[Français]
Lorsque nous avons comparu pour la première fois devant ce comité, le 30 mai 2001, alors que le projet de loi était S-7 devant vous, nous avions fait part de notre appui de principe avec les objectifs du projet de loi, bien que nous avions également fait part de nos préoccupations quant aux difficultés inhérentes avec le projet de loi, notamment en ce qui a trait aux différences marquées entre les secteurs de la radiodiffusion et des télécommunications.
[Traduction]
Les différences entre le secteur de la radiodiffusion et le secteur des télécommunications qui ont été signalées par les différents témoins qui se sont succédé devant ce comité, et également devant le Comité de la Chambre des communes, sont toujours au coeur du débat sur le bien-fondé de ce projet de loi. Des préoccupations importantes ont été soulevées devant les deux comités en ce qui concerne les différences touchant le fonctionnement de ces deux secteurs: nombre d'instances et nombre d'intervenants; nature des instances; participation du public dans les instances de radiodiffusion et de télécommunications; et objectifs différents de ces instances. Des préoccupations ont également été exprimées sur le fait que de l'argent destiné à la programmation était détourné pour financer les intervenants, de même que sur l'impact du système de financement des intervenants sur les petits radiodiffuseurs et les radiodiffuseurs sans but lucratif.
Les membres du Comité permanent de la Chambre des communes du patrimoine canadien ont examiné longuement certains amendements possibles et je sais que vous aussi, vous avez étudié des amendements possibles au projet de loi pour tenir compte de ces préoccupations. Il y a eu des discussions sur des amendements visant à exclure certains radiodiffuseurs du système de financement des intervenants. Il y a eu des discussions également pour savoir si la Société Radio-Canada ne devait pas être exclue, en disant que la SRC était déjà suffisamment aux abois du côté financier qu'elle ne devrait pas se voir imposer des obligations additionnelles. D'autres disent que le fait d'exclure le radiodiffuseur public national aurait pour effet de miner le but même du projet de loi. Un débat semblable a également eu lieu concernant l'exclusion des petits radiodiffuseurs, des radiodiffuseurs autochtones comme le Aboriginal Peoples Television Network et la télévision éducative. Il y a eu un débat très controversé pour savoir si le projet de loi devait rester tel qu'il est ou s'il devait être modifié.
[Français]
Comme vous le savez, le Comité permanent du Patrimoine canadien de la Chambre des communes étudie présentement le système de radiodiffusion et est à la veille de déposer son rapport, attendu à la fin mars ou possiblement au mois d'avril. Si vous nous permettez de suggérer respectueusement qu'il serait peut-être opportun de considérer la question de l'attribution de frais pour les intervenants dans le cadre plus général du rapport du comité permanent sur l'état du système de radiodiffusion. Cette approche permettrait d'intégrer cette question au contexte plus vaste que le comité permanent étudie présentement, soit l'analyse des politiques et de la réglementation du système de radiodiffusion, ce qui comprend en outre des enjeux de contenu, de propriété, en plus de considérer l'impact des nouvelles technologies sur le cadre législatif, réglementaire du système canadien de radiodiffusion. À titre d'exemple, je mentionne les frais de licence, à la partie II, qui sont imposés aux radiodiffuseurs. Je sais que les radiodiffuseurs ont fait le lien entre ces frais et une obligation additionnelle pour payer les frais d'intervenants qui seraient proposés dans ce projet de loi S-8. S'il y a des recommandations du comité permanent sur les frais de la partie II du CRTC, cela aurait un lien potentiel avec la question des frais pour les intervenants.
[Traduction]
Je conclus mon exposé sur cette note, en mettant en relief des questions controversées soulevées au cours de l'étude de ce projet de loi.
La présidente: J'ai l'impression que lorsque le prédécesseur de ce projet de loi est passé devant notre comité, il y a un an ou plus, le ministère lui était essentiellement favorable. Je ne suis pas sûre de ce qui a pu changer. Pourriez-vous m'éclairer à ce sujet?
M. O'Sullivan: Le ministère a appuyé le projet de loi en principe lorsqu'il a été présenté initialement. Il y avait une distinction que nous avons tenté de faire et peut-être que nous nous sommes perdus dans les diverses audiences. De toute évidence, il est difficile de contester les objectifs de la loi: avoir plus de participation dans les audiences sur la radiodiffusion. Il s'agit d'un objectif très louable. Toutefois, nous avons signalé qu'il y avait des différences marquées entre les secteurs des télécommunications et de la radiodiffusion. Nous avons signalé que les deux secteurs avaient des structures très différentes. La nature des audiences du CRTC est telle que les instances sur la radiodiffusion sont très informelles et qu'elles suscitent déjà beaucoup de participation du public. Par contre, dans l'industrie des télécommunications, le nombre d'acteurs est moins élevé et il y a beaucoup moins d'instances. Dans une année typique, on compte moins de 10 instances dans ce secteur. La différence touchant la nature de ces deux secteurs est telle que nous avons pris conscience, et nous l'avons fait savoir, qu'il n'était pas évident de trouver une façon d'appliquer un système de financement des intervenants dans le domaine de la radiodiffusion. Il est beaucoup plus difficile de le faire dans le secteur de la radiodiffusion que dans celui des télécommunications.
Au fur et à mesure de la progression des travaux et de la comparution des témoins, il est devenu évident qu'il y avait beaucoup de préoccupations au sujet des répercussions du projet de loi, qui constituait un fardeau et une obligation additionnels pour les radiodiffuseurs. Il ne faut pas oublier que nous parlons d'une gamme très variée d'acteurs. Nous parlons de quelque 600 radiodiffuseurs privés. La SCR compte environ 80 stations radio et presque 25 stations de télévision. Nous parlons d'environ 2 000 titulaires de licence de câblodistribution. Il s'agit d'un très grand nombre d'acteurs.
On a souvent comparé cette question au combat de David contre Goliath. Il y a beaucoup de stations radio très petites. Elles ont des inquiétudes bien légitimes en ce qui concerne les répercussions de ce projet de loi sur leur bilan. Certains ont prétendu que l'objectif véritable de l'amendement que constitue ce projet de loi était de permettre un débat plus complet dans le cas des acteurs importants. On a donné des exemples sur la façon de traiter avec les câblodistributeurs de plus grande taille. Toutefois, si cet amendement était adopté, il aurait pour effet d'ouvrir le système. Qui sait comment il sera appliqué et quels en seront les résultats.
Les audiences du CRTC touchant la radiodiffusion concernent une gamme variée de questions. Elles portent sur les questions de programmation, tandis que du côté des télécommunications, les audiences portent souvent sur les tarifs. Il s'agit d'une question tranchée, blanc ou noir. Nous discutons pour savoir si un tarif donné est approprié et diverses analyses économiques sont réalisées pour déterminer quel est le tarif approprié. En radiodiffusion, nous essayons d'équilibrer de nombreux intérêts contradictoires. Nous essayons souvent d'équilibrer les objectifs conflictuels prévus dans la Loi sur la radiodiffusion et qui tirent le CRTC dans plusieurs directions à la fois.
Je ne suis pas sûr que cette situation se prête au type de régime que l'on envisage ici, régime qui, en apparence, fonctionne bien. Des témoins nous ont dit que cela fonctionne bien du côté des télécommunications, mais il n'est pas évident qu'il en sera de même dans le secteur de la radiodiffusion.
La présidente: Veuillez m'excuser, mais cela était tout aussi vrai il y a un an et demi. Votre ministère est censé être au courant du nombre de services de radiodiffusion qui existe et de la façon dont le système fonctionne. Ma question était la suivante: qu'est-ce qui a changé? J'attirerais votre attention sur le fait que lorsque les représentants du CRTC ont comparu devant nous, ils n'ont pas semblé voir de difficulté, quelle qu'elle soit, dans l'administration d'un système comme celui qui est proposé.
Si le présent comité rejette ce projet de loi, ce qu'il a tout le loisir de faire évidemment, nous devons dire pourquoi au Sénat et c'est justement ce que j'essaie de trouver. Qu'est-ce qui est différent maintenant? Est-ce parce que vous pensez que vous n'avez pas bien fait votre travail la dernière fois?
M. O'Sullivan: Lorsque le projet de loi a été présenté, comme je l'ai dit, nous avons signalé ce que je viens juste de dire en termes de différence entre les deux systèmes. Ce qui n'était pas clair dans notre esprit à ce moment-là, c'était les répercussions ou les conséquences que pourrait avoir sur le secteur de la radiodiffusion le fait d'imposer un système de financement des intervenants, compte tenu de ces différences. C'est pour cette raison que les projets de loi sont débattus en comité. C'est la raison pour laquelle les témoins comparaissent et donnent leur avis. Nous avons été informés par ces comparutions et par l'information qui a été donnée. Nous avons fait état de nos préoccupations concernant les différences entre les deux systèmes. Les divers témoins qui ont comparu devant le comité et le débat entre les membres du comité ont fait ressortit des préoccupations légitimes vis-à-vis de l'application du système dans le secteur de la radiodiffusion.
Le comité de la Chambre des communes qui étudiait le projet de loi était au coeur du débat visant à départager des amendements potentiels lorsqu'il a demandé une prolongation pour pousser plus loin l'étude du projet de loi. Cette prolongation lui a été refusée. Le projet de loi en était au stade du rapport lorsque la prorogation a eu lieu. Par conséquent, si l'on retourne à mai 2001, étions-nous certains des difficultés? Non, nous ne l'étions pas.
Nous avions le sentiment qu'il serait difficile d'appliquer au secteur de la radiodiffusion le système de financement des intervenants emprunté au secteur des télécommunications, et nous l'avons fait savoir. Ce qui a changé au cours des deux dernières années, c'est que les représentations des témoins et les débats qui ont eu lieu au sein du comité ont mis en relief toutes ces inquiétudes. J'estime qu'il s'agit de préoccupations bien légitimes que je ne peux pas tout simplement pas balayer du revers de la main sous prétexte que le principe de base est louable. Peut-être aurions-nous pu faire mieux notre travail et insister davantage sur ces points dès le départ. Je peux accepter cette critique. Toutefois, c'est ce qui arrive lorsqu'un projet de loi est débattu pendant une période de presque deux ans.
Le sénateur Callbeck: Est-ce que vous dites que depuis votre comparution en mai 2001, vous avez changé d'idée à cause des discussions qui ont eu lieu ici, devant le comité?
M. O'Sullivan: Oui. Nous étions préoccupés par les différences entre les deux systèmes. Initialement, nous n'étions pas certains de la façon dont le système pourrait être appliqué au secteur de la radiodiffusion. Le CRTC voit la situation de la manière suivante: si la loi lui donne la responsabilité de mettre en application un régime, il va l'appliquer. C'est son travail de le faire et il le fera. Pour le CRTC, c'est une question de voir s'il peut faire quelque chose. Il va répondre: «Oui, nous pouvons, parce que nous ferons ce que nous faisons normalement. Nous allons émettre un avis public, nous allons demander les observations et nous allons élaborer un règlement et un régime pour mettre cela en pratique.»
Nous devons examiner les répercussions que ce projet de loi pourrait avoir sur le système de radiodiffusion. Nous avons des réserves à ce sujet, notamment du fait que le régime illimité qui est proposé dans la législation donne une entière discrétion au CRTC. Nous ne savons pas quel en sera le résultat final. Le CRTC fera des consultations. En vertu d'un tel régime, il élaborera des règlements pour créer un système de financement des intervenants. Nous ne savons pas à quoi il ressemblera et nous ne connaissons pas les répercussions qu'il aura sur les radiodiffuseurs.
Évidemment, le CRTC fera le nécessaire pour atténuer le plus possible les répercussions et administrera le régime de la meilleure manière possible, mais cela demeure une inconnue. Je comprends les préoccupations des acteurs de cette industrie, les radiodiffuseurs privés et les radiodiffuseurs publics. Tous les deux ont exprimé des préoccupations à l'égard de ce régime. Il nous est difficile d'ignorer tout cela et de donner notre appui au projet de loi.
Le sénateur Callbeck: Évidemment, vous êtes maintenant contre le projet de loi, n'est-ce pas?
M. O'Sullivan: Oui.
Le sénateur Callbeck: Par conséquent, ne pensez-vous pas qu'il y a une façon de contourner ce financement des intervenants. La SRC et les radiodiffuseurs sans but lucratif veulent être exclus. Ne pensez-vous pas que cela pourrait être une possibilité?
M. O'Sullivan: Il s'agit d'une possibilité. Le projet de loi pourrait être modifié de manière à exclure les radiodiffuseurs publics et les radiodiffuseurs sans but lucratif. À un moment donné, un amendement a été contemplé visant à exclure les petits radiodiffuseurs privés également, en utilisant comme critère ceux qui paient des droits de licence de la partie II et ceux qui n'en paient pas. Le projet de loi pourrait être modifié. Évidemment, la décision d'exclure certaines catégories de radiodiffuseurs appartient au comité.
Lorsque les modifications ont été débattues à la Chambre des communes, nous avons vu à quel point le débat était devenu controversé. D'une part, certains disaient qu'il fallait que la SRC soit exclue; d'autres disaient que nous ne pouvons pas exclure un radiodiffuseur national. Les audiences qui reçoivent le plus d'attention du public sont celles qui touchant la SRC. La Chambre des communes en est arrivée à une impasse lorsqu'elle a tenté de formuler des modifications qui rendraient le projet de loi plus acceptable.
Le sénateur Callbeck: Vous ne favorisez aucun des amendements proposés.
M. O'Sullivan: Par exemple, si la SRC est exclue, il y aura des points de vue contradictoires. D'une part, il y a ceux qui diront que la SRC n'a pas besoin d'obligations additionnelles et, d'autre part, il y a ceux qui diront qu'à titre de radiodiffuseur public national, la SRC doit absolument faire partie du régime. Les gens doivent être en mesure d'obtenir du financement pour payer les frais de leurs interventions dans les audiences portant sur la SRC.
Mes observations portent sur le projet de loi dans sa forme actuelle. Pour ce qui est des amendements possibles, ils sont tous possibles, mais chacun soulève d'autres préoccupations. Si vous faites une exception pour un, certains diront pourquoi n'accorde-t-on pas le même traitement aux radiodiffuseurs qui font de la télévision éducative et aux radiodiffuseurs autochtones? Chaque exemption en appelle une autre et c'est alors que nous sommes plongés dans un débat visant à savoir si nous ne sommes pas en train de vider le projet de loi de sa substance.
Certains ont affirmé que la question se résume à savoir si vous faites confiance au CRTC pour mettre ce régime en application. Certains ont prétendu qu'il faudrait adopter le projet de loi et ensuite, faire confiance au CRTC pour qu'il le mette en application de la façon dont il juge appropriée. Certains ont prétendu qu'on ne pouvait le faire, qu'il fallait établir certains paramètres dans le projet de loi pour exclure certaines personnes et en viser d'autres. De nombreuses options s'offrent encore au comité dans l'étude de ce projet de loi.
Le sénateur Callbeck: Quel que soit l'amendement, vous retrouverez des gens des deux côtés, non?
M. O'Sullivan: Oui.
Le sénateur Callbeck: En d'autres mots, les amendements qui ont été proposés vous retrouvent d'un côté ou de l'autre, ou ne seriez-vous pas en plein centre?
M. O'Sullivan: Je parle du projet de loi tel qu'il est formulé. J'ai renseigné mes supérieurs sur le projet de loi tel qu'il est. Je n'ai pas d'instructions pour dire si le projet de loi est acceptable s'il comporte un amendement particulier.
Lorsque cette question a été discutée antérieurement, la position du ministère était, et demeure, que nous faisons des observations sur le projet de loi tel qu'il est. Aujourd'hui, nous disons que si le comité juge bon de faire confiance au CRTC pour appliquer ce régime, alors soit. D'autres diront non, qu'on ne peut le faire, qu'il faut préciser des exclusions dans la loi.
Le sénateur Callbeck: En d'autres termes, le ministère ne juge pas bon de faire confiance au CRTC; est-ce ce que vous dites?
M. O'Sullivan: Non, ce n'est pas ce que je dis.
Le sénateur Callbeck: Je trouve cela très déroutant parce que j'étais ici lorsque vous avez présenté un mémoire avant. En fait, je l'ai ici et il n'y avait aucun doute dans mon esprit que vous appuyiez ce projet de loi. J'ai entendu tous les témoins.
De toute évidence, vous avez fait volte-face sur cette question. J'aimerais savoir quels témoins ont vraiment changé votre avis, parce qu'ils n'ont pas changé le mien. J'aimerais savoir qu'est-ce qui m'a échappé.
M. O'Sullivan: Ce sont les témoins qui ont comparu devant le présent comité et les témoins qui ont comparu devant le comité de la Chambre.
Le sénateur Callbeck: Pouvez-vous être plus précis?
M. O'Sullivan: Essentiellement, tous les radiodiffuseurs ont soulevé des préoccupations au sujet du projet de loi, aussi bien les radiodiffuseurs privés que les radiodiffuseurs publics. Je ne désignerai pas un témoin particulier et dire que c'est lui, que c'est cette personne particulière qui nous a convaincus. C'est simplement que tous les témoins qui ont parlé des répercussions potentielles de ce projet de loi sur leurs activités ont exprimé des préoccupations bien légitimes. On peut donner l'exemple du long et houleux débat qui a eu lieu dans l'autre Chambre au sujet du projet de loi. Ce comité de la Chambre travaille également sur une étude portant sur le système de radiodiffusion. Or, ce comité qui est sur le point de déposer un rapport au gouvernement, et auquel le gouvernement devra répondre, est lui-même incapable d'en arriver à un consensus sur la façon de traiter ce projet de loi. Ce sont des signaux d'alarme. Il nous est difficile de prétendre qu'il n'y a pas de problème avec ce projet de loi lorsque nous voyons à quel point il est controversé et à quel point il est difficile pour le comité de la Chambre des communes d'en arriver à un consensus. Il est difficile au ministère de donner son appui au projet de loi alors que tant de questions demeurent sans réponse.
Le sénateur Callbeck: Quand le Comité du patrimoine canadien de l'autre Chambre a-t-il commencé l'étude de la Loi sur la radiodiffusion?
M. O'Sullivan: En novembre 2001.
La présidente: Au départ, vous avez dit que le ministère était d'accord avec le principe de ce projet de loi, qui donne raison aux groupes de défense, aux groupes de consommateurs et aux gens qui représentent certains aspects de l'intérêt public dans le système de radiodiffusion qui estiment avoir droit à plus de services d'experts qu'ils n'en ont actuellement compte tenu de leurs moyens financiers actuels. Vous avez dit que vous étiez d'accord avec le principe de les aider, mais vous n'êtes pas d'accord avec la façon de le faire. Avez-vous des idées sur d'autres façons d'aider ces gens à obtenir les ressources dont ils pensent avoir besoin?
M. O'Sullivan: J'occupe mon poste actuel depuis deux ans et je n'ai encore reçu aucune représentation de quiconque disant que les instances du CRTC ne sont pas équitables du fait qu'elles ne prévoient pas le financement des intervenants. D'un point de vue de politique publique, si je demandais s'il y a ici un problème qui a besoin d'être réglé par l'intermédiaire d'une modification à la loi, je répondrais que jamais des groupes sont venus nous dire qu'il y avait un problème qu'il faut régler.
Au cours des dernières années, je n'ai eu connaissance d'aucune audience importante devant le CRTC où des groupes qui tenaient absolument à se faire entendre n'ont pu le faire et, par conséquent, ont été frustrés. Si tel a été le cas, nous ne l'avons jamais su. Lorsqu'on procède à un examen d'une politique publique, on se demande s'il y a un problème et on porte un diagnostic sur le système actuel. Or, je n'ai pas encore vu d'indications qu'il y a un problème à corriger. Tout le monde est d'accord avec l'objectif qui consiste à rendre le processus le plus ouvert et le plus transparent possible.
Si nous nous demandons à l'heure actuelle s'il y a une lacune importante dans le fonctionnement du CRTC qui frustre des gens qui veulent se faire entendre et si nous examinons les faits, il est difficile de voir qu'il y a un problème. Le nombre de personnes qui interviennent devant le CRTC sur des questions liées à la radiodiffusion est très élevé. Les gens interviennent massivement. Ils écrivent des lettres et comparaissent devant le CRTC. Les gens se préoccupent de l'attribution ou du renouvellement des licences dans leur communauté et interviennent.
Le processus actuel est assez ouvert et transparent. C'est l'un des objectifs que le CRTC doit respecter. Elle met beaucoup d'efforts à faire en sorte que ses audiences sont aussi ouvertes et transparentes que possible, et ces dernières reçoivent beaucoup d'attention de la part du public et font l'objet de nombreuses d'interventions. Comme première étape, si vous vous demandez s'il y a un problème qu'il faut corriger de manière urgente, je ne l'ai pas encore vu. Je comprends que les défenseurs de ce projet de loi vont prétendre qu'il y a un problème. Nous pouvons regarder certaines des audiences importantes qui ont eu lieu, comme le renouvellement des licences de Global TV, de CTV et de la SRC. Il y a eu une quantité phénoménale d'interventions de la part du public. Au ministère, nous n'avons jamais reçu de plainte de la part de quelqu'un qui voulait intervenir, qui voulait faire de la recherche, qui voulait présenter son point de vue et qui n'a pu le faire parce qu'il n'avait pas les fonds nécessaires. Personne ne nous a fait part de quelque chose comme cela. Nous n'avons jamais reçu d'indications qu'il y avait un problème à corriger.
La présidente: En toute justice pour ceux qui ont comparu devant nous à l'appui de ce projet de loi, je ne pense pas que beaucoup d'entre eux ont prétendu qu'ils n'étaient pas capables de comparaître. Ils ont laissé entendre que du point de vue de la qualité, leur mémoire n'était pas à la hauteur de ce qu'ils auraient souhaité à cause du manque de ressources. Je n'ai entendu personne dire qu'il ne pouvait pas parler devant le CRTC ou lui écrire une lettre. Leurs représentations étaient d'une autre nature. Je pense qu'il est assez important d'apporter ces précisions aux fins du compte rendu.
Auriez-vous des observations finales?
M. O'Sullivan: Non. Je suis ici pour répondre à vos questions. Merci de cette occasion.
La séance est levée.