Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 10 - Témoignages du 7 février 2012
OTTAWA, le mardi 7 février 2012
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd'hui, à 9 h 31, pour examiner, en vue d'en faire rapport, les responsabilités constitutionnelles, conventionnelles, politiques et juridiques du gouvernement fédéral à l'égard des Premières nations, des Inuits et des Métis et d'autres questions générales relatives aux peuples autochtones du Canada (sujet : les ajouts aux réserves).
Le sénateur Gerry St.Germain (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour. Bienvenue, honorables sénateurs et bienvenue aux gens du public qui assistent à notre réunion du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones sur CPAC ou Internet.
Je m'appelle Gerry St. Germain, je suis originaire de la Colombie-Britannique, et j'ai l'honneur d'être le président du comité. Notre mandat est d'examiner les projets de loi ainsi que toute autre affaire au sujet des peuples autochtones du Canada. Aujourd'hui, nous abordons un nouveau sujet : les ajouts aux réserves. Cette expression fait référence au processus qui consiste à ajouter des terres aux réserves existantes ou d'ajouter des terres aux nouvelles réserves.
En juin 2011, le Canada, représenté par le ministre des Affaires autochtones et du Développement du Nord canadien, et les Premières nations, représentées par le chef national de l'Assemblée des Premières Nations, ou APN, ont convenu d'un Plan d'action conjoint afin d'améliorer la prospérité des peuples des Premières nations et de tous les Canadiens. Dans le Plan d'action conjoint Canada-Premières nations, on s'engage, entre autres, à explorer des initiatives concrètes visant à permettre aux Premières nations de réaliser leur potentiel économique, y compris les améliorations à apporter à la politique sur les ajouts aux réserves, c'est-à-dire les AR.
On demande aux témoins qui nous aident dans cette étude de donner leur avis sur la politique actuelle en matière d'AR et sur ses processus, et de suggérer des façons de corriger les diverses lacunes qui les affligent.
Aujourd'hui, nous allons entendre des témoins de deux ministères, c'est-à-dire d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Ressources naturelles Canada.
[Français]
Avant d'entendre nos témoins, j'aimerais vous présenter les membres du comité qui sont présents ici ce matin.
[Traduction]
Nous avons le sénateur Larry Campbell, de la Colombie-Britannique, et à ses côtés se trouve le sénateur Munson, du Nouveau-Brunswick.
Le sénateur Munson : Même si je suis un sénateur de l'Ontario, mon coeur appartient au Nouveau-Brunswick.
Le président : Le sénateur Raine vient de la Colombie-Britannique. À ses côtés se trouve le sénateur Dagenais, du Québec. Ensuite, il y a le sénateur Demers, qui vient aussi du Québec. Enfin, voici le sénateur Patterson, du Nunavut.
Chers collègues, accueillons nos témoins d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada et de Ressources naturelles Canada. Nous accueillons aujourd'hui Margaret Buist, d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, directrice générale, Gestion des terres et de l'environnement; Andrew Beynon, directeur général, Opportunités communautaires; et Anik Dupont, directrice générale, Revendications particulières. Bonjour.
Nous accueillons également, de Ressources naturelles Canada, Jean Gagnon, conseiller principal, Régime foncier et limites, Direction de l'arpenteur général; Peter Sullivan, arpenteur général et commissaire de la frontière internationale, Direction de l'arpenteur général; Brian Ballantyne, conseiller principal, Régimes fonciers et limites, Direction de l'arpenteur général; et Brian Gray, sous-ministre adjoint, Secteur des sciences de la Terre.
Mesdames et messieurs, nous avons hâte d'entendre vos brefs exposés; je suis sûr que les sénateurs auront des questions. Nous allons commencer par les témoins d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada. Je pense que c'est ce qui a été convenu.
Margaret Buist, directrice générale, Gestion des terres et de l'environnement, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Merci beaucoup. J'aimerais vous féliciter d'avoir prononcé correctement le nom de chacun d'entre nous. Les gens ont toujours de la difficulté avec mon nom, qui est gaélique, ou avec celui de M. Beynon.
Le président : Je dois être honnête; ne m'en attribuez pas le mérite. En effet, on nous félicite trop souvent pour des choses que nous n'avons pas faites. C'est notre greffière qui m'a mis au courant. Merci. Vous m'avez fait bien paraître, ce qui n'est pas facile. Allez-y. Je suis désolé de vous avoir interrompue.
Mme Buist : Merci. Vous avez le texte de mon exposé. Nous vous avons aussi envoyé une présentation média qui renferme des renseignements supplémentaires sur les ajouts aux réserves; vous pouvez la consulter ou nous poser des questions à son sujet, si vous le souhaitez. Je ne vais pas vous la présenter aujourd'hui; je vais seulement vous livrer mon exposé.
Merci beaucoup de nous donner l'occasion de vous parler au sujet des ajouts aux réserves. Ma direction est chargée de ce dossier; c'est pourquoi je vous parle aujourd'hui. Deux autres spécialistes du sujet m'accompagnent. Tout d'abord, Andrew Beynon, directeur général, Opportunités communautaires; son rôle consiste à s'occuper des négociations du groupe de travail mixte de l'APN qui concernent la révision d'une partie de la politique en matière d'AR. Il est aussi chargé des lois modernes, comme la Loi sur la gestion des terres des Premières nations, qui offrent aux Premières nations d'autres solutions que le recours à la Loi sur les Indiens pour gérer leurs terres.
Je suis aussi accompagnée de Anik Dupont, directrice générale, Revendications particulières. Elle s'occupe directement des ajouts aux réserves, c'est-à-dire des négociations concernant les revendications territoriales en vertu des droits fonciers issus des traités qui entraînent des ajouts aux réserves dans le cadre de la mise en oeuvre de ces revendications, lorsqu'elles sont réglées.
Aujourd'hui, nous allons vous expliquer le processus de création des réserves, ses origines juridiques et les politiques ministérielles pertinentes, de même que certaines questions et difficultés rencontrées par différents intervenants dans la création de réserves. Enfin, nous mettrons en lumière certains des accomplissements et jalons dans la création de réserves, et nous répondrons aux questions à ce sujet.
Au fil du temps, des terres ont été ajoutées aux réserves pour toutes sortes de raisons : dans le cadre de traités historiques, pour régler des revendications en suspens, à la suite de l'expropriation de terres, pour accommoder les populations croissantes dans les réserves et, plus récemment, à des fins de développement économique. À l'heure actuelle, le Canada se guide sur une politique vieille de 10 ans pour décider quand et comment de nouvelles terres seront ajoutées aux réserves existantes ou de nouvelles réserves seront créées. Nous reconnaissons que cette politique et ses procédures sont coûteuses et complexes, et que leur application prend du temps.
Des questions ont été soulevées non seulement par les Premières Nations, mais aussi par d'autres parties, notamment le Bureau du vérificateur général qui, en 2005 et en 2009, a critiqué le gouvernement pour la lenteur et les coûts du processus d'AR. Notre ministère a réagi à ces critiques par un remaniement de cette politique qui remontait à 10 ans, par la mise sur pied d'un groupe de travail mixte avec l'Assemblée des Premières Nations chargé d'examiner les changements de politique, et par des changements dans les procédures et systèmes internes en vue d'améliorer l'efficacité du processus d'AR.
Je suis fière de vous annoncer que ces changements ont commencé à se traduire par des progrès. Des gains importants ont été réalisés depuis cinq ans dans l'ajout de terres aux réserves. Depuis 2001, plus d'un million d'acres ont été ainsi ajoutés dans tout le Canada, dont plus des deux tiers durant les cinq dernières années. Il reste beaucoup à faire, et notre ministère s'est engagé à collaborer avec les Premières nations pour continuer à trouver des moyens d'améliorer nos systèmes actuels. Les difficultés persisteront, car on négocie, dans les Prairies et en Ontario, de nouvelles revendications qui entraîneront sans doute une vaste augmentation dans les superficies à ajouter aux réserves.
Afin de définir le concept de réserve, je commencerai par présenter des données générales qui serviront de contexte permettant de comprendre les difficultés auxquelles nous faisons face. Une réserve est une parcelle de terre dont la Couronne est propriétaire et qu'elle a mise de côté à l'usage et au profit d'une bande. Le titre est détenu par la Couronne fédérale — et non par la Couronne provinciale —, qui est investie du pouvoir de créer des réserves. Une fois mises de côté à titre de réserves, les terres sont au profit de la bande tout entière, et non d'une seule personne qui en est membre.
La création des réserves est le processus de mise de côté de terres par voie d'une prérogative royale, et non de la Loi sur les Indiens. La création de réserves a une longue histoire au Canada, en commençant par la Proclamation royale de 1763. Il y a deux types de création de réserves. L'un consiste en l'ajout aux réserves, c'est-à-dire l'octroi du statut de réserve à une parcelle de terre ajoutée à la réserve existante. L'autre est une nouvelle réserve, qui consiste en l'octroi du statut de réserve à des terres qui ne s'inscrivent pas dans les limites d'une communauté établie dans une réserve. Selon notre politique sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves, les propositions d'AR visent des terres situées dans les environs d'une réserve établie, où l'on peut étendre des services et une infrastructure à peu ou pas de frais. Les propositions de nouvelles réserves concernent des terres qui ne sont pas situées dans les environs, et elles seront donc plus coûteuses. En conséquence, il n'existe que peu de propositions de nouvelles réserves.
Dans les trois provinces des Prairies, les AR sont renforcés par des lois facultatives — ce n'est donc pas seulement la Proclamation royale de 1763 qui crée ces ajouts aux réserves. Nous avons les lois sur la mise en oeuvre de mesures concernant le règlement de revendication, qui autorisent la mise de côté des terres par décret ministériel plutôt que par arrêté du gouverneur en conseil, et prévoient que les terres précèdent la création d'une réserve, désignation qui a pour effet que les terres sont prêtes à la mise en valeur dès l'approbation de l'ajout.
Il existe aussi, dans les trois provinces des Prairies, des ententes-cadres sur les droits fonciers issus de traités, qui sont des règlements de revendications particulières tripartites (Canada-provinces-Premières nations) visant à compenser les Premières nations pour les terres qui leur étaient dues en vertu des traités historiques. Cela s'applique dans les provinces des Prairies, comme vous le savez. Les terres acquises selon ce processus sont converties en réserves, conformément à la politique fédérale sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves.
Je vais maintenant vous parler un peu de notre politique en matière d'affaires autochtones. Toute proposition d'ajout aux réserves ou de création d'une nouvelle réserve doit s'inscrire dans l'une des trois catégories de politiques suivantes. La première catégorie concerne les obligations juridiques, qui découlent d'ententes sur le règlement d'un traité ou d'une revendication, d'une ordonnance du tribunal — peu fréquentes — ou d'autres raisons juridiques, comme la restitution ou l'échange de terres expropriées en application de la Loi sur les Indiens, par exemple, les biens- fonds ferroviaires. La deuxième catégorie concerne les ajouts à la collectivité, dans le cas où la croissance communautaire engendre un besoin de terres supplémentaires pour le logement, les écoles, les projets économiques communautaires ou les améliorations de l'infrastructure. Dans cette catégorie s'inscrit aussi la restitution de terres cédées non vendues. La terre est cédée en vertu de la Loi sur les Indiens pour diverses raisons. Si elle n'est pas vendue à une tierce partie, elle peut être rendue à la réserve dans cette catégorie. Je vous ai déjà parlé de la troisième catégorie : il s'agit de la création de nouvelles réserves ainsi que les nombreuses « autres raisons ». Toute proposition qui ne s'inscrit pas dans les autres catégories s'inscrit dans celle-là, par exemple, de nouvelles réserves pour les bandes sans assises territoriales, la réinstallation de bandes après une catastrophe naturelle — telles des inondations — ou pour des raisons liées au développement économique. La politique de cette catégorie est restrictive et nécessite une justification très poussée.
Des discussions sont en cours avec l'Assemblée des Premières Nations au sujet d'une quatrième catégorie. Elle découle de la création du nouveau Tribunal des revendications particulières du Canada, qui sera investi du pouvoir d'ordonner une indemnité lorsque la revendication d'une Première nation sera accueillie. On prévoit qu'un grand nombre de Premières nations s'en prévaudront pour acheter de nouvelles terres à ajouter aux réserves. Cet aspect n'est pas réglé dans les autres catégories; c'est pourquoi on discute de la possibilité d'en créer une nouvelle. Les négociations sont en cours dans le groupe de travail mixte de l'Assemblée des Premières Nations.
Je vais maintenant parler un peu des questions et des défis auxquels nous faisons face dans la création des réserves. Lorsque je dis « nous », j'englobe les Premières nations, les municipalités, les provinces et le gouvernement fédéral. Parmi les défis les plus importants, on compte les pertes fiscales, la cohérence de l'aménagement et du zonage des terres, la complexité des processus de négociation, et le temps et les ressources consacrées à la création de réserves.
Si on connaît beaucoup d'exemples où les communautés des réserves contribuent à la qualité de vie des municipalités avoisinantes, la notion même de création de nouvelles réserves se heurte encore à une certaine résistance. Ce n'est pas seulement dans les municipalités, mais cela arrive de temps en temps. Les Premières nations, le gouvernement fédéral et les gouvernements provinciaux doivent collaborer pour expliquer les avantages et la nécessité de la création de réserves, afin que les propositions puissent aller de l'avant, au profit des Premières nations et de tous les Canadiens.
Les municipalités s'inquiètent des pertes fiscales engendrées par la création d'une réserve. Les Premières nations sont tenues de négocier un rajustement pour pertes fiscales, afin de compenser les effets de la baisse de l'assise fiscale et de la réduction des services municipaux. Le but n'est pas de compenser indéfiniment la municipalité pour les pertes fiscales brutes, et c'est la principale difficulté invoquée par les municipalités.
Les municipalités soulèvent un autre point, à savoir l'harmonisation de l'aménagement et du zonage dans les terres de réserve adjacentes. Lorsque des terres ont été ajoutées à une réserve, la Première nation, et non la municipalité, a le pouvoir de décider comment les aménager en fonction des besoins et des intérêts de la communauté. Mais si les municipalités cessent d'avoir compétence sur l'aménagement ou la mise en valeur des terres, élément préalable à l'approbation de l'ajout à une réserve, les Premières nations doivent pour leur part négocier des questions d'aménagement conjoint des terres et d'harmonisation des règlements administratifs. Cela peut toucher n'importe quel aspect, par exemple, les ententes sur les services essentiels comme les égouts, l'eau et l'électricité. Les ententes de services municipaux, lorsqu'elles sont nécessaires, et les négociations sur l'achat de terres ainsi que les négociations avec des tiers détenant un intérêt envers la terre désirée par les Premières nations, par exemple, une servitude, un bail ou un permis, contribuent dans une large mesure à retarder la conversion des réserves.
En ce moment, il n'existe aucun mécanisme formel de résolution de conflits lorsque les négociations sont interrompues, et des ajouts aux réserves peuvent parfois être en attente pendant des décennies suite à l'échec des négociations. Les municipalités ont exprimé leur inquiétude quant au fait que les Premières nations et Affaires autochtones soient en mesure de procéder à la création de réserves sans obtenir d'abord le consentement municipal. Les Premières nations ont exprimé l'inquiétude que les municipalités et les tierces parties qui refusent de négocier des ententes de bonne foi puissent retarder ou arrêter la création d'une réserve.
La dernière difficulté dont j'aimerais vous parler concerne le coût du processus de création de réserves. Tout d'abord, le coût d'achat des terres à leur juste valeur marchande peut se révéler prohibitif pour les Premières nations, surtout si elles recherchent des terres urbaines ou riches en ressources et qu'elles disposent seulement du montant fixe de l'indemnité issue d'un règlement. De plus, les arpentages et les évaluations environnementales qu'on doit effectuer pour confirmer que les terres souhaitées sont appropriées coûtent encore plus cher lorsque ces terres sont éloignées.
Comme je l'ai illustré, les problèmes et les défis évoqués aujourd'hui ont des répercussions importantes sur le niveau des ressources nécessaires et le temps exigé pour ajouter des terres aux réserves. En collaboration avec l'Assemblée des Premières Nations, le Canada s'attaque de front à ces problèmes et réalise d'importants progrès.
Le ministère et les Premières nations ont commencé à aborder ensemble ces difficultés. Par exemple, l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones (ANGTA) a préparé, de concert avec le ministère, une trousse d'outils destinés à aider les Premières nations à rédiger leurs propositions d'ajouts aux réserves. Nous avons mis sur pied un système électronique national de suivi des AR qui nous sert d'outil de surveillance et de gestion de projets pour suivre les progrès, et nous allons l'utiliser à l'externe d'ici quelques années, afin que les Premières nations puissent suivre les progrès de leurs AR.
Nous passons aussi en revue nos propres processus internes qui découlent de la politique que je vous ai décrite, et nous cherchons à les rendre plus efficaces. Nous mettons au point des outils supplémentaires afin d'aider les Premières nations à négocier des ententes de service municipales et des intérêts pour les tiers. Comme je vous l'ai dit, c'est souvent à ce moment que les tentatives d'ajouts aux réserves échouent. Nous cherchons des façons d'aider les Premières nations pendant ces négociations.
Nous collaborons également étroitement — et nous allons vous en parler davantage — avec nos collègues de Ressources naturelles Canada, RNCan, afin de réaliser des levés plus efficaces, car ils sont nécessaires dans les processus d'ajouts aux réserves. Enfin, comme je l'ai mentionné, nous travaillons avec l'Assemblée des Premières Nations afin d'explorer les changements dans la Politique sur les ajouts aux réserves et les nouvelles réserves afin de nous attaquer aux questions et aux défis dont je vous ai parlé.
Comme je l'ai mentionné au début, ces 10 dernières années, plus d'un million d'acres de terre ont été ajoutées aux réserves, malgré les défis dont je vous ai parlé. De plus, depuis 2006, les ententes sur le règlement des revendications particulières ont créé un potentiel de plus de 500 000 acres d'AR. Quand elles seront pleinement mises en oeuvre — au cours des prochaines années —, les ententes sur les droits fonciers issus de traités dans les Prairies entraîneront la conversion au statut de réserve de plus de deux millions d'acres en Saskatchewan, et de plus d'un million au Manitoba — soit plus de deux fois la superficie de l'Île-du-Prince-Édouard.
À ce jour, environ 61 p. 100 des terres sélectionnées par les Premières nations en Saskatchewan ont été converties en réserves, et 43,5 p. 100 au Manitoba. D'autres ententes sont en voie de négociation dans ces deux provinces, ainsi qu'en Ontario, et elles ajouteront encore des terres aux réserves au cours des prochaines années.
Les ajouts aux réserves permettent au Canada de respecter ses obligations juridiques envers les Premières nations, et fournissent des terres supplémentaires pour des projets nécessaires en matière de logement, d'infrastructure et de développement économique. Notre ministère s'est engagé à collaborer avec les Premières nations en vue de régler les problèmes associés aux ajouts de terres aux réserves, et parallèlement à continuer d'explorer d'autres régimes fonciers en vertu de lois autres que la Loi sur les Indiens, comme la Loi sur la gestion des terres des Premières nations.
Le président : Merci. Nous allons maintenant entendre Ressources naturelles Canada.
Brian Gray, sous-ministre adjoint, Secteur des sciences de la Terre, Ressources naturelles Canada : Nous vous avons envoyé un document écrit de neuf pages — j'espère que vous l'avez tous reçu — et une présentation média de neuf diapositives. Nous aimerions vous expliquer la présentation, qui a pour titre Le rôle de Ressources naturelles Canada dans le processus d'ajout aux réserves des Premières nations.
[Français]
Je vais faire l'ouverture de cette présentation, puis je céderai la parole à Peter Sullivan. Comme le président l'a indiqué, M. Sullivan est arpenteur général et commissaire de la frontière internationale. Nous allons passer à la diapositive no 2.
[Traduction]
La diapositive 2 explique pourquoi Ressources naturelles Canada participe à ce processus. Tout d'abord, on indique que le ministre de Ressources naturelles Canada est chargé de l'administration, de la direction et du contrôle des arpentages prévus par la Loi sur l'arpentage des terres du Canada. L'arpenteur général, sous réserve des instructions du ministre, a la responsabilité de la gestion des arpentages cadastraux prévus par la Loi sur l'arpentage des terres du Canada. Le ministre fait arpenter les terres du Canada à la demande de n'importe quel ministère du gouvernement du Canada. La Direction de l'arpenteur général a son siège dans le Secteur des sciences de la Terre de Ressources naturelles Canada.
Géomatique Canada se trouve dans le Secteur des sciences de la Terre de Ressources naturelles Canada. Cet organisme représente l'expertise du gouvernement du Canada dans les domaines de l'arpentage et de la cartographie. Il est composé de la Direction de l'arpenteur général, du Centre canadien de télédétection et de la Direction de l'information cartographique. La Direction de l'arpenteur général collabore étroitement avec des scientifiques et des ingénieurs de chaque composante du Secteur des sciences de la Terre de Ressources naturelles Canada, afin de répondre le plus efficacement possible aux besoins en arpentage du gouvernement fédéral.
La diapositive 3 vous donne un aperçu des terres du Canada. Nous avons essayé de les illustrer le mieux possible. Tout d'abord, toutes les terres de la Couronne des territoires au nord du 60e parallèle sont — si vous avez un exemplaire en couleur — en vert. Deuxièmement, les zones extracôtières, qui s'étendent sur environ 6,5 millions de kilomètres carrés, sont en bleu. Troisièmement, nous avons tenté de représenter les réserves des Premières nations, dans le Sud du Canada, par des petits points verts. Il en existe plus de 3 000, ce qui signifie qu'elles ne sont pas toutes identifiées par un point. Par exemple, 1 700 réserves sont en Colombie-Britannique. Afin de vous donner une idée relative, nous avons disséminé quelques points verts sur cette carte.
La quatrième composante des terres du Canada est constituée du réseau des parcs nationaux. Aussi, dans cette diapositive, les points rouges représentent les bureaux de l'arpenteur général. Tous ces bureaux sont logés avec ceux d'autres ministères fédéraux, par exemple, d'importants administrateurs des terres comme Affaires autochtones et Développement du Nord Canada.
Puisque nous arrivons à la diapositive 4, je vais laisser la parole à M. Sullivan, l'arpenteur général, car ses collègues et lui sont les experts techniques dans ce domaine.
Peter Sullivan, arpenteur général et commissaire de la frontière internationale, Direction de l'arpenteur général, Ressources naturelles Canada : Merci, mesdames et messieurs, de me donner l'occasion de vous parler aujourd'hui.
[Français]
Je suis l'arpenteur général, sous réserve des instructions du ministre responsable de la gestion des arpentages sur les terres du Canada.
Le mandat de l'arpenteur général est tout d'abord de gérer et réglementer les levés officiels, établir les normes, gérer les données sur les arpentages et les parcelles, fournir les parcelles officielles pour les transactions foncières et fournir le registre officiel pour les archives d'arpentage. En second lieu, son mandat est de gérer les programmes d'arpentage du Canada, soit les services d'arpentage des propriétés et des limites requises par le gouvernement du Canada sur les terres du Canada.
[Traduction]
Cela inclut les arpentages cadastraux pour la revendication territoriale globale, les revendications particulières, les ajouts aux terres des Premières nations et aux parcs nationaux. La majorité des travaux d'arpentage sont confiés au secteur privé et ils deviennent officiels et légaux une fois qu'ils sont inscrits au registre.
Ces deux programmes facilitent et protègent l'intégrité des transactions foncières pour les usagers du gouvernement et des Premières nations et pour les exploitants de terres et de ressources externes. Les programmes d'arpentage sont réalisés en utilisant les solutions techniques les plus efficaces disponibles, y compris l'imagerie satellitaire à haute résolution, des GPS et des systèmes d'information géographique.
Il en résulte une assurance de l'étendue spatiale, c'est-à-dire que l'emplacement, les dimensions et la superficie des droits sur les terres compris dans une transaction sont dans une communauté.
Cela permet certainement de veiller à ce que la responsabilité du Canada en matière de limite ou d'empiétement lors de l'acquisition de la gestion et du contrôle d'une parcelle de terre provinciale soit minime. Une telle responsabilité a en effet le potentiel de créer de l'incertitude et des conflits et entrave les occasions de développement économique dans les collectivités des Premières nations et sur les terres provinciales adjacentes.
La diapositive 5 nous donne un aperçu du rôle de RNCan dans les processus d'AR. On compte trois types d'activités : effectuer des recherches sur les limites et les titres, effectuer la gestion des arpentages — ils ne sont pas toujours requis et je vais expliquer pourquoi dans un instant; et préparer les descriptions officielles des terres requises pour chaque transfert.
Les terres qui sont ajoutées aux réserves par le processus d'ajouts aux réserves sont transférées d'une compétence provinciale, qu'il s'agisse de terres privées ou publiques. Il s'ensuit que jusqu'à ce qu'elles soient transférées à la réserve des Premières nations et qu'elles obtiennent le statut de terres du Canada, le cadre législatif provincial s'applique à la définition d'arpentage et de limite. Ainsi, les provinces ont un rôle important à jouer dans le processus d'arpentage en ce qui concerne les ajouts aux réserves.
Si les terres à transférer sont des terres provinciales de la Couronne — de préférence libres —, un nouvel arpentage sera habituellement exigé. Si les terres sont des terres privées, en fiefs simples, il existe souvent un arpentage qui peut être utilisé pour les descriptions officielles. Dans les deux cas, l'objectif est d'avoir une description officielle précise des terres concernées et que les limites et les intérêts appartenant à un tiers soient facilement et de façon non ambiguë identifiés sur le terrain. On vise surtout à produire la certitude et la prévisibilité requise pour assurer un développement économique des deux côtés de la limite.
La diapositive 6 donne un aperçu des ajouts aux réserves et de la superficie de terres qui a été touchée jusqu'à maintenant; vous pouvez aussi voir que le type d'ajout aux réserves varie selon les provinces. En effet, le Manitoba et la Saskatchewan sont dominés par des droits fonciers issus des traités, comme l'ont décrit mes collègues d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, ce qui signifie que le Canada a une obligation conventionnelle non exécutée d'ajouter des terres. Par contre, le Canada atlantique, le Québec et la Colombie-Britannique sont dominés par des ajouts aux réserves communautaires, afin de gérer la croissance démographique et le développement économique. L'Ontario et l'Alberta sont dominés par un mélange des deux types d'AR.
Toutes les régions peuvent faire l'objet d'ajouts aux réserves découlant de revendications territoriales particulières. Ainsi, le rôle de RNCan varie selon les compétences; il varie également entre le Manitoba et la Saskatchewan dans le cadre du processus de DFIT. Je vous donnerai des exemples à la fin de mon exposé.
Que fait-on pour améliorer le processus? RNCan collabore étroitement avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada pour renouveler et développer le programme afin de veiller à être en mesure d'exécuter les programmes à venir. RNCan s'engage avec Affaires autochtones et avec les Premières nations aussi tôt que possible dans le processus de sélection des terres pour veiller à ce que les problèmes relatifs aux limites et aux titres soient cernés le plus tôt possible dans le processus et pour s'assurer que les parcelles sélectionnées seront intégrées à la gestion des terres.
Au cours de la dernière année, les gouvernements du Manitoba et de l'Ontario ont augmenté les ressources en arpentage pour aider à accélérer le traitement des projets autochtones, y compris les AR, car comme je l'ai dit, les provinces jouent un rôle important dans ce processus.
Des ententes sur la mobilité de la main-d'oeuvre favorisent l'accès à des arpenteurs professionnels. Les arpenteurs autorisés des provinces ou des territoires du Canada peuvent désormais travailler au-delà de leurs frontières provinciales et territoriales grâce à un processus de certification minimal. L'arpenteur général a collaboré avec l'Association des arpenteurs des terres du Canada et avec Ressources humaines et Développement des compétences Canada afin de faciliter la mobilité de la main-d'oeuvre. Deux arpenteurs du Manitoba, six de la Saskatchewan et quatre de l'Ontario ont récemment été autorisés grâce à ce processus.
L'arpenteur général de RNCan — c'est-à-dire moi-même — préside un sous-comité du Conseil canadien de géomatique sur les levés cadastraux afin de discuter de problèmes communs associés aux arpentages et les résoudre, y compris les problèmes qui peuvent avoir une incidence sur les transferts de terres. Le comité est formé de représentants de chacun des gouvernements provinciaux et territoriaux.
Enfin, comme on l'a mentionné, le Canada et l'Assemblée des Premières Nations ont formé un groupe de travail mixte investi du mandat précis d'examiner le processus d'AR et de formuler des recommandations pour l'améliorer. Les représentants du Canada viennent d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, du ministère de la Justice et de Ressources naturelles Canada. M. Brian Ballantyne, un collègue qui m'accompagne aujourd'hui, représente Ressources naturelles Canada au sein de ce comité.
Pour conclure la présentation, j'ai trois exemples à vous présenter. Le premier concerne la vallée de la Qu'Appelle, en Saskatchewan, comme on peut le voir sur la diapositive 7. Comme vous pouvez le constater sur les images, la plus grande partie du processus d'AR en Saskatchewan jusqu'ici consiste en sections, quarts de section et subdivisions officielles de terres qui ont été arpentées depuis les années 1870. Elles font partie des levés de townships originaux qui ont été effectués à la fin des années 1800 et au début des années 1900. Ce type d'ajout aux réserves n'exigeant généralement pas ces levés, le rôle de RNCan est donc d'examiner les sélections des terres et de préparer les descriptions officielles des parcelles à la demande d'Affaires autochtones.
On peut voir, sur les images montrant les terres avant les AR et après les AR, que la quantité de terres qui a été ajoutée est assez importante. Vous pouvez voir que les petites sections ou les carrés représentent des sections ou des quarts de section de terres qui ont été transférées au statut de réserve.
Le président : S'agit-il des sections en gris, monsieur Sullivan?
M. Sullivan : Oui, les sections en gris.
La diapositive 8 montre deux images du lac Winnipegosis, au Manitoba. Par opposition, au Manitoba, la plupart des parcelles sélectionnées pour les AR sont des terres de la Couronne provinciale vacantes et non levées dans le nord de la province. Habituellement, les règlements provinciaux exigent un levé de la sélection de terre. RNCan fait partie intégrante du processus de levé et participe au processus de sélection de la terre et à la rédaction des stipulations contractuelles pour l'arpenteur du secteur privé, et veille à ce que les documents d'arpentage soient intégrés dans le processus.
À la diapositive 9, je vous donne le dernier exemple, c'est-à-dire la Première nation Mississauga, en Ontario. Dans certains cas, les AR peuvent former une partie des revendications particulières ou des règlements de litiges. Pour ce type d'AR, le rôle de RNCan est d'examiner les documents d'arpentage et de préparer une description officielle des terres selon un processus similaire à celui utilisé par la Saskatchewan. Toutefois, dans certains cas, on peut exiger un levé.
C'est ce qui termine mon exposé.
Le président : Merci, monsieur Sullivan, et merci à tous les témoins. Nous allons maintenant passer aux questions.
Le sénateur Patterson : C'est bien beau tout cela, mais je crois que la raison pour laquelle nous sommes ici aujourd'hui, c'est parce que nous voulons un processus plus efficace et plus économique. Bon nombre d'études et d'examens ont été effectués sur le processus d'ajouts aux réserves, y compris l'étude d'Affaires autochtones menée en septembre 2010 et intitulée Évaluation de l'incidence des contributions aux bandes indiennes pour la gestion des terres dans les réserves.
Une des recommandations formulées dans le rapport visant à simplifier le processus et à en accroître l'efficacité propose que le ministère propose une loi nationale en matière d'AR, qui intégrerait des améliorations au processus d'ajout et à l'approbation.
S'il y a lieu, quelles mesures avez-vous prises par rapport à cette recommandation? Était-ce la première fois que cette recommandation était faite?
Andrew Beynon, directeur général, Opportunités communautaires, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : Je vais répondre d'abord, puis je céderai la parole à mes collègues.
Vous avez raison. Une recommandation semblable a été faite. Cependant, ma collègue, Mme Buist, a soulevé une partie du problème avec cette recommandation. Nous avons une loi concernant la mise en oeuvre optionnelle de revendications qui joue un rôle dans les ajouts aux réserves, mais celle-ci ne s'applique pour le moment qu'aux provinces des Prairies. Il a, en effet, été question d'élargir la portée de cette disposition maintenant que nous savons qu'elle est efficace et qu'elle est utile au processus.
Pour ce qui est du contexte dans lequel cette idée sera examinée, il est probable que ce soit dans le cadre du groupe de travail mixte du ministère et de l'APN sur l'amélioration du processus d'ajouts aux réserves. Nous avons discuté avec l'APN des considérations générales et du processus d'ajout aux réserves, mais aussi d'une collaboration possible sur la création de telles lois nationales.
Deux des caractéristiques d'une telle loi seraient tirées de celle actuellement en vigueur dans les Prairies sur la mise en oeuvre des revendications, soit le pouvoir de désigner des terres avant la création d'une réserve. C'est un outil très efficace, puisqu'il permet aux membres des Premières nations de décider ce qu'ils veulent faire avec une terre en particulier avant même qu'une réserve soit créée. C'est également très utile lorsque des projets de développement sont en cours sur des terres que les gens veulent acquérir. Nous examinons la question. Vous voudrez probablement consulter l'APN sur le sujet, mais je crois comprendre qu'elle a demandé l'avis de ses membres, qui lui ont demandé d'examiner avec nous la possibilité d'une telle loi.
Vous avez demandé également si c'était la première fois qu'une telle recommandation était formulée. Il faudrait vérifier, mais je crois que oui, à tout le moins, dans un rapport interne.
Le sénateur Patterson : Je ne suis pas certain d'avoir bien compris Mme Buist un peu plus tôt. Le ministère a-t-il mis en oeuvre le Système national de suivi des ajouts aux réserves ou travaille-t-il encore à son élaboration? Je ne vous ai pas bien entendue. Aussi, la boîte à outils sur les ajouts aux réserves dont vous avez parlé est-elle terminée? Est-elle disponible?
Mme Buist : Oui, le Système national de suivi des ajouts aux réserves a été mis en place. Il permet à tous nos bureaux régionaux qui travaillent directement avec les Premières nations de nous fournir des données sur l'état d'avancement des ajouts aux réserves. Sont-ils à l'étape de la négociation avec les Premières nations? En sont-ils à la deuxième étape où le conseil de bande de la Première nation a adopté une résolution et communiqué avec le ministère et qu'il ne reste plus qu'à attendre les résultats des relevés d'arpentage ou des évaluations environnementales? Ou en sont-ils à l'étape où la direction générale, à l'administration centrale, où le ministère procède à l'évaluation des documents et aux vérifications avant la recommandation au gouverneur général en conseil? C'est ce que ce système nous permet de savoir.
Comme je l'ai dit, il s'agit aussi d'un outil de gestion de projets qui nous permet non seulement de faire un suivi, mais aussi de fournir un appui. Si l'on s'aperçoit que le processus bloque à une certaine étape, nous pouvons intervenir.
Nous travaillerons au cours du prochain exercice avec les Premières nations dans le cadre des projets pilotes permettant à celles-ci d'accéder au système pour savoir où en est leur dossier d'ajout aux réserves. Cet élément n'est pas encore prêt. Nous y travaillerons au cours du prochain exercice.
En ce qui concerne votre deuxième question, la boîte à outils sur les ajouts aux réserves a été élaborée conjointement avec l'Association nationale des gestionnaires des terres autochtones. Elle est disponible et nous pouvons vous en faire parvenir une copie, si vous le désirez.
Nous travaillons également avec l'association à l'élaboration d'une boîte à outils pour les désignations. Une désignation permet de prendre une terre déjà dans une réserve et de l'offrir à la location. Il s'agit d'un outil réel de développement économique, puisqu'il permet à la Première nation de négocier un bail commercial pour ses terres. Donc, nous travaillons à l'élaboration d'une boîte à outils à cet effet.
Le sénateur Peterson : En terminant, la vérificatrice générale a effectué en 2005 et en 2009 une vérification du processus des droits fonciers issus de traités. Dans son rapport, elle critique le ministère de ne pas avoir fait un suivi du temps nécessaire pour la sélection préliminaire des terres. Donc, j'imagine que le Système national de suivi des ajouts aux réserves permet de calmer cette inquiétude? Vous pouvez maintenant faire un suivi du temps de traitement grâce à cet outil, n'est-ce pas?
Mme Buist : C'est exact. Aussi, nous avons adopté des normes de service relativement aux délais de nos processus internes afin de fournir les efforts nécessaires et de travailler de manière efficace au chapitre du traitement des ajouts aux réserves, et ce partout au ministère.
Le sénateur Peterson : Merci.
[Français]
Le sénateur Dagenais : On parlait du fait que, lorsque des terres sont ajoutées à une réserve, les Premières nations sont tenues de négocier avec les municipalités pour les pertes fiscales afin de compenser les effets de la baisse des assises fiscales et la réduction des services municipaux.
Pourriez-vous décrire le processus de négociation du rajustement pour les pertes fiscales entre les Premières nations et les municipalités ou les administrations publiques fédérales, provinciales ou municipales? Lorsqu'il y a ajout de terres, on comprend qu'un ajustement de l'assiette fiscale doive s'ensuivre. Pouvez-vous décrire un peu ce processus? Je comprends que cela puisse retarder les choses lors d'ajouts.
Mme Buist : Je peux décrire le processus avec les municipalités. Deux choses sont très importantes pour les Premières nations et les municipalités.
[Traduction]
Premièrement, il y a la négociation des ententes de services municipaux. Je suis désolée, mais dans ce contexte plus officiel, je ne peux pas m'exprimer en français. Au bureau, pas de problème, mais pas dans ce contexte-ci.
Donc, le premier problème concerne les ententes de services municipaux. Le second, d'une grande importance tant pour les municipalités que pour les Premières nations, porte sur les taxes et les pertes fiscales des municipalités. Ces négociations se font directement entre les Premières nations et les municipalités. Nous tentons de trouver une façon de leur venir en aide dans le cadre de ce processus, car c'est souvent à cette étape que les ajouts aux réserves stagnent en raison des difficultés à conclure une entente de services de base. Comme je l'ai souligné dans ma déclaration, les deux parties doivent négocier des ententes de services pour les égouts, l'électricité, le déneigement, et j'en passe, surtout si la réserve est située près d'une municipalité. Les terres des réserves sont régies par la loi fédérale, alors que les terres municipales sont régies par la loi provinciale et les règlements municipaux de zonage. Ces derniers ne s'appliquent plus dès qu'une terre devient propriété d'une réserve. En matière de zonage, la capacité réglementaire est très limitée dans les réserves lorsque survient ce genre de situation. Il y a donc une sorte de vide à ce chapitre.
Nous travaillons en étroite collaboration avec les Premières nations à des initiatives permettant de combler ce vide. Une de ces initiatives est le projet pilote du ministère sur les arpentages, comme nous l'appelons. Nous collaborons étroitement avec RNCan pour élaborer les méthodologies des arpentages dans les réserves, et nous travaillons à l'aménagement du territoire. Donc, nous avons une image des réserves grâce aux arpentages, et nous avons élaboré des plans avec les Premières nations pour l'aménagement du territoire. À cela viennent s'ajouter les règlements fédéraux et municipaux qui permettent d'assurer le respect du plan. C'est ce que toutes les municipalités retrouvent dans leur boîte à outils. Les Premières nations n'ont pas nécessairement ce genre d'outils à leur disposition.
Les arpentages dans les réserves ne se font pas nécessairement par les Premières nations. Nombreuses sont celles qui n'ont pas de plan d'aménagement du territoire. Elles n'ont donc aucune idée générale de la façon dont elles désirent développer leur territoire. La capacité réglementaire est très limitée dans les réserves. Les amendes sont peu élevées. Il est très difficile pour les Premières nations de faire respecter les règlements.
Nous examinons un ensemble de solutions visant à améliorer cette situation dans les réserves afin que celles-ci puissent faire comme les municipalités et avoir le même genre d'autorité, quoique leurs pouvoirs réglementaires seraient différents de ceux des municipalités.
En ce qui a trait aux taxes, j'ai mentionné dans ma déclaration que les Premières nations tentent de négocier des ententes sur les pertes fiscales avec les municipalités. Nous communiquons et travaillons avec les associations de municipalités à ce chapitre. Nous avons rencontré à maintes reprises le comité consultatif sur le traité du Lower Mainland afin de trouver des solutions aux problèmes que je viens de soulever. Mais essentiellement, on ne peut rien faire pour arrêter les réserves à ce chapitre. Les municipalités n'ont aucun droit de veto, et c'est bien comme ça. Les intérêts des deux parties sont différents.
M. Beynon : Ce dossier a évolué. Comme l'a souligné Mme Buist, les ententes sur les droits fonciers issus des traités dans les provinces des Prairies n'ont été conclues qu'il y a 10 ou 15 ans. Au cours des premières années de négociation, il y a eu beaucoup de discussion entre les autorités provinciales, municipales et régionales, et les Premières nations afin de conclure des ententes de services municipaux très modernes et d'examiner pour la première fois la question de l'indemnisation des pertes fiscales. Comme l'a également souligné Mme Buist, nous avons constaté récemment un essor sur le plan de la création des réserves et de la résolution de problèmes, notamment en raison de l'expérience accrue en la matière. Nous avons maintenant des exemples d'ententes de services municipaux et de mesures d'indemnisation des pertes fiscales, ce qui a aidé. Il n'est plus question d'essayer de réinventer la roue.
En ce qui a trait à l'interaction avec les municipalités, dans bien des cas, les négociations fructueuses ont entraîné de bonnes relations entre les deux parties et tout le monde a pu en profiter. Une Première nation qui dispose de beaucoup de terres dans sa réserve est capable de générer des revenus et de stimuler le développement économique sur son territoire. Les ententes de services municipaux comprennent des modalités de paiement pour les services fournis. Ce ne sont peut-être pas des taxes, mais au moins, cela permet d'assumer une partie des coûts.
Le sénateur Munson : Bienvenue au comité. Je suis nouveau à ce comité, et on peut toujours apprendre quelque chose. Je suis quelqu'un de curieux qui aime poser des questions. Je n'ai pas bien compris le rôle de RNCan dans tout cela. À un certain moment, monsieur Sullivan, vous avez parlé de la mobilité de la main-d'oeuvre. J'aimerais que vous nous donniez plus de détails à ce chapitre.
M. Sullivan : Nous voulons nous assurer d'avoir suffisamment d'arpenteurs afin de fournir les services demandés, notamment en ce qui a trait aux ajouts aux réserves. À cette fin, nous voulons nous assurer que les arpenteurs peuvent travailler dans une autre province sans avoir à faire beaucoup de démarches d'agrément. Par exemple, aujourd'hui, si vous voulez travailler en Alberta, vous devez être agréé auprès de l'Alberta Land Surveyors' Association. C'est la même chose dans chacune des provinces.
Plusieurs ententes ont été conclues afin d'accélérer le processus d'agrément. Il y a trois ou quatre ans, un arpenteur de l'Alberta qui voulait travailler en Colombie-Britannique devait d'abord faire un stage d'environ un an et ensuite passer les examens requis. Aujourd'hui, grâce à la Trade, Investment and Labour Mobility Agreement conclue entre l'Alberta et la Colombie-Britannique, les arpenteurs n'ont qu'à passer un examen de quatre heures pour ensuite pouvoir travailler dans l'une ou l'autre de ces provinces. Grâce aussi à l'Accord sur le commerce intérieur, cette pratique est maintenant répandue dans chacune des provinces.
Nous voulons maintenant nous assurer d'avoir la capacité nécessaire pour répondre à la demande en matière d'arpentage. Le fait d'avoir plus d'arpenteurs favorise la concurrence, ce qui permet à l'État d'obtenir la meilleure valeur possible. Pour répondre finalement à votre question, notre rôle dans tout cela consiste à encourager cette concurrence et à travailler avec Ressources humaines et Développement des compétences Canada et l'Association des arpenteurs des terres du Canada.
Le sénateur Munson : Ça me rappelle ces vieilles règles qui existent entre provinces dans bon nombre de secteurs. On parle de combien d'arpenteurs et y a-t-il des normes nationales en matière d'agrément?
M. Sullivan : Il existe des normes nationales pour les certificats d'études, mais les autres normes professionnelles varient d'une province à l'autre en fonction des modes de possession des terres. En vertu de la Constitution, les droits locaux en matière de propriété de terrain relèvent des provinces. Chaque province dispose d'une association responsable d'accorder à ses arpenteurs leurs titres de compétence.
La suppression des obstacles interprovinciaux au commerce pour permettre aux arpenteurs et aux autres professionnels de se déplacer plus facilement d'une province à l'autre pour pratiquer leur métier constitue un pas dans la bonne direction.
Le sénateur Munson : On parle de combien d'arpenteurs et croyez-vous qu'ils sont suffisamment nombreux pour faire le travail?
M. Sullivan : Il y a environ 3 000 arpenteurs au Canada. Il s'agit d'une très petite communauté, et certains s'inquiètent de la capacité à long terme de cette profession pour cette raison. Cependant, le secteur adopte des solutions visant à assurer une capacité suffisante et à favoriser la formation de plus d'arpenteurs. Des initiatives sur la mobilité de la main-d'oeuvre et en matière de relations publiques ont été mises en oeuvre afin d'encourager les jeunes à choisir cette profession. Nous sommes sûrs que le nombre d'arpenteurs qualifiés ira en augmentant. Les arpenteurs sont assez nombreux dans certaines régions du pays, mais pas partout.
Le sénateur Sibbeston : La vérificatrice générale a signalé certains problèmes concernant le processus entourant les droits fonciers issus des traités, notamment le temps de traitement nécessaire pour octroyer le statut de réserve aux terres choisies. Cela m'intrigue. Quel est le retard? Le retard est-il attribuable au manque de personnel? Est-ce un problème humain ou technique? En écoutant les propos du représentant de RNCan, je me suis demandé : « Pourquoi est-ce ce ministère qui vient nous faire un rapport aussi technique? » Je sais que des progrès ont été réalisés en matière d'arpentage. J'ai fait appel à des arpenteurs cet été dans ma localité et leur travail me paraît assez facile. On installe un petit mécanisme et celui-ci se connecte à des satellites. Il vous indique ensuite où sont les fiches, même si celles-ci sont cachées dans les buissons. Ce n'est plus comme c'était auparavant alors qu'il fallait défricher pour trouver les fiches et délimiter le tout avec précision. Cet appareil indique exactement où les fiches sont situées. Je sais que des progrès techniques ont été réalisés dans ce secteur, alors qu'est-ce qui explique le retard? Qu'est-ce qui cause les retards auxquels faisait référence la vérificatrice générale?
Mme Buist : Je vais vous répondre en ce qui concerne les retards, mais je laisserai à l'arpenteur en chef le soin de vous expliquer le processus de levé afin que vous puisiez en comprendre les complexités techniques.
Je l'ai dit plus tôt et je le répète, le processus d'ajouts aux réserves est complexe. Certaines difficultés sont inévitables, mais d'autres se sont accumulées avec le temps et peuvent être éliminées afin d'accroître l'efficacité du processus.
C'est la responsabilité du gouvernement fédéral de prendre les titres. Dans ce contexte, il doit faire preuve de diligence raisonnable. Cela signifie qu'il doit s'assurer qu'une évaluation environnementale est effectuée, que les terres en question sont aussi propres que possible sur le plan environnemental et que leurs limites sont proprement identifiées. N'oublions pas que de nombreuses parties participent à ce genre de négociations. Nous avons parlé des municipalités, mais il y a aussi les provinces. La plupart du temps, ce sont des terres appartenant aux provinces qui font l'objet d'ajouts aux réserves. Donc, des négociations doivent avoir lieu. Parfois, ces négociations se font selon le processus décrit par Mme Dupont, mais pas toujours. Cependant, ces ajouts doivent faire l'objet de négociations. Les Premières nations cherchent de plus en plus à obtenir des terrains riches en ressources ou situés dans des secteurs urbains, ce qui complique les choses, car une tierce partie y a souvent déjà des intérêts. Souvent, la terre ciblée appartient à un particulier, pas au gouvernement fédéral, et il faut en négocier l'achat, ce qui peut prendre plusieurs années. Une fois que la Première nation a fait son choix quant à la terre à acquérir, la décision doit faire l'objet d'une résolution de la part du conseil de bande. Je sais que vous êtes nombreux à savoir comment fonctionnent les bandes. Parfois, l'adoption de cette résolution peut prendre du temps, mais une fois que c'est fait, on peut procéder aux levés. Comme je l'ai dit plus tôt, je vais laisser à l'arpenteur en chef le soin de vous parler des défis associés à ce processus. Une évaluation environnementale doit être effectuée et, si jamais la terre est contaminée, des mesures correctives doivent être adoptées avant d'aller plus loin. Trouver les fonds nécessaires pour effectuer les levés et l'évaluation environnementale représente un autre défi. Comme je l'ai mentionné dans ma déclaration, il peut être difficile pour les Premières nations de trouver les fonds nécessaires pour acheter les terres désirées, notamment si elles ont un certain potentiel en matière de ressources.
Ce sont là bon nombre des raisons qui expliquent pourquoi le processus est si long. Évidemment, tous les processus internes du gouvernement sont analysés en détail afin d'en accroître l'efficacité. Le système de suivi dont j'ai parlé plus tôt est un des outils que nous utilisons.
M. Sullivan : Avant de répondre à votre question, j'aimerais apporter une précision. Les 3 000 arpenteurs auxquels j'ai fait allusion plus tôt travaillent dans le secteur privé. Ils ne sont pas à l'emploi de Ressources naturelles Canada. La plupart des travaux d'arpentage sont donnés en sous-traitance au secteur privé.
En ce qui concerne les levés, je suis heureux d'apprendre que les arpenteurs dans votre région utilisent le GPS. La plupart des arpenteurs au pays se tournent vers cette nouvelle technologie afin de profiter des avantages incroyables qu'elle offre en matière d'efficacité.
Les levés, c'est beaucoup plus que simplement prendre des mesures. Le processus demande beaucoup de recherche afin de trouver les renseignements concernant les levés existants et les droits liés à la terre en question avant que l'arpenteur se rende sur place pour arpenter le terrain.
Les levés peuvent parfois prendre beaucoup de temps. Comme l'a souligné Mme Buist, si le projet est situé dans une région isolée, comme dans le nord du Manitoba, l'opération peut prendre des allures de petite expédition. Il faut établir un camp et défricher les frontières du terrain. Il faut également tenir compte des conditions saisonnières qui peuvent avoir une incidence sur la durée du processus. Une fois le levé complété et les résultats compilés, les données doivent faire l'objet d'une vérification.
Le processus d'approbation peut également être long. Pour qu'un plan d'arpentage soit légal, toutes les parties touchées doivent avoir l'occasion de l'examiner et elles doivent l'approuver.
Afin d'améliorer ce processus, nous devons adopter une vision à long terme. Nous travaillons en étroite collaboration avec nos collègues d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada afin de planifier les travaux d'arpentage sur le terrain. Si des terres doivent être développées, il faudra éventuellement indiquer sur place où se trouvent les frontières des terres en question.
Le sénateur Sibbeston : Vous dites que RNCan fait appel à des sous-traitants pour effectuer des levés. Le processus de passation de marchés au gouvernement fédéral peut être lent. Que faites-vous pour éviter que les processus administratifs internes n'entraînent davantage de retards? Je ne veux pas sembler désobligeant, mais votre ministère est-il animé par un sentiment d'urgence? A-t-on l'impression qu'il faut procéder rapidement? Je pose la question, parce que lorsqu'on travaille avec Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, les démarches prennent une éternité — alors que dans le secteur privé, cela prendrait quelques semaines ou quelques mois. On dirait simplement que le temps s'arrête lorsque le ministère prend le dossier en main. Je repose la question, votre ministère est-il animé par un sentiment d'urgence? A-t-on l'impression que les gens veulent que les choses se déroulent rapidement et que ce serait avantageux si c'était le cas?
M. Sullivan : Il y a deux volets à votre question : Premièrement, que faisons-nous pour accélérer le processus de passation de marchés, et deuxièmement, y a-t-il un sentiment d'urgence quant à l'amélioration des processus administratifs.
Les rôles en matière de passation de marchés varient un peu partout au pays. Par exemple, au Manitoba, AADNC utilise une offre à commandes. Le ministère fonctionne ainsi, car c'est très efficace. Nous tentons d'accélérer le processus de passation de marchés. Récemment, RNCan a décidé d'utiliser des appels d'offres plutôt que des demandes de propositions. Le but est d'accroître l'efficacité et de réduire les délais.
En ce qui a trait au sentiment d'urgence, nous avons un agenda plutôt chargé. Nous tentons d'améliorer le plus possible nos normes de service et nos processus. Nous avons mis en place un système de gestion de projet et nous surveillons les échéances. Nous avons récemment implanté un nouveau système en collaboration avec l'Association des arpenteurs des terres du Canada afin d'améliorer le processus. Nous travaillons ensemble dans le but d'éliminer certaines étapes. Nous surveillons la situation et espérons que nos démarches aideront à améliorer le temps de traitement. Évidemment, nous sommes conscients que nos démarches doivent permettre d'accélérer le processus, sinon nous nuirons au développement économique des Premières nations concernées. Nous en sommes conscients.
Mme Buist : Il y a environ deux ans, la direction générale pour laquelle je travaille a fusionné avec celle du développement économique, et ce pour une très bonne raison. Nous prenons très au sérieux le potentiel des terres sur le plan du développement économique. Il y a un an, je travaillais au ministère de la Justice lorsque j'ai obtenu ce poste. On m'a alors informée que, parmi les nombreux dossiers auxquels participait ma direction générale, la principale priorité était d'améliorer l'efficacité du processus d'ajouts aux réserves. Comme je l'ai souligné plus tôt, nous travaillons en étroite collaboration avec les régions qui traitent directement avec les Premières nations afin de les aider à achever les processus d'ajouts aux réserves. À cette fin, nous avons tenu de nombreuses réunions avec les régions au cours de la dernière année. Tous ont convenu que la priorité devait être l'amélioration du processus afin d'aider le plus possible les Premières nations. Nous y avons investi beaucoup de temps et d'argent. Comme je l'ai dit, c'est un dossier que nous prenons au sérieux et pour lequel nous déployons beaucoup d'efforts.
Le président : Madame Buist, le ministère de la Justice participe-t-il à ces processus? En analysant les revendications particulières, nous nous sommes aperçus que le ministère constituait un obstacle majeur. Nous avons effectué une étude et aujourd'hui nous avons des lois. Je me demande parfois s'il y a un sentiment d'urgence. Par exemple, on peut nous informer qu'un document est en attente de la signature du ministre, mais il faut beaucoup de temps à ce document pour franchir tous les échelons au sein du ministère. Je pense en particulier au projet Long Plain qui a été achevé récemment. Je crois qu'il s'agira d'un modèle à suivre au Manitoba. Je félicite le ministère pour cet ajout à une réserve urbaine. C'est sur ce terrain que le Yellowquill College a été construit.
Je me demande s'il y a une façon d'accélérer le processus au sein du ministère. Le ministère de la Justice constitue-t-il un obstacle au processus que nous analysons ce matin?
Mon autre question est la suivante : Pourrions-nous faire appel à des experts en productivité ou à d'autres experts afin d'accélérer le processus? Pour une raison quelconque, le processus semble s'arrêter à certaines étapes. Je sais qu'il faut vérifier tous les détails lorsqu'il est question d'un transfert de terrain, mais pourriez-vous répondre brièvement à ma question?
Mme Buist : Je peux vous dire sans équivoque que le ministère de la Justice ne constitue d'aucune façon un obstacle. J'ai dit plus tôt que je travaillais au sein de ce ministère. Je suis uniquement en détachement chez Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, donc je devrai retourner à mon poste d'attache. Par conséquent, je dois faire attention à ce que je dis, mais je vais tout de même être bien honnête avec vous. Dans le cadre de nos discussions sur le processus interne d'ajouts aux réserves avec les avocats du ministère de la Justice au cours de la dernière année, ces derniers ont travaillé avec nous pour trouver des façons créatives d'améliorer le processus tout en respectant nos obligations juridiques et sans limiter notre capacité à faire preuve de diligence raisonnable afin de nous assurer, comme je l'ai dit, que les terres ciblées par les Premières nations sont propres et que leurs limites sont bien identifiées.
Je ne pointerais pas du doigt le ministère de la Justice. Je dirais que les obstacles se sont accumulés avec les années. À mon arrivée à AADNC il y a un an, on m'a montré le graphique d'acheminement pour les ajouts aux réserves. C'était un graphique d'environ six pieds de long. Sans blague. Il fallait un rouleau de papier de six pieds de long pour illustrer le processus interne d'ajouts aux réserves du ministère. Au cours de la dernière année, le processus a été réduit du tiers et ce n'est pas terminé. Certaines étapes sont nécessaires et nous devons les conserver afin d'honorer les responsabilités légales de l'État, mais nous tentons de trouver des façons créatives et efficaces d'améliorer le processus interne. La plupart des retards surviennent avant même que le ministère ne prenne possession du dossier. La norme de service pour le traitement du dossier une fois que le ministère l'a reçu est de 100 jours; pour les revendications en vertu des droits fonciers issus des traités, la norme est de 75 jours. Souvent, il s'est écoulé de cinq à 10 ans avant même que le ministère ne prenne possession du dossier.
Le sénateur Raine : Merci beaucoup d'avoir accepté notre invitation.
Pourriez-vous nous expliquer la différence entre ce qui se fait dans les Prairies où il y a déjà des traités en vigueur — bien entendu, certains ajouts ont été faits parce que le traité original n'a pas été respecté — et ce qui se fait en Colombie-Britannique où il n'y a pas de traité en vigueur, mais où la population autochtone ne cesse de croître, et où les réserves ont besoin de plus de terrains pour stimuler leur développement économique?
Y a-t-il une différence entre les deux situations au chapitre de l'acheminement des demandes et de leur traitement?
Mme Buist : Je vais laisser le soin à Mme Dupont de répondre à votre question au sujet des traités et du règlement des revendications, puis je parlerai des régions qui sont sans traité.
Anik Dupont, directrice générale, Revendications particulières, Affaires autochtones et Développement du Nord Canada : En Colombie-Britannique, les règlements des revendications comprennent des dispositions relatives aux ajouts aux réserves.
Pour répondre à votre question, les deux situations sont traitées de façon identique. Dans le cadre des négociations entourant les revendications et du règlement de celles-ci, nous devons convenir avec la Première nation concernée de la région où elle peut acheter des terres. Le règlement des revendications ne fait pas partie des négociations des traités. Cependant, nous travaillons avec la Première nation afin de choisir les régions où elle pourrait acheter des terres.
Le défi repose dans la disponibilité des terres. Même si le règlement des revendications comprend des dispositions relatives aux ajouts aux réserves, il peut s'écouler beaucoup de temps avant que la Première nation ne puisse acheter des terres. Pour conclure un achat, il faut que le propriétaire du terrain soit disposé à le vendre. Cela peut donc retarder le processus d'achat pour la Première nation. Mais pour répondre à votre question, le processus de négociation et celui de règlement des revendications sont les mêmes partout au pays.
Mme Buist : Les régions qui ne sont pas assujetties à un traité ne disposent pas de lois sur la mise en oeuvre des règlements de revendications. Les trois provinces des Prairies disposent d'une telle loi. Elle permet de faire des désignations avant la création d'une réserve, ainsi que des ajouts aux réserves en vertu de la première catégorie de notre politique, soit celle qui concerne les obligations légales. En dehors des traités historiques et du programme de règlement des revendications, par exemple, dans les régions de la Colombie-Britannique qui ne sont pas assujetties à un traité non historique ou celles où il n'y a eu aucun règlement historique de revendications, les Premières nations doivent présenter des demandes en vertu d'une catégorie différente. Elles doivent se ranger sous la catégorie des ajouts aux collectivités, celles des nouvelles réserves ou une autre catégorie de la politique fédérale. Les lois de mise en oeuvre des règlements de revendications comportent des dispositions pécuniaires. Il y a beaucoup de fonds de disponibles pour les ajouts aux réserves. Les Premières nations qui n'ont pas reçu suffisamment de fonds pour l'achat de terres dans le cadre du règlement de leurs revendications doivent trouver un autre moyen de s'en procurer pour l'achat de terres en vue de la création d'une nouvelle réserve.
Ce sont les différences principales que je peux vous signaler.
M. Beynon : Si vous me le permettez, j'aimerais ajouter quelque chose. Dans les provinces des Prairies, il y a les traités historiques dans le cadre desquels on a promis à bon nombre de Premières nations que des terres de réserves seraient mises de côté. En collaboration avec les provinces et les Premières nations, des ententes sur les droits fonciers issus des traités ont été conclues dans ces provinces. Je pense que c'était très sensé, car ces traités s'appliquaient à bon nombre de Premières nations en tant que membres des groupes signataires de traité, et il y avait des mesures législatives connexes pour rendre le processus efficace.
Dans d'autres provinces, comme l'Ontario et la Colombie-Britannique, certains ajouts aux réserves sont liés au règlement d'une obligation historique de longue date. Ils ne découlent pas nécessairement de traités historiques — et vous connaissez très bien la situation en Colombie-Britannique —, mais il y a des situations de longue date qui donnent lieu à des revendications particulières. En Colombie-Britannique, il y a eu des situations où des terres ont été mises de côté à titre de réserve, mais ont été retranchées, ou des situations où des sociétés ferroviaires ont accaparé des terres et où on s'est demandé si cela avait été fait convenablement.
Dans certains cas, en Ontario et en Colombie-Britannique, par exemple, nous avons fini par régler une revendication particulière, et la décision incluait notamment de faire un ajout à la réserve. Nous avons de plus en plus d'expérience et nous réglons ces revendications le mieux possible. Elles diffèrent des revendications relatives à un traité historique des Prairies, mais elles se rapportent à une obligation légale.
Il y a ensuite la dernière catégorie, qui ne comporte peut-être pas de revendication particulière historique ou de revendication fondée sur un traité, mais selon laquelle une Première nation veut accroître son assise territoriale de réserve existante, parce qu'il n'y a pas assez de terres pour le logement, et cetera. C'est ce que Mme Buist a appelé des ajouts à la collectivité, qui découlent généralement de pressions de la population.
La dernière petite catégorie concerne les situations où il y a des possibilités de développement économique en or sur une parcelle de terre libre, et que la Première nation le remarque, même si cela ne concerne pas le règlement d'un problème de longue date lié à un traité historique, une obligation légale qui découle d'une revendication particulière, ou des pressions de la population. Une parcelle de terre d'une grande valeur stratégique peut amener la Première nation à nous dire que si elle pouvait l'ajouter à la réserve, elle accomplirait de grandes choses.
La majeure partie de nos cas d'ajouts aux réserves font partie de cette catégorie, pour laquelle d'énormes parcelles de terre sont encore dues dans les provinces des Prairies.
Le sénateur Raine : En ce qui concerne l'entente conclue avec les Nisga'a, je crois comprendre que certaines de leurs communautés ne sont pas satisfaites de la façon dont la terre a été divisée dans le cadre de ce règlement. De quelle façon règle-t-on les revendications dans le cadre de votre processus?
M. Beynon : C'est une question intéressante. Je dois vous dire que j'ai agi à titre d'avocat pour le Canada en ce qui concerne le traité des Nisga'a. Soit dit en passant, je pense que le traité des Nisga'a est très bon et qu'il n'y a aucun problème.
Blague à part, dans le règlement de ce traité, toutes les parties, c'est-à-dire la nation Nisga'a, le Canada et la province, ont fait un travail très méticuleux pour tenter de régler la question des terres, une question de longue date. Il y a eu la ratification de la communauté et un vote clairement en faveur de l'adoption de l'entente en Colombie- Britannique.
Nous ne sommes pas officiellement saisis de dossiers d'ajouts aux réserves ou d'expansion de terres de réserve. Si, à un moment donné, les Nisga'a ou une partie de leurs membres voulaient soulever des problèmes au sujet de l'assise territoriale, dans la logique du reste du traité, je pense qu'il est très clair que tant le Canada que la province estimeraient qu'il ne s'agit pas de terres de réserve. Je pense que vous vous souviendrez que dans le traité des Nisga'a, toutes les terres dont il a été question sont des terres octroyées par l'entente ou des parcelles de terres en fief simple, mais aucune des terres ne restent des réserves. En ce qui a trait au sujet de discussion d'aujourd'hui, soit les ajouts aux réserves, je ne pense pas que cela se produira pour les Nisga'a.
Mme Buist : La Loi sur les Indiens est la loi qui s'applique aux réserves. Par contre, la création de réserves vient de la Proclamation royale. Ensuite, des revendications particulières sont réglées, et c'est ce à quoi Mme Dupont fait référence. Il y a ensuite les revendications territoriales globales des Autochtones. La revendication des Nisga'a en est un exemple et, généralement, ce type de revendication n'inclut pas de réserves.
Le sénateur Raine : Je comprends, mais ce que je sais, c'est que la Cour d'appel de la Colombie-Britannique est saisie d'une affaire, et je pense que ce serait dans l'intérêt de tous que les choses se fassent sans entraves. Nous avons un petit groupe de personnes, une petite communauté, qui pensent ne pas avoir une réserve assez grande, une terre assez grande pour leur communauté. Ces personnes font partie de la nation Nisga'a. Elles n'ont pas les ressources dont dispose la nation Nisga'a. Elles n'ont pas les ressources du gouvernement de la Colombie-Britannique ou du gouvernement fédéral. Elles tentent elles-mêmes de faire régler leur revendication.
Je continue à suivre cette affaire et à penser que quelque chose cloche, car ces gens doivent se battre contre les grandes ressources des différents gouvernements, et ils agissent seuls. Leur terre n'est pas assez grande pour leur communauté.
Le président : Chers collègues, je crois que les préoccupations du sénateur Raine sont valables, mais je crois qu'elles dépassent le cadre de notre étude sur les AR.
À 11 heures, j'aimerais que nous poursuivions la séance à huis clos pour discuter des travaux à venir, et deux autres sénateurs veulent intervenir. Je vous demande d'aller le plus vite possible.
Le sénateur Patterson : L'étude d'Affaires autochtones de septembre 2010 indiquait qu'on n'a établi aucun mécanisme formel de règlement des différends. Les municipalités sont parfois préoccupées par le fait que les Premières nations et Affaires autochtones et Développement du Nord Canada puissent procéder à la création de réserves en dépit de leur objection, et les Premières nations sont préoccupées par le fait que les municipalités et les tiers puissent retarder l'ajout aux réserves durant une longue période en refusant de négocier de bonne foi.
Nous avons établi cela au ministère dans d'autres domaines, comme les revendications globales. Y a-t-il une raison qui explique pourquoi on ne peut établir un mécanisme formel de règlement des différends, et prenez-vous des mesures pour changer la situation?
M. Beynon : Je pense qu'il pourrait être utile pour les sénateurs de s'adresser directement aux associations municipales ou aux Premières nations à ce sujet.
Je vous répondrais de la façon suivante : souvent, nous nous tournons vers des mécanismes de règlement des différends où un spécialiste de l'extérieur aide les parties à trouver une solution qu'elles ne peuvent pas trouver par elles-mêmes : des cours et des juges au sujet des lois, des arbitres au sujet de conflits de travail, grâce à leur expertise, et cetera.
Toutefois, dans le cas des municipalités et des Premières nations, encore une fois, en fonction de ce qu'elles peuvent vous dire, je veux vous faire remarquer que ce sont elles qui ont le plus à perdre ou à gagner pour ce qui est des frontières, des ententes de services municipaux et des relations constantes. Je ne suis pas sûr qu'elles seraient d'avis qu'il s'agit d'un mécanisme acceptable, car trop souvent, l'un des deux y perdrait.
Les négociations sont difficiles, mais il y a des avantages à ce qu'en tant que voisins, les municipalités et les Premières nations trouvent elles-mêmes des solutions, et des voies à emprunter qui sont mutuellement acceptables.
Le sénateur Patterson : Monsieur le président, cela ne doit pas nécessairement avoir force obligatoire.
C'est l'étude de votre propre ministère qui a indiqué une lacune ici, un obstacle là. C'est une technique bien connue selon laquelle les parties choisissent une personne en qui elles ont confiance. À mon avis, puisque votre ministère a fait cette étude, il aurait pu montrer la voie à suivre et prendre des mesures en ce sens. Vous avez déjà des mécanismes de consultation avec l'APN et l'Association des gestionnaires fonciers des Premières nations. J'aurais cru que cela accélérerait le processus et qu'on suivrait cette voie. Je vais m'arrêter ici.
J'ai une question brève. L'ancienne vérificatrice générale a dit qu'il y avait d'énormes différences entre les capacités d'Affaires autochtones en Saskatchewan et celles au Manitoba. En Saskatchewan, les dossiers de sélection des terres étaient bien structurés et complets, ce qui n'était pas le cas au Manitoba. C'était en 2009. A-t-on réglé le problème?
Mme Buist : En un mot, oui.
Le sénateur Ataullahjan : J'ai une question brève pour les représentants de Ressources naturelles Canada. Parmi les 1 275 projets d'AR qui ont été approuvés entre 2005 et 2012, combien sont encore en cours? On dit qu'il y en a un bon nombre, sans toutefois nous donner de chiffres. Combien sont toujours en cours?
M. Sullivan : Je n'ai pas les chiffres, mais nous allons vous les fournir.
Mme Buist : Nous avons une autre réponse à donner au sénateur Patterson, si c'est possible.
Le président : Oui, allez-y.
Mme Dupont : J'aimerais parler des consultations, pour répondre à la question du sénateur Patterson. Dans le cadre des négociations sur le règlement de revendications particulières avec les Premières nations, nous faisons beaucoup de consultations sur le terrain avec les municipalités et des représentants locaux. Nous donnons des séances d'information et nous collaborons avec les Premières nations pour rencontrer des représentants de la région où il y aura une sélection des terres.
Nous participons, et comme l'a dit mon collègue, M. Beynon, nous incitons activement les Premières nations à agir ou à communiquer avec les municipalités, les gens sur le terrain avec qui nous discutons d'un règlement de revendications particulières. Il y aura un AR. C'est ce que cela représente pour vous, pour les gens des zones concernées et les propriétaires fonciers. Il y a beaucoup d'efforts de communications, de notre point de vue et du point de vue de la Couronne, avec les provinces également et en faveur de la Première nation. On déploie beaucoup d'efforts dès le départ, de sorte que personne ne soit surpris si nous en arrivons à un règlement et que l'entente inclut un AR.
Le président : Madame Buist, pourriez-vous nous répondre plus en détail?
Mme Buist : Comme je l'ai dit, nous collaborons étroitement avec les régions. Je sais que depuis les observations de 2009, nous collaborons très étroitement avec la région du Manitoba, c'est-à-dire que nous l'aidons à voir clair dans les nombreux acres qui ont été accordés suite aux revendications territoriales dans la province. Nous collaborons avec elle sur le Système national de suivi des AR et sur les questions de financement. Elle discute avec les Premières nations du Manitoba et cette année et, elle a renouvelé l'engagement d'établir des cibles pour les terres afin de respecter son engagement d'ajouter des terres aux réserves. Ce sont certains des changements qui ont eu lieu.
M. Sullivan : Je veux seulement faire une précision au sujet de la dernière question. À la page 8 du document d'information, nous avons les chiffres pour le Manitoba, et 76 p. 100 des projets ont été réalisés. Nous obtiendrons les données sur le reste du pays et les ferons parvenir à la greffière.
Le président : Je pense que vous savez que la situation est urgente. La fin de semaine dernière, j'ai su que dans l'une de nos réserves des Premières nations, un projet de 200 millions de dollars était en cours pour les Osoyoos, en Colombie-Britannique. Ce n'est qu'une indication de ce qui se passe dans les Premières nations. Dans une très large mesure, c'est vous, mesdames et messieurs, qui assurez le développement économique, et c'est pourquoi nous passons par ce processus. J'espère que nous pourrons intégrer des mesures dans le système qui permettront d'accélérer le processus. Je sais que je parle à des gens qui sont déjà convaincus, mais le fait est qu'on a tous besoin de se faire rappeler de temps en temps qu'il faut améliorer les choses et aller de l'avant. Je fais partie du comité depuis 15 ans, et je vois les résultats qui découlent des mesures législatives sur les revendications particulières, entre autres, ce qui favorise le développement économique et de nouvelles possibilités pour nos Premières nations.
Encore une fois, je vous remercie tous d'être venus comparaître devant nous aujourd'hui. Au nom des sénateurs, je veux vous remercier d'avoir répondu ouvertement et franchement à nos questions. Je vais donc suspendre la séance pour trois ou quatre minutes, le temps de permettre aux gens de quitter la salle. Nous poursuivrons la séance à huis clos afin d'examiner les travaux à venir.
(La séance se poursuit à huis clos.)