Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce
Fascicule 19 - Témoignages du 30 mai 2012
OTTAWA, le mercredi 30 mai 2012
Le Comité sénatorial permanent sur les banques et le commerce se réunit aujourd'hui, à 16 h 17, pour étudier la teneur des éléments des Sections 2, 10, 11, 22, 28 et 36 de la Partie 4 du projet de loi C-38, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget déposé au Parlement le 29 mars 2012 et mettant en œuvre d'autres mesures.
Le sénateur Irving Gerstein (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Honorables sénateurs, nous allons poursuivre cet après-midi notre étude préalable de certaines sections de la partie 4 du projet de loi C-38 portant sur l'emploi, la croissance et la prospérité à long terme.
Nous avons déjà entendu les témoignages du ministre des Finances ainsi que des hauts fonctionnaires des ministères des Finances, de l'Industrie et de Ressources humaines et Développement des compétences.
Deux autres organismes concernés par cette législation ont eux aussi comparu : la Société canadienne d'hypothèques et de logement et le Bureau du surintendant des institutions financières.
Nous allons maintenant poursuivre nos travaux en écoutant les témoignages de personnalités extérieures au gouvernement. Lors de la première heure, nous allons accueillir deux professeurs. Nous avons ici avec nous à Ottawa Ian Lee, professeur adjoint, Sprott School of Business, Université Carleton. Par vidéoconférence, nous allons entendre à partir de Guelph, Jane Londerville, professeure agrégée, Marketing et études de la consommation, Université de Guelph. Ces professeurs vont nous parler de la Section 11, qui traite de la gouvernance de la Société canadienne d'hypothèques et de logement.
Nous allons consacrer une heure à cette séance. Professeur Lee, vous allez commencer.
J'espère, professeure Londerville, que vous nous entendez bien à Guelph.
Jane Londerville, professeure agrégée, Marketing et études de la consommation, Université de Guelph, à titre personnel : Oui, je vous entends parfaitement.
Le président : Après cela, nous aurons le temps de poser des questions.
Ian Lee, professeur adjoint, Sprott School of Business, Université Carleton, à titre personnel : Je remercie le sénateur Gerstein et tous les honorables sénateurs. C'est un honneur et un privilège de comparaître devant ce qui m'apparaît comme le plus ancien comité en fonction au Sénat, dont la création remonte aux origines de notre pays en 1867. D'ailleurs, je sens rôder les fantômes ou les esprits de l'histoire dans cette salle, non seulement en raison du long passé de votre comité, mais aussi parce que j'ai eu le plaisir de rencontrer certains de ses membres par le passé. Je n'ai aucun contrat de consultation avec une organisation quelconque, qu'elle soit privée, publique, à but non lucratif ou syndicale — et je n'ai aucun investissement d'aucune sorte, je ne suis qu'un professeur pauvre, mais je dois vous signaler que même si je ne suis pas membre d'un parti politique à l'heure actuelle, je me suis déjà présenté lors de l'élection générale fédérale de 1993 contre l'ancien député libéral Mac Harb, qui est aujourd'hui sénateur. Il m'a battu dans les grandes largeurs. Il n'y a pas eu besoin de recompter les votes ou de refaire l'élection.
Le président : Nous allons prendre note du fait que vous l'avez signalé avant que le sénateur Harb ne le fasse.
M. Lee : Je tenais à lui couper l'herbe sous les pieds. Entre parenthèses, et je reviendrai sur ces questions, j'avais fait exclusivement porter ma campagne à l'époque sur des questions de prudence et de probité financières, relevant de manière générale d'un conservatisme financier. Je n'aborde absolument pas, et je ne cherche pas à régler, les enjeux ou les questions de politique sociale. Je reviendrai plus tard sur ces questions.
Pour en finir avec ce préambule, j'ai accordé en 1991 ma première entrevue télévisée en compagnie de Barbara Frum, la journaliste la plus remarquable de l'histoire de notre pays, aujourd'hui décédée, dont la fille siège au sein de votre comité, il me semble.
Je ne voudrais pas manquer cette occasion de signaler que j'ai eu l'immense chance de rencontrer à plusieurs reprises le sénateur Marjory LeBreton. Je la considère comme l'un des citoyens les plus remarquables et les plus honorables qu'a jamais connus le Canada.
Enfin, même s'il n'est pas membre de ce comité, j'ai eu le privilège de débattre contre le sénateur George Baker dans l'émission The West Block de Global TV. On me dit pourtant que je n'ai pas tendance à me sous-estimer, mais je dois vous avouer que le sénateur Baker est dans la discussion l'un des adversaires les plus formidables et les plus intimidants que j'ai jamais rencontrés. Il me rend nerveux.
Si j'en crois le procès-verbal de vos délibérations de dimanche dernier, le Canada, et d'ailleurs tous les pays occidentaux, en sont à un tournant de leur histoire. Pour la première fois en 2000 ans, la direction du monde passe de l'Occident à l'Orient. Depuis les temps de la Grèce ancienne et de l'Empire romain, jusqu'à ceux de l'Empire britannique, patrie de mon père aujourd'hui décédé, et de l'Empire américain, les habitants de l'Ouest étaient convaincus que l'Occident dominait le monde. Ce n'est plus le cas. Cela change tout et va tout changer. Cela va mener à un autre bouleversement étant donné que l'Occident, comme l'a fait remarquer le gouverneur Carney et d'autres avec lui, vit au-dessus de ses moyens depuis 40 ans et qu'il faut maintenant payer les factures.
Le troisième changement vient du vieillissement de la génération née après la guerre, la mienne, qui à mon avis a largement contribué à faire en sorte que nous vivions au-dessus de nos moyens. Il y a malheureusement des pays au sud de l'Europe ainsi que les États-Unis qui ne se rendent pas compte de cette évolution et de la nécessité de modifier de fond en comble nos politiques dans tous les secteurs.
Le budget de 2012 revêt à mon avis une très grande importance car il entame une première refonte des politiques dans chaque secteur, ce qui est absolument indispensable pour faire face à ces trois grands bouleversements dans l'histoire du monde — le transfert de pouvoirs d'Ouest en Est, le vieillissement de la génération d'après guerre et le fait que nous vivons au-dessus de nos moyens depuis 30 ou 40 ans, pas seulement au Canada mais dans tous les pays de l'OCDE.
Passons maintenant aux politiques de logement et à la SCHL. À titre de précision, j'étais dans les années 1970 gestionnaire d'un portefeuille d'hypothèques d'un quart de milliard de dollars de la quatrième succursale de la Banque de Montréal, dans un immeuble situé à une trentaine de mètres d'ici, même s'il a été aujourd'hui repris par le gouvernement du Canada. J'y ai travaillé pendant de nombreuses années tout au long des années 1970 et au début des années 1980, accordant des millions de dollars d'hypothèques. À l'époque, j'ai collaboré sur le terrain avec la SCHL. Je sais bien qu'il y a 30 ou 40 années de cela, mais les prêts hypothécaires n'ont pas vraiment changé depuis car il faut toujours évaluer les risques et s'efforcer de les minimiser. Les politiques consistant précisément à exiger un versement comptant de 20 ou 25 p. 100, comme c'était le cas lorsque j'étais gestionnaire hypothécaire, ou de prêter sur 30 ou 40 ans, sont des détails, des détails importants, qui n'influent pas cependant sur les questions fondamentales portant sur le logement et les prêts hypothécaires.
Disons très rapidement que la SCHL a été créée, nous le savons, en 1946, pour contribuer à donner un logement aux soldats revenus de la guerre, ce qui était un objectif honorable. Pour entrer dans les termes techniques, on peut dire qu'il y avait là une insuffisance du marché car les marchés ne pouvaient pas s'en charger à l'époque, ce qui a obligé le gouvernement à intervenir.
Au cours des 50 ou 60 dernières années, comme une baudruche, la SCHL n'a pas cessé de gonfler. Elle exerce, si je ne me trompe, cinq types d'activités. Tout d'abord, elle consent des assurances hypothécaires commerciales à des taux élevés. En second lieu, elle fait du logement social. Troisièmement, elle procède à des analyses économiques et statistiques et il y a au sein de la SCHL une armée de statisticiens et d'économistes excellents. Quatrièmement, elle met en place des initiatives et des programmes de nature écologique et de conservation de l'énergie. Cinquièmement, elle sert de mainteneur de marché en regroupant et en revendant des titres indexés sur les hypothèques sur les marchés de capitaux.
J'ai évoqué les difficultés, telles qu'elles m'apparaissent, dans des chroniques et lors d'entrevues. Je vous signale que j'ai rédigé deux études il y a trois ans au moment de la crise de 2008-2009 sur le logement et les finances. J'avais déclaré à l'époque que j'étais tout à fait en désaccord avec l'analyse classique selon laquelle cette crise avait été causée par les banques de New York. J'étais d'avis qu'elle était due au fait que le Congrès des États-Unis n'avait pas su réglementer le logement comme il se doit. Dans la pratique, il avait assoupli et relâché les normes s'appliquant à l'octroi de crédits hypothécaires. Je peux le dire car j'ai déjà travaillé dans une banque et consenti des prêts bancaires à des personnes souhaitant se loger. Je sais ce qui a été fait aux États-Unis parce que je l'ai étudié et parce que je connais des gens dans les banques américaines.
Ils ont eu d'énormes difficultés. Ce sont celles-ci qui ont tout déclenché. Nous avons eu de la chance pour de nombreuses raisons, d'abord parce que nous avions de bonnes politiques, et aussi parce que nous n'avons pas subi le même marasme que là-bas, où un tiers du parc immobilier est encore dans le rouge.
Il n'en reste pas moins que je dis depuis de nombreuses années que la SCHL a un problème de gouvernance. Elle pratique le secret. Nous ne savons même pas vraiment quels risques elle encourt, quelles sont les tranches accordées et quelle est la part des hypothèques en souffrance selon les différents types de versements au comptant.
En second lieu, c'est la seule société d'assurances hypothécaires au Canada qui n'est pas réglementée. Je suis quelqu'un qui considère qu'il faut absolument que les banques et les institutions financières, y compris les quasi- banques, doivent être réglementées, et mon opinion est très proche de celle du gouverneur Carney. Nous devons les réglementer. Il est incroyable que l'on ne se soit pas chargé de réglementer la SCHL. Je ne crois pas qu'une auto- réglementation soit suffisante. C'est ce que nous faisons tous personnellement. Nous avons nos propres règles, mais il y a aussi une police, des tribunaux, et cetera, ce qui n'est pas le cas ici.
Troisièmement, et c'est plus important, j'ai eu l'occasion de témoigner il y a trois ans devant le Comité des finances de la Chambre des communes aux côtés du PDG et du vice président de la SCHL, qui n'ont pas dû être très contents, j'imagine, de m'entendre dire que la SCHL n'avait pas une bonne idée de sa propre stratégie.
Je me rends bien compte que cette critique semble un peu sévère. Je vous signale toutefois qu'en août 2006 le Globe and Mail nous révélait, tout en haut de sa première page, que le gouverneur de l'époque, David Dodge, avait fait brusquement son apparition dans les bureaux du PDG au quartier général de la SCHL du chemin de Montréal. C'était peu après la mise en place d'hypothèques d'une durée d'amortissement de 40 ans sans paiement comptant, sur le modèle de ce que j'ai caractérisé à l'époque comme étant celui de Fannie Mae et de Freddie Mac, qui ont fait faillite aux États-Unis.
Ceux qui connaissent les prêts hypothécaires savent que l'on ne doit jamais consentir une hypothèque sans un paiement au comptant. La SCHL était pourtant prête à le faire avant qu'on l'en empêche, ce qui signifie qu'elle connaît mal son métier.
Oui, il est absolument indispensable que la SCHL soit supervisée par le BSIF, qui fait un excellent travail en supervisant les banques. Oui, c'est une excellente idée que d'envisager de nommer deux ministres au sein du conseil d'administration. Oui, on ne devrait pas autoriser les banques à assurer des hypothèques classiques, soit à faibles taux par opposition à des taux élevés, qui relèvent de la SCHL.
La seule critique que je ferais de ce point de vue aux réformes apportées à la SCHL, c'est qu'elles ne vont pas assez loin. Le gouvernement, pour reprendre une comparaison que j'utilise beaucoup, a un rôle très important à jouer; c'est l'arbitre d'une partie de hockey. On ne peut jouer une partie de hockey ou de football sans arbitre. Par contre, il ne faut pas que l'arbitre soit le propriétaire ou un des joueurs d'une équipe. Le gouvernement du Canada est l'arbitre dans le jeu des banques et des hypothèques et il possède en même temps un des joueurs. De plus, il fait pire que cela, il triche, si vous me passez l'expression, en accordant 100 p. 100 de garantie à la SCHL et 90 p. 100 seulement au secteur privé. Il y a là un conflit d'intérêts. La société a 70 p. 100 du marché, ce qui constitue un avantage indu par rapport à la concurrence du fait de l'utilisation de fonds publics pour faire pièce aux sociétés d'assurance hypothécaire du secteur privé. Je ne fais pas de consultations et je n'ai aucun placement dans une société quelconque, y compris dans le secteur de l'assurance hypothécaire.
Au lieu de s'y opposer, le gouvernement devrait encourager les investissements privés au Canada; pourtant le gouvernement du Canada assure à 100 p. 100 le passif de la SCHL, qui atteint le montant faramineux de 600 milliards de dollars, soit un tiers du PIB du Canada.
Nous pourrons y revenir, mais il y a des précédents. Bien sûr, les Australiens ont privatisé leur équivalent de la SCHL, et le monde ne s'est pas écroulé en Australie — il n'y a pas eu d'effondrement. On peut recourir à d'autres procédés tels que la réassurance et en fin de compte, je l'espère, à la privatisation. Il reste encore des choses à faire à la SCHL que l'on n'a pas essayées.
Voilà qui met fin à mon exposé et je suis prêt à répondre à vos questions.
Le président : Madame Londerville, vous pouvez commencer votre exposé.
Mme Londerville : Merci. Je vais aller dans le même sens que les observations que vous venez d'entendre. Je suis heureuse d'avoir l'occasion de comparaître devant votre comité. Je suis professeure en immobilier à l'Université de Guelph depuis 1993, et je fais de l'enseignement et de la recherche dans le domaine du crédit hypothécaire, entre autres. J'ai rédigé pour le compte de l'Institut Macdonald Laurier plusieurs articles qui figurent sur son site Internet au cas où vous voudriez les consulter.
Le Canada a des raisons d'être fier de son réseau de crédits hypothécaires. Les précautions prises dans l'assurance et dans la loi nous ont permis de surmonter mieux que dans les autres pays la crise financière mondiale. La part des hypothèques en retard de paiement de trois mois ou plus n'était que de moins d'un demi pour 100 en janvier 2012; elle n'a jamais vraiment dépassé ce chiffre pendant toute la crise. Le mécanisme est solide, mais on peut encore l'améliorer. Ce projet de loi portant réglementation des obligations couvertes par des hypothèques est important. Nombre d'investisseurs européens ne sont pas autorisés à faire des placements dans des obligations couvertes par des hypothèques lorsqu'il n'y a pas de législation à cet effet, et par conséquent l'adoption de ce projet de loi facilitera la commercialisation de ces titres et devrait permettre d'injecter des fonds supplémentaires dans le secteur du crédit hypothécaire.
Toutefois, les institutions financières ne sont pas autorisées par ce projet de loi à donner en garantie les hypothèques assurées, de sorte qu'elles devront payer un taux plus élevé sur ces obligations que si elles y étaient autorisées. La demande d'assurance hypothécaire en est réduite, surtout sur les prêts inférieurs à 80 p. 100 du montant principal, qui n'ont pas vraiment besoin d'être assurés. Dans l'ensemble, je considère que c'est une bonne mesure.
Ce projet de loi rend compte par ailleurs de l'évolution du rôle de la SCHL au fil des années. L'assurance hypothécaire et la titrisation jouent un rôle de plus en plus grand dans les activités de la Société comparativement à celles qui se rapportent au logement social. Les assureurs hypothécaires privés sont supervisés par le Bureau du surintendant des institutions financières, ce qui englobe donc aussi la SCHL. Je ne pense pas que les révisions annuelles effectuées par le BSIF décèlent des dangers étant donné la prudence dont a fait preuve la SCHL dans la gestion de son portefeuille d'assurance hypothécaire et le fait qu'elle détient deux fois le montant des réserves recommandées par le BSIF. Je considère que c'est une bonne mesure.
Le projet de loi prévoit aussi que le sous-ministre des Finances et le sous-ministre de Ressources humaines et Développement des compétences Canada seront de par leurs fonctions membres du conseil d'administration de la SCHL. Ce deuxième poste est important étant donné qu'il est indispensable, si l'on veut bien superviser les activités commerciales entreprises par la SCHL, de ne pas oublier le rôle essentiel joué par la politique du logement et la mise à la disposition des personnes et des familles à faibles revenus de logements à un coût abordable au Canada. Ces activités ont été négligées en raison de l'attention accordée au portefeuille en pleine croissance des hypothèques assurées. Étant donné que RHDCC est chargé des programmes fédéraux consacrés aux sans-abri, il est important que ce ministère reste en contact avec la SCHL.
Par ailleurs ce projet de loi oblige la SCHL à rendre « accessible au public les livres, documents et renseignements réglementaires ». On ne sait pas encore exactement ce qui sera précisément exigé, mais j'envisage à l'avenir une meilleure divulgation de l'information par la SCHL, sur le modèle des assureurs privés, comme l'a indiqué le professeur Lee. En dépit de ses aspects positifs, ce projet de loi continue à soulever certaines préoccupations.
La SCHL est une société de la Couronne, et ses politiques d'assurance hypothécaire sont implicitement garanties à 100 p. 100 par le gouvernement dans le cadre de l'accord de Bâle. Une institution financière n'est pas tenue de détenir des réserves en capitaux en garantie. La protection accordée par le gouvernement aux assureurs privés n'est qu'à la hauteur de 90 p. 100. Par conséquent, les banques dont les prêts sont assurés par une entreprise privée doivent mettre en réserve un certain montant de capitaux pour se garantir contre un défaut de paiement. Ainsi, les rendements sont plus élevés pour une banque sur les hypothèques garanties par la SCHL. Lorsque les marges bénéficiaires sont faibles et que les banques s'inquiètent pour leurs réserves de capitaux, comme lors de la crise financière de 2008, cela fait une grosse différence. On en voit pour preuve la croissance du revenu tiré des primes d'assurance hypothécaire de la SCHL et la baisse du taux de Genworth — le principal assureur privé à l'époque.
La SCHL soutient que cette différence de garantie est nécessaire en raison du rôle social qu'elle joue et du fait qu'elle assure des bâtiments résidentiels collectifs. Dans son dernier rapport annuel, elle souligne que 46,5 p. 100 de l'ensemble de ses activités locatives à rendement élevé comble des vides laissés sur le marché par ses concurrents du secteur privé. C'est là qu'il serait utile de pouvoir accéder publiquement à plus de données concernant la SCHL. La SCHL a le monopole de l'assurance des crédits hypothécaires accordés sur les bâtiments collectifs — les assureurs du secteur privé ne sont pas autorisés à s'en charger. À partir du moment où le secteur privé n'est pas autorisé à exercer sa concurrence, il n'est pas logique de s'en servir à titre de comparaison. De même, rien n'indique que la SCHL ne fait pas de bénéfices sur ce genre d'assurance comme c'est le cas pour les prêts hypothécaires individuels.
Aux termes du recensement de 2011, 13,3 p. 100 seulement de la population du Canada habite dans les territoires ou dans des régions éloignées des centres métropolitains ou des grandes agglomérations du recensement, ce qui nous autorise à remettre en cause ce chiffre de 46 p. 100 cité par la SCHL. Il est indispensable de procéder à une analyse approfondie et objective de la situation géographique des prêts garantis par des assurances privées par rapport à ceux de la SCHL pour vérifier cette affirmation. Il m'étonnerait que l'on trouve une grande différence. Un assureur privé qui refuserait d'assurer un prêt sur une propriété située dans une région éloignée perdrait à l'avenir une grande part de la clientèle de l'institution financière victime de ce refus.
C'est le prêteur, et non l'emprunteur, qui décide qui va assurer une hypothèque, si c'est la SCHL ou un assureur privé. La capacité de choix des consommateurs est donc moindre. Ce n'est donc pas là un marché soumis à la concurrence dans lequel les consommateurs peuvent choisir librement l'entreprise qui va assurer leurs prêts, même si ce sont eux qui sont tenus de payer au départ le montant forfaitaire élevé pour obtenir cette assurance. La SCHL a 70 p. 100 du marché. Lorsqu'un des acteurs jouit d'une telle position dominante, la règle de la concurrence est faussée. Pour que ce marché devienne vraiment concurrentiel, il est indispensable de modifier la garantie de 90 p. 100, soit en réduisant la garantie accordée à la SCHL, soit en plaçant les activités d'assurance hypothécaire en dehors de cette organisation, soit en relevant la garantie accordée au secteur privé.
Pour conclure, je me félicite que l'on ait déposé ce projet de loi. Les consommateurs ont tout à gagner d'une harmonisation des règles du jeu entre les assureurs privés et publics accordant à tous les mêmes garanties. Davantage d'assureurs privés viendront sur le marché, garantissant des tarifs compétitifs et encourageant l'innovation en matière de produits.
Le président : Je vous remercie de vos observations.
Sénateurs, vous aurez compris, si vous avez écouté attentivement l'exposé du professeur Lee, qu'il a fait antérieurement campagne contre notre ami et collègue le sénateur Harb lors de l'élection de 1993. Puisqu'il n'a disposé que de cinq à 10 minutes pour faire son exposé, il est bien normal que je donne la parole au sénateur Harb, qui se chargera de poser la première question à son adversaire d'antan.
Le sénateur Harb : C'est un meneur d'hommes qui ne craint personne et qui n'a pas peur de donner son opinion, comme vous avez pu le voir.
Le professeur Lee n'a pas mentionné beaucoup de choses dans son exposé. Il a une grande expérience des organisations gouvernementales et de la restructuration du gouvernement. Plus particulièrement, le professeur Lee a participé à une recommandation du rapport Nielsen. Il pourrait peut-être nous faire part rapidement de cette expérience et nous dire pour quelle raison il est si important que vous comparaissiez devant nous aujourd'hui et que nous écoutions attentivement ce que vous avez à nous dire.
M. Lee : Bien sûr. Je ne voudrais pas exagérer le rôle que j'ai joué. Peu après avoir commencé mon doctorat en politiques publiques, j'ai été employé par le Bureau du Conseil privé, qui appuie bien entendu l'action du premier ministre du Canada. Je faisais partie de la machine du gouvernement. C'était au cours du printemps, de l'été et de l'automne de 1985. Le gouvernement Mulroney de l'époque avait été élu, entre autres, sur un programme de privatisations. En se penchant sur la question, il s'est aperçu que tout n'était pas répertorié. Le gouvernement du Canada ne possédait pas une liste complète — cette liste n'était que partielle et incomplète — de l'ensemble des organismes, sociétés d'État, tribunaux, et cetera, relevant du gouvernement. Ce fut une expérience étonnante, je peux vous l'assurer, pour un étudiant en doctorat, d'élaborer le document qui a finalement été adopté. D'autres responsables l'ont passé au crible et il a été finalement repris par le Secrétariat du Conseil du Trésor. À l'époque, il y avait plus de 450 organismes sur cette liste. C'était époustouflant. La Commission de secours d'Halifax fonctionnait encore en 1985 et il y avait d'autres organismes de ce type. Ce fut le point de départ de la rationalisation devant mener à l'époque à la privatisation, y compris en ce qui a trait aux modifications apportées ultérieurement à la Loi sur la gestion des finances publiques.
Le sénateur Harb : L'autre témoin a abordé la question du secteur du logement social au sein de la SCHL. Je crois qu'il y a des milliers de logements au pays dont s'est plus ou moins occupée la SCHL à un moment donné. La SCHL fait annuellement des bénéfices pour le compte du gouvernement du Canada. Il y a des gens qui nous disent que le gouvernement devrait consacrer une partie de ces bénéfices au logement social, si ce n'est pour créer davantage de logements sociaux, du moins pour rénover les logements sociaux existants, qui sont dans un état lamentable dans tout le pays. Êtes-vous d'accord avec cette opinion?
M. Lee : Je vais vous parler bien franchement. Vous le savez, je n'irai pas par quatre chemins. Le logement social revêt une grande importance et c'est une chose nécessaire, je suis bien d'accord, mais je ne crois pas qu'il incombe au gouvernement fédéral de s'en charger. Voilà pourquoi nous avons des provinces. Cela relève de leurs compétences. C'est conforme à la Loi constitutionnelle.
L'étude sur laquelle je travaille va préconiser un transfert, financier et humain — pas un abandon, mais un transfert — en direction des provinces, qui doivent s'en charger. Les provinces sont plus proches de la population, des citoyens canadiens, que ne l'est le gouvernement du Canada ici à Ottawa, entre la rivière Rideau et le canal Rideau. Oui, c'est important, mais ce n'est pas le rôle du gouvernement du Canada. Il y a d'autres attributions très importantes pour le gouvernement du Canada, mais je ne pense pas que le logement social en soit une.
Le président : Professeure Londerville, quels effets auront selon vous sur les emprunteurs canadiens la meilleure gouvernance et le renforcement des régimes réglementaires s'appliquant à l'assurance hypothécaire dans ce projet de loi d'exécution du budget?
Parallèlement, quels risques courent à votre avis les contribuables canadiens si le Parlement ne réglemente pas l'industrie de l'assurance hypothécaire?
Mme Londerville : Ces mesures ne devraient pas à mon avis avoir des répercussions importantes sur les emprunteurs. Nous avons fixé des critères pour pouvoir prétendre à un prêt hypothécaire. Ils ont été renforcés à trois reprises ces dernières années. Je pense que tout va assez bien à l'heure actuelle et je ne crois pas que les emprunteurs vont être particulièrement touchés.
Les obligations garanties sont susceptibles d'injecter davantage d'argent dans le système, ce qui peut être bénéfique; un meilleur financement et des coûts moindres. Je ne pense pas que cela aura de grandes répercussions sur les emprunteurs. Je vous répète que le portefeuille de la SCHL ne me paraît pas terriblement risqué à l'heure actuelle. Il est évident que de nombreux crédits hypothécaires de son portefeuille d'assurance sont inférieurs à 80 p. 100 du montant principal, de sorte que le risque n'est pas très grand. Il m'apparaît qu'il faut faire appel à la réassurance et veiller à l'avenir à ce qu'elle conserve suffisamment de réserves. Selon moi, elle doit être supervisée comme le sont les assureurs privés. Si nous lui offrons implicitement une garantie supérieure à celle des sociétés privées, il nous faut la superviser de la même manière.
Le président : Je vous remercie de cette réponse succincte.
Le sénateur Hervieux-Payette : J'interviens généralement en français, mais l'interprétation n'est peut-être pas très bonne à la télévision. Ma question s'adresse aux deux témoins.
Il y a près de 20 ans, j'ai acheté une maison en Europe. La durée de l'hypothèque était de 15 ans et j'ai dû verser 40 p. 100 au comptant. Ce n'était pas parce que j'étais canadienne, c'était la même chose pour tout le monde. Chez nous, voilà déjà un certain temps que nous jouons avec ces clauses et ces conditions. S'il fallait agir progressivement, quelle serait la meilleure manière, et la plus sûre, pour renforcer ces clauses et ces conditions afin de minimiser les risques?
Que diriez-vous si la SCHL, Genworth et les autres n'étaient assurés qu'à 80 p. 100? Cela en partant du principe que les banques doivent assumer une part du risque et faire preuve éventuellement d'une diligence raisonnable, un peu mieux dans certains cas que ce que l'on a pu voir aux États-Unis, où l'on a fait preuve de laxisme. Je pense que personne ne s'oppose à ce qu'une supervision soit assurée par le BSIF.
Je tiens à vous rappeler, monsieur Lee, que ces clauses et ces conditions ne sont pas le fait de la SCHL, elles découlent d'une décision du ministre des Finances. Elles ont été modifiées au cours des six ou sept dernières années. Personnellement, j'estime que lorsque des gens achètent une maison en ne versant qu'un très petit montant au départ, ils peuvent toujours l'abandonner lorsque la conjoncture n'est pas bonne. Ils ne perdent rien parce qu'ils n'ont presque rien investi.
Quelle serait la solution idéale pour que le système soit équitable en évitant cependant un gonflement du secteur financier et de ces 600 milliards de dollars au point où plus de la moitié du PIB est investie dans le secteur hypothécaire?
M. Lee : J'apprécie ces questions, qui me paraissent aller au cœur même du sujet. Je vais y répondre en les prenant une par une. Laissez-moi faire une comparaison avec ce qui se passait lorsque j'étais gestionnaire hypothécaire dans les années 1970. La génération d'après guerre était jeune alors et tout le monde achetait des maisons, je vous le rappelle.
Le montant devant être versé au départ était de 10 p. 100, et non pas de 5 p. 100. Il est resté à ce niveau pendant 30 ou 40 ans jusqu'à la fin des années 1990, période au cours de laquelle il a été ramené de 10 à 5 p. 100, ce qui m'apparaît comme une grosse erreur. Lorsque j'étais gestionnaire, la période d'amortissement était de 25 ans. Il n'y avait pas d'hypothèques sur 30 ou 35 ans. Soyons sérieux, personne ne pouvait imaginer une durée de 40 ans. Il n'existait pas de marges de crédit hypothécaire, d'hypothèques dont on ne rembourse que l'intérêt ou d'hypothèques à taux variables. Le consommateur avait bien moins de possibilités de choix. J'en viendrai à la deuxième question, mais simplement pour montrer que cela ne modifie pas le risque.
À l'époque, Reagan a été nommé président, Paul Volcker était président de la Réserve fédérale et les taux d'intérêt ont grimpé à plus de 20 p. 100. J'étais gestionnaire des hypothèques lorsque les taux d'intérêt étaient à 20 et à 21 p. 100. Je souris lorsque j'entends dire : « Mon Dieu, si les hypothèques passent de 3 à 5 p. 100 au Canada, qu'est-ce qu'on va devenir? » Je les ai déjà vues à 20 p. 100. Le pourcentage de comptes en souffrance est passé au Canada d'un demi pour 100 à 1 p. 100. J'ai communiqué ce chiffre à Ben Tal, l'adjoint à l'économiste en chef de la CIBC, qui a bien travaillé le sujet.
L'essentiel est de minimiser les risques. La théorie et la pratique nous enseignent qu'il faut absolument éviter tout laxisme. Plus le versement au comptant est élevé, moins il y a de comptes en souffrance, et vice versa. Lorsque le Congrès a autorisé des hypothèques sans versement au comptant, on pouvait être sûr de la catastrophe dans le secteur du logement. Si l'acheteur ne prend aucun risque, il n'y a rien à en tirer.
Plus le versement au comptant est élevé, mieux c'est. Je l'ai rappelé récemment et on m'a répondu : « comment les jeunes vont-ils pouvoir acheter des maisons? ». De la même façon qu'on le faisait il y a des années. On s'adressait d'abord à la première source de financement, les parents — c'était un capital de confiance — pour faire le versement au comptant. C'était la norme. C'est la première chose.
En second lieu — Je suis heureux que vous ayez évoqué le sujet — il y a la question de la garantie du gouvernement qu'il faudrait éventuellement réduire. Il m'apparaît que la garantie du gouvernement entre en concurrence avec la réglementation sur le plan des politiques. En l'occurrence, si l'on possède une réglementation stricte — ce qui est vrai au Canada grâce au BSIF — des compagnies d'assurances comme c'est le cas pour Great-West Life, Sun Life, les compagnies d'assurances de risques divers, les compagnies d'assurances des biens et les compagnies d'assurance vie, la réglementation donne d'excellents résultats par l'entremise du BSIF. La garantie de 80 p. 100 du gouvernement n'est pas nécessaire. Je considère que l'on peut ramener le paiement à zéro à condition que l'on s'assure que le BSIF dispose des outils réglementaires nécessaires en matière d'assurance hypothécaire pour faire en sorte que le risque soit minimisé grâce à la réglementation et non pas au moyen de la garantie du gouvernement.
Le président : Professeure Londerville, avez-vous quelque chose à ajouter?
Mme Londerville : Oui, une ou deux choses. Cette garantie permet aujourd'hui au gouvernement de faire véritablement appliquer la réglementation. Personne ne peut être assuré au titre d'une hypothèque amortie sur 35 ans. Effectivement, nous avons besoin d'une supervision et d'une réglementation précise si l'on veut pouvoir éliminer totalement cette garantie.
Il y a aussi le fait qu'il n'est pas facile au Canada de quitter sa maison en disant : « Je vous rends les clés, je n'en veux plus. La valeur de ma maison est inférieure au montant de l'hypothèque. » Un jugement est prononcé à votre encontre. Tant que cette affaire n'est pas réglée, vous ne pouvez pas acheter une autre maison. Il est bien plus simple aux États- Unis de dire à sa banque : « C'est fini. Je ne fais plus de versements », pour acheter ensuite une autre maison l'année suivante. On ne peut pas procéder ainsi au Canada. Oui, il faut un versement de départ plus élevé, je n'ai rien contre un premier versement de 5 p. 100. Je n'aimais pas beaucoup les hypothèques ne comportant aucun versement au départ, mais un premier versement de 5 p. 100 me paraît une bonne chose. Il est heureux au Canada que les risques entraînés par une forclusion soient si élevés.
Les propriétaires n'abandonnent pas leur maison, même si sa valeur est inférieure à celle de l'hypothèque, parce qu'ils veulent la conserver et se remettre à flot.
M. Lee : Puis-je vous répondre rapidement sur ce point? J'apprécie beaucoup les commentaires de la professeure.
On a dit à maintes reprises qu'au Canada, le risque que la banque vous poursuive pour défaut de paiement change les règles du jeu.
Je peux vous dire que dans la pratique je ne connais pas de banque ou de gestionnaire hypothécaire — c'est peut-être arrivé — qui ait jamais entamé des poursuites pour défaut de paiement. On passe le compte par pertes et profits. Pour commencer, s'il y a forclusion, c'est que l'intéressé a probablement de gros problèmes. Il est vraisemblablement au chômage, en faillite ou ne possède aucun bien. On n'a pas intérêt à gaspiller son argent pour pas grand-chose. Effectivement, en théorie, on peut poursuivre pour défaut de paiement. En réalité, dans la pratique — et je vous invite à faire témoigner un banquier à ce sujet — il est très rare qu'une banque entame des poursuites pour recouvrer son argent. Cette possibilité existe, mais on ne s'en sert pas. Cela s'explique en partie par la volonté de ne pas se faire de la mauvaise publicité et en partie par le fait que c'est un gaspillage d'argent.
[Français]
Le sénateur Maltais : Je voudrais vous dire, professeur, à la vitesse que vous avez lu vos notes préliminaires, vos cours de 60 minutes doivent durer 10 minutes.
Premièrement, vous nous dites, dans votre mémoire, que les banques devraient assurer de plus en plus et tasser la Société canadienne d'hypothèques et de logement. C'est bien ce que j'ai compris? Parce que Mme Londerville dit que 70 p. 100 des logements financés par la Société canadienne d'hypothèques et de logement, c'est beaucoup trop.
Monsieur Lee, vous travaillez dans le domaine hypothécaire depuis longtemps, vous savez pourquoi la Société canadienne d'hypothèques et de logement a été créée? Parce que justement les banques ne se sont pas occupées des citoyens canadiens et lorsqu'ils leur prêtaient pour une résidence, ils les égorgeaient. Trente ans plus tard, ils se réveillent, tant pis pour eux.
Quand vous dites que le gouvernement n'a pas de rôle social à jouer dans l'habitation, vous allez complètement à l'encontre de la création de la Société canadienne d'hypothèques et de logement qui a été créée pour aider les jeunes couples, les jeunes travailleurs, pour acquérir une maison à un taux autrement usuraire que celui des banques.
Je rends grâce aujourd'hui aux compagnies d'assurance qui ont été les premières et les seules à faire confiance aux petits Canadiens et Canadiennes alors que les grandes institutions financières ne prêtaient que pour des maisons de 500 000 $ dont le propriétaire avait en dépôt 2 millions.
[Traduction]
Le président : Sénateur Maltais, je dois vous interrompre. Je sais que vous n'êtes pas professeur, mais je vais vous demander de poser votre question.
[Français]
Le sénateur Maltais : Est-ce que vous croyez toujours que les banques devraient assurer plus et acheter des actions de la Société canadienne d'hypothèques et de logement dans l'assurance?
[Traduction]
M. Lee : Je ne suis pas sûr de comprendre cette question, mais je vais vous demander de la formuler à nouveau. Je veux simplement répondre à votre deuxième question.
La transformation ou la privatisation de la SCHL ne mettra pas fin à l'assurance hypothécaire. On ne cessera pas de prêter de l'argent à nos jeunes pour qu'ils achètent des maisons. C'est simplement un instrument financier. La fin de la SCHL ne mettra pas fin aux prêts hypothécaires ou à la possibilité pour nos jeunes d'acheter une maison. Il s'agit là simplement d'un instrument facilitant l'achat d'une maison.
D'un autre côté, ce chiffre de 70 p. 100 correspond au pourcentage des contrats d'assurance hypothécaire souscrits par la SCHL au Canada. Autrement dit, elle a un risque hypothécaire de 70 p. 100. La SCHL souscrit 70 p. 100 des hypothèques à taux élevés au Canada, alors que les deux entreprises privées ont environ 30 p. 100 de ce marché.
Le président : Professeure Londerville, avez-vous un commentaire à faire?
Mme Londerville : Oui. Je pense que l'assurance hypothécaire est un outil fondamental pour permettre à une personne d'acheter une maison sans verser au départ une grosse somme. C'est très important, par exemple, pour les jeunes.
La SCHL et les assureurs privés gagnent beaucoup d'argent en le faisant. Je soutiens que les honoraires sont peut- être un peu trop élevés et que l'on pourrait peut-être envisager un autre barème. Comme l'a dit le professeur Lee, ça ne risque pas de disparaître. Si ce n'est pas la SCHL qui le fait, de nombreuses autres sociétés du secteur privé sont prêtes à s'en charger.
[Français]
Le sénateur Maltais : Vous croyez que les banques perdent de l'argent?
[Traduction]
Mme Londerville : Non.
M. Lee : Je vais vous répondre sur ce point. Le sénateur a par ailleurs déclaré que les banques ne prêtaient pas facilement de l'argent. Jusqu'en 1968, je crois — on me corrigera si j'ai tort — la Loi sur les banques, adoptée par le Parlement canadien, interdisait aux banques de consentir des prêts hypothécaires qui ne soient pas fortement garantis. Jusqu'en 1968, la Loi sur les banques interdisait les prêts bancaires personnels de toutes sortes. Avant cette date, les banques étaient purement commerciales.
Ce n'est qu'après les modifications apportées en 1968 au début de l'administration Trudeau que la Loi sur les banques a été libéralisée, que l'on a autorisé les banques à se lancer dans les cartes de crédit, les prêts aux consommateurs et les hypothèques, et que ces dernières ont fait des razzias et sont allées engager toutes sortes de spécialistes des compagnies de finance et de prêts aux consommateurs, qu'il s'agisse de crédit ménager, d'assurance bénéficiaire ou encore de courtage.
[Français]
Le sénateur Maltais : Pourquoi ont-ils changé d'idée s'ils voulaient s'intéresser à ce marché?
[Traduction]
M. Lee : La réponse est très claire. Je sais que votre comité l'a évoquée et je n'y reviendrai pas, pour ce qui est par exemple des taux pratiqués sur les cartes de crédit. Trois grands types de prêts sont consentis par les banques. Il y a tout d'abord les prêts hypothécaires, qui sont les moins risqués. Le risque qu'une personne cesse de payer et quitte sa maison est très faible pour une banque qui consent un prêt hypothécaire. Je pense que je n'ai eu qu'une seule forclusion en quatre ans.
Les prêts aux consommateurs, et j'entends par là les prêts automobiles, entraînent de plus gros risques. C'est pourquoi ils comportent des intérêts plus élevés. Les pertes encourues sur les prêts aux consommateurs sont plus élevées que pour les hypothèques, mais moindres que pour les cartes de crédit. Les cartes de crédit ont les taux d'intérêt les plus élevés parce qu'elles sont offertes à tout le monde, y compris aux chômeurs et aux personnes qui ne travaillent pas.
Je soutiens que le risque est inférieur sur les hypothèques parce qu'il est plus difficile d'obtenir une hypothèque qu'une carte de crédit lorsqu'on s'adresse aux banques. Le risque est inférieur, les taux d'intérêt sont moins élevés et les pertes sont moindres. Cette activité n'en reste pas moins rentable. Les banques ne sont pas là pour perdre de l'argent.
Le sénateur Ringuette : Je suis membre depuis longtemps de ce comité et je me souviens de l'assouplissement des règles d'approbation des prêts dans le cadre du projet de loi budgétaire de 2007-2008. Il n'y a pas de cela si longtemps, et pourtant deux ans plus tard il a fallu en revenir aux dispositions de 2007-2008 en matière d'assurance hypothécaire.
Professeur Lee, beaucoup de Canadiens ne savent peut-être pas que l'une des grandes différences entre les hypothèques aux États-Unis et au Canada c'est que les hypothèques résidentielles privées sont déductibles de l'impôt sur le revenu aux États-Unis.
M. Lee : En effet.
Le sénateur Ringuette : Les intérêts sont déductibles, et par conséquent les gens et les banques auront tendance à offrir bien davantage de prêts.
Madame Londerville, vous nous avez dit dans votre exposé qu'aux termes de ce projet de loi, étant donné que l'on ne pourra pas donner en garantie des hypothèques assurées, il faudra payer un taux plus élevé sur ces obligations. Vous parliez des institutions financières canadiennes.
J'en déduis qu'étant donné le taux plus élevé des obligations garanties pour nos institutions financières, il leur en coûtera davantage pour se financer sur le marché, ce qui se répercutera sur les taux hypothécaires payés par la population canadienne. Êtes-vous d'accord avec cette analyse?
Mme Londerville : C'est une source supplémentaire de crédits pour les banques, et par conséquent une nouvelle façon pour elles de se financer en donnant en garantie les hypothèques qu'elles ont en portefeuille. Ce que je dis, c'est qu'elles devront payer des taux supérieurs à ce qui serait le cas si elles pouvaient donner en garantie des prêts assurés, mais elles ont d'un autre côté davantage d'investisseurs prêts à placer de l'argent dans leurs activités en raison de l'existence de la réglementation.
Je ne sais pas vraiment quel sera le résultat net. Il y a différentes tendances qui se compensent et je ne sais pas ce que ça donnera finalement.
Le sénateur Ringuette : Je vous remercie de nous le signaler car vous n'êtes pas le seul, d'autres éminents analystes en matière économique et financière nous ont aussi dit la même chose ces dernières semaines.
M. Lee : Sénateur, vous avez tout à fait raison. Le coût des emprunts en sera augmenté, mais ça restera très minime car les banques canadiennes sont très grosses et extrêmement bien capitalisées. À l'heure actuelle, elles bénéficient d'une subvention injuste en provenance du contribuable canadien, de la SCHL.
Le sénateur Ringuette : Je me souviens qu'il n'y a pas si longtemps elles ont bénéficié de 69 milliards de dollars de subventions sous forme de rachats de prêts.
Pour en revenir au projet de loi actuel concernant les obligations garanties, je me réfère ici à une organisation du nom de Fitch. C'est une entreprise dont le siège est à New York et qui analyse tous les titres hypothécaires. Elle affirme que cette mesure va probablement augmenter le coût des hypothèques au Canada. L'agence Reuters, dans un article publié à Londres, en Angleterre, nous dit qu'en Europe le régime des obligations garanties a augmenté le coût des hypothèques pour les propriétaires de maisons.
J'aimerais que vous cherchiez à nous expliquer ce qui va effectivement se passer sur le marché et quelles seront les conséquences pour les acheteurs de maisons qui ont besoin d'une hypothèque.
Mme Londerville : Jusqu'à présent, les banques n'ont pas commercialisé de nombreuses obligations garanties. Je considère que c'est pour elles une nouvelle façon de trouver plus de financement. Elles les garantissent avec les hypothèques qu'elles ont en portefeuille, ce qui en fait des placements assez sûrs.
Le professeur Lee nous l'a dit, les banques canadiennes sont des institutions de placement très respectées dans le monde. Effectivement, il leur faudra payer des taux plus élevés que si elles étaient autorisées à donner en garantie des hypothèques assurées, mais je ne pense pas que la différence de coûts sera énorme. Le marché des hypothèques reste très concurrentiel au Canada, et les taux appliqués aux propriétaires de maisons sont très bons depuis un certain temps.
En attirant davantage de fonds on améliore la liquidité du marché, de sorte que ça ne devrait pas d'après moi entraîner une augmentation générale des taux, du moins pas de manière significative.
Le sénateur Tkachuk : J'ai quelques questions à vous poser. Nous avons évoqué le coût du logement social. Est-ce que les recettes de la SCHL servent à subventionner le coût du logement social au sein de la Société?
M. Lee : Non, il y a pour l'essentiel un cloisonnement, et par conséquent un crédit budgétaire distinct pour le logement social. L'argent est une chose fongible. La Société fait un milliard de dollars de bénéfices qu'elle donne au gouvernement; le gouvernement redistribue cet argent pour faire du logement social. Théoriquement, ce sont deux postes budgétaires distincts.
Le sénateur Tkachuk : Savez-vous quel est le coût du logement social au sein de la SCHL?
M. Lee : Je ne le connais pas. Je me suis toujours intéressé en priorité à l'assurance hypothécaire étant donné ses fortes incidences sur le marché des hypothèques. Je n'ai pas mis l'accent sur le logement social.
Mme Londerville : Je ne peux pas vous le dire de mémoire, mais j'estime que les deux choses doivent être séparées. Je ne pense pas qu'on puisse dire aux acheteurs d'une première maison qu'ils vont payer une assurance hypothécaire et que cet argent sera consacré au logement social. Je considère que c'est la responsabilité de tout le monde de financer le logement social. Le gouvernement fédéral de même que les provinces ont leur rôle à jouer.
Le sénateur Tkachuk : Comme vous le savez tous deux, le gouvernement possède non seulement la SCHL mais aussi la Banque de développement du Canada et Financement agricole Canada. Est-ce que ces institutions doivent elles aussi être régies par des organismes de réglementation?
M. Lee : Si vous me posez la question, je ferai la distinction entre des sociétés d'État de nature commerciale, qui exercent leur concurrence sur le marché, et des sociétés d'État de type social, comme FAC, qui dispensent des programmes sociaux.
Le sénateur Tkachuk : J'aimerais qu'elles soient elles aussi réglementées. Nous aborderons néanmoins le cas de Financement agricole Canada et de la Banque de développement du Canada.
M. Lee : Les sociétés d'État commerciales, telles qu'elles sont répertoriées dans la Loi sur la gestion des finances publiques, sont celles qui possèdent leur propre conseil d'administration et qui sont en concurrence avec le secteur privé pour obtenir un financement. S'il s'agit d'une banque ou d'une quasi-banque, il faut qu'elle soit réglementée. Le gouverneur Carney en a parlé et moi aussi. Les quasi-banques ont échappé à bien des contraintes parce qu'elles ne sont pas réglementées comme des banques. Une quasi-banque est une société de crédit-bail, comme GE Capital et toutes les sociétés de crédit-bail automobile. Financement agricole Canada est une quasi-banque. Ce sont toutes les institutions financières qui s'apparentent à des banques, qui agissent comme des banques mais qui ne sont pas réglementées comme des banques.
Mme Londerville : Je suis d'accord avec vous. Si elles sont de quelque façon que ce soit en concurrence avec le secteur privé, il faut qu'elles soient soumises aux mêmes règles.
Le sénateur Massicotte : J'en déduis qu'en fin de compte vous êtes tous deux d'accord avec les modifications qui sont proposées. Est-ce que j'ai raison?
M. Lee : Oui.
Le sénateur Massicotte : Si je comprends bien cette conversation, vous nous dites essentiellement : « Si j'avais une baguette magique, je privatiserais la SCHL. » C'est bien ce que vous nous dites tous deux?
M. Lee : Dans mon cas, oui, parce que je veux favoriser le marché privé. On me fera remarquer, bien entendu, que l'assurance hypothécaire est très importante. Je répondrai qu'au cours de ma vie je n'ai eu qu'un seul contrat d'assurance hypothécaire avec la SCHL alors que j'étais dans la vingtaine. Je mange trois fois par jour, ça me paraît très important, et pourtant nous n'avons pas nationalisé Loblaws ou Provigo, il ne faudrait pas l'oublier.
Ce que je dis, c'est que si nous ne pouvons pas avoir des compagnies d'assurance vie privées et des compagnies d'assurance risques divers et d'assurance automobile privées, il nous faudra encourager...
Le sénateur Massicotte : Madame Londerville, êtes-vous d'accord avec cette analyse? Est-ce que vous souhaitez vous aussi privatiser la SCHL?
Mme Londerville : Je pense qu'il faudrait y aller par étapes. Je ne suis peut-être pas aussi convaincue que le professeur Lee, mais je n'en crois pas moins qu'il nous faudrait égaliser les chances pour qu'elle puisse être concurrencée par les assureurs privés, ce qui favorisera progressivement une évolution des parts de marché. Si nous voulions aujourd'hui vendre les activités d'assurance hypothécaire de la SCHL, le montant de la transaction serait très élevé.
Le sénateur Massicotte : Est-ce qu'il faudrait selon vous la privatiser pour que tout le monde soit sur un pied d'égalité? Il semble que le principal argument soit que l'entreprise privée, lorsqu'il y a une bonne concurrence, est plus efficace et n'a pas besoin de protection financière. N'est-ce pas une meilleure raison que celle qui consiste à mettre tout le monde sur un pied d'égalité?
M. Lee : L'économie est plus efficace lorsqu'il y a des entreprises privées parce qu'on n'accorde pas un avantage concurrentiel injustifié. C'est tout le problème.
Le sénateur Massicotte : Je vais pousser le raisonnement plus loin. On adopte une réglementation. Lorsqu'on est partisan du marché, on ne réglemente que pour deux raisons. La première est celle du risque systémique, celle des institutions trop grosses pour faire faillite — c'est ce que l'on voit partout dans le monde, des institutions trop grosses pour faire faillite — et la seconde celle de la protection du consommateur. Si vous estimez que la question est complexe et que le consommateur a besoin d'être protégé, si vous avez besoin d'un protecteur pour vous tenir la main lorsque vous souscrivez une hypothèque, on peut soutenir qu'il y a suffisamment de concurrence lorsqu'aucun des opérateurs n'est de très grande taille — contrairement à ce qui se passe avec la SCHL — et l'on n'a absolument pas besoin de réglementer. Le consommateur connaît les taux d'intérêt. Il sait ce qui l'attend. Il peut y avoir des frais à payer. Je pense que le consommateur moyen est suffisamment au courant pour prendre ce genre de décision et, par conséquent, pourquoi réglementer s'il n'y a pas de risque systémique? S'il y a un risque systémique, je suis d'accord; il faut intervenir, mais en l'absence de ce risque pourquoi ne pas permettre une véritable concurrence?
M. Lee : Il peut s'agir d'un risque systémique ou il peut encore y avoir une troisième raison. Les institutions financières font partie d'un monde totalement virtuel; en l'occurrence elles sont de nature financière et numérique. On peut se ruer sur les fonds des banques ou des institutions financières. C'est ce qui se passe en ce moment même en Grèce, en Espagne et en Italie, où on assiste à une fuite des dépôts. On ne peut pas se ruer sur les produits d'un fabricant. On arrête par exemple d'acheter les véhicules de GM et son marché s'écroule, mais lorsqu'il s'agit d'une banque, étant donné que les banques et les institutions financières sont aussi étroitement coordonnées, j'imagine que c'est ce qui explique le risque systémique.
Le sénateur Massicotte : On ne peut donc qu'agir sur l'assurance dépôt. Que se passe-t-il en cas de difficultés? Si l'on se contente d'accorder un prêt, il n'y a pas besoin de rembourser en cas de faillite. Pourquoi subventionner les actionnaires?
M. Lee : J'agirai différemment. Nous avons la meilleure organisation financière du monde occidental pour la simple raison, et c'est amplement prouvé, que nous avons su bien mieux réglementer nos banques qu'aux États-Unis et en Europe. Nous ne souffrons pas des aléas qui gênent là-bas les entreprises, ce qui se répercute sur la croissance économique. La santé des entreprises est un argument en faveur de la réglementation des institutions financières.
Le sénateur Massicotte : Nous débattons de la chose, mais les États-Unis viennent de déposer un règlement au sujet du mécanisme établi par Volcker, qui est si lourd et qui s'applique à des institutions si nombreuses qu'ils vont être obligées de faire marche arrière. Vous avez raison : les risques peuvent en être diminués, mais pourquoi imposer ce fardeau à des entreprises qui n'entraînent aucun risque pour l'économie ou la société au cas où elles feraient effectivement faillite.
M. Lee : Les règles financières du Canada s'appuient sur des principes, alors que le modèle américain est plus pratique et s'efforce de prévoir à l'avance toutes les situations. Par ailleurs, le modèle de réglementation canadien est supérieur.
Le sénateur Moore : J'aimerais que l'un d'entre vous m'explique la différence entre une obligation garantie et le regroupement ainsi que le découpage des hypothèques qui a eu lieu au début de la récession?
Les banques subdivisaient différents types d'hypothèques et les revendaient en lots. J'aimerais savoir quelle est la différence entre cette pratique et les obligations garanties.
M. Lee : Faites-vous allusion à la pratique américaine de la titrisation?
Le sénateur Moore : Je pense que certaines de nos banques faisaient la même chose.
M. Lee : Je vais vous donner une réponse incomplète. Tout d'abord, la titrisation a été beaucoup plus largement pratiquée aux États-Unis que chez nous. Si je ne me trompe, et vous me corrigerez si j'ai tort, ce n'est que de l'ordre de 30 p. 100. Le pourcentage a toujours été beaucoup plus faible au Canada pour les banques canadiennes. Elles gardent leurs propres hypothèques en portefeuille. Elles faisaient de la titrisation lorsque j'étais gestionnaire hypothécaire. On en vendait une fois par an, et on recevait une note nous disant que nous avions vendu un lot à la Sun Life; mais on continuait à les administrer dans le portefeuille de la Banque de Montréal.
Pour commencer, on pratiquait davantage la titrisation aux États-Unis. En second lieu, les normes s'appliquant à la souscription des hypothèques aux États-Unis ne sont pas uniformes. Pour en revenir aux commentaires précédents du sénateur Ringuette concernant la déductibilité des intérêts, il y a là une première différence, et il y a ensuite le fait que les banques sont bien plus agressives aux États-Unis qu'au Canada. On y voit ce que l'on peut appeler des « banquiers casse-cou », par opposition aux « teneurs de livres prudents » du Canada. C'est ce que l'on disait. En troisième lieu, il y a là-bas cette pléthore de règlements.
Les règles sont bien moins uniformes. Chez nous, les hypothèques sont pratiquement une chose fongible, même si elles s'appliquent à des individualités, parce que les règles sont très homogènes. La Banque de Commerce et la Banque de Montréal appliquent les mêmes règles.
Le sénateur Moore : J'en suis conscient.
M. Lee : Paradoxalement, cela facilite la titrisation.
Le sénateur Moore : Quelle est la différence entre la titrisation d'un lot d'hypothèques canadiennes et les obligations garanties que commercialisent les banques canadiennes? Je ne vois pas la différence entre la titrisation d'un lot d'hypothèques et les obligations garanties, qui s'appuient elles aussi, d'après moi, sur un regroupement d'hypothèques.
Mme Londerville : Pour ce qui est des obligations garanties, les hypothèques restent dans le portefeuille des banques et donc continuent à faire partie de leur actif. Elles sont comptabilisées à part et, si la banque fait faillite, les détenteurs d'obligations garanties passent en priorité pour recouvrer le montant de leurs obligations garanties par ses hypothèques. En cas de titrisation, les banques revendent leurs hypothèques à la SCHL et ne les ont plus en portefeuille.
Le sénateur Moore : Professeure Londerville, concernant l'éventualité d'une privatisation de la SCHL, je crois que vous nous avez dit tout à l'heure qu'il y avait 600 milliards de dollars d'hypothèques en cours. Je ne sais pas quelle est la part des hypothèques dans les activités de cette société. Vous nous avez dit qu'il faudrait payer très cher pour les racheter. Quelle est la part que représente l'assurance hypothécaire dans les activités de la SCHL? Est-ce qu'on le sait?
Mme Londerville : Elle assure 600 milliards de dollars d'hypothèques. On est proche de ce chiffre avec quelque chose comme 560 milliards de dollars.
Le sénateur Moore : Je vous remercie.
Mme Londerville : La limite est actuellement de 600 milliards de dollars.
Le sénateur Stewart Olsen : J'ai une petite question pour vous deux. Si l'on procédait à la privatisation, quels seraient en substance les enjeux sociaux? Cela m'inquiète quelque peu. Vous nous dites qu'il faut confier ce travail aux provinces, mais je ne suis pas sûr que ça se passerait ainsi dans ce cas.
M. Lee : C'est pourquoi j'ai indiqué que la SCHL avait cinq secteurs d'activités très différents. Le groupe des statisticiens et des économistes est très étendu et fait un magnifique travail. On pourrait l'intégrer à Statistique Canada, qui est censé recueillir et comptabiliser les données.
Le logement social n'a absolument rien à voir avec l'assurance hypothécaire. L'enjeu est social dans le premier cas, et commercial dans l'autre. L'assurance hypothécaire n'est pas différente de l'assurance des biens ou des risques divers, alors que le logement social est une politique sociale qui relève de l'aide sociale. Même si l'on ne privatise pas, il faudra probablement que le logement social soit pris en charge par un organisme différent.
Le ministère du logement a été créé au début des années 1970 par l'ancien premier ministre Trudeau. C'est l'ancien maire de Toronto qui a été nommé à sa tête. Cet organisme était distinct et indépendant de la SCHL. Il faisait beaucoup de politique sociale. Je considère que ce sont deux secteurs tout à fait distincts qui n'ont pas à être réunis sous le même toit.
Mme Londerville : Je suis bien d'accord. C'est une fonction essentielle et nous ne devons pas l'oublier lorsque nous traitons des activités commerciales de la SCHL. Il ne faut pas oublier la politique sociale. Le gouvernement fédéral a un grand rôle à jouer en contribuant à établir des critères et une politique nationale du logement et en collaborant ensuite avec les provinces pour s'assurer qu'il y a suffisamment d'argent pour dispenser ces programmes. Voilà des décennies que nous finançons mal ce secteur.
Le président : Professeurs Lee et Londerville, je vous suis très reconnaissant pour ces excellentes interventions, intéressantes et utiles.
Nous sommes heureux d'accueillir maintenant le représentant de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes, Frank Zinatelli, vice-président et avocat général; et par vidéoconférence à partir de Toronto, Diane Urquhart, analyste financière indépendante. Nos deux intervenants sont venus nous parler de la section 22, qui traite du Code canadien du travail et des régimes d'invalidité de longue durée. Cette séance doit durer une heure environ.
Nous allons entendre tout d'abord Mme Urquhart, qui sera suivie de M. Zinatelli, après quoi nous passerons à la période des questions.
Diane A. Urquhart, analyste financière indépendante, à titre personnel : Merci de m'avoir invitée à comparaître pour témoigner depuis Toronto devant votre comité. Je m'en tiendrai aux articles 434 à 439 du projet de loi d'exécution du budget de 2012 en ce qui a trait à l'assurance invalidité.
Je commencerai en disant que l'assurance invalidité obligatoire est la meilleure solution pour éliminer les prestations dangereuses d'invalidité de longue durée souscrites à titre privé par les entreprises.
En tant qu'analyste indépendante, je suis pleinement d'accord avec les dispositions du paragraphe 239.2(1), qui fixe les nouvelles règles aux termes du Code du travail. Nombre d'entre vous se souviennent que j'ai travaillé pour le compte des anciens employés de Nortel frappés d'invalidité et que j'ai témoigné à ce sujet devant votre comité il y a un peu plus d'un an. J'ai continué à œuvrer auprès de ce groupe pour trouver des solutions à leur situation personnelle tragique, et les personnes au nom desquelles je parle sont aussi pleinement d'accord avec les dispositions du paragraphe 232.2(1). Même si ça ne les aide pas personnellement, ils sont tout à fait en faveur de modifications législatives au niveau fédéral pour qu'à l'avenir les employés des sociétés réglementées par le fédéral dispensant des prestations d'invalidité de longue durée soient obligatoirement assurés afin qu'il n'y ait plus de travailleurs en invalidité dans les sociétés relevant du gouvernement fédéral qui se retrouvent dans cette terrible situation.
Pour vous donner une idée de la raison pour laquelle je suis si en faveur de cette assurance obligatoire, et sans préjuger de ce que va vous dire M. Zinatelli dans son exposé, je vous dirai que si nous préconisons avec force que les assureurs contribuent à cette assurance invalidité obligatoire, c'est parce que l'industrie de l'assurance vie est bien réglementée à l'heure actuelle par les autorités provinciales de réglementation des services financiers et par le Bureau fédéral du surintendant des institutions financières.
Il était préférable d'agir ainsi plutôt que de mettre en place une nouvelle structure de réglementation parce que le mécanisme existant fonctionne bien à l'heure actuelle. L'un des grands avantages de cette structure, c'est qu'elle ne nous oblige pas à mettre sur pied une nouvelle structure de réglementation entraînant des coûts supplémentaires pour le gouvernement. Tirons parti de ce qui existe déjà et nous n'aurons pas à engager des frais supplémentaires.
Les bénéficiaires de polices d'assurance invalidité ont aussi une plus grande priorité en cas de faillite des assureurs aux termes des dispositions de la loi fédérale sur les liquidations et les restructurations, et nous ne reverrons donc plus le problème qui s'est posé à Nortel, lorsque les bénéficiaires des polices détenant une assurance invalidité vendues par Nortel en sa qualité d'entreprise agissant comme souscripteur principal se sont retrouvés au niveau des créanciers non protégés.
Vous vous souvenez tous des débats qui ont eu lieu au sujet de la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies et de la Loi sur la faillite et l'insolvabilité. Étant donné ce changement obligatoire apporté au niveau fédéral, et en partant du principe que la même modification sera faite dans toutes les provinces du Canada, il n'est plus nécessaire de modifier la Loi sur la faillite et l'insolvabilité et la Loi sur les arrangements avec les créanciers des compagnies dans le but de protéger les travailleurs en invalidité au Canada. Si les provinces suivent cette voie, toutes les sociétés privées du Canada seront alors obligées, lorsqu'elles offrent des prestations d'invalidité de longue durée, de payer pour qu'elles soient versées par un assureur agréé.
J'ai été contacté par des responsables du Québec, et il est très vraisemblable qu'ils vont adopter cette même disposition, une assurance invalidité obligatoire s'inscrivant dans un régime de prestations de longue durée au Québec. On nous a fait savoir aussi en Alberta et en Ontario que cette question était étudiée de près.
L'industrie de l'assurance vie peut compter aussi sur Assuris, de sorte que nous disposons d'un troisième niveau de protection au cas où le bénéficiaire d'une assurance invalidité aurait le malheur de voir sa compagnie d'assurances faire faillite. Il y a aussi un autre type d'assurance collective qui peut être dispensé par l'industrie de l'assurance.
Je vous cite la disposition du paragraphe 239.2(2) :
[l'employeur] peut toutefois, dans les circonstances et aux conditions prévues par le règlement, offrir ces avantages au titre d'un régime d'invalidité de longue durée qui n'est pas assuré.
La réglementation n'a pas encore été publiée. Je recommande qu'aucun employeur du secteur privé ne soit exonéré de cette disposition quelles que soient les circonstances, et qu'on fasse uniquement exception pour le gouvernement fédéral ainsi que pour ses sociétés d'État. J'attends avec impatience cette réglementation.
En ce qui a trait maintenant aux conséquences pour une société privée relevant de la législation fédérale de ne pas satisfaire à l'exigence de l'assurance invalidité obligatoire, je dirai tout simplement que la modification apportée au Code du travail doit fixer une norme d'assurance obligatoire. J'ai peur toutefois que l'amende de 250 000 $ imposée à ceux qui ne respectent pas les dispositions du Code canadien du travail soit bien trop faible et ne soit pas suffisamment dissuasive.
Pour vous donner une idée de ce que représente cette amende maximale de 250 000 $ dans l'affaire Nortel qui nous occupe, dans la fourchette des dommages-intérêts devant être versés à chacune des personnes en invalidité chez Nortel, il y en a qui s'élèvent à 550 000 $ compte tenu du fait que Nortel n'a pas suffisamment approvisionné ses comptes devant permettre de verser des prestations d'invalidité à son personnel.
J'imagine qu'il est bien trop tard ici pour le faire, mais si votre comité est en mesure d'apporter d'autres amendements, je vous recommande de porter l'amende maximale à 5 millions de dollars. Il faut en arriver à des millions de dollars parce que seules les grosses sociétés pourront choisir d'assurer elles-mêmes les prestations d'invalidité. Ces grosses sociétés ont des centaines d'employés.
Pour vous en donner une idée, dans l'affaire des prestations à long terme de Nortel, le déficit de financement des prestations se situait entre 50 et 75 millions de dollars. Si une société peut choisir de payer une amende de 250 000 $ plutôt que d'avoir à mettre de côté 75 millions de dollars au bénéfice de ses assurés, elle sera tentée de ne pas se préoccuper de l'assurance obligatoire, d'enfreindre les dispositions du Code du travail et de payer les 250 000 $.
En ce qui a trait à la disposition de transition, celle de l'article 438, je suis sûre qu'il s'agit de prendre des dispositions pour l'avenir en évitant d'introduire des mesures rétroactives aux termes de la modification ainsi apportée au Code du travail. Les mesures de transition agissent de telle sorte qu'une personne en invalidité ou qui a déjà présenté une demande pour percevoir des prestations d'invalidité ne pourra prétendre à aucune prestation découlant de cette modification apportée à la loi. Cela ne concernera que les travailleurs en activité, qui vont bénéficier ainsi d'une protection dont ils ne disposaient pas jusqu'à présent.
Pour conclure, je suis très satisfaite de ce qui nous est présenté ici. J'aimerais que l'amende imposée soit plus élevée. Il va sans dire que s'il y a là une amende, ce projet de loi n'a rien fait pour les travailleurs en invalidité qui sont expressément écartés du régime de prestations aux termes des dispositions s'appliquant à la transition, mais il s'agit de toute évidence d'une démarche positive pour l'avenir.
Laissez-moi encore une ou deux minutes, car je vois que l'on n'a prévu que deux orateurs pour cette séance d'une heure et que vous avez certainement réservé beaucoup de temps pour les questions. Je voudrais évoquer rapidement la situation des personnes actuellement en invalidité et qui ne touchent aucune prestation. Plus particulièrement, j'aimerais attirer l'attention de votre comité sur les 360 personnes en invalidité de Nortel et sur les 120 enfants qui ont été plongés dans la pauvreté. Voici 14 mois que votre comité a recommandé que l'on n'apporte aucune modification rétroactive à la LACC et à la LFI, et absolument rien n'a été fait en faveur de ce groupe.
Nous en sommes maintenant au point où ces familles ont reçu 35 p. 100 de ce qui leur était dû, leur revenu ayant baissé de 65 p. 100. Il vous faut bien voir que ce sont des gens qui, pour la plupart, ne peuvent plus retourner travailler étant donné la nature de leurs maladies génétiques et les graves blessures subies lors d'accidents. Ils continuent à faire face à une situation tragique. On leur a d'ores et déjà versé trois ou quatre années de revenus, et c'est à peu près tout ce qu'ils peuvent espérer toucher.
Il y a des cas comme celui de Jackie Bodie, une jeune femme victime des premiers ravages de la maladie de Parkinson, qui a deux jeunes enfants. Alors qu'elle n'a que 40 ans, elle se retrouve dans une situation qui l'oblige à vivre avec trois ou quatre années de revenus jusqu'à ce qu'elle ait 65 ans.
Nous continuons à penser qu'il y a là une grave injustice pour les ingénieurs, les scientifiques et bien d'autres anciens employés en invalidité de Nortel ayant reçu une excellente formation et qui, sans avoir commis aucune faute, sont aujourd'hui plongés dans la pauvreté sans recours aux termes d'une pratique que nous avons déjà dénoncée et dont nous sommes convaincus qu'il s'agit d'une tromperie sur la nature de l'assurance invalidité dispensée par Nortel et dont les fonds ont été illégitimement retirés du compte en fiducie.
Je terminerai en disant, comme vous pouvez vous y attendre maintenant, que ce groupe n'est pas prêt à abandonner, et moi non plus. En ma qualité d'analyste financière ayant collaboré avec ce groupe, j'estime qu'on lui a porté tort et qu'il a subi une injustice. Une requête a été déposée lundi par le Parti progressiste conservateur de l'Ontario. Dans cette requête, le groupe des personnes en invalidité de Nortel — avec l'appui du PC de l'Ontario et du Nouveau Parti démocratique de l'Ontario — demande au Parlement de l'Ontario d'exiger que le ministère des Services aux consommateurs de l'Ontario fasse appliquer les dispositions de la Loi sur la protection du consommateur de l'Ontario concernant les pratiques commerciales délictueuses et les indications fausses ou trompeuses de Nortel et de la Sun Life se rapportant à l'assurance invalidité dispensée aux employés de Nortel.
Je demande à tous les membres de votre comité ainsi qu'à tous les députés et sénateurs d'appuyer cette requête. Ce groupe a subi une injustice et il n'est pas normal que ses membres soient plongés dans la pauvreté pendant le reste de leur vie alors que cet argent leur a été retiré de leur compte en fiducie.
Le président : Merci, madame Urquhart, de cet exposé.
Frank Zinatelli, vice-président et avocat général, Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes : Je vous remercie. C'est un plaisir d'être parmi vous et de pouvoir prendre la parole à cette occasion. J'ai souffert un peu du mauvais temps la dernière fois que j'étais ici.
Je suis Frank Zinatelli, vice-président et avocat général de l'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes. Je me réjouis de cette occasion de contribuer à l'examen que mène le Comité de diverses parties du projet de loi C-38, Loi portant exécution de certaines dispositions du budget de 2012. Si vous me le permettez, monsieur le président, j'aimerais formuler quelques remarques préliminaires.
L'Association canadienne des compagnies d'assurances de personnes représente des sociétés détenant 99 p. 100 des assurances vie et maladie en vigueur au Canada. L'industrie canadienne des assurances de personnes fournit des produits comme l'assurance vie individuelle et collective, l'assurance invalidité, l'assurance-maladie complémentaire, les rentes individuelles et collectives — y compris les REER, les FERR et les CEU — et bien entendu les régimes de retraite.
L'industrie protège plus de 26 millions de Canadiens et plus de 45 millions de personnes à l'étranger. Notre industrie verse en prestations 64 milliards de dollars par année aux Canadiens. Elle a investi presque 514 milliards de dollars dans l'économie du Canada et elle emploie près de 135 000 personnes. Les assureurs de personnes sont réglementés au fédéral en vertu de la Loi sur les sociétés d'assurances et sont en outre assujettis aux règles et règlements afférents aux lois provinciales sur les assurances.
Nous sommes heureux de l'occasion qui nous est donnée aujourd'hui de nous présenter devant le Comité, en préparation du rapport que vous remettrez au Parlement. Notre industrie appuie fermement certaines sections du projet de loi. J'aimerais formuler de brèves observations sur deux d'entre elles. Je parlerai plus précisément de la section 22 et très rapidement de la section 2.
Tout d'abord, la section 22, comme l'a indiqué Mme Urquhart, modifierait la partie 3 du Code canadien du travail afin de prévoir que les employeurs du secteur privé sous réglementation fédérale qui offrent à leurs employés des avantages au titre de régime d'invalidité de longue durée assure ces régimes, sauf exception. Cela exigerait des employeurs offrant des régimes d'assurance d'invalidité de longue durée non assurés qu'ils assurent leurs régimes, de sorte que, en cas de faillite, les employés en invalidité de longue durée au moment de la faillite continuent de toucher leurs prestations, aussi longtemps qu'ils sont en invalidité.
L'industrie canadienne des assurances de personnes appuie entièrement cette initiative législative. Selon nous, il est d'une importance cruciale de veiller à ce que les salariés en invalidité de longue durée soient protégés en cas de stress financier ou d'insolvabilité du promoteur de régime. L'on a vu des salariés en invalidité couverts par un régime d'assurance ILD non assuré perdre leurs prestations lorsque leur employeur est devenu insolvable. Mme Urquhart vous en a donné un exemple. Nous savons qu'il y a une dizaine d'années il y a eu le cas d'Eaton et, 10 ans encore plus tôt, celui de Massey Ferguson.
Le sénateur Hervieux-Payette : Les machines à coudre Singer.
M. Zinatelli : En effet.
À l'heure actuelle, au Canada, les régimes ILD non assurés ne sont guère réglementés. Les employeurs ne sont pas tenus d'établir des réserves pour faire face aux obligations futures de ces régimes, et, si de telles réserves sont bel et bien constituées, il n'existe aucune restriction quant à la façon dont les fonds en cause peuvent être investis. En outre, lesdits fonds n'ont pas à être conservés en fiducie afin de les protéger contre les créanciers. Par conséquent, aucun mécanisme n'est en place pour garantir, en cas de faillite d'un employeur, que les fonds nécessaires seront disponibles pour continuer de payer les prestations d'assurance ILD en cours de versement.
Je vous signale cependant qu'à l'heure actuelle une ou deux provinces prévoient chez elles certaines exigences en matière de divulgation.
Exiger que les régimes d'assurance ILD soient offerts sur une base assurée procurent la meilleure protection qui soit aux salariés en invalidité et garantit que ces derniers toucheront leurs prestations, quelle que soit la situation financière du promoteur de régime. Nous sommes d'avis que cette approche est la mieux à même de protéger les salariés en invalidité de longue durée. Dans le cadre des régimes assurés, le risque et les obligations financières liés au paiement des prestations d'assurance ILD sont transférés à l'assureur. Ce dernier demeure responsable des prestations d'invalidité même en cas de revers financier du promoteur ou si le régime prend fin. De fait, après la faillite d'un promoteur de régime, l'assureur continue de payer les prestations qui étaient en cours de versement lorsque la police collective a pris fin.
Afin de protéger les employés en invalidité de longue durée, il est essentiel que soient disponibles les fonds nécessaires aux règlements des assurances invalidité en cours, même en cas de faillite de l'employeur. À notre avis, la section 22 permettrait d'atteindre efficacement l'objectif d'intérêt public qu'est la protection intégrale des employés en ILD.
En tant qu'industrie, nous recommandons aux gouvernements provinciaux d'apporter des modifications équivalentes.
Je vais à présent aborder rapidement la seconde section. Nous remarquons que la section 2 du projet de loi C-38 modifierait la Loi sur les sociétés de fiducie et de prêt, la Loi sur les banques et la Loi sur les associations coopératives de crédit afin d'interdire la délivrance de produits analogues aux rentes viagères. Les dispositions de la loi actuelle stipulant que seuls les assureurs vie peuvent faire souscrire des rentes viagères sont relativement claires et, selon moi, cette section constitue une modification de forme qui renforce bien les règles et les objectifs en matière de politique publique qui existent déjà.
L'industrie apprécie au plus haut point l'occasion qui lui est donnée de participer à l'examen du projet de loi C-38 mené par le comité. Je serai heureux de répondre à toute question que vous pourriez avoir.
[Français]
Le sénateur Hervieux-Payette : Tout d'abord, je pense qu'on touche strictement aux compagnies de juridiction fédérale. Une question pour les deux témoins : est-ce habituel pour cette loi ou d'autres lois — je n'ai pas d'expertise dans ce domaine — que l'on dépose entièrement la convention collective? Dans le cas présent, cela semble être général alors que moi, dans ce cas, je me dis que les clauses de la convention collective qui traitent de cette assurance pourraient être remises au gouvernement. Les conventions collectives à ce que je sache, surtout lorsqu'on parle de très grande compagnie comme Telecom, cela peut être très important.
On parle dans la loi, et personne n'a commenté, ni vous ni Mme Urquhart, de la nécessité de déposer toute la convention collective. Je ne sais pas ce que les syndicats vont dire. Est-ce que c'est dans la tradition qu'une convention collective qui peut avoir des centaines de pages doit être déposée au gouvernement quand on doit s'occuper des clauses de l'assurance invalidité. Est-ce qu'on doit déposer cette section de la convention collective ou toute la convention?
Dans le cas du montant de la pénalité, je suis d'accord avec Mme Urquhart que 500 000 $ n'est pas suffisant. Est-ce que vous voudriez nous donner, d'autant plus que c'est dans l'intérêt de votre industrie de savoir que les gens vont vraiment s'assurer, puisqu'ils vont payer des primes à vos membres, que le montant de 500 000 soit suffisant? Par exemple, pour une compagnie très populaire ces jours-ci qui s'appelle le Canadien Pacifique, je pense que 500 000 $ ne sont pas suffisants pour s'assurer que ces gens souscrivent de façon obligatoire à une assurance.
Mon dernier commentaire est une question pour Mme Urquhart. Si l'action est entreprise en Ontario pour les employés de Nortel auprès de l'agence des consommateurs, qui paierait l'indemnité? Est-ce que c'est le gouvernement de l'Ontario? Est-ce qu'il reste des actifs chez Nortel pour payer? Mais techniquement parlant, vous avez soulevé cette question et je me demande où pourraient être pris les fonds. Parce que même si on gagne une cause, si on n'a pas de fonds pour payer les indemnités, cela ne nous avance pas à grand-chose.
Ma première question portait sur toute la convention versus les clauses touchant l'assurance; ma deuxième, sur le montant des pénalités pour les compagnies qui ne respectent pas la loi; et la dernière concernait Nortel.
[Traduction]
M. Zinatelli : En ce qui concerne la première question, qui a trait aux conventions collectives, je relève que cette disposition du Code du travail ne figure pas dans cette section de la partie 3, si je comprends bien, qui traite de cette initiative particulière du gouvernement, mais vous me corrigerez si je me trompe.
Concernant le fait que cette section exige à mon avis la protection des personnes en ILD, d'après mon interprétation de la Loi, il apparaît tout simplement qu'il faut informer le gouvernement que ce régime est en place. On ne dit rien de l'ensemble de la convention collective, qui à mon avis se trouve dans une autre section et qui peut s'appuyer sur d'autres principes. Je ne me suis pas penché sur cette question. Il vous faudra peut-être le vérifier auprès des spécialistes du Code du travail.
Dans la section qui traite de cette question en particulier, on nous dit seulement qu'il faut informer le gouvernement de l'existence effective d'un régime assuré.
[Français]
Le sénateur Hervieux-Payette : Et pour les pénalités?
[Traduction]
M. Zinatelli : Pour ce qui est des pénalités, je pense qu'il nous faut nous garder de trop les augmenter. N'oubliez pas que la souscription d'une assurance est facultative; les employeurs le font en accord avec leurs employés dans le cadre de leur régime de prestations dont ils veulent les faire bénéficier pour s'attacher leurs services. Il faut éviter de prendre des mesures qui découragent les employeurs d'accorder une protection à leurs employés en disant : « Vous savez, la pénalité est trop élevée. Je ne veux pas prendre de risques. » Il m'apparaît qu'il faut inciter les employeurs à conférer ce genre de protection.
Le président : Madame Urquhart, souhaitez-vous faire un commentaire au sujet des pénalités et de ceux qui doivent les payer?
Mme Urquhart : Vous me demandez d'intervenir maintenant?
Le président : Oui, tout d'abord au sujet des pénalités.
Mme Urquhart : Comme je l'ai dit dans mon exposé, ce montant de 250 000 $, c'est le chiffre que je vois dans mon texte du projet de loi d'exécution du budget — que ce soit 250 000 $ ou 500 000 $ — n'est pas assez élevé à mon avis. Pour ce qui est des grandes sociétés, nous devons prévoir des pénalités de plusieurs millions de dollars. Si la pénalité est élevée, elles vont souscrire à l'assurance obligatoire. Du point de vue des personnes en invalidité, le groupe qui de toute évidence a subi un préjudice dans l'affaire la plus récente, il est préférable de ne pas avoir d'assurance du tout plutôt qu'une auto-assurance factice qui n'est pas alimentée par des fonds.
Il s'agit d'inciter à l'achat d'une assurance obligatoire. Si l'on souscrit à l'assurance obligatoire, il n'y a pas d'amende. Si cela a pour conséquence d'inciter à ne pas souscrire une assurance, je pense que les personnes handicapées qui ont été victimes de l'insolvabilité de leur régime d'assurance invalidité préfèrent encore ne pas avoir de régime du tout. Dans un tel cas, ils sauraient qu'il leur faut souscrire leur propre assurance invalidité personnelle privée plutôt que se bercer d'illusions en croyant qu'ils sont couverts par une assurance invalidité dans leur travail.
Sur un autre point, même si je ne suis évidemment pas une spécialiste des conventions collectives, j'aimerais évoquer rapidement la question des régimes regroupant plusieurs employeurs ainsi que les fiducies de santé et de bien-être de même que ces nouvelles fiducies d'assurance vie et santé des employés. C'est le mouvement syndical, à la suite de la faillite d'Eaton, qui a incité le gouvernement de l'Alberta à ne pas donner suite à son projet d'assurance obligatoire. Il a allégué que cette assurance obligatoire n'était pas nécessaire étant donné que de manière générale les réserves des régimes actuels d'auto-assurance étaient détenues en fiducies et que la common law faisait respecter le mandat fiduciaire.
Je vous dis carrément que nous ne sommes pas du tout d'accord avec son opposition à l'assurance obligatoire cette fois-ci. Il a largement eu la possibilité dans l'affaire Nortel de soumettre la question du non-respect du mandat fiduciaire à un médiateur ou à la justice, et l'avocat qui représentait de nombreux syndicats n'a même pas à recommander une telle procédure pour le compte du responsable nommé par le tribunal pour représenter le groupe des personnes en invalidité chez Nortel.
Le non-respect du mandat fiduciaire ne marche pas en common law. Lorsqu'on a eu besoin lors de cette grande faillite, le conseil juridique de nombreux syndicats n'a même pas recommandé qu'on y ait recours, et il est donc temps de passer à autre chose, à mon avis. Que ce soit l'employeur qui soit obligé d'avoir recours à une assurance obligatoire lorsqu'il décide d'instituer un régime d'ILD, où un groupe de syndicats réunis en consortium pour mettre en place un régime regroupant plusieurs employeurs et patronné par les syndicats, comme dans le cas de la fiducie des soins de santé de GM, je soutiens qu'il faut aussi obliger les syndicats à souscrire une assurance s'ils décident d'offrir un régime de prestations d'invalidité de longue durée.
Le président : Je pense qu'il y avait une autre question.
Mme Urquhart : Voulez-vous que je revienne sur la question de la Loi de protection du consommateur de l'Ontario?
Le président : J'aimerais que vous répondiez à la question de savoir qui va payer si vous avez gain de cause dans votre procès. C'était là la question. Il vous faudra répondre rapidement parce que nous avons d'autres intervenants qui veulent poser des questions.
Mme Urquhart : Ce sera en somme la succession Nortel. Il faudra pour l'essentiel qu'intervienne un organisme de protection des consommateurs — que des accusations soient portées en raison des infractions à la loi. C'est un autre juge qui sera saisi, pas le juge des faillites, et qui se prononcera une fois que les conditions seront réunies.
Le président : Merci, je pense que vous avez répondu à la question qui vous était posée.
[Français]
Le sénateur Maltais : Monsieur Zinatelli, j'aimerais tout d'abord vous féliciter pour votre mémoire. Il est bien composé et il va dans le sens de la loi. Je crois que vous avez une ouverture qui va mettre permettre à l'avenir d'éviter les choses qui se passent présentement.
Je suis surpris que les grandes entreprises fassent de l'auto-assurance. C'est un peu de la faute des syndicats. Lorsqu'on va en soumission pour avoir une assurance groupe dans une entreprise, il faut toujours arriver à celui qui a le plus bas. Celui qui a le plus bas n'est pas nécessairement celui qui est le plus solvable et celui qui va donner des garanties à long terme. Tant et aussi longtemps qu'on aura cette philosophie dans les entreprises, autant le propriétaire que les travailleurs, on va au plus bas coût. Donc qu'on ne vienne pas se plaindre après qu'on n'a rien. On n'a rien donné ou à peu près pas.
Ce que j'aimerais joindre à l'assurance invalidité, c'est d'aborder la question des fonds de pension. Vous savez que — je vais vous donner un exemple concret — dans le domaine forestier, comme Domtar — et au Québec Dieu sait que plusieurs ont fermé leurs livres —, ils ont fermé les livres des fonds de pension des employés également. Les employés se retrouvent avec 40, 50 ou 35 p. 100 de fonds de pension alors qu'ils s'attendaient à avoir des pensions de 50 000 $, ils se retrouvent avec des pensions de 20 000 $.
Je ne sais pas si dans les compagnies d'assurances, il y aurait moyen qu'on s'assure de la sécurité des fonds de pension des travailleurs auprès des entreprises? C'est ma dernière question, monsieur le président.
[Traduction]
M. Zinatelli : Au sujet des pensions, des initiatives très importantes ont été prises par le gouvernement fédéral pour mettre en place les RPAC — un nouveau régime de pensions qui, on peut l'espérer, va aider davantage de personnes. Le Québec a déposé un projet de loi similaire, qui est en bonne voie d'après ce que je peux savoir. D'importants progrès sont réalisés en matière de pensions.
Pour en revenir à la question des prestations d'invalidité de longue durée, Mme Urquhart a mentionné l'Alberta. Je tiens à ce qu'il soit pris acte du fait que l'ACCAP ne s'est pas opposée à ce que l'on adopte le modèle d'assurance envisagé en Alberta en 2002 ou en 2003. Bien évidemment, nous sommes tout à fait en faveur du modèle actuel.
Pour arrêter notre politique en la matière, nous nous sommes penchés sur les différentes possibilités de protéger les employés. Nous avons envisagé la possibilité d'une meilleure divulgation, qui peut être utile. On peut dire à l'intéressé : « Attention, ce n'est pas un produit assuré. » La responsabilité appartient en fin de compte à l'employeur. On peut aussi demander aux employeurs de mettre en place des comptes fiduciaires, mais il faut encore s'assurer que l'argent est versé dans ces comptes. Au bout du compte, nous avons conclu à la nécessité de régimes assurés pour être certains dans toute la mesure du possible que les employés seront protégés.
Comme l'a bien fait remarquer Mme Urquhart, notre industrie est très bien réglementée. Je pense que c'est très bien ressorti des discussions avec le groupe de témoins précédents. Au cas très peu probable où une compagnie d'assurance viendrait à faire faillite, l'ensemble de l'industrie prendrait la relève. Les versements d'ILD seraient maintenus. Certaines limites sont fixées à 2 000 $ par mois ou à 85 p. 100 des prestations mensuelles. On percevrait au minimum cela et éventuellement davantage. C'est une assurance qui offre une protection bien suffisante.
Le sénateur Ringuette : Madame Urquhart, la bataille a été longue. Malheureusement, nous ne pouvons pas payer la facture des employés en invalidité chez Nortel. Pour eux, c'est trop tard, mais j'espère qu'il n'est pas trop tard pour d'autres employés susceptibles d'être victimes d'une faillite à l'avenir.
Vous nous avez dit que la pénalité n'était pas suffisamment élevée. Que diriez-vous d'une pénalité calculée en fonction d'un pourcentage du financement déficitaire ou même éventuellement du montant total exigé au titre de l'ILD? Le risque, c'est que si la pénalité n'est pas suffisamment élevée, certaines grandes entreprises comme Nortel vont s'en moquer et préféreront payer un petit montant plutôt que de fournir les fonds requis ou souscrire l'assurance d'ILD nécessaire.
Mme Urquhart : Je ne suis pas d'accord pour qu'on applique un pourcentage du financement déficitaire ou du déficit du régime d'invalidité de longue durée parce qu'une amende est une pénalité qui doit être dissuasive et payée au gouvernement du Canada. Les victimes ne perçoivent aucune prestation. Lorsqu'on est une victime et que son niveau de vie en souffre, on préfère être indemnisé du préjudice subi plutôt que de voir une grosse amende être payée au gouvernement.
Voici comment je considère la chose : 250 000 $, c'est une somme si faible que les médias et les différents commentateurs ne vont même pas s'y intéresser à titre de dommages causés à la réputation de l'entreprise — être accusé d'avoir enfreint les dispositions du Code du travail et causé un préjudice aux personnes en invalidité au Canada.
J'ai parlé de 5 millions de dollars, mais je pense que tout montant se situant aux alentours de 1 million, 2 millions ou 5 millions de dollars attirera suffisamment l'attention du bureau des ressources humaines de l'entreprise et du PDG, qui ne voudront pas perdre un tel montant d'argent. Surtout, le cas d'une entreprise n'ayant pas souscrit à l'assurance obligatoire aux termes des dispositions du Code du travail et ayant dû payer une amende de 5 millions de dollars sera probablement publicisé par les médias. Cela contribuera aussi à dissuader les autres. Toutefois, le montant d'argent prélevé ne sera pas suffisamment élevé pour qu'il ne reste plus d'argent pour les victimes.
Le sénateur Ringuette : Vous nous dites aussi qu'il faut que cette pénalité soit précisément versée par le gouvernement du Canada dans un régime d'ILD destiné à protéger les employés. C'est bien ça?
Mme Urquhart : Cela relèverait du Code du travail — et je ne suis pas suffisamment familiarisée avec le Code du travail sur d'autres questions — de manière à ce que si l'on enfreignait les dispositions du Code, il faudrait rembourser les victimes ayant subi un préjudice du fait de l'infraction. Je me passerai d'une amende et je me contenterais volontiers d'une ordonnance de dédommagement. Je serai tout à fait satisfaite si l'on prévoyait un dédommagement plutôt que le versement d'une amende pour combler le déficit parce qu'une police d'assurance a pour but de tranquilliser les assurés et que l'employeur avait la possibilité de souscrire une assurance auprès d'un tiers agréé, bien plus sûre et bien mieux réglementée, sans véritables coûts supplémentaires.
Le sénateur ringuette : Cela m'apparaît tout à fait logique.
Monsieur Zinatelli, vous offrez une assurance à ces sociétés.
M. Zinatelli : Oui.
Le sénateur Ringuette : Quelles sont les statistiques en matière d'assurance d'ILD pour ce qui est des entreprises canadiennes?
M. Zinatelli : Je n'ai pas les chiffres sur moi, mais je me ferai un plaisir de remettre à votre comité ceux dont on dispose. Nous disposons généralement des statistiques concernant les régimes assurés. C'est bien plus difficile, et nous n'avons pas beaucoup de données sur les régimes non assurés parce qu'ils ne font pas partie de notre...
Le sénateur Ringuette : Vous ne connaissez pas le marché potentiel?
M. Zinatelli : Nous avons quelques renseignements généraux, des estimations, si vous voulez.
Le sénateur Ringuette : Donnez-nous en attendant vos estimations.
M. Zinatelli : Je vais rechercher ce qui se trouve...
Le président : Pouvez-vous communiquer cette information à la greffière? Elle la fera suivre aux membres du comité.
M. Zinatelli : Je n'y manquerai pas.
J'aimerais revenir sur ce dont nous parlions, mais je vous signale que j'ai ici trois exemplaires de notre document d'orientation, qui pourrait être utile. Je pense qu'il contient un certain nombre de ces chiffres, et nous pourrions peut- être l'examiner plus tard en compagnie de la greffière.
J'en reviens à votre conversation de tout à l'heure avec Mme Urquhart. J'ai revu les dispositions de la loi pendant une minute parce que je n'en étais pas sûr, mais effectivement, d'après ce que je peux comprendre, les entreprises qui offrent des prestations d'invalidité de longue durée doivent les assurer — à condition qu'elles les offrent.
Il ne s'agit pas de décourager les employeurs qui veulent faire quelque chose de positif en collaboration avec leurs employés. Il me paraît important de ne pas empêcher les employeurs d'agir comme il se doit vis-à-vis de leurs employés. De ce point de vue, il ne serait peut-être pas très bon de relever le niveau des amendes et de chercher à sanctionner les employeurs qui se présentent de bonne foi à la table des négociations.
Le sénateur Ringuette : Vous pouvez aussi comprendre le sentiment d'un groupe d'employés, comme ceux de Nortel, qui avaient toujours pensé que leur régime d'ILD était protégé parce que, indépendamment d'un cas de faillite, la situation n'avait rien à voir avec leur état d'invalidité. Ce fut un véritable choc lorsque cette faillite s'est produite et qu'ils ont subi un énorme préjudice au niveau des prestations.
Monsieur Zinatelli : Comme pour bien des choses, sénateur, il s'agit ici de trouver le bon équilibre.
Le sénateur Ringuette : Je pense que l'on a fait au moins un premier pas pour trouver cet équilibre. Je vous remercie.
Le président : Voilà qui met fin à nos questions. Au nom de tous les membres de notre comité, je remercie M. Zinatelli et Mme Urquhart d'être venus témoigner aujourd'hui. Vous nous avez bien aidés dans nos délibérations.
(La séance est levée.)