Délibérations du Comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles

Fascicule 43 - Témoignages du 2 mai 2013


OTTAWA, le jeudi 2 mai 2013

Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-47, Loi édictant la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et la Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest et apportant des modifications connexes et corrélatives à certaines lois, se réunit aujourd'hui, à 8 h 32, pour étudier le projet de loi.

Le sénateur Richard Neufeld (président) occupe le fauteuil.

[Traduction]

Le président : Bienvenue à cette réunion du Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles. Je m'appelle Richard Neufeld. Je représente la province de la Colombie-Britannique au Sénat et je préside ce comité.

Je souhaite la bienvenue aux honorables sénateurs, aux membres du public dans cette salle et aux personnes qui suivent nos délibérations à la télévision.

J'invite maintenant les sénateurs à se présenter.

La sénatrice Seidman : Judith Seidman, de Montréal, Québec.

Le sénateur Lang : Dan Lang, Yukon.

Le sénateur Sibbeston : Nick Sibbeston, des Territoires du Nord-Ouest.

Le sénateur Wallace : John Wallace, du Nouveau-Brunswick.

Le sénateur Massicotte : Paul Massicotte, Montréal.

Le sénateur Patterson : Dennis Patterson, du Nunavut.

La sénatrice Unger : Betty Unger, de l'Alberta.

[Français]

La sénatrice Ringuette : Pierrette Ringuette, Nouveau-Brunswick.

[Traduction]

Le président : J'aimerais présenter aussi notre personnel, Lynn Gordon, notre greffière, et Sam Banks et Marc LeBlanc, nos analystes de la Bibliothèque du Parlement.

Le projet de loi C-47, Loi édictant la Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut et la Loi sur l'Office des droits de surface des Territoires du Nord-Ouest et apportant des modifications connexes et corrélatives à certaines lois, a été renvoyé devant notre comité le 16 avril.

Vous vous souviendrez, sénateurs, que nous avons déjà recueilli les témoignages de représentants d'Affaires autochtones et Développement du Nord Canada, des gouvernements du Nunavut et des Territoires du Nord-Ouest, de l'Association canadienne des producteurs pétroliers et de l'Association minière du Canada.

Aujourd'hui, j'ai le plaisir d'accueillir, de la Nunavut Tunngavik Incorporated, Cathy Towtongie, présidente; John Merritt, conseiller juridique; et Richard Spaulding, conseiller juridique.

Je vous remercie, madame et messieurs, d'avoir pris le temps de venir ici malgré vos nombreuses responsabilités. Nous allons passer directement à votre déclaration liminaire, après quoi nous aurons une période de questions.

Cathy Towtongie, présidente, Nunavut Tunngavik Incorporated :

[Mme Towtongie s'exprime en langue autochtone.]

Bonjour. Merci de m'avoir invitée. Je m'appelle Cathy en anglais mais, en inuktitut...

[Mme Towtongie s'exprime en langue autochtone.]

E31256. À l'école, la maîtresse n'arrivait pas à prononcer mon nom et c'est pourquoi je me suis retrouvée avec Cathy. C'est resté.

Pour vous mettre à l'aise, je peux vous dire qu'un enseignant est allé à Grise Fiord il y a à peu près trois ans où il a vu une classe d'enfants inuits. C'était la première fois qu'il allait à Grise Fiord, tout en haut de l'Arctique, là où il fait nuit pendant trois mois. Il leur a demandé : « Êtes-vous des Canadiens? » Tous ont levé la main sauf deux. Un peu irrité, l'enseignant leur a dit : « Si vous n'êtes pas des Canadiens, qu'est-ce que vous êtes? » Les deux enfants se sont alors levés et, en se tenant bien droit, ont dit : « Des Maple Leafs de Toronto. » Personne ne leur ferait changer d'équipe de hockey.

Le président : Une équipe qui n'a pas encore beaucoup de succès.

Mme Towtongie : Je vous remercie sincèrement de votre invitation. Je remercie Dennis Patterson. C'est l'un de nos sénateurs du Nunavut qui travaille le plus. J'ai le plus grand respect pour lui.

Puisqu'on parle du Nunavut, le Canada est votre pays mais le Nunavut est notre foyer. Quand on a son foyer, on tient à ce qu'il soit propre, bien rangé et agréable. Vous pouvez considérer que le Canada et le Nunavut, c'est votre pays, mais le Nunavut, c'est le foyer des Inuits. Nous avons survécu. Nous avons construit des maisons à partir de nos igloos, de la taille de vos gymnases. Les igloos qu'on voit aujourd'hui sont simplement des abris de chasse, et cela a été prouvé devant un tribunal. L'un des avocats miniers du gouvernement du Canada avait été interrogé à ce sujet à l'époque où le gouvernement donnait des permis miniers sans le consentement des Inuits. Barnabas Piryuak avait été interrogé. On lui avait demandé : « Vos igloos, quelle est leur taille? » J'étais l'interprète. J'étais très jeune. Je me suis dit : « Nous sommes une cible trop facile, nous allons perdre ce procès. » Nous n'avions rien. Nous n'avions pas d'argent, rien. Tout ce que nous savions, c'était que, lorsque les hélicoptères arrivaient, l'adrénaline des caribous faisait qu'ils n'étaient plus bons à manger. Cela affectait notre alimentation. Quand on l'a interrogé, Barnabas Piryuak a regardé l'intérieur du gymnase où se tenait le procès — imaginez-vous dans le gymnase à Baker Lake — et a dit aux juges : « Ce que vous appelez des igloos ne sont que des abris de chasse. Ceux dans lesquels nous habitions, qaggiq, avaient la taille de vos gymnases, avec des chambres, et une autre famille, la taille de deux gymnases. »

J'ai eu la chance, le dernier mois, d'assister à la construction d'un qaggiq à Rankin. C'était très impressionnant. Il y avait trois chambres, une pièce pour entreposer de la viande de caribou, et environ une centaine de personnes à l'intérieur, des enfants d'âge scolaire.

On nous a dit, parce que j'y étais : « Vous n'avez aucun concept de propriété. Vous êtes des nomades, vous ne savez absolument pas ce qu'est la propriété foncière. » Barnabas Piryuak a dit durant le procès que la raison pour laquelle nous étions des nomades était que le lichen et la végétation devaient pousser, et que nous attendions qu'ils aient poussé pour nous déplacer et migrer vers une autre partie du Nunavut, dans nos frontières. Une fois que le lichen et la végétation auraient poussé, le caribou viendrait et alors nous reviendrions aussi.

Il y a tout un processus dans lequel nous entrons maintenant. Vous, en qualité de sénateurs et de représentants du Canada, entrez dans un processus qui marquera l'histoire de la culture inuite, de la survie économique et de notre survie durable comme Inuits. Soyez-en conscients.

Tunngavik est une organisation apolitique démocratiquement constituée qui représente plus de 25 000 Inuits du Nunavut afin d'affirmer et de défendre nos droits en vertu de la Loi constituant l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut de 1993. La partie 1 du projet de loi dont vous êtes saisis aujourd'hui découle directement de l'accord du Nunavut. Cet accord couvre environ 20 p. 100 du Canada et une portion plus grande encore de ses zones maritimes.

Notre accord est une pierre angulaire des régimes de droit public et privé qui s'appliquent au Nunavut. C'est également le fondement de la souveraineté dans une grande partie de l'Arctique.

Les Inuits sont très conscients que nous sommes des Canadiens d'abord, et les premiers Canadiens. C'est un traité en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982. Notre rôle en tant que représentants des Inuits et, selon nous, le vôtre en tant que législateurs, est d'assurer que le projet de loi C-47 respecte et mette en œuvre les promesses du traité faites par la Couronne aux Inuits.

L'accord est le moyen par lequel les Inuits du Nunavut obtiendront une autonomie gouvernementale qui sera compatible avec leurs buts socioéconomiques et culturels. La participation active des Inuits à la gestion des ressources est un élément nécessaire de ce mélange, et ressort de l'accord.

L'accord du Nunavut exige que la législation énonce les pouvoirs et les fonctions des comités de gestion des ressources du Nunavut. La Loi sur les eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface du Nunavut de 2002 a la mission de remplir ce prérequis pour le Comité des eaux du Nunavut et le Tribunal des droits de surface. Par exemple, comme ce projet de loi est très sec, mes commentaires me semblent très secs aussi. Vous devez tenir compte de la santé sexuelle des animaux, par exemple, des secteurs de mise bas. Vous ne pouvez pas retomber automatiquement à la végétation agricole. La santé sexuelle — les secteurs de mise bas des animaux — est une chose qui est durable, et nous y voyons un élément dont on doit tenir compte, y compris la santé sexuelle de l'espèce.

Le projet de loi C-47 veut faire de même pour la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions et la Commission d'aménagement du Nunavut. L'accord du Nunavut exige spécifiquement qu'une telle législation soit élaborée en consultation étroite avec la NTI.

Par ailleurs, la Cour suprême du Canada a maintenu que la Couronne a une obligation constitutionnelle de maintenir l'honneur de la Couronne dans ses discussions avec les peuples autochtones ainsi que de consulter et accommoder les peuples autochtones lorsque leurs droits pourraient être affectés.

Je voudrais partager quelque chose avec vous. C'est une plaisanterie. Mon mari et moi avons un très bon ami cri qui nous a posé la question suivante : « Oh, Harry, Cathy, nous avions des chefs. Qu'est-ce que vous aviez? » Mon mari l'a regardé et lui a dit : « Des rois. » Considérez-nous comme vos rois du Nunavut.

Ces obligations s'étendent logiquement à la Couronne incarnée par le Parlement, afin que ces principes soient respectés et mis en œuvre par ce comité. Les principaux éléments du projet de loi C-47 découlent d'un consensus développé par le ministère des Affaires indiennes, la NTI, le gouvernement du Nunavut, la Commission d'aménagement du Nunavut et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, dans lequel toutes ces entités ont participé.

Par contre, la NTI n'a pas rédigé ce projet de loi, ni n'a-t-elle donné d'instructions directes aux rédacteurs législatifs. Ainsi donc, la NTI ne peut garantir que le projet de loi respecte toutes les obligations de l'accord du Nunavut.

Comme le prévoit l'accord, celui-ci prévaudra dans le cas d'un conflit. En fait, la NTI a proposé des modifications au projet de loi, lesquelles sont contenues dans nos soumissions écrites au comité.

Bien que ces modifications touchent des détails, elles sont nécessaires afin d'assurer sa compatibilité avec l'accord du Nunavut et afin d'en améliorer l'efficacité.

Nous demandons que le comité accepte ces modifications.

J'aimerais maintenant utiliser le reste du temps alloué à discuter de deux items critiques quant au financement. Il n'est pas exagéré de dire que le défaut du gouvernement du Canada, depuis plusieurs années, de financer adéquatement le système de gestion des ressources du Nunavut menace le succès du projet de loi C-47 et, ainsi donc, du développement des ressources dans le Nunavut. La Commission d'aménagement du Nunavut et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions ont toutes deux témoigné devant le Comité permanent de la Chambre des communes sur le projet de loi C-47 à l'effet qu'elles sont sous-financées de manière critique.

Des représentants de l'industrie minière ont également discuté du sous-financement des commissions et ont dit que ce problème risque de sérieusement entacher le développement des ressources dans le Nord. Nous vous implorons de réviser ces transcriptions.

En 2006, la NTI a intenté une action légale contre le gouvernement du Canada pour avoir fait défaut de mettre en œuvre l'accord du Nunavut adéquatement. Un aspect fondamental de ce litige traite du financement des commissions de la gestion des ressources du Nunavut.

Dans le cadre de ce litige, la NTI a récemment reçu un paiement intérimaire de 14,8 millions de dollars en considération du fait que le gouvernement fédéral a fait défaut de développer un programme général de supervision. Vous jouez en réalité avec la vie des Inuits. Il ne s'agit pas uniquement du projet de loi. Nous avons besoin du système de supervision et du système de financement parce que le programme de supervision est requis en vertu de l'accord afin d'assister la Commission d'aménagement et d'autres organismes de gestion des ressources dans leur travail de manière adéquate. Dans sa décision, la cour a décrit le gouvernement comme étant « indifférent » à ses obligations solennelles.

Avec un volume et une fréquence à la hausse, les commissions de gestion des ressources du Nunavut lèvent un cri d'alarme quant au sous-financement critique qui menace leur survie même. Cela soulève des questions de droit et de risque financier, de responsabilité environnementale et d'interférence avec le développement économique du Nunavut.

Elisabeth Copland, la présidente de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, a témoigné devant le comité du Parlement en disant que « la principale capacité de la commission est déjà étendue à un point de rupture » même sans prendre en considération les responsabilités accrues de la commission en vertu du projet de loi C- 47.

Comme l'a expliqué la commission, les niveaux de financement pour les organismes du Nunavut ont été fixés en 1992, avant que les commissions ne soient établies, et sont basés sur des prévisions hypothétiques qui ne s'appliquent tout simplement plus aux obligations de 2013 ainsi qu'au niveau d'activité minière.

Un exemple parmi tant d'autres est une soumission récente de la commission au Comité de mise en œuvre du Nunavut qui indique que la commission compte présentement 20 employés, bien qu'en 1992 les hypothèses ne prévoyaient que moins de la moitié de ce nombre. Malgré cela, le gouvernement fédéral continue de financer les commissions en se fiant aux chiffres de 1992, sous réserve de modestes augmentations.

La Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions et la Commission sur les eaux du Nunavut ont toutes deux récemment fait état au comité de détails spécifiques qui démontrent que le sous-financement des niveaux de capacités principales crée des risques et de l'instabilité.

Par exemple, dans les deux cas, les salaires des employés permanents requis pour les opérations journalières sont financés depuis quelque temps par l'entremise de financements ad hoc et imprévisibles découlant d'auditions plutôt qu'en vertu d'un budget annuel.

C'est également le cas des salaires et des bénéfices pour neuf positions techniques permanentes de la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions, une situation intenable.

Particulièrement important pour nos fins aujourd'hui, le projet de loi C-47 accorde aux commissions des fonctions nouvelles ou accrues.

Je surveille l'heure, monsieur le président. Puis-je avoir quelques minutes supplémentaires?

Le président : Oui, je vous en prie.

Mme Towtongie : Merci. Par exemple, les deux organismes auront des responsabilités publiques de registraire qui excèdent les exigences fédérales actuelles. De telles fonctions exigent naturellement des niveaux appropriés de nouveau financement.

Par ailleurs, avec l'augmentation anticipée des projets d'exploration et de mines dans le Nunavut, les besoins de capacité des commissions devront s'élargir en conséquence.

Les inspections du terrain et des eaux dans le Nunavut sont déjà surtaxées et un financement adéquat pour ces fonctions est dû depuis longtemps. Si vous prenez le cas de Mary River, tout en haut de l'île de Baffin, on voit une montagne pour commencer, mais il y aura neuf montagnes, et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions doit faire face à des situations de ce genre. Le minerai de fer est la principale ressource, mais il y a aussi de l'uranium et des diamants. Il y a des ressources au Nunavut et, si le territoire est mis en valeur de manière adéquate, il produira 10 p. 100 du produit intérieur brut, le PIB.

Le projet de loi C-47, comme il se doit, prévoit des dispositions renforcées concernant le suivi, l'inspection et la mise en application accrus. Toutefois, nous n'avons aucune assurance que des fonds suffisants seront prévus pour la mise en œuvre de la nouvelle loi.

En fait, un représentant du département a témoigné devant le comité parlementaire que le département n'a fait aucune analyse des coûts additionnels du projet de loi. Les écosystèmes de l'Arctique sont fragiles et sont une priorité urgente qui exige un cadre réglementaire financé adéquatement.

La NTI suggère que vous demandiez aux témoins du gouvernement fédéral comment et quand spécifiquement le gouvernement fédéral envisage de répondre aux besoins fondamentaux de financement des commissions et comment et quand ce financement additionnel pour mettre en œuvre ce projet de loi sera disponible aux commissions et aux bureaux fédéraux appropriés.

La NTI demande de plus de vous assurer que le financement est adéquat avant de conclure vos délibérations sur le projet de loi.

La deuxième question importante quant au financement en vertu du projet de loi C-47 a également été longuement discutée dans les délibérations du comité parlementaire. Il faut un programme d'aide financière aux participants qui soit robuste et obligatoire. Les programmes d'aide financière aux participants sont exigés en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ainsi que d'autres législations fédérales sur l'environnement. Ces programmes sont fondamentaux à la sensibilisation publique, la participation et, ultimement, le soutien au développement partout au pays.

Au Nunavut, on peut arguer — je pense qu'on peut le faire quand on paye une dinde 200 $ à Arctic Bay — que les personnes locales sont plus dépendantes que d'autres Canadiens sur les terres et les eaux pour leurs besoins de survie, sont plus directement affectées par les projets de développement, et généralement ont d'emblée moins de moyens pour participer de façon indépendante dans l'aménagement du territoire et dans les processus d'évaluation environnementale.

De plus, une des missions principales de l'accord du Nunavut est de fournir « le droit pour les Inuits de participer aux décisions quant à l'usage, la gestion et la conservation des ressources, des terres et des eaux ».

Le défaut de prévoir un programme obligatoire d'aide financière aux participants afin de permettre aux organismes inuits locaux de participer dans l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets met en danger l'habileté de satisfaire les objectifs des revendications territoriales de ce projet de loi. À défaut de financement pour la participation d'Inuits locaux, les processus d'approbation pour les mines et autres développements prendront plus de temps et seront moins fiables.

Comme deux cas récents le démontrent, en décembre 2012, l'ancien ministre Duncan, dans sa discrétion, a nié la demande de la commission pour un programme d'aide financière aux participants au soutien de la révision du projet proposé sur l'exploitation de l'or et l'argent de la rivière Back, en notant dans la même lettre que le projet en est un de plusieurs mines proposées dans la région, qu'une « évaluation complète et cumulative des répercussions sera très importante » et que la proposition peut avoir des effets négatifs sur l'écosystème, l'habitat de la faune ou la récolte inuite, et causera une grande inquiétude publique.

En avril 2013, le ministre Valcourt a également refusé la demande de la commission d'un programme d'aide financière aux participants au soutien de la révision du projet proposé sur l'exploitation du zinc et du cuivre du corridor du lac Izok, malgré le fait que le ministre a évoqué dans cette même lettre que ce projet, combiné avec d'autres dans la région, « pourrait causer des effets cumulatifs au caribou de la toundra quant à la perte de son habitat, des changements aux patrons de migration et la de fragmentation de son habitat » qui « pourraient aussi causer des impacts socio-économiques » sur les peuples autochtones qui dépendent de ces ressources.

Dans les deux cas, le ministre a transféré la responsabilité à la commission afin qu'elle s'assure de la participation inuite adéquate dans le processus d'audition sur le financement. Toutefois, comme je l'ai déjà décrit, par besoin, la commission étire déjà son financement d'audition afin de payer les salaires et les bénéfices des employés, et la commission, ainsi que d'autres organismes du Nunavut, ont avisé le gouvernement fédéral que leur situation financière est désespérée et qu'elles ne peuvent continuer à s'acquitter de leurs fonctions sans risque élevé.

Par ailleurs, comme l'a indiqué la commission au comité permanent du parlement, aucun programme d'aide financière aux participants n'a été mis à sa disposition pour son évaluation de l'énorme projet de minerai de fer de l'île de Baffin, malgré le fait que 18 communautés seront potentiellement affectées par ce projet.

L'article 228 du projet de loi C-47 stipule que le gouverneur en conseil peut, sur recommandation du ministre et suite à une consultation appropriée, établir des règlements sur un programme d'aide financière aux participants. La NTI demande que le comité recommande, dans des termes les plus éloquents, qu'un programme d'aide financière aux participants soit établi en même temps que l'entrée en vigueur de la nouvelle loi.

[Mme Towtongie s'exprime en langue autochtone.]

Merci.

Le président : Nous avons deux premiers ministres provinciaux parmi nous.

Le sénateur Massicotte : Pourrions-nous avoir une copie de vos propositions d'amendements, qui nous ont apparemment été adressées? Je n'en ai pas.

Le sénateur Patterson : Je souhaite la bienvenue aux témoins. Vous avez dit, madame la présidente, que le projet de loi est le fruit d'un consensus entre le ministère des Affaires indiennes, Affaires autochtones et Développement du Nord, la Nunavut Tunngavik, le gouvernement du Nunavut, la Commission d'aménagement du Nunavut et la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions. Je pense que l'industrie minière a aussi été consultée au sujet du projet de loi.

Pourriez-vous décrire de manière un peu plus détaillée la manière dont la NTI a été consultée et, peut-être, depuis combien de temps la NTI participe à l'élaboration de ce projet de loi?

Mme Towtongie : Merci, sénateur. J'invite M. Spaulding à vous répondre.

Richard Spaulding, conseiller juridique, Nunavut Tunngavik Incorporated : Merci. Affaires autochtones et Développement du Nord avait mis sur pied un groupe de travail composé de représentants du gouvernement du Nunavut, de la NTI, et des deux commissions touchées par le projet de loi : la Commission d'aménagement et la Commission d'examen des répercussions. L'industrie a été consultée séparément. Elle a été consultée directement par le gouvernement.

Le groupe de travail s'est réuni à intervalles réguliers entre environ 2002 et le moment où le projet de loi qui précédait celui-ci a été déposé à la Chambre des communes, il y a deux ou trois ans. Une fois que la première version du projet de loi a été déposée à la Chambre, le groupe de travail a cessé de fonctionner mais la NTI a continué d'être consultée à intervalles assez réguliers par des représentants du ministère afin d'essayer d'aplanir les différences d'opinions pendantes. Les propositions d'amendement que vous avez reçues représentent essentiellement les différences que la NTI et le ministère n'ont pas réussi à régler.

John Merritt, conseiller juridique, Nunavut Tunngavik Incorporated : Si je peux compléter cette réponse, le souci de parvenir à un consensus explique pourquoi ce projet de loi est en grande mesure satisfaisant. Ce que la NTI dit aujourd'hui, c'est que tout n'est pas encore parfait et qu'il y a encore certaines questions à régler pour que ce projet de loi soit pleinement conforme à l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.

L'une des règles fondamentales du groupe de travail, dès sa création, a été que le projet de loi devrait respecter et refléter totalement l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Nous retournons à ce principe que nous avons respecté durant l'existence du groupe de travail et attirons par conséquent l'attention du comité sénatorial, comme nous l'avons fait avec le comité de la Chambre des communes, sur le fait qu'il y a encore du travail à faire pour assurer que ce projet de loi soit pleinement conforme à l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et qu'on atteigne la promesse.

Mme Towtongie : J'aimerais revenir au paragraphe 102(5) du projet de loi C-47, qui me pose problème car on y parle « des renseignements confidentiels, personnels ou protégés ou des renseignements commerciaux de nature exclusive ». Je recommande que les renseignements commerciaux de nature exclusive soient exclus comme motif de tenir à huis clos une audience qui devrait être publique. C'est dans le projet de loi C-47, et c'est un problème.

Le projet de loi C-47 est essentiellement un bon texte auquel il suffit d'apporter quelques changements mineurs pour tenir compte des préoccupations des Inuits, et je viens de vous en donner un exemple. En qualité de présidente de la NTI, j'aurais des problèmes si des renseignements commerciaux exclusifs pouvaient être invoqués pour justifier le huis clos d'une réunion qui devrait être publique. Merci.

Le sénateur Patterson : Merci. Je voudrais parler du processus d'amendement, et j'ai posé la même question aux représentants de l'industrie minière lorsqu'ils ont comparu plus tôt cette semaine. Peut-on dire que le processus de consultation a été un processus donnant-donnant, comme vous l'avez dit? Il y a eu beaucoup de compromis qui ont été faits au cours de la dizaine d'années qu'a duré l'élaboration de ce projet de loi, et toutes les parties ont fait des concessions.

Peut-on affirmer que la NTI a obtenu une bonne partie, voire la plupart, des choses qu'elle souhaitait, mais pas la totalité? Vous dites que le projet de loi n'est pas parfait mais que vous l'appuyez quand même et qu'il devrait être adopté, n'est-ce pas? Est-ce un résumé exact de votre position?

M. Merritt : C'est peut-être un résumé exact dans l'esprit de certaines des personnes qui ont participé au processus mais la position de la NTI, comme vous pouvez le penser, est que le respect des droits constitutionnels ne doit pas être une affaire de donnant-donnant. Le respect des droits constitutionnels doit être une priorité absolue, ce qui veut dire que, si un projet de loi ne représente pas une interprétation exhaustive, juste et constructive de l'accord, ce n'est certainement pas là qu'il faut essayer de trouver des compromis.

Les désaccords et traités sur les revendications territoriales sont déjà en soi des compromis. Les peuples autochtones ont fait des compromis pour obtenir ces traités. Il serait assez choquant et inacceptable de s'attendre à ce qu'ils en fassent encore d'autres à l'étape de la mise en œuvre des traités.

Certes, sénateur, il est vrai qu'un texte de loi aussi volumineux touchera inévitablement des questions qui ne sont pas traitées dans les articles plus limités de l'accord. Il est cependant possible de bâtir à partir des traités, d'ajouter des détails qui sont bénéfiques aux parties signataires des traités autochtones, aux sociétés minières et au grand public. Il est certain que la NTI et les autres participants de ce groupe de travail se sont considérablement efforcés d'ajouter de la valeur à l'accord du Nunavut, en le considérant comme un plancher. Il y a dans le projet de loi certaines dispositions utiles qui donneront à notre avis de meilleurs résultats pour tout le monde.

Toutefois, en ce qui concerne les questions cruciales de conformité aux promesses solennelles faites aux Inuits, nous pensons qu'il ne serait pas légitime de demander à ces derniers d'accepter d'autres compromis.

Mme Towtongie : La raison pour laquelle j'ai mentionné cette disposition qui permettrait de tenir à huis clos une audience qui devrait être publique est qu'il n'est pas acceptable qu'un organisme d'évaluation environnementale décide de fermer une audience publique dans le but de protéger des renseignements commerciaux de nature exclusive qui ne sont pas confidentiels, protégés en droit ou préjudiciables à un témoin.

L'intérêt public, c'est-à-dire l'intérêt des Inuits dans le cas présent, prime sur l'avantage compétitif dans ce type de procédure où la divulgation ne causerait pas de préjudice notable à un témoin. C'est une disposition problématique du projet de loi. À part cela, le texte est décemment équilibré. Nous tenons simplement à ce qu'il soit conforme à l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, comme l'a dit M. Merritt.

Le sénateur Peterson : En ce qui concerne la réponse de M. Merritt, je crois que la principale recommandation de la NTI, ce matin, porte sur le financement et sur la mise en œuvre du projet de loi, c'est-à-dire qu'on met sur pied un programme de financement des participants comme cela est prévu dans les pouvoirs de réglementation au titre de la loi.

Ai-je raison de dire que cette préoccupation que vous avez exprimée ce matin concerne le financement de la loi plutôt que la loi elle-même? Évidemment, le financement relève du gouvernement, et le pouvoir de réglementation ne fait normalement pas partie de la loi elle-même.

Vous avez mentionné le programme général de supervision. Premièrement, est-il vrai que la somme intérimaire de 14,8 millions de dollars accordée par le tribunal a été portée en appel par le gouvernement du Canada? Deuxièmement, est-il vrai que, depuis le lancement de la poursuite judiciaire, le gouvernement du Canada a mis en œuvre un programme général de supervision en collaboration avec la NTI?

Mme Towtongie : J'ai toujours admiré le talent d'avocat du sénateur Patterson.

Il y a le financement et il y a le projet de loi. On ne doit pas les confondre. Le projet de loi doit être mis en application mais, si l'on ne prévoit pas de sources économiques adéquates, ce ne sera qu'un bout de papier supplémentaire. Pour ce qui est de l'appel, il est vrai que l'octroi intérimaire de 14,8 millions de dollars a été porté en appel par le gouvernement fédéral, mais nous avons de bonnes raisons de dire que nous pouvons prouver ce qui s'est fait avec des données.

J'ai évoqué ces dispositions parce que la NTI recommande, à l'article 103 du projet de loi, qu'on tienne compte du savoir traditionnel documenté ou du savoir des collectivités. On parle ici d'économie au sens où l'on comprend l'économie dans le contexte canadien. Toutefois, le savoir prédominant qui existe dans l'esprit inuit est l'économie informelle. Nous dépendons de la faune et il faut donc tenir compte de l'incidence du projet de loi et de la manière dont la commission devra tenir compte du savoir traditionnel ou du savoir des collectivités et faire des efforts raisonnables pour que ce savoir soit disponible sous forme documentée. Les institutions reconnaissent la survie économique mais le savoir économique informel des Inuits est quelque chose qui existe dans l'autorité prédominante inuite. Il faut envisager le projet de loi sous cet angle. Quand je parle de pérennité, je ne parle pas seulement de pérennité en termes de survie économique, je parle de pérennité en termes d'économie informelle dont dépendent les Inuits. Je laisse la parole à M. Merritt.

M. Merritt : En ce qui concerne cette dernière question, touchant le fait que le gouvernement applique ou non un programme général de supervision, la réponse est oui. Chose intéressante, le juge de première instance de cette motion a retenu la somme allouée dans le budget de 2010 pour mettre en place finalement un programme général de supervision — on avait prévu 2 millions de dollars par an — pour calculer les dommages en l'absence d'une telle mise en œuvre pour la période allant de 2003 à 2010. Il a dit qu'il se fondait sur cette évaluation de ce qu'aurait dû être le niveau de financement adéquat en 2003, c'est-à-dire qu'il a considéré que, malgré le temps passé depuis 1993, le programme aurait dû être élaboré et mis en œuvre. Chose intéressante, les derniers efforts du gouvernement ont été bien accueillis, mais les derniers efforts du gouvernement concernant l'attribution d'un budget ont été la raison pour laquelle le juge a accordé des dommages et intérêts, en disant que c'est précisément cet effort qui aurait dû être déployé depuis le début.

Le sénateur Sibbeston : J'ai eu le temps de lire le mémoire que vous avez envoyé au comité concernant les amendements. Je crois comprendre que vous en proposez une cinquantaine. Cette question est importante au sens où l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut et la loi lui donnant effet sont protégés constitutionnellement. Il y a ici une disposition disant que « l'accord sur les revendications territoriales et la loi prévoient expressément que la législation qui est incompatible ou inconciliable avec l'accord est inopérante dans la mesure de l'incompatibilité ». Autrement dit, s'il y a incompatibilité avec la loi sur le Nunavut, la revendication elle-même et la loi sont inopérantes. Je pense qu'il est donc extrêmement important que le comité sénatorial s'assure de la compatibilité avec la loi.

Voici la question que j'adresse aux conseillers juridiques : sur la cinquantaine d'amendements, lesquels sont selon vous contraires à la loi? Le Parlement peut bien les adopter, la réalité est qu'ils seraient inopérants s'ils allaient à l'encontre de l'accord sur les revendications territoriales. C'est donc important.

M. Spaulding : Merci, sénateur. Comme l'a expliqué Mme Towtongie dans sa déclaration liminaire, les amendements concernent deux préoccupations de la NTI à l'égard du projet de loi. La première est de s'assurer qu'il est efficace et applicable. Cette préoccupation n'entraîne pas nécessairement de conflit avec l'accord sur les revendications territoriales, mais la deuxième est de s'assurer, comme vous l'avez souligné, que le projet de loi concorde à tous égards avec l'accord.

Je peux vous donner un exemple du premier type d'amendement. On propose un amendement au paragraphe 141 du projet de loi et aux dispositions connexes concernant ce qui se passe dans le processus lorsque la description d'un projet change à mi-parcours, pendant qu'il est en cours d'évaluation, que ce soit par la Commission d'aménagement ou par la Commission d'examen des répercussions. Il s'agit là d'une situation fréquente au Nunavut. C'est un phénomène fréquent pour tout projet minier, pour des raisons d'ordre financier ou autre. Il n'y a dans l'accord sur les revendications territoriales aucun processus qui soit prévu pour réagir aux changements apportés à un projet qui est en cours d'évaluation. Les propositions formulées à ce sujet dans les amendements sont destinées à assurer que le projet de loi sera efficace pour traiter de ces changements.

De l'autre côté, en matière de conformité, plusieurs amendements sont proposés parce que la NTI craint sérieusement qu'il y ait un risque que le projet de loi soit interprété d'une manière qui ne soit pas compatible avec l'accord. En ce sens, le but du projet de loi, qui est d'assurer l'efficience réglementaire, ce qui est une priorité du gouvernement avec ce projet, pourrait ne pas être atteint au sens où des poursuites pourraient être nécessaires pour déterminer s'il y a une différence entre le projet de loi et l'accord et, dans l'affirmative, ce qu'on doit y faire. De même, du côté de la NTI, s'il y a un risque réel que l'accord ne soit pas respecté, il faut se demander quel est le processus adéquat à adopter si le projet de loi est en défaut. Comment le système devrait-il fonctionner?

Il y a plusieurs exemples de cette nature dans les amendements. Pour des raisons que l'avocat du ministère a déjà exposées en comité — mais je ne pense pas qu'il en ait parlé devant le comité sénatorial —, et pour des raisons que le rédacteur est peut-être le mieux à même d'expliquer, on tend à trouver dans le projet de loi le mot « opinion » plutôt que le mot « jugement » ou « détermination » lorsque telle est l'étape du processus qui est décrite dans l'accord sur les revendications territoriales, ce qui constitue une différence évidente de terminologie ordinaire. La NTI craint très sérieusement qu'il y ait là un risque, même involontaire, que le projet de loi soit interprété différemment, c'est-à-dire que la fonction de la commission, lorsqu'elle fait une détermination, ou de la Commission d'examen des répercussions, puisse être considérée par erreur comme étant simplement consultative, alors que tel n'est pas le cas.

En ce qui concerne la question la plus difficile, y a-t-il un aspect quelconque de ce dispositif que la NTI juge non conforme, pas seulement parce qu'il y a un risque de non-conformité mais parce qu'il est non conforme par rapport à l'accord? Mme Towtongie a expliqué que plusieurs caractéristiques centrales du projet de loi, voire la plupart, ont fait l'objet d'un consensus. Si l'on veut bien interpréter ceci comme un chantier de construction, il y a une fondation, il y a des murs de soutien et il y a ensuite les détails.

Il y a beaucoup de caractéristiques centrales du projet de loi qui donnent pleinement satisfaction à la NTI. Nous pensons que c'est foncièrement un bon système. Toutefois, quand la Commission d'aménagement juge qu'une initiative d'établissement d'une zone de conservation est conforme au plan d'aménagement des sols, comme elle est habilitée à le faire au titre de l'accord et de la loi, et lorsque l'organisme chargé d'établir la zone de conservation n'est pas un ministère fédéral ni un ministre en soi mais le gouverneur en conseil, il y a une faille dans le dispositif. On trouve dans la législation plusieurs exemples où seul le gouverneur en conseil a la responsabilité d'établir une zone de conservation ou un parc. C'est le cas, par exemple, de la Loi sur les parcs nationaux. C'est aussi le cas de la Loi sur la faune au Canada, en ce qui concerne les zones maritimes protégées. Vous trouverez d'autres exemples dans notre mémoire. Dans tous ces cas, ce que propose le projet de loi actuel, c'est une route qui ne mène nulle part. Vous avez un processus d'évaluation imposé par l'accord et imposé par le projet de loi. Vous avez une décision prise par la commission pour déterminer si l'initiative est conforme ou non au plan d'utilisation des sols. Où se trouve le devoir de mise en œuvre? Où se trouve l'obligation de mettre en application la décision de la commission? On ne la trouve pas dans le projet de loi. Elle est manquante. Cela nous préoccupe beaucoup.

Il y a eu des discussions avec le gouvernement. Nous avons écouté attentivement son argumentation, qui comprend fondamentalement deux éléments. Le gouvernement affirme premièrement qu'il n'est pas convaincu que l'accord sur les revendications territoriales était destiné à s'appliquer au Cabinet dans sa description. Eh bien, il est dit dans l'accord que le plan d'utilisation des sols sera mis en œuvre sur la base de la compétence constitutionnelle. Il est clair qu'on a prévu un dispositif inclusif. L'argument du gouvernement est que, puisque le Cabinet n'est pas nommément désigné dans les articles de l'accord sur les revendications territoriales, les négociateurs l'ont oublié. Ils ont considéré que l'accord, dans le cas de ces types particuliers de zones, dispose qu'il n'y a pas d'obligation de mise en œuvre. Toutefois, la NTI dit ensuite qu'il y a un espoir — et elle ne peut le qualifier autrement car on ne voit rien à cet effet dans le projet de loi — que lorsqu'un parc national est établi et qu'on a pris la peine de passer par la Commission d'aménagement ou par le processus d'examen des répercussions pour s'assurer que les valeurs que Mme Towtongie a décrites sont reflétées dans le processus, on s'attendra à ce que les conseillers du Canada, les officiels adressant des recommandations au Cabinet, s'assureront que les décisions de la Commission d'aménagement et de la Commission d'examen des répercussions sont satisfaites.

Eh bien, cela n'est pas dans le projet de loi. On ne peut pas considérer que ça s'y trouve. Le principe du projet de loi est que l'organisme qui détient le pouvoir de prendre une mesure qui doit être conforme au plan d'aménagement des sols ou au certificat de projet venant de la Commission d'examen est l'organisme qui a le devoir d'agir en conformité avec le plan d'aménagement des sols ou la décision de la Commission d'examen. Ma réponse a peut-être été longue mais voilà une situation dans laquelle on peut sérieusement craindre que le projet de loi ne soit pas conforme à l'accord sur les revendications territoriales.

La sénatrice Ringuette : J'ai deux questions à vous poser. Je comprends les détails juridiques et le fait que les documents de fond que vous nous donnez au sujet des amendements qui seraient nécessaires pour se conformer aux accords de 1993... Si votre proposition d'amendement de conformité n'est pas incluse dans le projet de loi C-47, je suppose que vous irez devant les tribunaux. Quand on parle de s'adresser aux tribunaux, on parle de deux à trois ans de délais et d'incertitude quant aux projets de développement et au potentiel de conservation. Je saisis pleinement l'importance de cet article.

J'ai une question concernant le financement. Touchez-vous des redevances ou des frais quelconques en ce qui concerne l'octroi de permis aux prospecteurs ou aux promoteurs de tous les différents projets miniers qu'il y a dans le territoire?

Mme Towtongie : Ce sont de très bonnes questions. La position des Inuits a été que les poursuites, le recours aux tribunaux, sont l'étape ultime. Toutefois, le projet de loi exclut le gouverneur en conseil de la liste des organismes chargés de la mise en œuvre des modalités de ces projets. En tant qu'Inuits, le leadership inuit devra se demander si nous entamons cette étape de mesures judiciaires. Entre-temps, nous aimerions travailler dans le cadre du processus. Ce serait l'étape finale.

Notre accord sur les revendications territoriales n'est pas seulement un accord avec les ministères s'occupant de l'utilisation des sols, avec les ministères de l'Environnement ou avec le MAADN, c'est un accord avec l'ensemble du gouvernement du Canada. L'objectif était que des institutions comme le Sénat et le gouvernement mettraient le processus de pensée inuit dans la législation partout au Nunavut afin que nous puissions être inclus dans la définition, à l'intérieur du processus législatif, de la manière dont nous voulons travailler avec vous, pour rendre ça très simple.

En ce qui concerne les redevances et les frais, je laisse M. Merritt vous répondre.

M. Merritt : Les Inuits possèdent beaucoup de terres du fait du traité et, dans la mesure où les Inuits sont les propriétaires fonciers, ils peuvent, comme tous les propriétaires fonciers, percevoir des frais, des droits de permis et des loyers sur la gestion de leurs propres terres, tout comme l'État fédéral sur les terres de la Couronne. Les deux institutions fondamentales dont nous parlons ici, la Commission d'aménagement et la Commission d'examen des répercussions, ne sont pas financées par un système de frais perçus pour l'octroi de permis. Elles font essentiellement partie du processus public. Il n'y a dans ce projet de loi ou dans la pensée du gouvernement aucune volonté, comme question de politique fondamentale, à ma connaissance, de commencer à demander aux promoteurs des projets à payer des frais pour que leurs projets soient traités en termes de conformité avec les plans d'aménagement ou pour obtenir la documentation voulue sous forme de certificat de projet. Il n'y a en réalité aucun lien établi par ce projet de loi ou par une loi existante entre la propriété des terres, par exemple, et l'évaluation environnementale ou l'examen de l'aménagement. J'espère que cela répond à votre question.

La sénatrice Ringuette : En partie. D'après vous, le projet de loi C-47 ouvre-t-il la porte à une possibilité de perception de frais et de droits pour le travail qu'il faudra faire?

Mme Towtongie : En vertu de notre accord sur les revendications territoriales, nous avons ce qu'on appelle des organismes institutionnels publics : la Commission du Nunavut chargé de l'examen des répercussions, l'Office des eaux du Nunavut, le Conseil de gestion des ressources fauniques du Nunavut. Ce sont des organismes institutionnels. En vertu de notre accord, le gouvernement fédéral a la responsabilité, mentionnée noir sur blanc dans l'accord, de financer ces organismes publics.

La sénatrice Ringuette : J'aimerais que ceci soit parfaitement clair. Si nous avions une responsabilité dans le cadre de ce projet de loi, par le truchement des organismes de gouvernement du Nunavut, qui ajouterait une responsabilité supplémentaire et de la supervision, je conviendrais alors certainement avec vous que le financement doit être adéquat du point de vue de l'accord de 1993.

Mme Towtongie : Pour replacer les choses dans leur contexte, il y a dans la région de Keewatin une mine qui a produit 10 milliards de dollars pour le Canada, une mine de première qualité. Quand nous demandons au gouvernement du Canada de financer ces organismes publics, c'est dans son intérêt. Ce n'est pas dans l'intérêt des Inuits mais dans l'intérêt de l'économie canadienne. Il n'est que juste qu'un financement adéquat soit fourni aujourd'hui.

Le sénateur Lang : Je reste sur cette question de financement afin que nous sachions exactement de quoi nous parlons ici.

Premièrement, combien de dollars ont été attribués en 1992 à ces commissions d'aménagement par suite de l'accord? Combien d'argent a-t-on donné en 2012, afin que nous puissions comparer la somme d'argent que le contribuable a fournie à ces commissions pour leur fonctionnement?

Deuxièmement, combien d'évaluations y a-t-il actuellement en cours en ce qui concerne l'argent qui a été attribué?

Troisièmement, combien des projets miniers proposés se trouvent sur des terres appartenant à votre organisation? La raison pour laquelle je pose cette question est, évidemment, qu'elle place votre organisation dans une situation où elle peut percevoir des redevances et obtenir une compensation financière non négligeable si une mine est réalisée, un peu comme le gouvernement du Canada. Je pense que nous devrions obtenir des éclaircissements à ce sujet. C'est une chose de parler de généralités, mais c'en est une autre d'aller dans les détails.

Mme Towtongie : Nous pourrions vous fournir une carte des projets miniers mais je n'en ai pas avec moi pour le moment. J'invite M. Merritt à vous répondre.

M. Merritt : Je n'ai pas avec moi les annexes qui ont été jointes au contrat de mise en œuvre pour le financement initial de 10 ans de ces commissions et je ne peux donc pas vous répondre maintenant. Nous pourrons chercher l'information à votre intention.

Évidemment, la NTI s'en est beaucoup remise à ces deux commissions, en faisant connaître leurs propres présentations, et elles ont dressé leurs propres budgets au moyen de propositions pour en assurer le caractère adéquat. Elles mènent leurs propres négociations sous forme de propositions en ce qui concerne à la fois la situation actuelle et les projections pour la prochaine période de planification de 10 ans.

Pour ce qui est de l'ordre de grandeur, et ceci est anecdotique et ne vous permettra donc pas d'obtenir une image complète de la situation, je note que la Commission d'examen des répercussions a indiqué dans son mémoire, que j'ai avec moi, qu'elle obtient un budget de 2,7 millions de dollars pour les cinq prochaines années. Elle a dit qu'elle aura besoin d'une rallonge budgétaire appréciable pour pouvoir assumer les responsabilités additionnelles concernant la mise en œuvre de ce nouveau projet de loi. Je ne crois pas que la Commission d'examen des répercussions a essayé de donner un chiffre exact à ce sujet. Je crois comprendre que sa position est, à un niveau global, qu'elle aura essentiellement besoin de deux fois plus de financement dans les 10 prochaines années, non seulement à cause de ce projet de loi mais aussi à cause de la participation et des activités qui se sont produites depuis 1993. J'hésite à en dire plus car je ne travaille pas pour elle, ce n'est pas mon budget et je sais qu'elle souhaitait présenter son propre argumentaire, dans ses propres termes, avec tous les détails dont vous-mêmes ou d'autres parlementaires pourriez avoir besoin.

En ce qui concerne la Commission d'aménagement, qui est l'autre organisme associé à ce projet de loi du point de vue des détails, je pense qu'elle a calculé qu'il lui faudrait, pour assurer la mise en œuvre de ce projet de loi conformément à ses responsabilités, quelque chose comme 10 années-personnes supplémentaires, ce qui représenterait un coût de l'ordre de 3 millions de dollars.

Je ne vous donne pas les chiffres précis que vous attendez, j'en suis bien conscient, mais je pense que ces deux commissions nous disent essentiellement qu'elles auront besoin de rallonges budgétaires appréciables, mais pas excessives, pour assurer la mise en œuvre du projet de loi, étant donné l'échelle des développements en cours. Leurs budgets n'ont pas beaucoup augmenté, sauf pour tenir compte de l'inflation, étant donné qu'un certain nombre d'ajustements y ont été apportés en 2006 et que ces chiffres de 2006 était en grande mesure ancrés à ceux de 1993.

Le sénateur Lang : Monsieur le président, l'une des questions que j'avais posées concernait le nombre de projets miniers qui ont été identifiés. Le sénateur Patterson a souligné à de nombreuses reprises l'avenir tout à fait brillant qu'aura le Nunavut si tout se déroule bien en ce qui concerne l'économie avec les projets miniers.

J'aimerais savoir exactement combien des projets miniers identifiés sont situés sur des terres qui ont été transférées à votre organisation, car cela nous donnerait une idée de ce qui se passe dans la communauté des mines. Avez-vous cette information avec vous?

Mme Towtongie : Monsieur le président, nous pourrons vous fournir la réponse par écrit en ce qui concerne la politique de recettes des ressources. Pour ce qui est de la première question que vous avez posée au sujet des redevances provenant des mines, je serai très claire. Nous sommes un groupe autochtone dont tous les titres de propriété foncière sont éteints, et nous avons donc produit une politique de partage des recettes issues des ressources avec un fonds d'épargne destiné aux enfants pas encore nés de la prochaine décennie. Nous avons un plan stratégique. Nous avons touché 2,2 millions de dollars de redevances d'Agnico Eagle. Toutefois, un carcajou est entré dans leur cuisine et a mélangé tous les fils électriques, ce qui les a obligés à refaire une cuisine. Cette cuisine a coûté à Agnico Eagle 18 millions de dollars pour une seule mine, somme qu'il faut comparer aux redevances que nous touchons aujourd'hui, 2,2 millions de dollars, avec une autre qui arrivera plus tard de 300 000 $.

Le sénateur Lang : Puis-je intervenir?

Le président : Veuillez laisser le témoin continuer.

Mme Towtongie : Le leadership inuit s'est placé dans une situation où nous planifions stratégiquement la manière de survivre économiquement une fois que les ressources — les minerais — seront parties du Nunavut. En termes de pérennité à long terme, nous avons demandé à Heenan Blaikie, de Toronto, de préparer une ébauche, et nous avons décidé que, si cela atteint 100 millions de dollars, nous voterons en 2016 pour décider comment dépenser cet argent. Pour le moment, il est placé dans un fonds de fiducie. Personne ne peut y toucher.

Le sénateur Lang : Monsieur le président, je tiens à dire que le témoin mérite toutes nos félicitations pour avoir créé ce fonds en vue des besoins futurs.

Ma question, et vous pourrez peut-être nous envoyer la réponse plus tard, concernait les projets miniers en cours. Je demandais combien sont sur vos terres, afin que nous comprenions bien la situation.

Le sénateur Patterson : La plupart.

M. Merritt : Nous pourrons facilement vous fournir cette information. Pour que ce soit bien clair, vous voulez savoir combien il y a d'entreprises qui font actuellement de la prospection active de minerai sur les terres inuites?

Le sénateur Lang : C'est bien ça.

Je comprends dans une certaine mesure votre préoccupation au sujet du projet de loi mais il a fallu des années pour arriver où nous en sommes aujourd'hui. Une fois qu'on commence à modifier un projet de loi, cela oblige à rallonger le processus législatif car il faut prévoir plus de temps dans les deux chambres, au Sénat et à la Chambre des communes. Comme vous le savez fort bien, puisque vous vous occupez de ces choses-là depuis bien longtemps, si l'on fait marche arrière, on ajoute d'un seul coup une année supplémentaire, ou six mois, ou qui sait combien de temps pour que le projet de loi soit finalement adopté.

Il est clairement dit au paragraphe 3(1) que l'accord — c'est-à-dire votre Accord sur les revendications territoriales du Nunavut — primera sur cette loi ou sur n'importe quel règlement qui en relève en cas d'incompatibilité ou de conflit entre les deux.

Voici donc ma question : en ce qui concerne le projet de loi lui-même et le fait qu'il dispose clairement que votre base législative constitutionnelle a préséance, je ne saisis pas très bien les préoccupations touchant certains des aspects mineurs du projet de loi car, si un problème se pose à cet égard, vous aurez à l'évidence le pouvoir, en dernière analyse, que vous confère votre accord.

M. Merritt : Merci, sénateur. Vous évoquez la disposition de primauté du projet de loi. La disposition de primauté du projet de loi reflète la disposition de primauté du traité. De par leur traité, les Inuits bénéficient de la primauté de leur traité par rapport à n'importe quelle loi incompatible. Ce qu'il y a dans le projet de loi reflète cette disposition, tout à fait légitimement. Cette disposition constitue évidemment une certaine garantie mais je pense qu'il y a des limites d'ordre pratique au degré d'assurance que perçoivent les Inuits en cette matière. Cette disposition n'entrera en vigueur que s'il y a un conflit entre le traité et un texte de loi le mettant en œuvre.

Je suis sûr que vous conviendrez que l'idéal serait qu'il n'y ait pas de conflit, car on ne veut pas de malentendus. On ne veut pas de confusion. On ne veut pas de problèmes d'ordre pratique concernant la mise en œuvre de cette loi. Et on ne veut pas de risque de poursuites judiciaires. Même si la NTI, comme organisation, est prête à aller devant les tribunaux si c'est nécessaire, ce ne serait pas de gaieté de cœur. Ça ne représenterait pas le meilleur usage de son temps et de son argent. Ça créerait un conflit qui minerait la confiance du public envers le système. Une poursuite intentée à l'égard d'un texte de loi tout juste adopté pour mettre en œuvre le traité ne serait certainement bien accueillie par personne. Je ne pense pas que l'industrie souhaite ce genre d'incertitude politique. Ces traités sont destinés à éliminer le plus possible l'incertitude. Nous considérons donc que ce n'est pas une bonne idée de créer des conflits et de s'en remettre ensuite à la primauté. C'est une certaine garantie mais ce n'est pas ce qu'on souhaite. C'est le genre de police d'assurance qu'on essaie d'encaisser quand quelque chose de déplaisant est arrivé. À notre avis, il est bien préférable de concevoir la nouvelle législation de manière à éviter ce genre de chose.

Vous dites qu'apporter les modifications demandées par la NTI pourrait ralentir ce projet de loi. Permettez-moi de faire une remarque d'ordre général : nous pouvons prévoir qu'avec l'adoption de traités au Canada, le Parlement aura beaucoup d'autres occasions de mettre en œuvre des aspects d'un traité. Il y aura toujours des difficultés quand on voudra convertir un traité en langage législatif plus détaillé. Il me semble que le Parlement, les Communes et le Sénat, peuvent communiquer avec les ministères fédéraux afin de préparer ces projets de loi de manière à bien les concevoir dès le départ. L'élaboration d'un texte de loi doit se faire sur la base d'un vrai partenariat, et on doit pouvoir s'attendre à ce qu'il soit pleinement conforme au droit constitutionnellement protégé. On ne veut pas de compromis s'ajoutant les uns aux autres. Si vous envoyez un signal à cet effet dès le début de l'élaboration d'un texte de loi de cette nature, vous aurez peut-être envoyé un signal que la branche exécutive du gouvernement prendra au sérieux et vous ne serez alors pas confronté à une succession de tels projets de loi, pas seulement au Nunavut mais aussi au Yukon, s'il y a encore de la législation de mise en œuvre à adopter, ou en Colombie-Britannique. Vous ne serez pas confronté continuellement à ce genre de chose si vous envoyez les bons signaux dès maintenant.

[Français]

Le sénateur Massicotte : Je remercie les invités de leur présentation, qui était très intéressante.

Est-ce que je comprends que vous ne voulez pas qu'on adopte ce projet de loi sans amendement?

[Traduction]

M. Merritt : Si je comprends bien l'exposé du président au nom de la NTI, nous recommandons que vous adoptiez le projet de loi avec nos amendements.

Mme Towtongie : Avec le processus de financement clairement énoncé.

L'autre chose que je n'ai jamais réussie à comprendre est pourquoi ils ont des photographies de montagnes avec des arbres. Ils ont détruit cette image pour moi. Le Nunavut n'a pas d'arbres. Il est nu et beau. Changer le paysage avec le projet de loi C-47 aura des conséquences pour les Inuits parce que nous nous orientons avec les congères, ce que nous appelons des uqaluraq, d'après leur forme, si nous sommes perdus et que le pôle Nord est trop proche, nous ne pouvons pas utiliser les cartes pour nous repérer. Si vous balafrez la terre — et Agnico Eagle fait beaucoup de balafres —, nous sortons mais les congères changent. Les glaciers sont formés à partir du Nord et la neige vient généralement du Nord. Lorsque les mines sont en exploitation, on ne peut pas les dissimuler avec des arbres. C'est ouvert. Nous devons donc nous assurer que nous pouvons utiliser les congères dans la nouvelle société que nous créons. Le projet de loi C-42 doit nous donner l'assurance que nos terres, les terres appartenant aux Inuits, sont exploitées correctement et avec des sources de financement adéquates. L'extraction sera coûteuse pour nous, à la fois en termes d'économie et d'argent, et aussi d'autres manières.

[Français]

Le sénateur Massicotte : En ce qui a trait au financement, j'éprouve beaucoup d'empathie et vos exemples sont très clairs. Cependant, vous savez que nombreux sont ceux qui viennent nous voir pour nous dire que le financement est inadéquat. Je ne me souviens pas d'avoir entendu un témoin dire qu'il avait reçu trop d'argent.

Ce débat concernant le financement est très récurrent parce que tous croient qu'il est insuffisant. Cependant, la politique gouvernementale pour le financement des frais récurrents comme tels n'est pas dans la législation des projets de loi. Cela fonctionne plutôt par budget annuel et le gouvernement ne veut pas, avec raison, s'engager à financer un projet discrétionnaire illimité.

C'est davantage un débat opérationnel que législatif. Je comprends les amendements législatifs que vous voudriez apporter au point de vue des droits mais j'ai de la difficulté à voir la solution. Ce n'est pas le processus normal, ce n'est pas un engagement, c'est continuel. D'après vous, quelle solution le gouvernement pourrait-il apporter?

[Traduction]

M. Merritt : La NTI comprend certainement que vous devez faire comparaître beaucoup de gens devant votre comité et demander des rallonges budgétaires, ici, là et partout. J'aimerais faire quelques remarques au sujet de notre comparution.

Évidemment, la NTI ne vient pas ici demander de budget pour elle-même. Nous ne sommes pas une ONG demandant une subvention au gouvernement. Nous sollicitons des fonds au nom de deux organismes publics, ce qui nous place dans une situation un peu particulière. Nous vous disons que nous vous encourageons à contribuer à un financement adéquat de deux organismes publics. La moitié des gens qui siègent au sein de ces organismes sont nommés par les gouvernements, fédéral et territorial. Nous sommes dans une situation où ces organismes sont dans le domaine public. Ce ne sont pas des organismes inuits pour lesquels nous demandons un budget. J'insiste là-dessus parce que j'estime que cela concorde avec notre souci d'assurer une certaine objectivité ici. Nous ne sommes pas ici pour essayer d'obtenir des fonds pour nous-mêmes mais plutôt d'obtenir des fonds pour des processus qui doivent fonctionner pour le public ainsi que pour les Inuits du Nunavut, et répondre à une diversité d'intérêts, ceux de l'industrie et ceux de l'environnement. Ce financement est crucial. Nous disons que nous ne sommes pas arrivés à la conclusion que le financement est terriblement inadéquat, au moins pas directement. Nous disons que ces organismes eux-mêmes ont comparu devant des comités parlementaires et ont essentiellement dit qu'ils sont à la limite de leurs moyens et qu'ils ne peuvent pas assumer ces responsabilités supplémentaires. Nous ne prétendons pas nécessairement connaître tous les chiffres. Nous ne sommes pas leurs comptables ni leurs vérificateurs. Nous disons qu'il nous disent, comme à vous et à tout le monde, qu'ils ne peuvent pas faire le travail qu'on leur demandera de faire. S'il y a une faille dans le processus public, cela affecte les Inuits et tous les Canadiens. Je pense que cela ajoute peut-être un niveau de crédibilité légèrement différent ou au moins un niveau de motivation à ce que nous vous disons au sujet de nos commentaires sur l'argent.

En ce qui concerne ce que le Sénat peut faire, nous savons que le Sénat n'est pas à l'origine de projets de loi à caractère financier et que vous ne pouvez pas prendre d'engagement financier au nom de la Couronne dans le cadre d'un texte de loi modifié. Vous avez une meilleure idée des outils à votre disposition. Vous avez la possibilité d'adopter des résolutions. Vous avez la possibilité de communiquer par voie de correspondance et de faire des déclarations publiques. Si vous choisissez de prendre le temps d'adopter nos amendements, ce processus sera alors plus long et vous aurez une période durant laquelle vous pourrez essayer d'obtenir ces assurances de financement de la branche exécutive.

Sans être totalement irrespectueux, vous avez une bien meilleure connaissance que nous de vos propres processus et options, mais nous pensons que vous avez la possibilité de faire connaître votre point de vue avec force et vigueur, c'est-à-dire que vous tenez à avoir l'assurance, avant d'adopter cette nouvelle loi, qu'il y aura les fonds nécessaires pour sa mise en œuvre adéquate. Adopter une nouvelle loi sans budget de mise en œuvre reviendrait à tromper le public, ce qui ne contribuerait certainement pas à rehausser la confiance.

[Français]

Le sénateur Massicotte : Vous comprenez que le financement comme tel n'est pas inscrit dans le projet de loi. C'est peut-être un processus informel ou un autre moyen de communication. Par contre, c'est impossible d'inclure dans un projet de loi que le financement sera éternel et suffisant à votre satisfaction, cela n'existe pas. C'est une question de jugement, deux personnes raisonnables peuvent être en désaccord. Dans une législation, le financement n'est pas là. Je veux être certain que vous compreniez cela.

[Traduction]

M. Merritt : Oui.

La sénatrice Seidman : Je voudrais rester sur cette question de financement car, si j'ai bien compris, les niveaux de financement et les activités énoncées dans le contrat de mise en application sont déterminés sur une base tripartite qui veut que le Canada, la Nunavut Tunngavik Incorporated, c'est-à-dire la NTI, et le gouvernement du Nunavut négocient le financement, et les parties préparent actuellement le commencement d'un processus de négociation pour renouveler le contrat de mise en œuvre pour la période allant de 2013 à 2023. Mes informations sont-elles exactes?

M. Merritt : Oui, elles sont exactes, pour ce qu'elles valent. L'accord du Nunavut prévoyait que les Inuits, par le truchement de la NTI, et l'État fédéral renouvelleraient tous les 10 ans les niveaux de financement des divers organismes jouant un rôle conjoint de gestion. Les 10 premières années allaient de 1993 à 2003, et les 10 suivantes, de 2003 à 2013. Cette période arrivera à terme en juillet. Malheureusement, il n'y a pas encore eu de renouvellement des niveaux de financement associé à la mise en œuvre de l'accord du Nunavut.

En 2006, le juge Berger a été convoqué comme conciliateur. Il a déposé un rapport qui portait essentiellement sur des questions autres que le financement des IGP, mais c'est quand même un rapport dont on attend toujours une réponse définitive du gouvernement fédéral. La NTI a offert de soumettre un certain nombre de ces questions à l'arbitrage mais ses offres ont été rejetées.

Notre présidente a dit qu'une partie de la poursuite lancée par la NTI en 2006, lorsque l'accord de financement actuel de 10 ans n'a pas pu être renouvelé sur une base de consensus, vise à établir des niveaux de financement adéquats pour ces organismes. Nous avons essayé sur une base bilatérale d'exercer les droits des traités, de négocier sur une base de consensus un financement adéquat pour ces organismes. Sans succès. Voilà pourquoi nous sommes devant les tribunaux. Nous n'avons pas eu de succès et c'est pourquoi nous encourageons vivement le Sénat à intervenir en disant : « Comme il ne semble pas y avoir de consensus entre les partenaires au traité, nous avons le devoir, en vue de la nouvelle loi, de veiller à ce que la nouvelle loi fonctionnera efficacement. »

Vous avez évoqué la tentative de renouvellement du financement pour la période débutant en 2013. Nous n'avons pas de négociateur fédéral. Selon notre traité, le gouvernement du Canada et la NTI étaient censés nommer des négociateurs en juillet 2012 de façon à pouvoir consacrer une année au renouvellement des niveaux de financement de 2013 à 2023. Malgré la correspondance de notre présidente, nous sommes maintenant en mai, c'est-à-dire 10 mois dans une fenêtre de négociation de 12 mois, et le gouvernement fédéral n'a toujours pas nommé de négociateur et n'a donné à personne le mandat de négocier.

Comme vous pouvez l'imaginer, cela ne nous remplit pas de joie et ne nous donne pas l'assurance que notre meilleure intention pour essayer de régler ces questions de manière bilatérale débouchera sur une conclusion satisfaisante. Hélas, cela renvoie le problème devant votre comité, entre autres.

La sénatrice Seidman : Outre cette grave question de financement et d'accord dont vous parlez, vous avez aussi évoqué dans votre mémoire de nombreux amendements et avez dit, durant la discussion, qu'ils concernent des domaines dans lesquels vous pensez que le projet de loi peut être amélioré. Vous avez notamment dit que la loi et l'accord ne sont pas cohérents, selon vous. C'était durant la présentation de M. Spaulding. J'aimerais savoir si vous avez discuté de ces questions avec les officiels, durant la formulation du projet de loi et, dans l'affirmative, si vous avez reçu une réponse indiquant pourquoi ces choses-là ne pouvaient pas être satisfaites.

M. Spaulding : Oui, nous en avons discuté et nous avons obtenu des réponses. Quand j'ai expliqué le problème concernant l'omission du gouverneur en conseil, j'ai tenté de vous expliquer l'interprétation de la réponse du ministère par notre conseiller juridique. Je ne sais pas s'il reviendra devant vous. Il y a eu des échanges et je crois pouvoir dire que, sur les questions figurant dans notre mémoire, on est dans l'impasse. C'est maintenant au Parlement qu'il appartient de prendre des décisions.

Cela dit, je pense qu'il est important de préciser clairement que la NTI n'affirme pas qu'il n'y a pas eu de consultation ou qu'il a eu une carence dans ce processus. La question du gouverneur en conseil a surgi très tardivement, juste avant le dépôt du premier projet de loi. Comme les définitions ont évolué, c'est apparu comme étant un problème. Rétrospectivement, nous aurions pu mieux réagir si nous l'avions prévu plus tôt et aurions peut-être pu trouver une solution. Nous avons essayé et n'avons pas réussi. En ce qui concerne la préoccupation du sénateur Lang, la NTI souhaitait que le projet de loi soit présenté au Parlement, et nous demandons au Parlement de prendre des décisions.

Le sénateur Wallace : Comme vous l'avez dit, madame Towtongie, la situation des Inuits est très spéciale et tout à fait particulière au Canada. Les règles de propriété foncière qui nous sont communes dans le sud du pays sont très différentes pour les Inuits, et vous l'avez très bien expliqué.

L'un des principaux objectifs du projet de loi C-47 est d'assurer une protection supplémentaire à l'environnement du Nord, ce qui revêt à l'évidence une importance immense pour les Inuits. Pourriez-vous nous donner une idée, très concrètement, de la manière dont le projet de loi C-47 assurera une protection supplémentaire à l'environnement par rapport à la situation d'aujourd'hui? La protection sera-t-elle renforcée, et comment? J'aimerais avoir des précisions concrètes. Il a évidemment beaucoup d'informations détaillées et nous avons des avocats qui peuvent décrire les aspects techniques mais, sur le plan concret, pour les Inuits, comment ce texte assurera-t-il une meilleure protection de l'environnement?

Mme Towtongie : C'est une question très complexe. Avec l'habitat et la situation sociale et écologique, l'autorité prédominante qui existe dans l'esprit inuit est de savoir si notre environnement sera changé de manière telle que nous ne pourrons plus utiliser nos repères, comme les inukshuks. Ils nous indiquent dans quelle direction nous orienter. Si vous vous trouvez sur une île et qu'il y a un inukshuk au milieu, et si vous faites cinq pas et trouvez de la glace, c'est qu'il y a là du poisson. Nous changeons le paysage et, en même temps, nos repères et ce que nous appelons les indicateurs de survie. Les indicateurs sur les lacs peuvent identifier ces choses-là pour nous. Une pierre rouge indique la présence d'œufs d'oies. C'est une sorte de pierre spéciale. Deux indicateurs identifient l'emplacement des frontières. Je fais partie du peuple du morse, et il y a des frontières particulières pour le peuple du phoque.

Quand nous parlons de l'utilisation des sols dans le projet de loi C-47, nous ouvrons la porte à l'adoption d'un tout nouveau processus de pensée du point de vue du lien avec la terre sur laquelle nous avons survécu grâce à ces inukshuks. Il y a des inukshuks qui sont construits différemment. On les place en haut d'un rocher et on les laisse là pour les gens qui nous suivent afin qu'ils puissent attraper du gibier s'ils sont pris dans un blizzard.

Avec le projet de loi C-47, nous essayons d'avancer d'une manière toute nouvelle, une manière holistique, mais l'omission du devoir de financement engendrera une confusion inutile au sujet de l'intention du législateur. Il est dit dans notre accord sur les revendications territoriales que le gouvernement du Canada a le devoir de financer les organismes publics sur lesquels nous nous sommes entendus. Nous voulons avoir la certitude que le gouvernement du Canada aura le pouvoir de financer le projet de loi C-47. Nous voulons cette certitude, et nous voulons que l'obligation de financement soit explicitement énoncée à l'article 39. Voilà ce que nous voulons. C'est très clair.

Le sénateur Wallace : Le financement est évidemment une question cruciale.

J'aimerais que ce soit bien clair : en termes de protection environnementale, pensez-vous que la possibilité de protéger ces repères terrestres, qui sont tellement importants pour les Inuits, sera rehaussée grâce au projet de loi C-47? Mettre ces processus en place rehaussera-t-il ce qui existe aujourd'hui, considérant en particulier tous les projets en cours dans le Nord?

Mme Towtongie : À certains égards, ce sera renforcé, si le savoir traditionnel est inclus. En même temps, il existe beaucoup de documents sur notre savoir traditionnel mais, avec l'arrivée de l'industrie au Nunavut, nous réalisons et admettons que nous devons accepter des changements. Nous ne pouvons pas en rester à notre culture ancienne. Nous essayons de voir comment nous pouvons en préserver certains aspects et créer un juste équilibre avec le projet de loi. Nous devons libérer certaines de nos terres afin de pouvoir aller de l'avant. En termes de protection environnementale, nous sommes aussi confrontés aux changements climatiques. L'état des glaces change. C'est une chose que nous ne pouvons pas contrôler. Ce projet de loi nous donnerait un petit peu de contrôle, mais nous surveillons attentivement les changements économiques internationaux.

Le sénateur Wallace : Si je comprends bien, le projet de loi C-47 vise à créer un équilibre entre rehausser la prospérité économique du Nord et des Inuits, en particulier, et améliorer la protection de l'environnement. C'est l'équilibre à trouver, mais ce n'est pas facile.

Mme Towtongie : Avec les amendements que nous avons proposés, nous devons être rationnels et logiques. Nous invitons le Sénat à les examiner. Je ne pense pas que je pourrais survivre au Parlement. C'est trop émotif, on s'attaque sans cesse.

Le président : Cela nous amène à la fin de notre réunion car un autre comité doit prendre notre place. J'accepterais une toute dernière question, très brève.

Le sénateur Massicotte : Pour la prochaine présentation, pourrions-nous demander aux agents du gouvernement de répondre par écrit aux amendements qui ont été proposés?

Le président : Avant notre prochaine réunion?

Le sénateur Massicotte : Ce pourrait être pour la prochaine réunion ou la suivante, mais avant que nous ayons à décider sur ces propositions d'amendements.

Le président : Oui, c'est probablement possible. Nous verrons ce que nous pouvons faire. Certaines choses ont été présentées au comité qui va devoir s'en saisir. Nous devrons en discuter. Nous avons formulé cette demande, sénateur.

Le sénateur Sibbeston : La question des amendements est très importante et j'allais donc proposer qu'un sous-comité composé du sénateur Patterson, du sénateur Sibbeston et du président du comité soit chargé d'examiner les amendements proposés par la NTI et d'en faire rapport au comité. Voilà ma motion. Évidemment, nous n'avons pas eu beaucoup de temps pour les examiner, alors que nous devrions les analyser en profondeur. C'est une question importante car il s'agit des droits des Autochtones et de l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut. Si certaines de ces dispositions sont adoptées, elles pourraient devenir inopérantes ou être ultra vires. Ce n'est donc pas négligeable. Voilà pourquoi je pense que nous devrions prendre le temps nécessaire pour les examiner attentivement et faire rapport au comité.

Le sénateur Massicotte : Ce serait dans les deux prochaines semaines?

Le sénateur Sibbeston : Oui, on peut fixer une limite de temps.

Le président : Il y a d'autres possibilités. Le comité directeur peut se pencher sur certains des amendements. Il est composé du sénateur Patterson, du sénateur Mitchell et de moi-même, ce qui éviterait de créer un autre sous-comité. Nous pourrons certainement faire cela au comité directeur, si vous êtes d'accord.

Le sénateur Wallace : Depuis le temps que je suis ici, je ne pense pas avoir jamais vu un projet de loi au sujet duquel on ait proposé des amendements concernant des questions d'incompatibilité ou de contradiction juridique.

Je préférerais que ces questions soient examinées par les conseillers juridiques du ministère. Il est légitime de leur poser ces questions. Elles sont très bien formulées et je préférerais donc avoir leurs réponses à eux plutôt que celles d'un groupe de deux ou trois d'entre nous. Chacun d'entre nous est responsable de sa décision, et c'est ce que je propose.

Le président : Nous devrions consacrer un peu plus de temps à cette question au comité. Nous pourrions demander aux fonctionnaires de revenir nous voir. Nous avons toujours le ministre qui doit venir, mais nous pourrions demander aux fonctionnaires et au ministre de venir à des séances différentes. C'est possible parce que nous avons du temps devant nous.

Le sénateur Massicotte : C'est une bonne proposition.

Le sénateur Sibbeston : Je retire ma motion.

Le président : Merci, sénateur Sibbeston.

Mme Towtongie : Pourquoi retire-t-il sa motion, monsieur le président? Si j'en crois notre expérience, au lieu que les sénateurs et législateurs prennent les décisions, la partie administrative du gouvernement, la bureaucratie, commence à réfléchir. Nous avons vu l'administration des fonctionnaires diriger le gouvernement au lieu que ce soit vous. Examinez les amendements. C'est l'expérience que nous avons acquise comme Inuits. L'administration, ce sont les petites personnes. Vous êtes les gens vers qui nous nous tournons pour obtenir des décisions. Pensez-y. Merci.

Le président : Merci. Le sénateur Sibbeston a retiré sa motion parce que nous avons un peu plus de temps. C'est le comité dans son ensemble qui examinera vos amendements, au lieu d'un sous-comité de trois personnes, ce qui permettra probablement une analyse beaucoup plus exhaustive. Comme l'a dit le sénateur Wallace, chacun est responsable de ses décisions. Au lieu que les décisions soient prises par seulement trois d'entre nous, il est préférable qu'elles le soient par nous tous.

Merci beaucoup de votre témoignage, madame Towtongie.

(La séance est levée.)


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