Délibérations du Comité sénatorial permanent des
Peuples autochtones
Fascicule 11 - Témoignages du 24 février 2015
OTTAWA, le mardi 24 février 2015
Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones se réunit aujourd'hui, à 9 h 33, pour étudier les problèmes liés à l'infrastructure dans les réserves des Premières Nations et pour examiner l'ébauche d'un budget.
Le sénateur Dennis Glen Patterson (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président : Bonjour, chers collègues. J'aimerais souhaiter la bienvenue à tous les sénateurs ainsi qu'aux membres du public qui assistent à cette séance du Comité sénatorial permanent des peuples autochtones ou qui la regardent sur la chaîne CPAC ou sur le Web. Je suis le sénateur Dennis Patterson, du Nunavut, et j'ai le privilège de présider le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones. Notre comité a pour mandat d'examiner des projets de loi et des questions qui ont trait aux peuples autochtones du Canada en général.
Ce matin, nous entendrons un témoignage dans le contexte d'un ordre de renvoi précis nous autorisant à examiner, en vue d'en faire rapport, les problèmes et les solutions possibles en matière d'infrastructure dans les réserves, notamment pour ce qui est du logement, des infrastructures communautaires, des options de financement novatrices et des stratégies de collaboration plus efficaces.
Nous avons terminé nos audiences sur la question du logement et nous axerons maintenant notre étude sur l'infrastructure, même si nous reconnaissons que ces deux sujets se recoupent souvent.
Aujourd'hui, nous entendrons un témoin et, par la suite, nous examinerons brièvement l'ébauche d'un budget concernant les dépenses en matière de graphisme pour notre rapport final à l'issue de cette étude sur l'infrastructure.
Nous accueillons aujourd'hui Michael Ledgett, qui représente Dentons Canada S.E.N.C.R.L. Avant de lui donner la parole, j'aimerais inviter les membres du comité à se présenter à tour de rôle.
Le sénateur Moore : Wilfred Moore, de la Nouvelle-Écosse.
La sénatrice Dyck : Sénatrice Lillian Dyck, de la Saskatchewan.
Le sénateur Watt : Charlie Watt, du Nunavik.
La sénatrice Beyak : Sénatrice Lynn Beyak, de l'Ontario.
Le sénateur Enverga : Tobias Enverga, de l'Ontario.
La sénatrice Raine : Nancy Greene Raine, de la Colombie-Britannique.
Le président : Merci, chers collègues, et bonjour à tous.
Je sais que vous vous joindrez à moi pour souhaiter la bienvenue à notre invité, Michael Ledgett, co-chef du groupe national spécialisé en partenariats public-privé et en infrastructures à Dentons Canada S.E.N.C.R.L.
Nous avons hâte d'entendre votre exposé, après quoi les sénateurs vous poseront des questions. Vous avez la parole.
Michael Ledgett, co-chef, groupe national spécialisé en partenariats public-privé et en infrastructures, Dentons Canada S.E.N.C.R.L. : Merci, et bonjour à tous. Je remercie le président, la greffière, les membres du comité et le personnel de m'avoir invité à témoigner ce matin.
L'Assemblée des Premières Nations et d'autres groupes vous ont parlé de la nécessité des infrastructures dans les réserves au Canada. Le Conseil canadien pour les partenariats public-privé, entre autres, vous a parlé de l'utilisation des partenariats public-privé pour assurer des infrastructures publiques à l'échelle fédérale, provinciale et municipale au Canada. Mon but, ce matin, est de vous expliquer un peu comment les partenariats public-privé pourraient servir à réaliser des projets d'infrastructure dans les collectivités des Premières Nations.
D'abord, un peu de contexte : Dentons est le plus grand cabinet d'avocats au monde et un des plus importants au Canada. Nous nous occupons d'un certain nombre de grands projets de partenariat public-privé au Canada; par exemple, nous représentons le gouvernement fédéral dans les projets du pont Champlain et du passage international de la rivière Détroit, le gouvernement du Québec dans le projet de l'échangeur Turcot, le gouvernement de la Colombie- Britannique dans le projet du site C et d'autres grands projets qui relèvent, en grande partie, du gouvernement.
Comme le président l'a mentionné, je suis co-chef du groupe national spécialisé en partenariats public-privé et en infrastructures pour Dentons au Canada. J'exerce le droit en Ontario depuis 40 ans et, au cours des 25 dernières années environ, je me suis occupé de partenariats public-privé, en grande partie pour le gouvernement fédéral, à commencer par la commercialisation de la voie maritime du Saint-Laurent il y a 20 ans et d'un certain nombre d'autres projets. Le dossier sur lequel je travaille actuellement est celui du projet de passage international de la rivière Détroit. Si je vous mentionne tous ces projets, c'est parce que je considère cette expérience importante lorsqu'il s'agit de concevoir des partenariats public-privé qui fonctionnent dans le contexte des collectivités des Premières Nations.
Quel est le trait distinctif d'un partenariat public-privé? En fait, ce modèle est conçu au Canada depuis 25 ans. Les partenariats public-privé — que je désignerai par l'acronyme « PPP » — mettent en jeu habituellement deux parties : le gouvernement et une entité du secteur privé. Dans le contexte des PPP et des Premières Nations, il y a une troisième partie, qui est, bien entendu, la Première Nation.
J'ai préparé pour vous, comme vous pouvez le voir, un dossier intitulé « Collectivités des Premières Nations — Eaux et eaux usées — Modèle de partenariat public-privé (P3) ». J'ai présenté ce dossier à deux autres intervenants : premièrement, au Conseil canadien pour les partenariats public-privé, à l'occasion de sa conférence nationale il y a un an, et il s'agit là de l'intervenant du secteur privé; et, deuxièmement, à l'Assemblée des Premières Nations, à l'occasion de sa conférence sur l'infrastructure tenue à Toronto, en février dernier. Mon exposé d'aujourd'hui au gouvernement du Canada, sous vos auspices, constitue, en quelque sorte, le troisième pilier.
Je propose de passer en revue brièvement le modèle et, ce faisant, je soulignerai les divers critères qu'il faut remplir pour faire fonctionner un PPP dans le contexte des collectivités des Premières Nations.
Je vous invite à passer à la première page, qui porte sur les rôles des participants principaux : le gouvernement fédéral, les Premières Nations et le secteur privé. Il s'agit là des trois intervenants et, tout au long de mon exposé, je vous indiquerai comment ces rôles interagissent.
À la page suivante, il est question des exigences d'ordre structurel du secteur privé. Je pense que ce point est essentiel parce qu'il existe aujourd'hui beaucoup de possibilités de PPP au Canada et partout dans le monde, et il y a un nombre relativement restreint d'intervenants du secteur privé dans les PPP; en effet, le secteur privé choisit très prudemment les projets dans lesquels il interviendra. Si les projets ne remplissent pas les conditions préalables, le secteur privé n'interviendra tout simplement pas.
Voici les quatre conditions préalables concernant les collectivités des Premières Nations. Premièrement, il faut un cadre réglementaire prévisible et stable. Si la loi n'est pas claire et s'il n'existe pas de cadre réglementaire fiable, le secteur privé ne sera pas de la partie. Deuxièmement, il faut un processus d'approvisionnement prévisible et stable; là encore, si le secteur privé ne connaît pas le processus et qu'il ne peut pas s'y fier, il n'interviendra pas. Les poursuites mettant en cause des PPP peuvent s'étendre sur une période d'un an à trois ans, ce qui coûte cher en temps et en argent. Dans certains cas, ces poursuites peuvent coûter des centaines de milliers, voire des millions de dollars. Ensuite, si le secteur privé n'a pas gain de cause ou si le processus n'aboutit pas, cet argent sera perdu. Troisièmement, il faut un financement public prévisible et stable. Si le secteur privé ne sait pas d'où proviendra l'argent et si les fonds sont disponibles au terme du processus d'approvisionnement, le secteur privé n'interviendra pas. Quatrièmement, il faut une surveillance prévisible et stable des contrats.
Passons maintenant aux exigences d'ordre financier du secteur privé. Il est question ici de la portée du projet proprement dit. Le prix du contrat doit être assez élevé pour justifier les coûts de poursuite. Dans certains milieux, on parle d'un contrat minimal de 100 millions de dollars, et ce montant pourrait descendre en dessous de 50 millions de dollars. Comme bien des projets d'infrastructure publique ne sont pas des projets de très grande envergure, les gouvernements se sont mis à les regrouper afin de remédier à la situation. Songeons, par exemple, au regroupement de projets de ponts au Manitoba et en Saskatchewan, ainsi qu'au regroupement de projets d'écoles en Alberta et ailleurs. Voilà donc une occasion pour les projets des collectivités des Premières Nations.
Ensuite, il y a la durée du contrat. Si la durée du contrat n'est pas assez longue, et nous parlons d'une durée de 25 à 35 ans, le secteur privé ne sera pas porté à intervenir parce qu'il assume un risque assez important dans le cadre du projet. Ces risques se résorberont avec le temps. Plus la durée du contrat est longue, plus il y a des possibilités de remédier aux difficultés qui se présentent pendant la durée du contrat.
Examinons maintenant la structure du modèle. Je vais parcourir rapidement le reste du document, qui porte vraiment sur le modèle et la façon dont il fonctionne. Comme vous pouvez le voir, nous proposons un certain nombre d'intervenants : le gouvernement fédéral, représenté par une nouvelle société d'État dédiée aux PPP chargés des systèmes d'eaux et d'eaux usées dans les collectivités autochtones; une entreprise régionale de services publics, chargée des systèmes d'eaux et d'eaux usées et créée par les collectivités des Premières Nations directement touchées; et, enfin, une structure typique pour les partenariats public-privé — c'est-à-dire une entité ad hoc établie par le consortium retenu, qui conclut une convention relative au projet —, en l'occurrence l'entreprise de services publics. Cette entité accorde des contrats de sous-traitance pour la réalisation du projet, et je précise qu'un projet comprend la conception, la construction, le financement, l'exploitation et l'entretien.
Permettez-moi de présenter rapidement chaque segment de la structure. Examinons d'abord les intervenants du gouvernement fédéral : il y aurait le ministère des Affaires autochtones, qui s'occuperait de la surveillance des systèmes d'eaux et d'eaux usées; Santé Canada, qui assumerait la responsabilité d'établir des normes; Finances Canada, qui serait chargé du financement; et le Parlement, qui attribuerait les fonds directement à l'autorité fédérale selon la procédure normale pour les sociétés d'État.
En ce qui concerne l'autorité de la société d'État fédérale, il s'agirait d'une société constituée en vertu d'une loi ou d'une société sans but lucratif. Comme toutes les sociétés d'État, le gouvernement fédéral nommerait les administrateurs. Dans ce cas-ci, la société d'État rendrait compte de ses activités au Parlement par l'entremise du ministre des Affaires autochtones. Cette autorité serait chargée du financement de la collectivité des Premières Nations, de la surveillance de l'entreprise régionale de services publics et de la réglementation des normes relatives à l'eau potable et aux eaux usées.
Ce qu'il y a d'unique dans les PPP établis dans le contexte des collectivités des Premières Nations, c'est que les collectivités en question voudront et devront être des intervenants à part entière. Ainsi, l'entreprise de services publics serait établie par les collectivités des Premières Nations concernées. Prenons l'exemple d'un ensemble de projets de systèmes d'eaux et d'eaux usées regroupés dans le cadre d'un PPP qui vise 15 à 20 collectivités dans une région donnée; ces collectivités auraient à s'entendre sur la constitution, la gouvernance et le mandat de l'entreprise de services publics. Au bout du compte, l'entreprise de services publics devrait conclure une entente avec la société d'État fédérale en ce qui concerne la surveillance réglementaire et la convention de financement pour le partenariat public-privé chargé des systèmes d'eaux et d'eaux usées.
Le reste de la structure, comme je l'ai dit tout à l'heure, est raisonnablement conforme au modèle de partenariat public-privé à l'échelle fédérale, provinciale et municipale. Dans le cas qui nous intéresse, le processus d'approvisionnement est dirigé par l'entreprise régionale de services publics. Cette entreprise aurait à préparer des demandes de qualifications et de propositions. Ensuite, des consortiums seraient établis pour répondre à la demande de propositions, laquelle porterait sur la conception, la construction, le financement, l'exploitation et l'entretien des systèmes d'eaux et d'eaux usées dans, disons, 15 collectivités sur une période de 25 à 35 ans. Ces consortiums du secteur privé seraient composés d'intervenants intéressés à fournir, installer et gérer l'équipement et à assurer un financement pour la structure entière.
Dans le cadre du processus d'approvisionnement, chacun des consortiums présenterait des propositions, et l'entreprise de services publics évaluerait ces propositions par rapport à une série de critères avant d'en sélectionner une. Par la suite, une convention relative au projet serait conclue entre l'entreprise de services publics et l'entité ad hoc, qui serait établie par le consortium du secteur privé. Ce serait une toute nouvelle société qui se consacrerait exclusivement à la réalisation du projet particulier. La convention relative au projet tiendrait compte de tous ces aspects — conception, construction, financement, exploitation et entretien — sur une période de 25 à 30 ans. Pour tenir ses promesses, l'entité ad hoc attribuerait des contrats de sous-traitance concernant les différents éléments du partenariat public-privé aux membres du consortium qui se spécialisent dans l'approvisionnement, la gestion ou le financement de ce genre de projet.
Une fois cette structure établie, parallèlement à une entente pour l'installation et l'entretien des systèmes d'eaux et d'eaux usées dans ces collectivités, ce serait là, en quelque sorte, la pierre angulaire de l'entreprise de services publics. L'entreprise de services publics fonctionnerait de la même façon qu'une société municipale de services publics. Ses clients seraient les gens, au sein des collectivités, qui utilisent les systèmes d'eaux et d'eaux usées. Il y aurait une entente contractuelle entre l'entreprise de services publics et chaque utilisateur, comme c'est le cas pour les ententes contractuelles entre les entreprises de services publics et les municipalités.
En ce qui a trait au financement, c'est le gouvernement fédéral qui serait le principal bailleur de fonds d'un partenariat public-privé dans un tel contexte, mais il est également possible que les utilisateurs assurent une partie du financement; ces questions feraient partie du processus de négociation qui serait effectué avec tous les intervenants concernés. Dans quelle mesure, s'il y a lieu, les utilisateurs doivent-ils payer pour le service qu'ils reçoivent et dans quelle mesure le gouvernement fédéral donne-t-il l'assurance que les fonds nécessaires pour installer et exploiter ces systèmes durant la période du contrat sont effectivement en place?
Parlons maintenant des principaux instruments juridiques qui s'imposent pour assurer l'unité d'une telle structure. Ils sont indiqués dans le schéma. J'avais promis de passer en revue ce document en 15 minutes, mais j'ai probablement épuisé le temps qui m'était imparti.
Comme vous pouvez le voir, le modèle précise les contrats juridiques qui entrent en jeu. En ce qui concerne les instruments juridiques qui sont nécessaires, il faudrait d'abord une loi fédérale autorisant la constitution de la société d'État fédérale. Je dois dire que ce modèle repose, en grande partie, sur le projet de passage international de la rivière Détroit, dans le cadre duquel nous avons créé une société d'État distincte. Le modèle que vous voyez ici s'inspire donc de celui que nous avons élaboré pour ce projet.
Bref, une société d'État distincte serait établie. Il y a diverses façons d'y arriver. J'aime bien l'idée d'une société d'État parce qu'il s'agit d'une entité distincte du gouvernement et dotée d'un mandat spécialisé et d'un personnel qui se consacre exclusivement à un projet. Cela en dit long sur l'engagement du gouvernement de fournir, comme promis, des systèmes d'eaux et d'eaux usées aux collectivités des Premières Nations.
Par ailleurs, il faut une loi fédérale qui prévoit un cadre réglementaire applicable aux systèmes d'eaux et d'eaux usées; on pourrait soutenir qu'il existe déjà une telle mesure législative, mais à ma connaissance, il n'existe aucun règlement en ce sens. Il faudrait également une convention entre les collectivités des Premières Nations pour mettre sur pied l'entreprise de services publics. Selon le modèle que j'ai proposé, s'il y a 15 collectivités, l'ensemble de ces collectivités devrait en arriver à une entente sur la création de l'entreprise de services publics et sur son fonctionnement.
De plus, il faudrait une convention entre l'autorité fédérale — la société d'État — et l'entreprise de services publics en ce qui concerne la surveillance de la façon dont cette entreprise fonctionnerait. Cette convention préciserait les normes et leur application ainsi que les conditions de financement. Il faudrait aussi une assurance du financement parce que, là encore, le secteur privé ne répondra pas à un appel d'offres à moins que le financement soit garanti par le gouvernement fédéral.
Il faut également une demande de qualifications et une demande de propositions. Le processus d'approvisionnement serait lancé par l'entreprise de services publics. Ces documents ne différeraient pas tant des demandes de qualifications ou de propositions lancées par Infrastructure Ontario, Partnerships BC et les divers organismes d'approvisionnement qui travaillent dans ce domaine depuis plusieurs années.
En outre, l'entreprise de services publics et le consortium retenu — une entité ad hoc — auraient à conclure une convention relative au projet. Là encore, cette convention ne serait pas très différente des types de conventions utilisées dans le cadre d'autres PPP. Des contrats de service devraient être conclus entre les entreprises de services publics et les utilisateurs. Encore une fois, ce serait semblable aux types de contrats de services que les entreprises de services publics utilisent à l'échelle municipale.
Je vais m'arrêter là. C'est beaucoup d'informations à assimiler, mais cela vous donne une idée de la façon dont les partenariats public-privé fonctionnent aujourd'hui au Canada à l'échelle fédérale, provinciale et municipale. Voilà comment ils pourraient servir à assurer l'infrastructure dans les collectivités des Premières Nations. Ce modèle essaie de mettre l'accent sur les défis — ou les obstacles, pour ainsi dire — qu'il faut surmonter au moment d'instaurer de tels partenariats dans les collectivités des Premières Nations. Je suis prêt à répondre à vos questions.
Le président : Merci, monsieur Ledgett. Nous sommes certainement très privilégiés de vous avoir parmi nous ce matin pour nous aider à étudier cette question, et votre expérience remarquable en la matière nous sera fort utile.
La sénatrice Dyck : Merci de votre exposé. C'était très clair. En gros, vous nous avez présenté les exigences d'ordre structurel ou les facteurs qui sont nécessaires pour qu'un modèle de partenariat public-privé fonctionne bien dans les réserves.
Voici ma première question : ce modèle est-il semblable à ce qui existe actuellement dans les provinces ou les municipalités? Le modèle utilisé à ces échelons est-il à peu près le même?
M. Ledgett : C'est le même. Le seul point qui le distingue d'autres modèles utilisés au niveau fédéral, provincial et municipal, c'est la présence d'une tierce partie. Les aspects uniques du modèle — et ils le sont presque tous —, ce sont les entreprises de services publics de plusieurs collectivités des Premières Nations. L'autre facteur est la mise sur pied d'une société d'État réservée.
La sénatrice Dyck : Merci. S'agissant de l'entreprise de services publics et de la nécessité qu'un certain nombre de Premières Nations se regroupent, avez-vous, au cours de votre recherche, examiné si cela était faisable dans l'ensemble du Canada? Savez-vous si cela pourrait se faire dans certaines régions du pays?
M. Ledgett : C'est la question qui se pose. Au Canada, il y a eu deux initiatives visant à utiliser les PPP. Premièrement, le Congrès des chefs de l'Atlantique a cherché à mettre sur pied, dans le cadre d'un PPP, un système d'alimentation en eau potable et de traitement des eaux usées en Nouvelle-Écosse. L'entreprise est en cours depuis un certain temps déjà, et je crois savoir qu'on a fait d'immenses progrès dans l'élaboration d'un modèle, de concert avec les Affaires autochtones. Depuis un an, j'entends dire qu'on y est presque arrivé. Mais on en est encore là.
L'autre initiative concerne un regroupement d'écoles au Manitoba qui suscite, je crois, beaucoup de frustrations chez tous les intervenants. Je pense que quelqu'un, Jeff Frank peut-être, a déjà comparu devant vous à ce sujet et a exprimé ses inquiétudes.
Mais permettez-moi de prendre un peu de recul pour vous dire quelque chose qui me tient à cœur. Pour moi, cela ressemble à un travail de missionnaire : je suis le missionnaire, vous êtes ceux que je cherche à convertir et Dieu, si vous voulez, c'est le premier ministre. La façon dont cela fonctionne, peu importe qu'il s'agisse de ce projet ou d'un PPP au niveau fédéral, provincial ou municipal, il faut que quelqu'un s'en fasse le champion au niveau politique. Les PPP ne fonctionneront pas sans un champion au niveau politique qui en fera sa priorité pour les mener à bien. C'est ce qu'on l'on constate dans les PPP qui ont abouti. Le pont Champlain et le projet de passage frontalier international de la rivière Détroit en sont de parfaits exemples. Je ne pense pas qu'il y aura des PPP dans les collectivités des Premières Nations sans un engagement ferme aux plus hauts niveaux du gouvernement fédéral. Cela n'arrivera que si l'on choisit un projet précis et qu'on le mène à bien grâce à une volonté politique et à l'intervention de quelqu'un qui s'en fait le champion.
Pour en revenir à votre question, je crois que les PPP et les collectivités des Premières Nations peuvent fonctionner à partir de concepts différents. Ils peuvent fonctionner dans les quelque 27 collectivités qui y ont travaillé en Nouvelle- Écosse. Ils pourraient fonctionner dans le cas des trois écoles regroupées au Manitoba. Ils pourraient fonctionner dans une demi-douzaine de collectivités au nord de l'Ontario. Ils peuvent fonctionner selon différents concepts, mais il faut qu'ils soient appuyés par un engagement politique.
La sénatrice Dyck : Merci de votre intéressante analogie. Il faut qu'un champion en prenne l'engagement au niveau politique et il faut un modèle. Nous n'avons pas encore de modèle, bien que le Congrès des chefs de l'Atlantique pourrait en devenir un, s'il réussit.
Contenu de tout cela, un article a été publié au début du mois au sujet des PPP. La vérificatrice générale de l'Ontario a déclaré que, dans la province, les PPP représentaient un énorme gaspillage et une imposture financière. Dans les projets que son bureau a examinés, on estime qu'ils ont coûté à la province 8 milliards de plus que s'ils avaient été financés par le secteur public.
Est-ce que vous n'en concluez pas qu'en vous coûtant plus cher, ils présentent un certain désavantage? Si le gouvernement fédéral se soucie des dépenses et de la gestion budgétaire et qu'il dépense plus d'argent pour obtenir le même produit, cela ne semblerait pas être une sage décision financière.
M. Ledgett : Je ne suis pas sûr de vous remercier de cette question qui, en fait, est la bonne question à poser.
Les partenariats publics-privés ont mis du temps à se développer au Canada. Il a fallu attendre 20 ou 25 ans avant qu'on en arrive au modèle que nous avons aujourd'hui, et qu'on appelle le modèle canadien de PPP. C'est le modèle qui est essentiellement utilisé par les agences gouvernementales, par exemple avec Infrastructure Ontario en Ontario et Partnerships B.C. en Colombie-Britannique. Dans pratiquement toutes les provinces, il y a une agence gouvernementale chargée des approvisionnements dans le cadre de PPP. Au niveau municipal, on élabore des modèles semblables.
Le gouvernement a mis beaucoup de temps à se convaincre que les partenariats publics-privés sont le meilleur moyen de réaliser de grands projets d'infrastructures publiques. Aujourd'hui, à presque tous les niveaux d'administration, c'est la méthode que l'on choisit automatiquement pour réaliser des infrastructures publiques. Cela vient du fait que les PPP offrent pendant toute la durée du cycle de vie des ouvrages des avantages que n'a pas l'approvisionnement traditionnel, qui ne s'intéresse généralement qu'à la conception et à la construction de l'ouvrage. Dans l'approvisionnement traditionnel, on ne s'intéresse pas autant au financement, et certainement pas tout au long de la durée de vie de l'ouvrage.
Dans tout projet d'infrastructures publiques financé selon des méthodes traditionnelles, on a une assez bonne idée de ce que coûteront la conception et la construction de l'ouvrage, mais on ne s'intéresse pas aux coûts réels d'entretien et de fonctionnement à long terme. Dans le cadre de partenariats publics-privés, le secteur public a été amené à s'intéresser aux coûts assumés pendant tout le cycle de vie et à prévoir les crédits correspondants.
En réalité, l'approvisionnement selon un partenariat public-privé coûte beaucoup plus cher que l'approvisionnement traditionnel, mais, en retour, on s'attache à ce que coûtera l'ouvrage pendant toute sa durée de vie, et on en partage le risque avec le secteur privé en garantissant ainsi à toutes les parties concernées que l'infrastructure publique restera en place et sera convenablement entretenue à un certain coût aux termes d'un contrat de 25 à 35 ans.
Je pense que la vérificatrice générale de l'Ontario a limité son examen aux coûts de conception, de construction et de financement, sans tenir compte du fonctionnement et de l'entretien des installations aux termes de contrats de 25, 30 ou 35 ans et des avantages que cela comporte — et que j'ai mentionnés — pour les parties prenantes.
La sénatrice Dyck : L'article parle des effets à long terme. Vous avez peut-être raison de dire qu'il y a des avantages à long terme, mais, toujours selon l'article, ces projets de PPP entraîneraient un passif et des engagements de 28,5 milliards de dollars pour les entreprises privées et qu'auraient à rembourser les Ontariens. C'est dans l'avenir que le coût est très élevé.
Les PPP peuvent fonctionner dans certaines circonstances, mais je dis simplement qu'ils présentent certains inconvénients et qu'on doit être très prudent avant de conclure une entente pour laquelle les coûts sont aussi élevés. Nous savons tous que les Premières Nations traversent actuellement des difficultés et qu'elles sont sous-financées. Dans ces conditions, il faudrait prouver que ces projets sont profitables pour la Première Nation. Je ne pense pas que vous l'avez fait ce matin. Pour une raison quelconque, ce serait peut-être meilleur marché, mais d'après ce que j'entends, ce n'est pas le cas.
M. Ledgett : Le fait qu'il s'agisse d'une Première Nation, ou de tout autre utilisateur ou intervenant dans le processus n'a pas d'importance. Le principal avantage d'un partenariat public-privé pour un projet d'infrastructures publiques est que l'administration, en l'occurrence le gouvernement fédéral, devra prendre l'engagement de financer, non seulement la conception et la construction du projet, mais aussi son fonctionnement et son entretien pendant toute la durée du contrat.
Je pense que dans ce cas, l'avantage pour les collectivités des Premières Nations est qu'elles auront la garantie que l'infrastructure sera réalisée. Elle fonctionnera et sera entretenue selon les normes réglementaires convenues pour la durée précisée de 25 ou 35 ans du contrat. Par contre, si l'unique intervenant est le gouvernement fédéral, c'est lui seul qui s'engage à offrir le financement.
Le président : S'agissant du rôle de champion que doit assumer le fédéral, pourriez-vous, monsieur Ledgett, élaborer un peu plus à ce sujet?
Nous avons certainement appris par notre étude qu'il y a un déficit d'infrastructures immense dans les réserves des Premières Nations. On pourrait dire que la situation est renversante. Vous avez parlé de l'avantage que le gouvernement pourrait retirer d'un PPP à savoir qu'il y aurait une garantie pour toute la durée de vie de l'actif, ce qui forcerait le secteur public à assumer tous les coûts correspondants. Je pense que nous sommes tous d'accord là-dessus, on constate que l'entretien et les réparations des infrastructures communes dans les réserves font sérieusement défaut.
En fin de compte, nous ferons des recommandations au gouvernement fédéral. Dans quel autre aspect le gouvernement fédéral pourrait assumer le rôle de champion? Pour quelles raisons le gouvernement fédéral voudrait-il devenir le modèle dont vous avez parlé?
M. Ledgett : Je suppose que cela part du principe que le gouvernement fédéral a le devoir de financer les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations. À partir de là, il s'agit de savoir jusqu'où le devoir doit être accompli. Est-ce qu'il se limite à concevoir et à construire les installations ou est-ce qu'il couvre également leur fonctionnement et leur entretien?
La façon dont les PPP ont été conçus dans d'autres contextes est qu'ils concernent uniquement la conception, la construction et le financement de l'installation. C'est le cas des hôpitaux en Ontario pour lesquels la province a élaboré un modèle de conception, de construction et de financement et en confie les opérations aux hôpitaux eux-mêmes. Ainsi, ce modèle de PPP ne prévoit pas, la plupart du temps, le fonctionnement et l'entretien des installations.
Le réel avantage des PPP est qu'ils comprennent la conception, la construction, le financement, l'opération et l'entretien des installations et qu'ils transfèrent au secteur privé le risque associé au fonctionnement et à l'entretien de l'infrastructure qu'il a mise en place, ce qui crée pour lui une pression.
Pour en revenir à votre question, j'ai présumé dans mon exposé que le gouvernement fédéral est prêt à assumer le rôle de financer tous les aspects de la conception, de la construction, du fonctionnement et de l'entretien des projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations.
Si le gouvernement fédéral est prêt à assumer pleinement ce rôle, les raisons qui le pousseraient à utiliser des PPP sont les mêmes que celles qui l'ont amené à mettre sur pied PPP Canada afin de financer à hauteur de 25 p. 100 les partenariats publics-privés pour les infrastructures publiques des municipalités dans l'ensemble du pays. C'est aujourd'hui l'un des principaux instruments de politique du gouvernement fédéral pour financer les infrastructures publiques.
Pour l'instant, cet instrument ne fonctionne pas pour les partenariats publics-privés dans les collectivités des Premières Nations parce que le pourcentage de 25 p. 100 ne convient pas. PPP Canada n'a pas été conçu comme organisme de surveillance ou d'application de la réglementation, mais essentiellement comme organisme de financement. Je ne sais pas si cela répond à votre question.
Le président : C'est intéressant. Je m'interrogeais simplement sur les capitaux qui, d'après ce que l'on dit, ne sont jamais suffisants. On entend parler des exigences associées aux infrastructures et des milliards de dollars qu'elles entraînent. Est-ce que le modèle de PPP peut régler le problème du point de vue du gouvernement? Et de quelle façon?
M. Ledgett : Eh bien, dans l'ensemble, le déficit des infrastructures est immense au Canada. Bien des clientèles ont fait le calcul. Il est clair que le secteur public au Canada n'a pas les ressources nécessaires pour répondre à tous les besoins. Il doit faire des choix. Et c'est un des choix qu'il doit faire quand il a affaire avec le gouvernement fédéral.
En ce moment, le gouvernement fédéral consacre des montants considérables pour essayer de répondre aux besoins des collectivités des Premières Nations en matière de projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées. Dans l'ensemble, on utilise une forme d'approvisionnement traditionnel dans le cadre duquel on s'occupe de la conception, de l'équipement et de la construction, et on confie à quelqu'un d'autre le fonctionnement et l'entretien.
Le modèle PPP est un autre moyen de déployer ces fonds. Il présente les avantages dont je vous ai parlé et il fonctionne. Mais il exige un engagement considérable de la part du gouvernement fédéral qui doit reconnaître d'emblée que les crédits qu'il engage pour chacun de ces projets sont beaucoup plus importants que ceux qu'il consacrerait à un projet d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans une collectivité des Premières Nations.
S'il ne s'agit que d'un seul système dans une seule collectivité, le montant du financement est relativement modeste. Mais dans le cas d'un système installé dans 15 collectivités et pour lequel il faut prévoir l'entretien pendant 15 ou 20 ans, les coûts dépasseront très rapidement l'investissement initial. Le montant du financement auquel doit s'engager le gouvernement fédéral s'il utilise un modèle de PPP à cette fin est beaucoup plus important.
Si le gouvernement fédéral s'y engage, il devra en réalité y consacrer un financement à long terme. Il est important de voir la réalité en face. Il s'agit d'un engagement financier à long terme pour combler un immense déficit d'infrastructures qui concerne en l'occurrence les collectivités des Premières Nations.
Le président : Merci.
La sénatrice Dyck : En ce qui concerne les risques, si j'ai bien compris votre réponse, vous disiez que le modèle de PPP les minimisait. Or, la vérificatrice générale de l'Ontario déclarait dans son article :
En réalité, les risques qu'entraînent les PPP sont rarement transférés au secteur privé, parce que la responsabilité finale de la réalisation d'un projet ou de la prestation d'un service revient au gouvernement ou à un autre organisme public.
Les PPP sont structurés comme entité ad hoc, comme on le voit à la page 5 de votre exposé. En conséquence, les grandes compagnies peuvent se retirer en mettant à risque seulement le capital qu'elles ont investi dans le projet, soit seulement 10 à 15 p. 100 du coût.
À la lumière de ce que dit la vérificatrice générale de l'Ontario, les PPP semblent être une entreprise risquée. D'autres pays comme le Royaume-Uni et la France ont ainsi hérité d'immenses dettes et tournent le dos aux PPP. Il se pourrait que le modèle soit foncièrement mauvais. D'après ce que je lis, je serais très prudente à moins que vous me disiez que votre modèle est différent de ceux qu'ont adoptés le gouvernement de l'Ontario ou des pays comme le Royaume-Uni ou la France.
M. Ledgett : Eh bien, quel qu'en soit l'auteur, tous les projets présentent des risques. Quel que soit le projet d'infrastructures, il y a un risque — un risque associé à la conception, un risque associé à la construction et un risque associé au fonctionnement et à l'entretien. Dans le cadre d'un approvisionnement traditionnel, le risque revient au secteur public. L'avantage des PPP est qu'on peut les structurer de façon à faire assumer une grande partie du risque par le secteur privé. Pour se protéger contre l'échec, le secteur privé doit travailler sur deux fronts. Afin d'obtenir le financement nécessaire à la conception et à la construction de l'infrastructure, le secteur privé doit considérer deux points.
Premièrement, le capital est versé dans une entité ad hoc et un tiers prêteur doit fournir les fonds. Le ratio capital- dette varie en fonction du projet, de sa taille et des intervenants. Le prêteur du secteur privé, qui est habituellement une banque, une compagnie d'assurances ou les responsables d'un régime de pensions, vérifie la solidité de l'engagement. En un sens, il exerce une surveillance indépendante de la viabilité financière des projets et de leur mise en œuvre en s'assurant qu'il y a suffisamment de capital investi pour le protéger en tant que prêteur et, finalement, le secteur public en est le commanditaire.
Le deuxième élément, c'est que la structure financière du partenariat public-privé doit être suffisamment solide pour que les revenus générés par la rémunération de la mise à disposition du secteur public ou par les paiements des clients du secteur privé qui utilisent le service soient suffisants pour les rembourser avec le temps. Ainsi, le secteur public peut avoir l'assurance que le projet n'échouera pas, non seulement aux étapes de la conception et de la construction, mais également lors des activités d'exploitation et d'entretien du projet pendant la période prévue de 25 ou 30 ans.
Le sénateur Enverga : J'ai lu tous vos exposés. En présumant que nous créons un modèle dans lequel tous les participants seront des sociétés d'État, comment cela aidera-t-il nos régions éloignées?
M. Ledgett : C'est une question de choix, c'est-à-dire que les intervenants principaux doivent être prêts à participer. J'ai décrit en détail les critères qu'exigent les intervenants du secteur privé pour accepter de participer. Si ces critères ne sont pas remplis, les intervenants du secteur privé ne participeront pas au projet.
Selon mon expérience dans d'autres projets, le gouvernement fédéral est prêt à participer seulement s'il y a un engagement politique envers le projet et si les fonds fournis font l'objet d'une reddition de comptes. En effet, le gouvernement fédéral doit savoir qu'il peut surveiller la façon dont ces fonds sont dépensés et, dans ce cas, que la qualité et les normes des services fournis font l'objet d'une surveillance appropriée.
Dans ce cas, les Premières Nations représentent l'élément inconnu principal, car elles souhaitent clairement que l'infrastructure soit renouvelée. Toutefois, logiquement, les collectivités des Premières Nations souhaitent avoir le contrôle sur la livraison de cette infrastructure. Le modèle que j'ai présenté est conçu pour répondre aux besoins et aux demandes de ces trois parties en vue d'obtenir leur participation.
Le gouvernement fédéral justifie de deux façons le recours aux sociétés d'État plutôt que de s'en remettre à Affaires autochtones, ce qui serait la solution de rechange. Affaires autochtones a beaucoup de programmes et d'obligations. Les mandats stratégiques changeront avec le temps et chaque nouveau gouvernement établira différents modèles de financement à chaque budget. L'avantage principal d'une société d'État, c'est que c'est un engagement à long terme du gouvernement fédéral à l'égard du financement des projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations et à l'égard de la façon dont ils seront concrétisés. Cette approche fournit une certitude et des critères clairement établis au gouvernement fédéral, aux collectivités des Premières Nations et aux intervenants du secteur privé.
Le sénateur Enverga : D'après ce que je comprends, l'une de vos recommandations visait à répondre aux exigences structurales du secteur privé. Je suis surtout préoccupé par le cadre réglementaire fiable que vous avez mentionné. Avons-nous déjà cet élément? Est-ce déjà en œuvre? Avons-nous ce type de cadre réglementaire fiable? À votre avis, existe-t-il déjà?
M. Ledgett : Une loi fédérale régit l'eau potable dans les collectivités des Premières Nations. La loi a été adoptée, mais aucun règlement n'a été pris.
Cette loi a une portée extrêmement large. Elle prévoit une série de façons différentes d'aborder la réglementation des projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations. Elle pourrait prévoir un cadre réglementaire à l'échelon fédéral qui s'applique à l'échelle nationale ou à une région géographique précise. Elle pourrait également prévoir l'adoption de règlements provinciaux pour un projet précis.
À mon avis, la loi est une très bonne plateforme pour commencer.
Le sénateur Enverga : Est-elle suffisante en ce moment?
M. Ledgett : Je crois que oui. Ce modèle est fondé sur mon expérience des partenariats publics-privés. Si le gouvernement fédéral décide d'emprunter cette voie et de s'engager politiquement envers un important PPP pour les collectivités des Premières Nations, nous pouvons être absolument certains qu'une fois bien établi, ce modèle sera modifié. Si on adopte une loi pour créer une société d'État, on apportera inévitablement des modifications à la loi en vigueur qui vise la réglementation de l'eau et des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations. Cela fait partie de l'engagement politique.
Le sénateur Enverga : Merci.
La sénatrice Raine : Merci beaucoup. Ce sujet est fascinant. Je crois que tous les Canadiens aimeraient que les collectivités des Premières Nations aient accès aux mêmes types de services que les municipalités, mais il ne faut pas oublier que les municipalités sont généralement formées lorsque la densité de population est suffisante pour justifier l'installation de systèmes d'alimentation en eau et de traitement des eaux. Dans les régions rurales du Canada, où les gens vivent à l'extérieur des municipalités, on ne s'attend pas à ce qu'un système d'alimentation en eau soit installé.
Je présume que j'aimerais savoir comment nous pouvons trouver des solutions réalistes liées à l'efficacité des systèmes de traitement des eaux et des eaux usées, qui par nature exigent une certaine densité de population. Je pense qu'un grand nombre d'Autochtones préfèrent habiter sur des terres moins densément peuplées, et que faisons-nous avec eux? A-t-on tenu compte de cet enjeu dans un modèle de PPP? Exige-t-on une certaine densité au départ?
M. Ledgett : Permettez-moi de faire valoir trois points à cet égard. Tout d'abord, le recours aux PPP pour les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées est une pratique relativement nouvelle au Canada. En effet, les PPP ont été utilisés pour des projets relatifs à la santé, et pour des projets de ponts et de routes, et cetera, un peu partout au Canada. On commence tout juste à les utiliser pour les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées, même au niveau municipal. Je crois qu'on a entrepris seulement deux projets de traitement des eaux usées au niveau municipal. Il y a également un projet d'alimentation en eau. Nous parlons donc de deux PPP qui viennent de lancer le processus d'approvisionnement.
Il s'ensuit que l'utilisation de partenariats public-privé pour les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées en est à ses tout débuts au Canada, que ce soit au niveau municipal ou ailleurs.
Deuxièmement, le regroupement de projets en est également à ses tout débuts au Canada dans le cadre des projets de PPP. On utilise seulement le regroupement lorsqu'un projet particulier n'a pas assez d'envergure pour justifier son approvisionnement. Par exemple, en Alberta, on a regroupé une série de projets d'écoles différents dans le cadre d'un seul projet de PPP, et on a fait la même chose pour deux projets de ponts à Saskatoon.
Toutefois, en ce qui concerne le regroupement des projets, le gagnant n'est pas le Canada, mais les États-Unis. En effet, la Pennsylvanie vient tout juste de terminer l'approvisionnement pour la reconstruction de 588 ponts dans le cadre d'un seul partenariat public-privé. Ce projet couvre tout l'État de la Pennsylvanie, car il vise tous les ponts publics sur les autoroutes et il s'agit d'un contrat de 35 ans.
Les gens commencent à proposer des façons d'établir des PPP pour pouvoir profiter des avantages qu'ils offrent dans différentes circonstances.
Pour revenir à votre question, le contrat pour les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées n'a pas encore été rédigé en ce qui concerne les collectivités éloignées, qu'elles soient autochtones, Premières Nations ou autres, mais il me semble, surtout lorsque je tiens compte de la tentative du Congrès des chefs de l'Atlantique auprès, je crois, de 27 collectivités — je ne suis pas certain du nombre — qu'on a manifestement beaucoup réfléchi à ce projet et qu'il est bien avancé. Il y aura des défis importants sur le plan technique, ainsi que sur le plan de l'approvisionnement, sur le plan financier et le plan juridique, mais bien avant d'obtenir l'émission de... Je ne devrais pas dire cela.
Dans un processus de DDQ et de DDP, il faut d'abord régler les problèmes techniques, et je vais vous donner un exemple. Dentons vient de représenter la ville de Surrey dans le premier projet de production d'énergie à partir de déchets au Canada, c'est-à-dire un projet dans lequel les déchets municipaux sont transformés en énergie qui peut être ajoutée au réseau. Plusieurs différentes technologies rendent ce projet possible. Lorsque la ville de Surrey a décidé de concrétiser ce projet, ses représentants ont dû décider dès le début quel type de technologie serait utilisé. Au bout du compte, ils ont décidé d'ouvrir le PPP pour permettre aux consortiums d'approvisionnement de proposer leur solution technologique. Ensuite, il a fallu comparer les offres d'approvisionnement, ce qui est très difficile, mais de cette façon, on a permis au secteur privé d'offrir des innovations technologiques. Je présume qu'on pourrait utiliser la même méthode dans les regroupements de PPP visant les projets d'alimentation en eau et de traitement des eaux usées dans les collectivités des Premières Nations.
La sénatrice Raine : Pour revenir brièvement sur la question, j'ai appris récemment que le projet d'écoles en Alberta ne s'est pas concrétisé. Est-ce vrai?
M. Ledgett : Eh bien, cela vous démontre ce qui se produit lorsque les conditions nécessaires à la participation du secteur privé ne sont pas en place, car l'Alberta a invité le secteur privé à participer et personne n'a répondu à l'appel. On n'a manifestement pas offert les conditions nécessaires pour attirer les intervenants du secteur privé ou pour éveiller leur intérêt. Il se peut que les quatre certitudes que j'ai mentionnées dans mon exposé n'étaient pas présentes ou que le projet n'était pas assez gros ou que la durée du contrat n'était pas suffisamment longue.
Je ne veux pas être critique, et je ne le suis pas, car c'est un secteur dans lequel ces choses sont difficiles à planifier, mais habituellement, avant d'intervenir dans un nouveau secteur, les gouvernements mènent des sondages du marché et ils présentent une demande de renseignements. Ils annoncent aux intervenants du marché qu'ils souhaitent mettre sur pied un regroupement de projets d'écoles visant une douzaine d'écoles en Alberta et ils posent leurs questions. Ensuite, ils demandent aux intervenants du secteur privé de leur préciser le type de projet auquel ils seraient prêts à participer. Ils doivent ensuite écouter ces réponses, et s'ils ne les écoutent pas, ils le font à leur propre risque.
Je ne sais pas pourquoi le projet de l'Alberta n'a pas fonctionné, mais je crois que c'est parce qu'il n'était pas assez attirant pour les intervenants du secteur privé.
La sénatrice Raine : Dans ce cas, le secteur privé aurait-il offert un prix plus élevé que ce que le gouvernement de l'Alberta est prêt à payer? Il semble que le gouvernement ait attribué l'échec du projet au prix trop élevé demandé par le secteur privé.
M. Ledgett : C'est l'autre façon par laquelle un projet peut être écarté, et c'est l'un des scénarios dans lesquels PPP Canada joue un rôle, car si un organisme du secteur public élabore un projet et fixe ensuite un plafond en matière d'immobilisations pour ce projet, il se peut que les intervenants du secteur privé aiment beaucoup le projet, mais qu'ils détestent le plafond, et ils n'y participeront donc pas.
La sénatrice Raine : Merci beaucoup.
Le président : En parlant de PPP Canada, je crois qu'il s'agit d'une société d'État conçue pour produire une plus grande valeur avec l'argent investi par le gouvernement fédéral dans, entre autres, l'infrastructure des Premières Nations. Je crois que vous savez que le ministère des Affaires autochtones a travaillé avec elles pour explorer l'applicabilité du modèle de PPP à l'infrastructure dans les réserves. Nous savons que le gouvernement fédéral pourrait contribuer dans une proportion de 25 p. 100 aux projets d'immobilisations dans le cadre de ce financement. Nous savons également qu'une seule Première Nation a profité de cette offre. Pouvez-vous nous en dire plus à cet égard? Je crois que vous l'avez mentionné plus tôt, mais pourquoi l'acceptation de cette offre a-t-elle été aussi limitée?
M. Ledgett : Je suis désolé, mais pourriez-vous reposer la question?
Le président : Il existe une initiative dans le cadre de laquelle PPP Canada collabore avec AADNC pour étudier l'applicabilité du modèle de PPP à l'infrastructure dans les réserves, et il y a une contribution potentielle de 25 p. 100 aux projets d'immobilisations dans le cadre de ce financement. Il semble toutefois que les Premières Nations n'ont pas vraiment profité de cette offre. Pourriez-vous nous aider à comprendre pourquoi? Pouvez-vous formuler des hypothèses à cet égard?
M. Ledgett : Au mieux de mes connaissances, je crois qu'il y a deux raisons. La première, c'est que le modèle de PPP Canada fournit 25 p. 100 des coûts d'immobilisations, et les collectivités des Premières Nations ont de la difficulté à payer les autres 75 p. 100. Dans le modèle que j'ai présenté, il s'agit vraiment d'un financement à 100 p. 100 par le gouvernement fédéral.
Deuxièmement, en tant que modèle structural, avec qui les intervenants de PPP Canada vont-ils faire affaire? Devront-ils faire affaire avec les membres du conseil de bande ou avec les sociétés de développement des bandes? Des problèmes juridiques se posent lorsqu'il s'agit de déterminer qui, parmi les conseils de bande et les sociétés de développement des bandes, sont les participants appropriés.
Je sais que plusieurs collectivités du Grand Nord ont examiné la possibilité, entre autres, d'établir un modèle de PPP qui englobe non seulement les collectivités des Premières Nations et le gouvernement fédéral, mais également un intervenant du secteur privé qui est un intervenant de l'industrie, par exemple dans le secteur des ressources. Vous pouvez imaginer un PPP dans lequel l'intervenant du secteur privé est une entreprise du secteur des ressources, par exemple le secteur gazier et pétrolier ou le secteur minier, et que cette entreprise a besoin d'éléments d'infrastructure comme des routes d'accès, des ports, des aéroports, et cetera. C'est un regroupement très intéressant qui pourrait offrir un rendement important, à mon avis, à tous les intervenants. Les collectivités des Premières Nations obtiendraient des éléments d'infrastructure publique, c'est-à-dire un port, un aéroport, des routes et des ponts. L'entreprise du secteur des ressources obtiendrait l'accès dont elle a besoin pour ses projets liés aux ressources. Le secteur privé générerait des revenus qui financeraient non seulement l'infrastructure du secteur privé, mais également celle du secteur public, ce qui signifierait que la participation du gouvernement fédéral ne serait pas indispensable.
Pour revenir à votre question, je sais que cette méthode a été utilisée à deux ou trois reprises, et on a tenté d'obtenir l'aide du gouvernement fédéral par l'entremise de PPP Canada, et d'après ce que je comprends, le problème, c'est que PPP Canada ne reconnaît pas que les sociétés de développement des Premières Nations sont des candidates qualifiées. Il s'agit d'un point de politique technique. Il devrait être facile à régler, mais ces choses ne le sont jamais.
La sénatrice Raine : Des témoins nous ont dit que la Loi sur les Indiens représente vraiment un obstacle au développement des PPP. Est-ce un exemple qui illustre la façon dont cette loi est un obstacle?
M. Ledgett : Je crois que cet enjeu fait partie du mandat de PPP Canada. Ce n'est pas dans le mandat de la Loi sur les Indiens. Pour être juste, je peux seulement parler de l'élément des PPP. Je peux me servir de mon expérience personnelle et de mes connaissances en matière de PPP et de ma participation aux projets d'affaires des Autochtones depuis 25 ou 30 ans pour expliquer le fonctionnement des PPP. Je ne suis pas avocat spécialisé en droit autochtone, et je ne suis pas un expert dans le domaine, et je ne peux donc pas vraiment répondre à la question. Je suis désolé.
Le président : Monsieur Ledgett, vous êtes un partisan enthousiaste des PPP et vous avez expliqué de façon éloquente comme ils peuvent fonctionner. Certains des exemples que vous avez présentés sont assez étonnants. Nous avons pour mandat d'examiner de nouvelles approches et solutions, probablement à l'extérieur du modèle habituel, car il présente des lacunes, mais lorsque je vous entends dire qu'il faut un certain montant, et je crois que vous avez dit que 50 millions de dollars représenteraient un petit montant, et lorsque vous dites qu'il faut un financement prévisible et fiable et un flux de rentrées, sans mentionner une surveillance pour les contrats et un processus d'approvisionnement fiable, je me dois de conclure que si nous recommandions l'approche des PPP pour l'infrastructure des Premières Nations, nous serions confrontés à de vrais défis. Tout d'abord, nous avons entendu dire que les revenus du gouvernement tendent à avoir des échéanciers à court terme. Le gouvernement ne s'engage pas à long terme dans des projets d'immobilisations même si, bien sûr, il a toujours appuyé les collectivités des Premières Nations et continuera sans aucun doute à le faire.
Veuillez m'aider à poursuivre notre réflexion à cet égard. Devrions-nous continuer de travailler là-dessus? Vous avez mentionné plus tôt qu'il faudrait avoir un champion et qu'il faudrait étudier un projet en profondeur pour démontrer qu'il peut fonctionner. Est-ce ce que nous devrions recommander?
M. Ledgett : J'entends deux ou trois choses. Tout d'abord, il y a le champion, et deuxièmement, l'engagement à long terme. En ce qui concerne le champion, il s'agit seulement de la façon dont fonctionnent les PPP à tous les ordres de gouvernement, dans chaque territoire, que ce soit à l'échelon fédéral, provincial ou municipal au Canada ou dans n'importe quel autre pays. Ces choses ne fonctionnent pas à moins d'avoir un champion politique. Je n'ai pas besoin de parler de l'expérience du Canada, mais tout le monde ici pourrait identifier les champions politiques pour les PPP au Canada. L'un des problèmes qui se posent, c'est que les politiciens ont un temps limité et que la mise en œuvre des partenariats public-privé peut prendre beaucoup de temps. Vous avez donc besoin d'un champion politique qui est prêt à donner un élan suffisant à un projet particulier pour le faire traverser les changements de dirigeants et d'administrations. C'est la réalité.
L'autre réalité, c'est qu'il y a des PPP au Canada en ce moment parce que c'est la volonté politique de ce gouvernement fédéral; cela dépend simplement de la volonté du gouvernement fédéral de mettre l'accent sur ce genre de partenariat et d'en faire l'une de ses priorités.
Pour ce qui est de l'engagement à long terme, vous citez un obstacle auquel se heurtent tous les ordres de gouvernement au Canada. La réalité est telle que le Parlement ne s'engage que pour la durée de la législature ou la période budgétaire en cours. Lorsque le secteur privé se demande s'il y a un engagement à long terme, il doit accepter le fait que quand un gouvernement appuie un contrat de partenariat public-privé sur 25 à 35 ans, il ne s'y engage juridiquement que pour un an. D'une certaine façon, le secteur privé doit faire confiance au gouvernement, lorsqu'il s'engage envers un projet, pour ne pas utiliser son droit d'y mettre fin à sa convenance afin de ne pas avoir à respecter sa promesse.
Si n'importe quel gouvernement au Canada rompait un contrat de PPP en plein milieu, cela pourrait compromettre tous les PPP au Canada, puisque le secteur privé ne ferait plus confiance au gouvernement. Le secteur privé doit croire que lorsqu'un gouvernement au Canada signe un contrat d'approvisionnement selon le modèle des PPP à long terme, il va le respecter.
Le président : Vous parlez de volonté politique. Je me demande si l'on n'aurait pas aussi besoin d'un genre de facilitateur, compte tenu des défis propres à l'éloignement, du fait que les gouvernements des Premières Nations changent parfois aussi souvent qu'aux deux ans et du manque de moyens dont notre comité a entendu parler. Les facilitateurs peuvent-ils aider à mener ce genre de projet? Est-ce une chose que vous recommanderiez? J'ai l'expérience du projet d'amélioration de l'aéroport international d'Iqaluit, qui se déploie en ce moment. C'est le gouvernement du Nunavut qui a initié le projet, mais je pense qu'il a embauché une agence de la Colombie-Britannique pour le guider dans le processus. Y a-t-il des facilitateurs, pour employer un terme général, ou des organisations qui peuvent aider à surmonter les problèmes de moyens ou de méconnaissance de ce processus, qui semble assez complexe? Votre entreprise offre-t-elle ce genre de service? Y en a-t-il d'autres qui en offrent?
M. Ledgett : J'ai deux réponses à cela. Le projet d'Iqaluit était un projet de PPP classique : le gouvernement du Nunavut a reçu l'appui du gouvernement fédéral, puis a embauché un organisme gouvernemental provincial pour mener un PPP classique. Le secteur privé était ravi, parce que tous les ingrédients étaient rassemblés pour en faire un succès. Partnerships BC n'a pas vraiment joué de rôle de facilitateur, mais plutôt un rôle d'exécutant, et il a apporté un certain degré de certitude.
Certains projets, comme celui de la commercialisation de la voie maritime du Saint-Laurent ou celui du passage international de la rivière Detroit, partent essentiellement de zéro. Il y a une table ronde des principaux intervenants, qui commence par un engagement de la part du « meneur », si l'on veut, qui sollicite chacun des principaux intervenants sur ce qu'ils veulent faire. On essaie ensuite de déterminer comment le projet va fonctionner. Nous sommes chanceux que le modèle des PPP soit relativement mature au Canada à divers ordres de gouvernement. Le seul où il n'y a pas encore de modèle place pour orienter le fonctionnement, c'est celui des gouvernements autochtones et des Premières Nations.
Pour répondre à votre question, tout commence par un engagement de la part des leaders, puis le reste en découle. Il faut de l'aide professionnelle, non seulement pour les groupes autochtones, mais pour tous les PPP. Il est sain d'aller chercher des conseils juridiques, financiers et techniques professionnels pour orienter le dialogue.
Il y a ensuite l'aspect du temps. Lorsqu'on crée un nouveau concept, même s'il y a des engagements qui sont pris, les acteurs vont suivre les processus établis : le gouvernement fédéral comme les gouvernements autochtones ont tous des processus décisionnels établis. Le concept du projet dépend donc vraiment du gouvernement fédéral et des collectivités autochtones. Le secteur privé va se joindre au projet s'il est bien construit. Il faut donc d'abord que le gouvernement fédéral s'engage à retenir un projet conceptuellement ou qu'il prenne un exemple pour convaincre les collectivités autochtones d'embarquer. Il faut que ce projet ait un lien logique avec le projet visé pour déterminer si les dirigeants autochtones sont prêts à s'engager pour que ce projet voie bel et bien le jour. Je reviens encore une fois à l'exemple du Congrès des chefs des Premières Nations de l'Atlantique, qui a tellement travaillé en ce sens.
Le président : Comme il ne semble pas y avoir d'autres questions, au nom du comité, j'aimerais vous remercier infiniment, monsieur, de ce témoignage éclairant et de vos précieux conseils. Je crois qu'ils nous aident à mieux comprendre cet enjeu complexe.
Chers collègues, vous devriez tous avoir sous les yeux un très court budget pour notre prochain rapport final. Le comité de direction jugeait souhaitable de solliciter l'aide de graphistes pour produire ce document, afin de le rendre visuellement plus attrayant et plus convivial qu'un simple rapport textuel et d'augmenter les chances qu'il reçoive l'attention qu'il mérite, selon nous.
Nous en avons quelques exemples. Je suis persuadé que certains d'entre vous siègent à d'autres comités qui ont déjà produit ce genre de rapport. Nous pourrions peut-être faire circuler ces documents. Je pense qu'ils ont été très bien reçus par le public.
Y a-t-il des questions sur cette recommandation du comité de direction? Le budget total demandé est de 16 250 $, une somme établie en fonction de la moyenne des estimations de coûts reçues des sociétés de graphisme avec qui le Sénat a des contrats.
Bien sûr, votre comité de direction travaillera en collaboration avec les graphistes pour choisir le graphisme, les couleurs et les photos. Nous aurons la chance de participer au processus.
Y a-t-il des questions? Certains d'entre vous ont participé à la production d'autres rapports. Notre rapport provisoire a été élaboré selon la bonne vieille méthode, avec une page couverture couleur et quelques photos, mais sans autre...
Marcy Zlotnick, greffière du comité : Nous avons eu l'autorisation d'y inclure deux photographies couleur, sans budget pour le graphisme.
Le président : Oui, nous avons été autorisés à y inclure deux photos couleur. C'est tout, sans budget de graphisme.
La sénatrice Dyck : Je pense que la version en papier glacé est très belle. Je pense qu'en général, nos rapports sont bien reçus. La seule chose que j'aimerais souligner, c'est que nous avons malheureusement fait une erreur dans notre rapport : nous avons oublié d'y inscrire le nom du sénateur Watt.
Le sénateur Watt : L'erreur a été corrigée.
La sénatrice Dyck : Seulement dans la version en ligne, n'est-ce pas?
Mme Zlotnick : S'il y a des réimpressions, la correction paraîtra dans les exemplaires papier aussi. Si nous avons besoin de le réimprimer, oui.
La sénatrice Dyck : S'il y a des réimpressions, son nom figurera dans le rapport, mais avez-vous déjà envoyé tous les exemplaires imprimés?
Mme Zlotnick : Je crois que oui.
La sénatrice Dyck : Je me disais que s'il vous restait des exemplaires papier, vous pourriez manuellement y apposer un autocollant afin d'ajouter son nom.
Mme Zlotnick : Je peux vérifier.
Le président : Je n'étais pas au courant.
La sénatrice Dyck : Si nous produisons une version en papier glacé, assurons-nous de bien vérifier que nous n'avons oublié le nom de personne par inadvertance.
Le président : C'est malheureux, je n'étais pas au courant. J'en suis désolé.
Si vous êtes prêts et que la discussion est terminée, j'aimerais vous demander une motion pour l'adoption du budget. La motion est proposée par la sénatrice Dyck, avec l'appui du sénateur Enverga. Autre chose? Êtes-vous tous d'accord?
Des voix : Oui.
Le président : Adoptée. Ce budget sera présenté au Comité de la régie interne en votre nom. Que le Sous-comité du programme et de la procédure, soit le comité de direction, soit autorisé à apporter les dernières modifications nécessaires à la demande finale de budget et à l'approuver. Puis-je avoir une motion pour cela aussi, pour que le comité de direction soit autorisé à le faire?
Le sénateur Moore : Je le propose, monsieur le président.
Le président : Merci, sénateur Moore. Le sénateur Moore en fait la proposition, avec l'appui du sénateur Enverga. Êtes-vous tous d'accord?
Des voix : D'accord.
Le président : Adoptée. Cette motion est adoptée elle aussi.
Très bien, chers collègues.
La sénatrice Dyck : Si je peux faire une autre suggestion, je pense qu'au sujet des PPP, nous devrions entendre un autre témoin qui ne serait pas totalement en faveur pour brosser un portrait plus équilibré. Jusqu'à présent, nous n'avons entendu que des témoins qui ont dit que les PPP étaient fantastiques et merveilleux, mais apparemment, ils ne le sont pas autant. Si les analystes pouvaient nous soumettre un autre nom, nous pourrions l'ajouter à la liste.
Le président : On me dit que la vérificatrice générale de l'Ontario a confirmé sa présence. Il me semble aussi que nous devrions rassembler le plus d'information possible sur l'avancement des travaux du Congrès des chefs des Premières Nations de l'Atlantique, parce qu'il semble être parmi les organismes les plus avant-gardistes en la matière.
La sénatrice Dyck : C'est dans le collimateur depuis un certain temps. Voulons-nous pencher sur la situation du Manitoba? Ce pourrait être un peu controversé.
Le président : En plus de ce que nous avons déjà entendu, vous voulez dire.
La sénatrice Raine : Nous n'avons pas entendu de témoins sur le PPP du Manitoba lui-même.
La sénatrice Dyck : Je pense que oui, non?
Julie Cool, analyste, Bibliothèque du Parlement : L'un des partenaires, l'une des municipalités et l'une des collectivités sont venus nous en parler. Manto Sipi est venu nous en parler. Jeff Frank a également participé à ce PPP. Il est venu nous en parler.
Le président : Il y a une rencontre du comité de direction cet après-midi, donc nous pourrons en discuter davantage.
La sénatrice Beyak : Quand le chef est venu nous parler de l'endroit où deux petits enfants sont morts, s'agissait-il du même lac La Ronge? Il y a eu un incendie le soir même où il est venu nous parler, et deux enfants en sont morts brûlés. Le service d'incendie de Loon Lake n'avait pas été payé, et il ne s'y est pas rendu ou il n'est pas arrivé à temps.
Le président : Je pense qu'il doit s'agir d'une autre réserve, parce qu'il y avait plutôt une histoire d'enlèvement au lac La Ronge.
La sénatrice Beyak : Je me demande s'il s'agit de la même réserve du lac La Ronge. C'est arrivé mercredi soir. Il était ici avec nous. J'ai vu aux nouvelles ce soir-là que deux petits enfants étaient morts brûlés dans la réserve du lac La Ronge, en Saskatchewan, et je me suis dit qu'il ne devait pas y avoir beaucoup de réserves du lac La Ronge.
Le président : C'était une autre réserve.
La sénatrice Dyck : C'était la réserve Makwa Sahgaiehcan.
Le président : D'accord, chers collègues, je vous remercie infiniment. La séance est levée.
(La séance est levée.)