Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Banques et du commerce
Fascicule 46 - Témoignages du 4 mars 1999
OTTAWA, le jeudi 4 mars 1999
Le comité sénatorial permanent des banques et du commerce se réunit aujourd'hui à 11 heures pour examiner la situation actuelle du régime financier du Canada (financement par actions).
Le sénateur Michael Kirby (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Honorables sénateurs, je constate que nous avons quorum.
M. Joe Oliver, que nous connaissons tous bien, représente l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières. Malheureusement, ni Ron Begg, président du Fonds de relance canadien inc. et de l'Association canadienne du capital de risque, ni Jeffrey MacIntosh, de la faculté de droit de l'Université de Toronto ne sont là parce que les aéroports de Toronto et de Montréal étaient fermés.
M. Oliver fera une déclaration préliminaire après quoi nous pourrons lui poser des questions.
M. Joseph Oliver, président, Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières: Honorables sénateurs, je suis heureux de vous présenter, au nom de l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières, le point de vue de l'industrie sur le financement des PME, les petites et moyennes entreprises.
Mon exposé portera sur les principales sources de capitaux propres pour les PME, plus particulièrement sur le rôle de nos firmes membres. Je vous présenterai ensuite des recommandations sur lesquelles je m'attarderai. Mes recommandations visent à étendre le financement par actions de ce secteur vital de l'économie canadienne. Je vous épargne les données statistiques pour le moment, mais vous trouverez les données voulues dans un mémoire.
Si vous voulez d'autres données que vous auraient fournies les témoins absents sur le caractère spéculatif du marché, je peux vous les donner au cours de ma présentation ou en réponse à vos questions éventuelles.
Faciliter le démarrage et l'expansion des PME est un des principaux objectifs de la politique économique canadienne car les petites entreprises sont le moteur de la croissance économique. Et les capitaux propres sont les éléments de base de cette politique: ils assurent le financement de démarrage et d'expansion d'une entreprise.
Permettez-moi quelques observations sur l'industrie des valeurs mobilières avant de passer aux recommandations. Notre industrie joue un rôle essentiel dans l'assemblage de fonds à l'intention des petites et moyennes entreprises.
Beaucoup de courtiers en valeurs mobilières s'occupent de trouver des capitaux de démarrage, des placements privés et des émissions de titres publics pour les petites et moyennes entreprises. En général, le financement à plus grande échelle des petites et moyennes entreprises est organisé par les firmes chargées de la prise ferme et de la distribution grâce à leurs services des ventes aux institutions et leurs réseaux de succursales pour les particuliers. Les firmes membres de l'ACCOVAM fournissent également des données et des conseils sur les acquisitions et les fusions et elles négocient activement des valeurs afin d'assurer de la liquidité à leurs clients institutionnels et particuliers.
Des courtiers individuels s'occupent souvent des financements mineurs, appelés aussi «financements de départ». Ces courtiers connaissent l'entreprise et comprennent l'orientation et les intérêts des investisseurs locaux.
L'ACCOVAM encourage cette forme de financement de départ. Cependant, elle a imposé des règles spéciales de divulgation et des critères d'admissibilité pour ne pas désavantager le public. On cherche à assurer un traitement équitable des investisseurs particuliers et à encourager leur confiance dans le marché.
Certaines des grandes firmes de valeurs mobilières ont des filiales bancaires qui investissent directement dans les petites entreprises prometteuses. Certaines ont établi des fonds gérés indépendamment et réservés à l'investissement dans les petites et moyennes entreprises.
Permettez-moi de vous donner quelques chiffres. L'an dernier, on a vu 225 émissions initiales, toutes valeurs confondues, totalisant 3 milliards de dollars. On devrait probablement s'intéresser surtout aux émissions initiales de moins de 10 millions de dollars. Cent quatre-vingt-douze se trouvaient dans cette catégorie; elles ont permis de réunir 136 millions de dollars l'an dernier, soit une moyenne de 700 000 $ par émission.
Le président: Les 33 émissions initiales dont il n'est pas question ici étaient énormes pour nous faire passer de 136 millions à 3 milliards de dollars. Ce qui nous intéresse, ce sont les 192 émissions d'une moyenne de 700 000 $.
M. Oliver: Tout à fait. Je voulais situer ce détail dans le tableau complet. Chose intéressante: ces 192 émissions représentaient plus des deux tiers de toutes les émissions initiales de l'an dernier, mais seulement 5,5 p. 100 du total des fonds réunis.
Depuis cinq ans, à peu près la moitié des fonds ont été investis dans des entreprises minières, pétrolières ou gazières. Je pourrais vous dire plus exactement où ils sont allés: vous n'aurez qu'à me poser des questions là-dessus.
Le sénateur Austin: Petite précision: vous avez parlé de trois catégories de financement de départ pour les PME, soit les capitaux de démarrage, les placements privés et les émissions initiales. Vous n'avez pas indiqué le nombre d'octrois de capitaux de démarrage.
M. Oliver: C'est vrai.
Le sénateur Angus: Monsieur Oliver, faut-il faire une distinction vu que tant de ces sociétés pétrolières et gazières sont financées par actions accréditives ou un régime fiscal pas très net?
Le président: Nous avons poussé le témoin dans ce chemin parallèle, moi le premier. Peut-être devrions-nous laisser M. Oliver terminer son exposé.
M. Oliver: J'ai soumis un mémoire qui renferme pas mal de détails là-dessus. Je vous les présenterais volontiers. Je n'allais pas le faire au départ parce que M. Ron Begg devait aborder ces questions. Cependant, si vous y tenez, je m'en chargerai avec plaisir.
Le président: Cela nous serait utile, monsieur.
M. Oliver: Permettez-moi d'abord de comparer les deux dernières années. L'an dernier, les financements de moins de 10 millions de dollars ont totalisé 1 milliard de dollars au lieu de 2 milliards l'année d'avant. Cela représentait 560 opérations contre 460 l'année d'avant.
Comme je l'ai dit, à peu près la moitié des fonds a été affectée aux sociétés pétrolières ou gazières, au siège social généralement situé en Alberta, en Colombie-Britannique ou en Ontario. Les sociétés albertaines sont celles qui ont été bénéficiaires du plus grand nombre d'opérations et qui ont reçu le plus de capitaux, soit quelque 450 millions de dollars en 1998.
L'industrie du capital de risque connaît une croissance continue au Canada, bien qu'elle ait subi une baisse il y a environ dix ans. En 1997, la dernière année pour laquelle je dispose de statistiques, elle a déboursé 1,8 milliard de dollars en capitaux investis dans les petites entreprises, une hausse par rapport au 1,1 milliard de dollars l'année d'avant. En 1997, la valeur totale des portefeuilles de capital de risque s'élevait à 8,4 milliards de dollars, les sociétés de capital de risque de travailleurs (SCRT) gérant à peu près la moitié de l'ensemble des capitaux de risque avec des actifs de 4,2 milliards de dollars sur 8,4 milliards au total.
Le sénateur Meighen: Est-ce qu'il existe une définition du capital de risque acceptée par tous?
M. Oliver: Je ne le sais pas. Pour nous, il dépend de l'étape du financement, des risques de l'entreprise et de la somme réunie.
Le sénateur Meighen: Est-ce qu'une banque pourrait investir en capital de risque?
M. Oliver: Oui.
M. Gerry Goldstein, conseiller du comité: L'étude réalisée par Jeff MacIntosh donne une définition du capital de risque. Le marché officiel du capital de risque est formé d'une part d'investisseurs en capital de risque, c'est-à-dire des personnes qui disposent de fonds, et d'autre part de gestionnaires professionnels de capitaux de risque capitalisés directement et indirectement par des sources institutionnelles comme les gouvernements, les banques, les régimes de retraite, les compagnies d'assurance-vie, ainsi que par de grandes entreprises et des investisseurs individuels que des stimulants fiscaux encouragent à investir. La distinction, c'est que le capital de risque est plus global lorsqu'on écarte d'abord «l'argent de l'affection» et le «marché des anges» et avant d'y inclure les émissions initiales. Essentiellement, il s'agit de fournisseurs officiels de capitaux, ce que ne sont pas le marché des anges et l'argent de l'affection. Le capital de risque est réuni par des gens qui sont structurés et organisés.
M. Oliver: Il existe de nombreuses sources de capitaux. Les petites entreprises comptant un actif tangible de moins de 3 millions de dollars sans gains ou rendement d'entreprise établi vont généralement compter sur des sources non officielles telles que l'argent de l'affection, c'est-à-dire l'argent que réussissent à réunir les amis et la famille comme capitaux de démarrage pour financer le lancement de l'entreprise et sa croissance du début. On estime qu'environ 90 p. 100 des nouvelles entreprises utilisent l'argent de l'affection comme financement initial.
L'accès à de nouvelles sources de capitaux augmente pour les petites entreprises à mesure qu'elles affichent des gains assez soutenus une fois dépassée leur phase de départ. Les anges, pour leur part, sont des investisseurs qui fournissent aux entreprises débutantes du capital réel ou quasi réel durant la phase de démarrage et de croissance initiale. Ceux que l'on appelle les anges se retirent lorsque les petites entreprises obtiennent accès aux sources de financement conventionnelles.
Le sénateur Austin: Interviennent-ils entre le moment où l'entreprise dispose de l'argent de l'affection et celui où elle obtient accès au financement conventionnel?
M. Oliver: Oui, entre l'argent de l'affection et le capital de risque. D'abord, l'argent de l'affection, ensuite les anges, et enfin le capital de risque, même si en fait l'argent des anges constitue un capital de risque.
Le sénateur Austin: Pour les gens du métier, il y a d'abord l'argent de l'affection, puis les anges, puis les investisseurs en capital de risque et enfin le financement conventionnel, n'est-ce pas?
M. Oliver: Oui, c'est exact.
M. Oliver: Normalement, les investisseurs en capital de risque n'apportent pas plus de 1 ou 2 millions de dollars. À leurs débuts, les PME s'adressent aussi aux sociétés de valeurs mobilières, particulièrement à des courtiers régionaux qui connaissent les entreprises locales. Ils ont accès aux investisseurs locaux pour réunir directement les capitaux de démarrage.
Pour avoir plus facilement accès aux capitaux sur les marchés public et privé, les petites entreprises peuvent devenir émetteurs assujettis à une commission provinciale des valeurs mobilières pour ensuite être inscrites à la Bourse de l'Alberta ou de Vancouver. À cette étape, l'entreprise est en mesure d'émettre des capitaux propres par le biais de placements privés ou de dividendes publics.
Le financement par emprunt, qui n'est pas le sujet de notre discussion, devient important lorsqu'il s'agit d'assurer le fonds de roulement une fois que l'entreprise fonctionne. On peut généralement accéder à ce financement par divers intermédiaires comme les banques à charte ou d'autres institutions de dépôt, encore que l'hésitation apparente à imposer des taux basés sur le risque ait quelque peu réduit la source. Je crois que vous avez examiné cette question.
Des organismes gouvernementaux comme la Société d'aide aux entreprises et la Société pour l'expansion des exportations sont également des sources de financement. De même, le marché des titres à rendement élevé du secteur privé, auquel on a recours pour le financement de plus grandes entreprises, c'est-à-dire en deçà de la cote de solvabilité, représente une source importante de capitaux nouveaux pour cette catégorie depuis quelques années. C'est ce que l'on appelle le marché des obligations de pacotille, phénomène relativement récent mais très important aux États-Unis. Il commence à prendre de l'ampleur au Canada.
J'ai parlé tout à l'heure des sociétés de capital de risque de travailleurs, les SCRT, et dit qu'elles disposent d'actifs d'environ 4,2 milliards de dollars au total. Elles sont devenues la source de financement de capital de risque à l'expansion la plus rapide de l'industrie. C'est que les investisseurs se sont lancés sur les crédits d'impôt offerts par les gouvernements fédéral et provinciaux. Cependant, les SCRT ont eu du mal à répartir les fonds pour effectuer des investissements convenables auprès des petites entreprises. Ces dernières années, les fonds ont refusé des capitaux en attendant que les coefficients des capitaux à placer deviennent plus forts. L'investissement dans les capitaux de risque a chuté de 625 millions de dollars en 1996 à 125 millions en 1997.
Le sénateur Oliver: Combien de ces fonds n'ont pas encore été investis?
M. Oliver: Malheureusement, je n'en connais pas le chiffre.
Le président: J'ai comme l'impression que c'est une très grosse somme, non?
M. Oliver: Tout à fait. Cette situation s'explique par des raisons fiscales. C'est un grave problème, qui a clairement affecté leur rendement. Dans une certaine mesure, cela a aussi affecté les capitaux réunis.
En Alberta, un comité fiscal s'est penché sur toute la question des SCRT.
Le président: Les SCRT, ce sont les sociétés de capital de risque de travailleurs, n'est-ce pas?
M. Oliver: Oui. Ce comité de l'Alberta a constaté que la mollesse des investissements et les importants crédits d'impôt jumelés aux coûts administratifs pour la province étaient autant de fortes raisons de ne pas créer ce programme dans cette province. L'ACCOVAM était d'accord là-dessus. Je vous expliquerai nos recommandations d'ordre fiscal tout à l'heure.
Un autre instrument spécialisé est le fonds commun de capitaux pour jeunes entreprises créé par la Bourse de l'Alberta. Il s'agit d'un mécanisme unique qui encourage le rassemblement de capitaux propres à destination de nouvelles sociétés inscrites en Bourse. Le fonds commun permet à de nouvelles entreprises de recueillir des capitaux propres sans avoir à identifier le secteur d'activité ou le projet auquel les fonds seront consacrés.
Beaucoup de ces fonds communs ont aussi financé des entreprises en dehors de l'industrie des ressources, notamment des entreprises du secteur de la technologie de pointe, bien qu'ils se soient surtout intéressés aux nouvelles entreprises pétrolières et gazières.
Le fonds commun de capitaux pour jeunes entreprises est devenu un important instrument pour répondre aux besoins de financement initiaux d'une entreprise. Pourtant, le programme ne représente qu'une très faible portion du financement global entrepris par les sociétés inscrites à la Bourse de l'Alberta au cours des deux dernières années. Le pourcentage était de 2,6 p. 100 du financement total l'an dernier et de 2,7 p. 100 en 1997. L'an dernier, on n'a avancé que 28 millions de dollars, soit 20 p. 100 de moins que l'année d'avant. Le total des financements fournis par la Bourse de l'Alberta s'est élevé à 1,1 milliard de dollars l'an dernier. La crise du marché pétrolier et gazier est le principal responsable de la baisse des activités de financement.
Je vais maintenant vous parler de la situation à Vancouver. La crise asiatique et la chute du prix des ressources naturelles ont fortement touché la Bourse de Vancouver. Le volume des actions a diminué de 26 p. 100 par rapport à 1997 et la valeur totale des actions a baissé de près de 60 p. 100 par rapport à l'année précédente. L'indice composé a dégringolé de 36 p. 100.
Les sociétés inscrites à la Bourse de Vancouver ont réuni un peu plus de 600 millions de dollars en capitaux propres en 1998, soit 60 p. 100 de moins qu'en 1997. Les émissions initiales ont baissé de plus de moitié, n'atteignant que 24 millions de dollars au lieu des quelque 52 millions l'année précédente. Les placements privés ont fourni la plus grande partie des capitaux recueillis -- 95 p. 100, en fait, l'an dernier, soit à peu près la même chose que l'année d'avant. Ces placements privés ont chuté de 55 p. 100. Le financement se répartissait comme suit: 60-40 entre les entreprises d'exploitation des ressources naturelles et les entreprises industrielles.
J'aimerais aussi vous parler d'un autre marché, le Réseau canadien de transactions. Il s'agit du seul marché hors Bourse structuré au Canada; il améliore la visibilité du prix des actions sur le marché des titres non cotés.
Contrairement aux opérations des sociétés inscrites en Bourse où les ordres influent les uns sur les autres dans un marché aux enchères, le Réseau canadien de transactions est un marché concurrentiel, mais qui affiche toutes les cotes des mainteneurs de marché. C'est un marché semblable au NASDAQ. En général, pourtant, les liquidités y sont restreintes et c'est donc un marché sur lequel on compte moins que les Bourses de l'Ouest. Pourtant, le volume des opérations est passé à 3 milliards d'actions en 1997. Les placements privés s'élevaient à quelque 100 millions de dollars l'an dernier.
Le fait que le financement des petites entreprises se fasse sur deux Bourses et un marché hors Bourse a amené une importante fragmentation des marchés et réduit les liquidités. Dans leurs discussions récentes, les Bourses ont évoqué la possibilité réelle d'une consolidation en une Bourse des petites entreprises du genre du bulletin du NASDAQ, bien que peut-être de plus grande qualité. À mon avis, ce serait un progrès. Je crois savoir que le projet a l'appui préliminaire de la Commission des valeurs mobilières. On surveillera cette question de près.
Le sénateur Austin: Est-ce que c'est semblable au bulletin des petites entreprises du NASDAQ?
M. Oliver: Oui. Il y a un marché NASDAQ que nous connaissons tous et il y a aussi le bulletin ou le marché des petites entreprises également.
J'aimerais maintenant vous présenter certaines idées et recommandations visant à accroître le financement par capitaux propres pour des petites et moyennes entreprises.
Tout d'abord, du point de vue de la réglementation, le problème du financement des petites entreprises est simple. D'une part, les petits émetteurs représentent généralement un risque plus élevé que celui que prennent habituellement les investisseurs. D'autre part, ces entreprises n'ont pas de ressources financières et humaines suffisantes pour se soumettre à une réglementation complexe.
La solution à ce dilemme dans le marché privé consiste à confiner les ressources financières aux institutions et aux investisseurs avertis, à quelques exceptions près. Toutefois, comme les organismes de réglementation hésitent à définir ce qu'est un «investisseur averti», ils considèrent comme «avertis» ceux qui font des achats plutôt importants. Mais ce système n'est pas idéal parce qu'il exclut de nombreux investisseurs avertis qui s'intéressent à investir de petites sommes. Cela inclut également certains investisseurs non avertis qui peuvent avoir les moyens de s'impliquer dans des opérations importantes.
Donc, la pratique des organismes de réglementation est de reléguer les petits épargnants au marché public où la protection des investisseurs est assurée grâce à des obligations détaillées sur la divulgation des entreprises et en s'en remettant aux conseillers en placement qui, pour leur part, doivent connaître leur client et se plier aux règles d'admissibilité avant de recommander tel ou tel investissement.
Les entreprises font donc face à un dilemme. Si elles peuvent émettre des titres sur le marché public pour joindre un grand nombre d'investisseurs, le dépôt de prospectus et les règles courantes de divulgation coûtent cher et prennent beaucoup de temps. Par contre, s'en remettre aux marchés privés limite considérablement l'accès de l'entreprise aux investisseurs.
Ces dernières années, plusieurs groupes d'industries et organismes de réglementation ont reconnu le dilemme des petites entreprises et se sont dits en faveur d'aménagements pour faciliter l'accès des petites entreprises aux capitaux propres. Plus particulièrement, les seuils d'achat minimal sont généralement considérés comme un mauvais système qui restreint indûment l'accès des petites entreprises aux capitaux.
En 1997, le Comité mixte de l'industrie des valeurs mobilières sur les conflits d'intérêts a recommandé que les ATC -- les administrateurs de titres canadiens, qui sont les présidents des commissions de valeurs mobilières de tout le pays -- normalisent les différents seuils d'achat minimal d'une province à l'autre parce que ces différences encouragent le recours à l'arbitrage réglementaire. Le comité a aussi recommandé que les administrateurs de titres canadiens examinent diverses façons d'élargir l'accès des petites entreprises aux capitaux dans un marché non public ou exempté.
Un an auparavant, le groupe de travail de la CVMO sur les petites entreprises avait recommandé le recours à l'exemption d'investisseur accrédité qui permettrait aux émetteurs de recueillir des fonds auprès de tout particulier ayant un avoir net de 1 million de dollars et un revenu net de 200 000 $ par an au cours des deux dernières années. Le groupe de travail a aussi recommandé une exemption à l'intention des émetteurs de sociétés au nombre restreint d'actionnaires, ce qui ressemble au règlement D aux États-Unis.
Cette exemption permettrait l'émission de titres sans prospectus à 35 personnes en plus des ventes autorisées aux investisseurs accrédités. La réforme faciliterait l'investissement d'argent de l'affection et l'investissement des anges au cours des étapes successives du développement d'une petite entreprise.
La Commission des valeurs mobilières de l'Alberta et celle de la Colombie-Britannique ont aussi adopté une définition de l'investisseur averti qui permet aux petites entreprises de vendre des mandats spéciaux placés par voie privée d'une valeur d'à peine 25 000 $ aux investisseurs qui satisfont à leur définition d'investisseur averti.
De même, on pourrait adopter diverses autres propositions de réglementation des États-Unis et d'autres pays pour faciliter le financement des petites entreprises au Canada. Aux États-Unis, le Small Corporate Offering Registration System, connu sous le nom de prospectus SCOR, permet aux petites entreprises de remplir les documents sans recourir à l'aide professionnelle. Entre autres avantages du programme, mentionnons des coûts moins élevés pour les émetteurs et la fourniture de renseignements qui sont plus utiles à l'investisseur moyen.
Tester les marchés constitue une autre politique novatrice des États-Unis. Cela permet aux entrepreneurs de pressentir des investisseurs potentiels sans déposer de document initial. Si la réaction est positive, l'entreprise peut alors engager le coût du dépôt des documents, confiante qu'il existe un marché pour ses actions.
Le sénateur Austin: Est-ce qu'un courtier en valeurs mobilières aux États-Unis peut agir en tant que mandataire de cette petite entreprise et faire la même chose? Est-ce que la prévente est autorisée?
M. Oliver: Votre question est fort intéressante. J'aimerais pouvoir vous répondre avec assurance. Permettez-moi de définir ce qu'ils ont le droit de faire, autant que je sache.
Il n'y a pas de vente proprement dite. On cherche à établir un intérêt, et celui-ci doit être confirmé une fois le document déposé. C'est comme faire la prévente pour des achats fermes. Il existe une certaine ressemblance.
Le sénateur Oliver: Il n'y a pas d'engagement à acheter.
M. Oliver: Absolument pas. On vise une certaine catégorie d'entreprises, pas les grosses.
En ce qui concerne votre question précise: un courtier en valeurs mobilières peut-il être impliqué, il me semblerait que oui, mais je n'en suis pas absolument certain. Ce système n'est pas conçu pour un financement qui intéresserait des firmes de placement. Il est conçu pour des situations réelles de démarrage où on libère l'entrepreneur du risque d'avoir à engager toutes sortes de frais pour s'apercevoir en fin de compte qu'il n'existe pas de marché. C'est essentiellement un mécanisme de départ. C'est à cela qu'il sert. Ce mécanisme n'a de sens que s'il est adopté par de très petites entreprises. C'est le but de tout le concept.
Lorsque le comité de la CVMO a proposé diverses recommandations en 1996, la Commission des valeurs mobilières de la Colombie-Britannique y a réagi de façon négative. Depuis, rien n'a été fait. Je me suis informé et je crois savoir que la question ne fait pas partie des questions prioritaires qu'étudient actuellement les administrateurs canadiens. J'y vois un concept intéressant sans grand risque réglementaire.
L'Australie elle aussi a établi un mécanisme populaire de financement pour encourager la participation d'investisseurs individuels aux marchés publics. Il permet aux émetteurs d'offrir jusqu'à concurrence de 1 million de dollars chaque année sur les marchés publics, c'est-à-dire jusqu'à 20 p. 100 de la capitalisation, avec documents de divulgation abrégés. Tant le preneur ferme que la direction de l'entreprise sont assujettis à des périodes de retenue d'un maximum d'un an.
Je crois également savoir que la Bourse de Vancouver a créé un comité chargé d'examiner un mécanisme très semblable à celui-là, et il est probable qu'il fera des recommandations à ce sujet.
J'aimerais encore faire un bref commentaire sur la politique du dépôt de titres en main tierce parce qu'elle est pertinente. Les règles à cet égard pour la distribution publique initiale sont imposées par les organismes provinciaux de réglementation pour que la direction et les actionnaires majoritaires demeurent en place afin de mettre en oeuvre le plan stratégique de l'entreprise. Cependant, les règles ont découragé les investisseurs de s'intéresser aux émissions initiales des petites entreprises parce que les règles du dépôt fiduciaire ont été inéquitables pour certains investisseurs, comme ceux qui investissent dans les capitaux de risque et ces règles ont restreint la liquidité de leur part investie.
M. Begg voulait discuter de cette question en détail. Cependant, l'ACCOVAM a élaboré une réponse à cette situation pour les administrateurs canadiens. Les commissions de valeurs mobilières ont proposé récemment un régime national de dépôt fiduciaire couvrant le pays tout entier pour harmoniser les règles et assouplir les restrictions. Mais les sociétés émettrices seraient toujours assujetties à un blocage de titres pendant six ans et les émetteurs établis à trois ans. Les capitaux de risque seraient toujours assujettis aux règles. Par contre, le NASDAQ et les actions inscrites à la Bourse de New York ne sont pas assujettis aux règles du blocage des titres, ce qui désavantage les marchés canadiens.
L'ACCOVAM a recommandé une solution de rechange qui permettrait aux gestionnaires et aux actionnaires majoritaires de vendre leurs actions provenant d'une émission initiale 18 mois après cette émission, à condition d'en aviser le marché. Ce système est semblable aux règles de vente des blocs importants. Nous considérons cela très raisonnable et en outre cela rendrait les règles semblables au Canada et aux États-Unis.
Un certain nombre de modifications à la Loi de l'impôt sur le revenu favoriseraient les investissements dans les PME, et j'aimerais vous en parler rapidement.
Comparativement à d'autres pays, l'impôt canadien sur les gains en capital est de 40 p. 100 contre 20 p. 100 aux États-Unis, en général. Nous jugeons cela beaucoup trop élevé. Aussi les investissements canadiens se font-ils aux États-Unis où le régime fiscal offre aux investisseurs des rendements plus élevés qui justifient les risques associés à une PME.
Les gouvernements successifs ont reconnu que le régime fiscal jouait un rôle important pour promouvoir ou décourager les investissements dans les petites entreprises. Cependant, on a toujours compté sur des stimulants ciblés pour fournir des allégements fiscaux spéciaux aux entreprises de certains secteurs comme l'industrie du film ou pour certains types d'investissements comme les sociétés à capital de risque de travailleurs.
En général, ces mesures-là se sont avérées plutôt inefficaces ou de visée un peu trop étroite. J'ai parlé du comité fiscal de l'Alberta qui examine la question des SCRT.
À notre avis, une méthode plus efficace consisterait à structurer des incitatifs fiscaux d'une large portée qui comptent sur les forces du marché pour aiguiller les capitaux propres vers les petites entreprises. J'aimerais vous préciser plusieurs idées conçues pour parvenir à cet objectif.
Le gouvernement fédéral pourrait d'abord réduire le taux d'incorporation de l'impôt sur les gains en capital pour tous les avoirs propres canadiens. Cela permettrait d'accroître les flux de capitaux vers le marché des valeurs en augmentant le rendement après impôt.
Le sénateur Meighen: Est-ce une mesure un peu semblable à ce que le gouvernement a adopté en matière de dons à valeur accrue aux organismes de bienfaisance enregistrés?
M. Oliver: Il s'agirait d'une réduction du taux de gains en capital, mais pour les placements en actions, pas pour n'importe quel genre de capitaux.
Le sénateur Angus: Pouvez-nous nous donner un exemple?
M. Oliver: Actuellement, le taux s'élève aux trois quarts du taux d'impôt sur le revenu. Il faudrait l'abaisser.
Le sénateur Meighen: C'est ce qui a été fait pour les dons d'actions à valeur accrue des sociétés publiques.
M. Oliver: C'est exact, mais on espérait l'éliminer. Je vais laisser à M. Johnson le soin de vous parler de cette question. Il est une autre raison administrative qui justifie cette mesure.
Il s'agit de la réduction générale du taux de gains en capital en réduisant les 75 p. 100.
Une mesure plus spécifique consisterait à exempter d'impôt sur les gains en capital les investissements dans les émissions initiales d'entreprises en deçà d'un certain seuil de revenus de capitalisation spécifique de marché, par exemple, soit pour 10 millions de dollars de revenu, soit pour une capitalisation de 50 millions de dollars. L'exemption serait accordée aux achats initiaux d'actions de trésorerie uniquement. Selon moi, le marché réagirait de façon très positive et cette mesure permettrait d'accroître considérablement les capitaux disponibles pour les émissions initiales de petites entreprises.
Le sénateur Austin: Cela me semble vrai. Accorderiez-vous nécessairement la même exemption de capital à l'argent de l'affection et à celui des anges? Les gens qui engagent cet argent sont vraiment ceux qui prennent les risques de l'entreprise initiale. Comme vous l'avez dit, ils sont pris dans le carcan du blocage de titres et ne peuvent réaliser de profits, quand il y en a. Très souvent, il n'y en a pas. Ce sont tout simplement des placements «à fonds perdus». À mon avis, la mesure incitative serait plus efficace à ce niveau qu'elle ne le serait au niveau initial de l'offre publique.
M. Oliver: Une autre mesure, qui inclurait ce concept, consisterait à déclarer que toute personne qui investit dans une entreprise n'a pas à payer d'impôt sur les gains en capital avant que l'entreprise n'atteigne une certaine taille, au niveau de capitalisation par exemple. Après, les gains en capital deviendraient imposables. On pourrait payer de l'impôt sur les gains en capital à la fin, mais seulement sur la somme qui dépasserait le seuil établi, et qui serait plus inclusive.
On dit que l'exemption de 500 000 $ sur les gains en capital des sociétés privées sous contrôle canadien a constitué un facteur très important pour attirer les capitaux vers les petites entreprises. Cependant, si une petite entreprise est une entreprise publique, les actionnaires sont imposés tout comme s'ils avaient acheté des actions de BCE. Ainsi, on pourrait réduire le taux d'incorporation pour les gains en capital réalisés sur des actions inscrites à la cote des petites entreprises. Il faudrait toutefois discuter sérieusement de la valeur de ces actions. On pourrait se baser sur la taille des actifs, le revenu ou la valeur boursière. Il faudrait peut-être diverses solutions de rechange parce que des industries différentes ont des résultats différents. Les industries du savoir en particulier n'ont pas nécessairement les mêmes actifs. Cependant, elles acquièrent des capitaux permanents plus tôt.
Une autre idée consisterait à permettre le report des pertes des petites entreprises à leurs actionnaires. Ce serait comparable aux dispositions de transfert des entreprises décrites au sous-chapitre S aux États-Unis.
Je crois que le comité devrait également envisager le système adopté aux États-Unis de réduire le taux des gains en capital sur de plus longues périodes de revenu pour décourager le resquillage boursier ou les investissements spéculatifs.
Le sénateur Meighen: Est-ce que vous savez depuis quand cette mesure est en vigueur?
M. Oliver: Je ne le sais pas. Je pourrais me renseigner si vous le voulez?
Le sénateur Meighen: J'aimerais savoir quels effets elle a. Je considère que nos règles actuelles font que les gens s'accrochent et ne font rien. Ils couvent leur actif et n'en font rien en raison des gains en capital. Je suppose que la règle américaine prévoit l'effet contraire, c'est-à-dire que plus longtemps vous vous accrochez, moins vous payez. Je me demande si cela s'applique à tous les investissements de gains en capital ou seulement ceux faits dans les PME.
M. Oliver: Je crois ne pas me tromper en disant que si on vend une action dans un délai de moins d'un an, cela est alors considéré comme un revenu régulier. Cela s'applique à tout. C'est un aspect de la question.
Mais nous trouvons ici certains dilemmes et certaines contradictions. On veut faciliter le processus. Le capital-risque arrive. Il est critique à un certain stade, mais on cherche toujours l'issue, car à ce moment-là, l'argent est à nouveau disponible pour un autre financement. C'est le processus que l'on veut encourager. Si le processus n'est pas là avec l'issue bien claire, les gens n'investiront pas l'argent, ou vont en investir moins, ou encore vont exiger un rendement plus élevé.
Un programme controversé porte sur les crédits d'impôt à la recherche scientifique. Ces crédits seraient bénéfiques aux PME. Cependant, je pense qu'il faut examiner le programme très attentivement pour s'assurer qu'il est bien structuré.
Autre point sur lequel j'aimerais faire des commentaires: les revenus de société inférieurs à 200 000 $ sont imposés à un taux réduit de 16 p. 100. Si on haussait ce seuil, les PME en profiteraient. Ou alors, bien sûr, le taux d'impôt sur les sociétés lui-même pourrait être abaissé. L'une ou l'autre de ces mesures améliorerait la productivité décevante des petits manufacturiers canadiens.
Voilà pour les questions fiscales. D'autres initiatives gouvernementales possibles pourraient être envisagées, à la condition d'être bien structurées. Le gouvernement fédéral pourrait songer à parrainer un programme indépendant pour aider les petites entreprises à obtenir des capitaux propres. Cette aide leur serait accordée pour les aider à obtenir leur financement de départ. Elle serait conditionnelle à un financement du secteur privé, qui viendrait par exemple des anges. Le financement serait alloué aux PME qui ont un quelconque niveau d'actif maximum ou selon d'autres critères. Il s'agirait d'entreprises qui affichent un potentiel de croissance dans des secteurs essentiels comme l'emploi ou l'exportation. Nous sommes prudents parce qu'il est possible qu'il en résulte des pertes. Il faudrait commencer le programme de façon modeste; son application devrait être minutieusement surveillée au regard d'objectifs définis et gérée par des spécialistes. Je sais qu'il existe d'autres programmes.
Monsieur le président, cela met un terme à mon exposé. Je me ferai un plaisir de répondre à d'autres questions.
Le président: Pour ce qui est des changements, vous avez décrit deux grands secteurs. L'un était la politique fiscale s'appliquant dans divers domaines. L'autre était ce que j'appellerais des changements effectués par les commissions des valeurs mobilières en vue d'adopter divers mécanismes qui leur sont offerts. Vous avez parlé des États-Unis et de l'Australie. Ces changements rendent plus facile le lancement des PME.
Vous avez dit qu'en 1996, la Commission des valeurs mobilières de Vancouver avait critiqué une étude de la Commission de l'Ontario et que rien ne s'était produit. Pourquoi les commissions des valeurs mobilières canadiennes hésitent-elles à adopter assez vite certains des changements qui sont mis à l'essai ailleurs dans le monde? Pourquoi semble-t-on être si hésitant à adopter certaines de ces nouvelles mesures?
M. Oliver: J'ai parlé du dilemme des petites entreprises. Il y a aussi un dilemme fondamental en matière de réglementation. Le mandat fondamental des commissions des valeurs mobilières est de protéger les investisseurs. En général, plus l'entreprise est petite, plus le risque est grand pour l'investisseur. Ce dont vous parlez ici, c'est d'atténuer la réglementation et, probablement, la protection de l'investisseur dans les entreprises mêmes qui posent les plus grands risques. C'est le problème des commissions des valeurs mobilières.
Je crois qu'il faut faire une distinction entre une protection efficace et une protection théorique, tout comme il existe une distinction entre une communication efficace et une communication technique.
Nous voyons parfois des prospectus très très longs, parmi lesquels des prospectus pour la distribution des fonds communs de placement. Ces documents sont très difficiles à examiner, rébarbatifs et très techniques. Ils sont certainement conformes à l'exigence, selon la loi, d'une divulgation complète, véridique et totale. Toutefois, ils sont souvent impossibles à lire ou à comprendre.
Selon une théorie sur l'information des investisseurs, tant qu'une personne comme un analyste de recherche comprend et peut interpréter le prospectus, il passera. Ce n'est pas toujours le cas pour le particulier qui le reçoit.
Pour ce qui est des fonds communs de placement, jusqu'à récemment, on produisait une masse de documents sur les contrats de fiducie, entre autres. Ces contrats sont importants, mais il n'est pas nécessaire de les décrire en détail. On peut les déposer auprès de la commission. Le particulier n'a certainement pas besoin de les connaître. Il est bon que l'acheteur de fonds communs de placement sache quels en sont les objectifs, quel en est le prix et quel en est le rendement, et connaisse également la nature de l'investissement. Cela n'était pas obligatoire.
Il faut regarder un graphique. Pour comparer comment un fonds s'est comporté par rapport à un index pertinent.
Il ne fait aucun doute pour moi que les prospectus pourraient être considérablement raccourcis et beaucoup plus efficaces sans que l'on y perde beaucoup. C'était l'objectif du prospectus principal aux États-Unis.
Pour revenir à la question que vous avez posée, on s'inquiète que si on en met moins, si on essaie de simplifier, on oubliera peut-être quelque chose. Dans les investissements les plus risqués, on protégera moins l'investisseur.
Le président: On dirait que les commissions des valeurs mobilières sont là pour s'éviter des problèmes au lieu d'essayer de régler le problème qui est de savoir comment encourager les investissements dans les petites et moyennes entreprises. Leur instinct est de jouer on ne peut plus sûr, ce qui a des effets très néfastes sur le problème qu'on essaie tous de régler.
M. Oliver: Je ne crois pas que les commissions des valeurs mobilières essaient de se protéger: elles essaient plutôt de protéger les investisseurs.
Le président: Elles le font en se protégeant elles-mêmes. Si les investisseurs ont des problèmes, il en va de même des dirigeants des commissions des valeurs mobilières.
M. Oliver: J'ai toujours eu l'impression que les commissions devraient avoir ou ont effectivement un double mandat: protéger les investisseurs et favoriser des marchés financiers efficaces et concurrentiels.
Aux États-Unis et dans les autres grands marchés financiers, les organismes de réglementation considèrent comme partie de leur mandat d'accroître la force et la compétitivité de leur marché. Le président de la SEC parcourt le monde pour tenter d'accroître le nombre d'actions cotées à la Bourse de New York parce qu'il veut que le marché financier américain soit le plus fort possible.
Bien sûr, les défis sont différents pour un marché qui ne représente que 2 p. 100 du marché total. Cependant, il y a toujours cet équilibre nécessaire de la réglementation. Si l'on applique ce principe au financement des petites entreprises, il existe un moyen de rendre le financement plus accessible sans accroître indûment le risque pour l'investisseur.
Le président: La solution à ce problème, ce n'est ni le gouvernement fédéral ni le gouvernement provincial qui l'a, mais bien plutôt les commissions des valeurs mobilières.
M. Oliver: À mon avis, une partie seulement de la solution vient des commissions. Je crois qu'elles sont soucieuses des moyens d'action des gouvernements. Chacune donne à l'autre des indications dans le cadre de ses responsabilités.
Le sénateur Meighen: Petite précision: avez-vous dit que plusieurs de ces objectifs pourraient être atteints sans accroître les risques pour l'investisseur? Je me demande donc, sur le plan théorique, qu'est-ce qu'il y a de mal à prendre plus de risques si le rendement est plus élevé? Est-ce que tout est conçu pour que le risque n'augmente pas?
M. Oliver: Je ne parle pas ici de risques économiques accrus. Je parle de risques accrus que pourrait provoquer la divulgation potentiellement inadéquate de la nature du risque. Manifestement, il y a plus de risques dans ce secteur, et les bureaucrates ne peuvent rien y changer, sauf en utilisant la politique fiscale, je dois dire.
Le sénateur Austin: Le sénateur Kirby a abordé la question que je voulais explorer, à savoir le rôle des organismes de réglementation. Comme vous l'avez fait remarquer, le risque est plus élevé à ce niveau-là, pourtant, on veut faciliter l'accès aux marchés pour les gens qui ont besoin de capitaux. C'est une énigme.
Pour ce faire, devrions-nous envisager un système spécial de réglementation administrative au niveau provincial qui ne s'occuperait que de ces questions? Nos organismes de réglementation ne sont pas toujours du même avis, ils ont du personnel discret et particulier qui s'occupe uniquement de stimuler l'activité dans ce domaine et de superviser ce genre de programme.
Je m'inquiète du fait que le miel attire les mouches. Nous n'avons pas tellement de problèmes systémiques dans ce domaine parce que les investissements dans les entreprises à haut risque ne sont pas tellement nombreux, tant en ce qui concerne l'argent de l'affection que l'argent des anges.
Si l'on offre davantage de mesures incitatives pour rassembler des capitaux à cette extrémité-ci, à ce moment-là, est-ce qu'on ne fait pas un nouvel écrémage du marché en offrant des services professionnels dans ce domaine en particulier? L'esprit d'entreprise est bien vivant et je suis tout à fait en faveur de cela, mais parfois, on dépasse les bornes. C'est pourquoi nous avons des organismes de surveillance.
Pourrions-nous exiger un certain niveau d'approbation ou de surveillance? En ce qui concerne les fonds communs de capitaux pour les jeunes entreprises, je crois savoir que l'une des raisons pour lesquelles le système de l'Alberta a bien fonctionné, contrairement à ce que bien des gens disaient au moment où il a été créé, c'est que la Bourse elle-même a pris la responsabilité d'approuver l'initiative. On a d'abord rassemblé les capitaux, mais on n'a pas autorisé les entrepreneurs à les placer là où ils voulaient. La Bourse a dit: «Présentez-nous le projet, nous l'approuverons.» C'était là une mesure bien inhabituelle de la part d'une Bourse.
Par conséquent, la Bourse approuvait le projet lorsqu'elle permettait que les actifs soient acquis par les fonds communs de capitaux. Je me demande si, dans une certaine mesure, ce genre de système pourrait s'appliquer ici, car cela va à l'encontre de l'approche normale des organismes de réglementation dont la fonction principale est d'assurer la transparence.
Je suis d'accord avec le sénateur Kirby que les organismes de réglementation protègent un peu leurs arrières, et je les comprends, pour avoir déjà été moi-même bureaucrate. Je comprends qu'ils estiment que leur rôle est d'accroître l'efficacité du marché.
Voilà les problèmes à ce niveau et je me demande comment nous pourrons les régler. Si vous n'avez pas de réponse, je comprends.
M. Oliver: J'hésiterais avant de créer une structure distincte pour régler cette catégorie de problèmes. Dans une certaine mesure, cette structure existe déjà chez les administrateurs canadiens de valeurs mobilières qui, du fait qu'il s'agit d'organismes provinciaux, ont en général des responsabilités différentes en matière de financement. La Commission des valeurs mobilières de l'Alberta fait face aux problèmes dont nous discutons, toutes proportions gardées, plus souvent que les commissions de l'Ontario et de la Colombie-Britannique.
L'un des avantages d'un système provincial, c'est que les gens sont sensibles aux intérêts régionaux et, on le suppose, cela se reflète dans leurs décisions.
Cela étant dit, il est intéressant de voir que lorsque la Commission de l'Ontario a proposé la libéralisation du financement des petites entreprises, la Commission de la Colombie-Britannique est celle qui était la plus inquiète. Je suppose qu'elle avait en tête certains des abus dont elle avait été témoin et c'est là-dessus qu'elle s'est concentrée. Les deux peuvent être vrais.
Il serait bon que des comités spéciaux se penchent à nouveau sur cette question, mais une structure parallèle de réglementation ne serait pas appropriée. Pourtant, la libéralisation de l'accès aux marchés et des règles le serait.
Le sénateur Austin: À mon avis, la mentalité d'un organisme de réglementation qui doit veiller à des questions de portée plus grande et à un rendement plus conventionnel des marchés est une mentalité différente de celle dont on aurait besoin pour aller de l'avant et de façon sûre. C'est pourquoi nous avons la Banque de développement du Canada et pourquoi la Banque de Montréal demande la création d'une banque de la petite entreprise.
C'est une question de culture. J'ai fait affaire avec les organismes de réglementation de l'industrie des valeurs mobilières toute ma vie. Je me demande si la culture de ces organismes dans ce domaine est la bonne culture à adopter pour le volet plus vaste et plus sophistiqué de l'industrie. C'est là une question à laquelle on pourra peut-être revenir. Je n'irai pas plus loin, mais je tenais à soulever la question.
M. Oliver: Pour reprendre ce que disait le sénateur tout à l'heure, il a été question d'approuver certains des investissements. Personnellement, j'y songerais à deux reprises avant de permettre à des organismes de réglementation de l'extérieur de s'intéresser de près au processus d'investissement, si je leur permettais.
J'ai peut-être mal compris l'intervention du sénateur. Si oui, je m'en excuse.
Le président: En ce qui concerne les commentaires du sénateur Austin sur la culture, le comité abordera ce problème dans un autre contexte. Dans nos commentaires sur le rapport MacKay, nous avons dit effectivement que les règles et la réglementation devaient être modifiées pour encourager l'établissement soit de banques communautaires beaucoup plus petites, soit d'institutions financières axées davantage sur les besoins des collectivités. Certains disent que la culture d'entreprise du Bureau du surintendant des institutions financières irait à l'encontre de cela.
Tout comme vous, nous avons recommandé un assouplissement de la réglementation pour les petites institutions. Il y a ici une question de culture très intéressante quant à savoir si cela est possible dans le cadre de la structure actuelle du BSIF.
M. Oliver: Il y a aussi un autre très gros problème, qui non seulement changera la culture, mais la nature des marchés financiers au Canada. La technologie et la mondialisation des marchés ensemble sont en train de créer un nouveau monde. De plus en plus d'entreprises canadiennes, constate-t-on, déménagent aux États-Unis si les capitaux sont disponibles là-bas.
Nous devons tout faire pour être aussi concurrentiels que possible. Actuellement, les Bourses font face à un problème fondamental, qui est celui de savoir si elles peuvent continuer d'attirer l'activité au Canada. Et même si elles y parviennent, peuvent-elles garder tout cela chez elles?
Les marchés financiers du monde changent rapidement. Et les petites entreprises vont ressentir certains de ces changements.
Le sénateur Oliver: J'ai appris à notre dîner avec vous et vos associés que presque tout le monde chez vous croit qu'il y a beaucoup d'argent au Canada qui peut être utilisé pour le financement des capitaux propres destinés au démarrage de certaines petites entreprises, mais qu'il faut trouver un moyen d'y accéder. Actuellement, les restrictions et les mesures de contrôle sont nombreuses.
Notre président a soigneusement décrit deux des principales restrictions, l'une étant la réglementation, l'autre la politique fiscale.
Vous représentez les courtiers en valeurs mobilières. Quelles mesures votre association est-elle disposée à prendre pour aider les «anges» ou les professionnels qui ont un excédent d'argent et qui cherchent des moyens de l'investir? Pouvez-vous leur ouvrir certaines portes à la CVMO? Pourquoi l'Association canadienne des courtiers en valeurs mobilières s'intéresse-t-elle à une mesure à laquelle elle ne pourra peut-être pas participer ou de laquelle elle ne tirera aucun profit ou intérêt?
Par exemple, si un ange voulait investir dans une petite entreprise familiale qui a besoin de capitaux, qu'est-ce qui intéresse l'ACCOVAM là-dedans? Jusqu'où êtes-vous prêts à aller pour faire adopter certains de ces changements?
M. Oliver: En ce qui a trait à notre intérêt pur et simple, la capacité et la volonté des anges de financer les petites entreprises signifient qu'un plus grand nombre d'entreprises vont atteindre l'étape de l'émission initiale et qu'elles deviendront des clients qui auront besoin d'un financement plus traditionnel.
Le sénateur Oliver: Au début, les anges n'ont pas besoin de vous, n'est-ce pas?
M. Oliver: Ils ont souvent besoin des employés de nos firmes. Les mandataires et les administrateurs des firmes de placement connaissent très bien le domaine du financement privé. Toute publicité mise à part, ce sont souvent des anges. Ça c'est autre chose.
Le sénateur Oliver: Mais cela ne génère pas de revenus pour vos clients?
M. Oliver: Pas sur-le-champ, mais de toute évidence, si des employés d'une firme de courtage ont participé au lancement d'une entreprise, il est probable que leur firme participera au financement. Nous devons faire très attention d'éviter tout conflit. C'est là un des problèmes que pourrait examiner le comité.
C'est en quelque sorte un continuum naturel; nos clients fournissent le financement individuel, puis on passe ensuite à l'étape suivante. Il y a des conflits, mais les choses peuvent s'arranger.
C'est une autre forme d'intérêt personnel. En outre, certaines de nos firmes sont spécialistes des services de banques d'investissement et sont des sociétés d'investissement en capital de risque. Certaines d'entre elles ont des entités distinctes, y compris les firmes appartenant à des banques, parce que si le travail est bien fait, cela peut être assez intéressant.
J'aimerais aussi dire une autre chose qui n'est jamais bien reçue, je l'admets, mais je dois la dire. Certaines personnes qui se plaignent du manque de capitaux ne représentent pas nécessairement des possibilités intéressantes. Parfois, les entreprises n'obtiennent pas les fonds parce qu'elles ne doivent pas les obtenir.
Le président: Leur idée n'est peut-être pas la bonne.
M. Oliver: Je ne saurais le dire, mais manifestement l'entreprise veut plus d'argent qu'elle n'en reçoit, et cela s'explique en partie par le bien-fondé de l'entreprise.
Le sénateur Oliver: Plusieurs anges qui ont de l'argent à investir souhaitent éviter le plus possible les tracasseries administratives. C'est là qu'intervient l'organisme de réglementation. Jusqu'où êtes-vous prêts à aller, disons, pour accepter une capitalisation minimale de 100 millions de dollars, par exemple? Devrions-nous éliminer beaucoup de tracasseries administratives au chapitre de la réglementation dans le démarrage d'entreprises? Jusqu'où êtes-vous prêts à aller, ou craignez-vous que les risques pourraient être à ce point importants que nous pourrions faire des dommages irréparables aux investissements au Canada?
M. Oliver: Je pense que nous pouvons aller assez loin sans courir trop de risques supplémentaires ou inadéquats. Abaisser les seuils pour attirer de l'argent en plus petites quantités est une mesure très sensée. Ces chiffres élevés n'ont pas réellement l'impact qu'ils devraient avoir.
Comme je l'ai dit, beaucoup de gens avertis seraient disposés à investir des plus petites sommes parce qu'ils veulent diversifier leurs investissements. Je pense que les montants devraient être réduits parce que la taille de l'investissement individuel ne permet pas tellement de savoir si un investisseur est averti ou pas. Cela n'a rien à voir directement. Tout dépend de la somme dont dispose la personne.
La CVMO a examiné la question, et elle s'est dite très préoccupée d'ouvrir les portes. Le plus difficile était de trouver une définition d'un «investisseur averti». On ne semblait pas pouvoir le faire directement, il n'était pas possible de formuler cette définition en fonction de cours à suivre ou de période d'investissement.
Nous savons tous que des gens peuvent hériter de sommes d'argent et ne pas avoir d'expérience en placement. On s'inquiète beaucoup de ce que quelqu'un qui hérite d'une bonne somme n'ait pas d'autres moyens de soutien et risque de voir l'argent lui filer entre les doigts à cause de conseillers peu scrupuleux.
La somme comme telle n'était pas une façon de définir ce qu'était un «investisseur averti». Je pense que la Commission a fait preuve de prudence en décidant de ne rien changer. C'était il y a quelques années. Cependant, je pense qu'on doit faire quelque chose.
Le sénateur Oliver: Le sénateur Angus a utilisé tout à l'heure le terme «actions accréditives». Elles étaient très populaires dans l'industrie minière au Québec et elles constituaient un moyen de rassembler des capitaux. Est-ce que vous recommanderiez les actions accréditives ou une autre structure pour avoir accès à plus de capitaux?
M. Oliver: Je ne connais pas les derniers détails de ce véhicule d'investissement particulier, même s'il est important.
Pour ce qui est de certains véhicules de placement -- pas celui-là en particulier -- les gens ont tendance à investir en fonction de l'avantage fiscal accordé et non de la valeur économique du placement. Souvent, en pareils cas, la personne inclura, par exemple, la déduction au titre du REER, qui est accordée pour tous les types de placement, et attribuera à cet investissement qui accorde un avantage fiscal, cet allégement fiscal supplémentaire qui n'a rien à voir avec le placement. Ensuite, les gens vont examiner le rendement et inclure la réduction d'impôt dans le rendement de la première année. Une telle analyse est erronée. Ils devraient plutôt examiner l'investissement après impôt et voir quel rendement ils obtiennent.
L'avantage de l'allégement fiscal, c'est que l'investissement a rapporté après impôt. Ensuite, il faut recouvrer cet argent, sinon vous êtes en difficulté.
Le sénateur Oliver: Est-ce que l'ACCOVAM songe à proposer d'autres mesures?
M. Oliver: Non, pas pour le moment.
Le sénateur Kroft: J'aimerais poursuivre ou élargir l'étude des solutions fiscales visant à accroître les investissements dans les petites et moyennes entreprises. Le sénateur Oliver a parlé des actions accréditives. Vous avez donné une liste de mesures fiscales dont la plupart sont sur ma liste personnelle depuis 25 ans. Qu'il s'agisse du report des pertes, des taux préférentiels de gains en capital ou de la possibilité de produire une déclaration consolidée, au Canada, nous n'avons jamais tellement bien réussi à utiliser la politique fiscale pour accroître les investissements, à l'exception peut-être des secteurs industriels ciblés, qui se retrouvent dans le domaine culturel. De toute évidence, la politique fiscale a été utilisée dans le domaine de la science sans trop de succès, ou de façon mitigée.
Je crois fermement à l'utilisation de la politique fiscale pour encourager les investissements dans un domaine où le gouvernement a une politique, surtout parce que notre taux d'imposition nous défavorise par rapport à notre grand voisin et que nous essayons de bloquer certaines des échappatoires. Tout au long des travaux du comité, je vais m'intéresser, entre autres choses, aux possibilités qu'offre la politique fiscale d'atteindre certains de ces buts.
De façon générale et par ordre d'importance, et de façon plus large en matière culturelle, comment classeriez-vous les mesures fiscales? Dans quelle mesure avez-vous réussi à régler les problèmes soulevés? Vous a-t-on fermé la porte? Qui a dit que cela ne fonctionnerait pas et pourquoi?
M. Oliver: Je reconnais que la politique fiscale est probablement l'outil le plus efficace pour atteindre les objectifs fondamentaux du financement des petites entreprises. Quant aux raisons, il n'y a pas encore de révolte des contribuables au Canada.
J'ai soulevé la question lors des visites que nous avons faites aux ministres des Finances provinciaux de tout le pays. Je soulève la question de la politique fiscale lors de notre rencontre annuelle avec le ministre des Finances.
Le gouvernement de l'Alberta, plus particulièrement, vous vous en doutez, est frustré de voir que les réductions fiscales ne soulèvent pas autant d'enthousiasme qu'on aurait cru parce que, en principe, pourquoi quelqu'un voudrait-il payer plus d'impôt?
Le gouvernement de l'Alberta doit s'être dit que tout allégement fiscal est perçu par les gens comme un signal qu'il y aura certains programmes spécifiques très appréciés. Les gens pensent au programme qui est le plus important pour eux, et se disent qu'il sera réduit. Bien sûr, ce sera peut-être le cas, mais probablement pas à court terme.
On le comprend bien, le public n'est pas toujours au courant de toutes les conséquences économiques de la politique financière. On n'a pas encore réussi à le convaincre, je crois, qu'une réduction d'impôt, en bout de ligne, améliore l'emploi, la richesse et la capacité de financer les programmes du gouvernement.
Le sénateur Kroft: Vous abordez la question dans une perspective très large. Je pense ici aux petites entreprises qui ont besoin d'aide pour leur financement, en oubliant que le contribuable obtiendra un avantage fiscal, car c'est là trop souvent la préoccupation des politiciens.
L'envers de la médaille, c'est qu'une personne qui souhaite lancer une petite entreprise aura des capitaux qu'elle ne pourrait avoir s'il n'y avait pas de mesures incitatives. Je reviens à votre rencontre annuelle avec le ministre des Finances. J'aimerais savoir avec quel enthousiasme et quelle précision vous et votre organisation avez préconisé l'adoption de mesures fiscales, ou si elles ne font pas encore partie importante de votre programme?
M. Oliver: Chaque année, nous soulevons auprès du ministre des Finances la question des gains en capital, et plus spécifiquement, un traitement plus favorable de ces gains pour les petites entreprises. Je crois qu'il est juste de dire que nous n'avons pas encore d'indication que le gouvernement est sur le point de prendre quelque mesure que ce soit à cet égard. Il ne rejette pas nécessairement le concept, mais on ne nous a donné aucune indication que des mesures seront adoptées à cet égard.
J'aimerais faire un autre commentaire général à ce sujet, et c'est là une question que nous avons soulevée lors de notre dernière rencontre. Si vous regardez ce qui se passe aux États-Unis, il y a là un paradoxe. Si vous réduisez le taux d'imposition des gains en capital, l'impôt tiré des gains en capital augmente. Le gouvernement est donc avantagé, tout comme les investisseurs individuels qui se sentent alors libres de faire leurs investissements. La politique fiscale est donc alors moins envahissante et ne vient pas perturber le processus économique.
D'autres études universitaires préconisent le contraire, mais il y a beaucoup de preuves qui indiquent que cette politique est efficace.
Le sénateur Angus: Vous avez dit que vous pourriez nous fournir des études et des documents d'information. Je crois que l'impôt sur les gains en capital doit être ici la question essentielle. J'ai toujours dit qu'à cause des niveaux élevés de taxation au Canada, des millions de dollars sont gelés; ce sont là des placements qui, normalement, seraient réinvestis et utilisés exactement pour le type d'investissement dans les PME dont nous parlons ici. En bout de ligne, l'activité industrielle et l'activité économique en sortiraient certainement gagnantes. Pourtant, les empêcheurs de tourner en rond et les gens dont le sénateur Kroft dit qu'ils nuisent au progrès prétendent qu'il n'en est rien. Vous venez de dire que des études montrent que pour chaque diminution du pourcentage d'imposition, les recettes augmentent.
Il doit y avoir, il me semble, des statistiques très convaincantes qui montrent que si, par exemple, le taux passait de 40 à 20 p. 100 dès maintenant, cela représenterait un avantage fantastique pour notre économie, mais ces statistiques-là ne sortent pas. Nous qui pourrions, comme l'a dit le sénateur Kroft, préconiser un tel changement, et avec une certaine crédibilité, nous n'avons pas les outils. Pourriez-vous nous fournir ces statistiques?
M. Oliver: Je crois qu'il existe des études. Je vais tenter de les trouver et de les remettre au comité, si je le peux.
Le sénateur Angus: Ce serait bien.
Je suis d'accord avec vous sur presque tout ce que vous avez dit au sujet des mesures constructives de vos membres pour donner l'information à l'organisme de réglementation et faire en sorte que vos prospectus soient plus faciles à lire pour vos clients. Je ne peux pas vous dire combien de courtiers m'ont dit qu'ils auraient tellement plus de travail si l'impôt sur les gains en capital était réduit. Ils m'ont dit que les gens investiraient des millions pour bien faire valoir leur point de vue.
Vous avez également parlé de l'arbitrage réglementaire au Canada. Pourriez-vous nous donner plus de détails et nous dire quelle est l'importance de cet arbitrage chez nous, nous donner des exemples marquants et spécifiques pour illustrer ce que vous dites et pour montrer que cela bloque l'acheminement des capitaux vers les petites entreprises?
M. Oliver: Heureusement, l'arbitrage réglementaire diminue rapidement au fur et à mesure que les provinces harmonisent leur réglementation à la grandeur du pays. J'ai parlé d'arbitrage réglementaire dans le contexte de la politique du blocage des titres. Je crois savoir qu'il y a certaines différences, mais je crois qu'il est possible qu'une entreprise puisse faire du financement dans une province et non dans une autre parce que la période de retenue est moins longue. C'est là le genre de problème.
L'arbitrage réglementaire sera davantage un problème pour le Canada en général comparativement à d'autres pays si nos règles sont plus rigoureuses, si la réglementation est plus compliquée, s'il y a chevauchement ou si elle coûte plus cher, ou encore s'il y a de l'incertitude en matière de réglementation. C'est pourquoi, en période de mondialisation des marchés, nous devons être le plus efficaces et le plus concurrentiels possible.
Le sénateur Angus: Vous militez ici en faveur d'une commission nationale des valeurs mobilières.
M. Oliver: Je milite certainement ici en faveur de l'harmonisation de la réglementation.
Le sénateur Angus: Les actions accréditives m'intéressent. J'ai la même liste que le sénateur Kroft. Je ne sais pas si je l'ai depuis 25 ans, mais il m'apparaît certainement qu'elle s'allonge. Pour ce qui est des mesures incitatives fiscales employées pour réunir des capitaux, j'en suis venu à la conclusion qu'elles ont presque découragé les investisseurs. En fin de compte, on n'explique jamais les choses comme il faut. La personne fait son placement, elle réclame la déduction sur sa déclaration de revenus de l'année suivante, comme vous le dites, mais il faut toujours rendre des comptes un jour ou l'autre. Premièrement, vous vous retrouvez avec un prix de base nul pour les actions, mais aussi, dans la mesure où vous avez pris les réductions d'impôt, vous n'avez plus accès à l'exemption de 500 000 $ pour les gains en capital. Loin d'être un incitatif, mis à part le fait qu'elles allègent un peu à court terme la déclaration de revenus de l'investisseur, ces mesures créent des problèmes graves. Des membres de votre association en ont abusé, peut-être inconsciemment. Avez-vous des commentaires à faire là-dessus? Est-ce que j'ai mal compris?
M. Oliver: L'un des problèmes que posent les programmes de mesures incitatives fiscales est que parfois, les gens sont seulement attirés par la réduction d'impôt immédiate sans d'abord examiner les avantages économiques fondamentaux de l'investissement et sans voir comment le programme fiscal fonctionne en réalité. Je pense que si on prend le temps de s'y arrêter, ces programmes ne devraient pas créer de problèmes et on peut voir qu'ils ont des effets bénéfiques. Ils sont très avantageux pour beaucoup de gens. Les problèmes se posent si les gens y accèdent sans en connaître les conséquences.
Le sénateur Angus: En apparence, ils vous accordent un remède rapide.
Le président: Ils constituent une solution «immédiate».
Le sénateur Angus: Les gens n'en connaissent pas la complexité. Ils utilisent une autre mesure incitative visant à faciliter les investissements dans les PME. Les clients sont tout simplement renversés quand ils découvrent la réalité. Ils sont prêts à faire un investissement dans une petite entreprise pour découvrir ensuite que l'avantage qu'ils devaient avoir n'est pas là. Ils sont surpris.
Comme l'a dit le sénateur Austin, le choix est grand. J'espère que nous ne faisons que commencer à parler de ces avantages.
Le président: Votre témoignage est extraordinaire. Je ne sais pas comment nous aurions pu poser des questions à deux autres témoins.
Le sénateur Meighen: Je pense que la voie a été bien ouverte par tout le monde, mais j'aimerais revenir à une question. On m'a transmis une note qui renforce le problème de perception qui semble exister. On me dit que dans le discours du budget, il est écrit qu'une réduction de 5 p. 100 du taux d'imposition sur les gains en capital se traduirait par une perte de recettes d'environ 113 millions de dollars. C'est ce qu'on dit. Nul doute que c'est ce qui se passerait au départ, si on examine seulement un côté du grand livre, mais il y a d'autres aspects qui semblent avoir été ignorés. La plupart des gens, surtout au gouvernement, semblent penser que les gains en capital portent uniquement sur les actifs financiers. Ils concernent également l'usine, l'équipement et les biens immeubles, toutes ces choses qui sont affectées par la façon dont on les traite.
J'espère que l'ACCOVAM et d'autres organisations se serviront des statistiques, parce que nous devons changer la perception que les gains en capital touchent uniquement les riches. Dans l'esprit du public, je crois que l'on pense seulement aux investissements qui se font rapidement sur les Bourses. Je reviens à cette question au sujet de la réglementation américaine où on fait une différence entre la période de retenue de l'actif financier et le taux d'imposition auquel il est assujetti une fois vendu. Une telle mesure pourrait peut-être permettre de changer ces perceptions erronées.
Le sénateur Angus a dit qu'il s'intéressait aux actions accréditives et a indiqué comment il en est arrivé là. Je crois qu'il a tout à fait raison. À mon avis, il serait préférable d'effectuer une réforme généralisée que de mettre trop d'espoir dans ces mesures conçues pour plaire à chacun. Les gouvernements, pour faire preuve de charité, ne sont pas plus sages que n'importe qui d'autre en ce qui a trait aux questions qu'ils veulent améliorer. En fait, ils se trompent souvent, tout comme nous. Mon commentaire est plus un commentaire explicatif qu'autre chose, mais je pense qu'une réduction générale des gains en capital, après peut-être la période de retenue, contribuerait davantage à privilégier un secteur en particulier grâce à un régime fiscal pendant une période indéterminée.
Le président: Merci beaucoup d'être venu témoigner aujourd'hui. Vous remettrez les données que vous avez à notre personnel de recherche, et nous vous recontacterons. Nous avons tellement de questions à étudier ici que nous voudrons certainement recourir le plus possible à vos services et à ceux de votre personnel.
M. Oliver: Permettez-moi de vous dire également que certains membres de notre association dont les firmes s'intéressent activement à cette question pourraient vous donner des renseignements supplémentaires, si cela vous intéresse.
Le président: Merci.
La séance est levée.