Délibérations du comité sénatorial permanent
des affaires étrangères
Fascicule 35 - Témoignages
OTTAWA, le mardi 4 mai 1999
Le comité sénatorial permanent des affaires étrangères se réunit aujourd'hui à 15 h 35 pour examiner les ramifications pour le Canada de la modification apportée au mandat de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord (OTAN) et au rôle du Canada dans l'OTAN depuis la dissolution du pacte de Varsovie, de la fin de la guerre froide et de l'entrée récente dans l'OTAN de la Hongrie, de la Pologne et de la République tchèque, et du maintien de la paix, surtout la capacité du Canada d'y participer sous les auspices de n'importe quel organisme international dont il fait partie.
Le sénateur John B. Stewart (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Chers collègues, nous entendrons aujourd'hui des témoins du ministère des Affaires étrangères et du Commerce international et du ministère de la Défense nationale.
Avant que nous entendions leurs déclarations, je tiens à rappeler aux membres du comité que nous avons principalement pour mandat d'examiner le nouveau rôle de l'OTAN, en ce qui concerne tout particulièrement le maintien de la paix. Nous ne sommes pas ici pour parler surtout de la Yougoslavie et du Kosovo. Mais il faut être réaliste. Ces événements sont un exemple récent et particulièrement frappant d'opération de paix. Par conséquent, nous ne pourrons pas éviter d'en parler, mais rappelons-nous que nous nous intéressons à la question globale du maintien de la paix par l'OTAN.
Nous avons l'habitude de commencer nos travaux par des présentations de fond, et nous comptons sur nos témoins des deux ministères pour nous fournir l'information que nous cherchons. Nous convoquerons plus tard des témoins de l'extérieur. Et je suppose que nous conclurons ensuite nos travaux en demandant à certains membres du gouvernement de comparaître et de nous remettre sur la bonne voie s'ils jugent que nous faisons fausse route. Quant à savoir s'ils y arriveront, c'est de la pure spéculation pour le moment.
Allez-y, s'il vous plaît.
M. Paul Meyer, directeur général, Direction générale de la sécurité internationale, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international: Honorables sénateurs, nous applaudissons votre décision d'entreprendre un examen de l'OTAN en cette période où l'Alliance est en pleine transformation. Vous avez déjà accompli un travail important à cet égard en 1996, dans le cadre de votre étude sur les relations avec l'Europe. Je me souviens aussi du travail innovateur que votre comité a réalisé en 1993 au sujet des nouveaux enjeux du maintien de la paix.
L'OTAN est très présente dans les esprits et dans les pages de tous les médias en ce moment, plus que jamais depuis sa création. Je dirais que ses interventions actuelles au Kosovo, avec la participation de nos forces armées, sont d'une importance primordiale. Elles sont en train de transformer la vie de bien des gens dans les Balkans. Mais cette tâche entreprise dans les Balkans, aussi vitale soit-elle, n'est qu'une étape de l'évolution que connaît l'Alliance depuis 1989.
Je voudrais prendre quelques minutes pour vous expliquer ce que le Canada a essayé de faire pour contribuer à cette évolution, à ce changement et à cette adaptation au sein de l'Alliance. Je voudrais aussi vous parler de ce que nous avons accompli.
Il pourrait être utile de commencer par les objectifs que le gouvernement s'était fixés pour le récent sommet de l'OTAN à Washington, qui devait au départ marquer le 50e anniversaire de l'Alliance et qui portait aussi sur certaines tâches et certaines modifications absolument fondamentales dans l'organisation.
En passant ces objectifs en revue, je vais vous indiquer dans quelle mesure nous avons réussi à les atteindre. J'espère que vous comprendrez à quel point l'OTAN a évolué depuis dix ans. Cette alliance défensive, qui avait au départ une mission principalement militaire, s'est transformée en organisation politique de beaucoup plus grande envergure. Et elle est aujourd'hui bien équipée pour relever les nombreux défis politiques et militaires qui surgiront au cours des prochaines décennies.
Les préparatifs du sommet de Washington tournaient autour de trois grandes questions. Premièrement, la nécessité d'établir une vision d'avenir, c'est-à-dire de définir de façon claire et complète les objectifs de l'Alliance à l'aube d'un nouveau siècle, dans un environnement entièrement transformé sur le plan de la sécurité.
Les discussions ont porté deuxièmement sur les outils, à savoir la nécessité de réviser le concept stratégique qui a été adopté par l'OTAN en 1991 et dans lequel étaient répertoriées les principales difficultés que l'Alliance allait devoir surmonter, ainsi que les structures politiques et militaires nécessaires à plus long terme pour résoudre ces difficultés.
La troisième question, enfin, était celle de l'élargissement de l'Alliance, ou de son expansion future. Vous vous souviendrez que le sommet de Washington marquait également l'intégration officielle de trois nouveaux membres -- la Hongrie, la Pologne et la République tchèque --, ce qui porte donc à 19 le nombre de membres de l'Alliance.
Les participants au sommet de Washington ont préparé un énoncé de vision. Nous avons ressenti le besoin de conserver l'appui que le grand public accorde à l'Alliance, à son entrée dans une ère nouvelle et un environnement nouveau, et nous voulions que cet énoncé reflète les valeurs communes qui sous-tendent son action. Nous voulions également qu'il mette en relief l'engagement de l'OTAN à fonctionner sur les bases d'une définition très large de la sécurité, qui inclut la sécurité humaine.
La vision d'avenir de l'OTAN devrait lui donner une stabilité accrue, grâce à une plus grande consultation interne, à des partenariats avec des non-membres et à divers mécanismes de coopération. Elle devrait en outre lui permettre d'assurer notre défense collective tout en contribuant à promouvoir et à protéger les valeurs de ses membres et de ses partenaires dans l'ensemble de la zone euro-atlantique.
La déclaration de Washington n'est peut-être pas un chef-d'oeuvre littéraire, mais elle fournit une explication claire et convaincante de la raison d'être de l'Alliance et de sa vision de l'avenir. Des exemplaires de ces documents seront mis à la disposition du comité, au cas où vous n'auriez pas encore eu la chance de les parcourir.
Le concept stratégique était le deuxième produit clé. C'est vraiment le principal énoncé de politique de l'Alliance. Il décrit l'environnement dans lequel l'OTAN fonctionne, les difficultés qui en découlent et les moyens que l'OTAN entend prendre pour résoudre ces difficultés. Ce concept a été établi au départ en 1991, dans le sillage de la chute du mur de Berlin et de la fin de la guerre froide. Les participants au dernier sommet de l'Alliance, qui a eu lieu à Madrid en 1997, avaient décidé qu'il serait approprié, étant donné les transformations majeures dans le paysage de la sécurité mondiale, de revoir ce concept stratégique et d'en rendre la nouvelle version publique à l'occasion du sommet du 50e anniversaire. Ce qui a effectivement été fait.
Le Canada était d'avis que le nouveau concept stratégique devait confirmer les buts politiques de l'Alliance, à savoir la prévention des conflits et la gestion des crises, de même que sa contribution aux opérations de soutien de la paix. Il estimait qu'il fallait adopter une définition générale de la sécurité qui inclurait la consultation, le dialogue, le partenariat et la coopération. Il fallait s'assurer que les forces de l'Alliance seraient en mesure d'assurer la défense collective de façon crédible, mais aussi qu'elles auraient les caractéristiques nécessaires pour remplir de nouvelles missions conformes aux valeurs de l'Alliance et à ses intérêts sur le plan de la sécurité.
Nous prônions également une nouvelle reconnaissance spécifique du lien transatlantique que l'Alliance incarne à bien des égards et nous jugions nécessaire de définir les relations avec les autres institutions, en particulier celles de l'ONU et les autres institutions euro-atlantiques, afin de permettre à toutes ces institutions de fonctionner dans l'harmonie.
Nous estimions que le concept stratégique devait d'autre part permettre à l'Alliance de contribuer de façon significative à la poursuite des mesures internationales de désarmement et de contrôle des armements, compte tenu de leur pertinence pour ses objectifs de sécurité. Nous voulions être certains qu'il y aurait une description au sujet de cette approche générale des moyens à prendre pour atteindre nos objectifs en matière de sécurité. Nous avons aussi fait connaître notre point de vue sur la diminution du rôle des armes nucléaires.
Nous tenions par ailleurs à nous assurer qu'il y aurait, après le sommet de Washington, une évaluation suivie de la politique de l'Alliance au sujet des armes de destruction de masse et des divers rôles que les mesures de désarmement et de non-prolifération pourraient jouer à cet égard. Nous avions également soulevé certaines questions liées à la défense et à la préparation civile.
Nous avons à peu près atteint tous ces objectifs. Nous pouvons féliciter nos représentants pour leur talent de persuasion et leur capacité de traduire des idées à travers le prisme de la tribune consensuelle de l'OTAN. Les documents finals communs reflètent les objectifs que nous nous étions fixés.
Depuis le début, le Canada préconisait une approche aussi vaste que possible au sujet de l'élargissement de l'OTAN. Nous estimions que l'Alliance avait une obligation politique envers les nouvelles démocraties européennes et que ces démocraties, une fois établies, montreraient certainement qu'elles avaient ce qu'il faut pour apporter leur contribution aux buts et objectifs généraux de l'Alliance. Nous avons été un peu déçus de constater que certains autres membres de l'Alliance ne partageaient pas notre point de vue sur l'opportunité d'une nouvelle ronde d'expansion. Je vous rappelle que trois nouveaux membres ont été intégrés officiellement lors du sommet du 50e anniversaire. Certains pensaient qu'il fallait une période d'adaptation, à la suite de l'arrivée de ces nouveaux membres, avant de prendre des engagements fermes au sujet d'une nouvelle expansion.
Cela dit, nous avons adopté un plan d'action sur l'adhésion progressive de nouveaux membres afin d'aider à préparer ces pays sur les plans politique, économique, institutionnel, juridique et militaire, de façon à ce qu'ils soient en meilleure posture pour devenir membres de l'Alliance lors d'une prochaine étape.
Monsieur le président, votre étude déborde largement le rôle de l'Alliance au Kosovo. Je pense toutefois qu'il était important que l'Alliance fasse la preuve qu'elle était capable de gérer efficacement la crise au Kosovo. L'accent a été mis sur la fonction consultative de l'Alliance, et en particulier sur sa capacité de mettre à profit ses atouts politiques et militaires pour atteindre un objectif qui reflète les valeurs sous-jacentes des démocraties qui en sont membres.
La participation à l'OTAN demeure un pilier central de la politique étrangère du Canada. J'espère vous avoir démontré que le Canada ne se contente pas de participer activement à la vie de l'Alliance, mais qu'il est également à l'avant-garde des efforts visant à s'assurer que l'OTAN continue à s'adapter, en l'aidant à demeurer pertinente et capable de régler les problèmes de sécurité de demain, tout comme elle l'a été dans le passé.
Notre participation à l'OTAN nous apporte d'importants avantages. Elle nous offre un moyen rentable de nous défendre contre les agressions de l'extérieur; elle nous fournit des mécanismes consultatifs qui nous permettent d'influer sur les réponses aux menaces contre la sécurité dans toute la zone euro-atlantique; elle nous donne accès à une technologie moderne qui peut nous aider à élargir les compétences et l'expérience des forces canadiennes; elle nous permet de participer aux exercices de l'OTAN et de développer une capacité d'action conjointe, ce qui contribue à l'efficacité et à la flexibilité de nos propres forces armées. Bref, notre participation à l'Alliance représente un des points forts des engagements du Canada sur le plan international et démontre notre détermination à continuer de collaborer avec les démocraties ayant des vues similaires aux nôtres pour promouvoir nos intérêts et ceux de la communauté internationale.
Le président: Contre-amiral MacLean, voulez-vous faire une déclaration préliminaire?
Le contre-amiral Bruce MacLean, directeur général, Politique de la sécurité internationale, ministère de la Défense nationale: Honorables sénateurs, je vous remercie de m'avoir invité à vous fournir un point de départ pour votre exercice de collecte d'information.
Je voudrais me concentrer aujourd'hui sur quelques questions particulièrement importantes du point de vue du ministère de la Défense nationale. Qu'est-ce que nous faisons actuellement? Et qu'est-ce que nous pourrions faire? En particulier, je voudrais vous parler de chiffres. De notre point de vue, ce sera la contribution la plus utile à la discussion.
Il est important de remonter au Livre blanc de 1994 sur la défense, dans lequel était évaluée notre situation vis-à-vis de l'OTAN. À ce moment-là, le gouvernement avait déclaré que le Canada continuerait de figurer parmi les membres actifs et à part entière de l'OTAN et que le rôle fondamental de l'Alliance serait réaffirmé, afin d'assurer la défense collective de ses membres.
Ce qu'il y a d'intéressant, c'est que les choses ont changé. Vous êtes ici aujourd'hui, du moins en partie, pour examiner ce que ce changement signifie pour le Canada. L'OTAN peut contribuer encore davantage à la sécurité collective et à la coopération en cette matière qu'elle ne le fait actuellement, et nous avons le potentiel de compétences et de ressources militaires nécessaire pour contribuer plus souvent aux opérations de paix.
La pierre angulaire du rôle militaire du Canada à l'OTAN est l'article 5 du traité de Washington, qui dit ceci:
Les parties conviennent qu'une attaque armée contre l'une ou plusieurs d'entre elles survenant eu Europe ou en Amérique du Nord sera considérée comme une attaque dirigée contre toutes les parties. En conséquence, elles conviennent que, si une telle attaque se produit, chacune d'elles, dans l'exercice du droit de légitime défense, individuelle ou collective, reconnu par l'Article 51 de la Charte des Nations Unies, portera assistance à la partie ou aux parties ainsi attaquées en prenant aussitôt, individuellement et d'accord avec les autres parties, telle action qu'elle jugera nécessaire, y compris l'emploi de la force armée, pour rétablir et assurer la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord.
À l'aube d'un nouveau siècle, le nouveau concept stratégique important, pour ce groupe, concerne les opérations qui ne sont pas visées par l'article 5, ce dont on entend souvent parler. Quelles sont les opérations que nous pourrions engager dans d'autres buts que la défense d'un de nos alliés? Conformément à sa politique de maintien de la paix, de prévention des guerres et d'amélioration de la sécurité, l'OTAN cherchera, en collaboration avec d'autres organisations, à prévenir les conflits. Si une crise survient, elle tentera de contribuer à la résoudre conformément aux lois internationales, ce qui inclut la possibilité de mener des opérations non visées par l'article 5.
En un mot, ce sont à notre avis les deux grandes questions de l'heure. Maintenant que nous nous apprêtons à entrer dans le XXIe siècle, qui sera sans doute plus dynamique -- et qui est peut-être moins bien compris --, nous allons en faire plus que nous n'en faisions pendant la guerre froide.
Passons maintenant à notre contribution à l'OTAN en temps de paix. Nous avons une frégate avec la Force navale permanente de l'Atlantique, qui est prête à intervenir 24 heures par jour et sept jours par semaine. Cette année, c'est nous qui assurons le commandement de cette force de l'OTAN. Nous avons aussi une frégate ou un destroyer avec la Force permanente en Méditerranée; ce navire est en service sur une base occasionnelle et l'a été encore récemment, en 1998. Nous avons un navire en service dans cette formation à peu près tous les trois ou quatre ans.
Nous avons environ 200 officiers d'état-major dans les divers quartiers généraux, par exemple à Bruxelles, au Grand Quartier général des puissances alliées en Europe, et à Norfolk, en Virginie. Nous avons aussi 125 personnes dans la Force aéroportée d'alerte lointaine de l'OTAN en Allemagne. De plus, nous assurons régulièrement des programmes de formation avec nos alliés de l'OTAN.
Nous aurons aussi la possibilité d'offrir le programme d'entraînement en vol de l'OTAN au Canada, ce qu'on appelle le NFTC, auquel le Danemark et le Royaume-Uni participent actuellement. Nous offrons aussi l'occasion à d'autres forces alliées, comme celles de l'Allemagne et du Royaume-Uni, de s'entraîner au Canada selon le principe du recouvrement des coûts. Les Pays-Bas ont dépensé environ 130 millions de dollars à ce chapitre en 1997-1998.
Voilà ce que nous faisons en temps de paix. Mais qu'est-ce que nous pourrions faire dans une situation de crise plus difficile, ou même en cas de guerre? Dans le Livre blanc, nous avons étudié cette question dans le contexte de nos capacités générales d'intervention d'urgence, non seulement vis-à-vis de l'OTAN, mais aussi dans le cadre de tous nos engagements à l'étranger, ce qui comprend les opérations dirigées par l'ONU ou une coalition de pays aux vues similaires.
Dans ce contexte, nous pourrions déployer en l'espace de trois mois une force d'environ 10 000 personnes provenant de l'armée, de la marine et de l'aviation. Cette force comprendrait par exemple un quartier général de forces opérationnelles interarmées et un groupe opérationnel naval pouvant comprendre jusqu'à quatre destroyers, frégates ou sous-marins, en plus d'un navire de soutien. Elle inclurait également trois groupements tactiques distincts d'environ 1 000 à 1 500 personnes, de même qu'un groupe-brigade. Il y aurait aussi un groupe-bataillon d'infanterie d'environ 1 000 personnes, ainsi qu'une escadre de chasseurs, qui pourrait comprendre jusqu'à 30 ou 35 avions, et un escadron d'aéronefs de transport tactique -- des avions Hercules.
Comme nous ne pourrions pas assurer le soutien de cette force à long terme, elle devrait être rapatriée après six mois environ; autrement, nous devrions prendre certaines mesures de mobilisation pour pouvoir la garder à l'étranger.
Ce que nous pouvons fournir, cependant -- et ce que nous considérons comme une contribution possible à long terme --, c'est une force d'environ 4 000 personnes. Encore là, ces troupes viendraient de l'armée, de la marine et de l'aviation, mais nous pourrions déployer ces 4 000 personnes avec un préavis relativement court, d'environ trois semaines à un mois.
Si nous devions déployer ces 4 000 personnes, nous enverrions aussi quelques navires, un groupement tactique d'environ 1 200 personnes, un groupe-bataillon d'infanterie d'environ 1 000 personnes, un escadron d'avions -- pouvant comprendre jusqu'à 18 chasseurs --, des avions Hercules, un élément de communications et un élément de quartier général. Comme je l'ai déjà souligné, le Canada mobiliserait également d'autres ressources nationales si c'était nécessaire pour respecter ses obligations en vertu de l'article 5 du traité de Washington.
Les engagements financiers du Canada envers l'OTAN sont de l'ordre de 160 millions de dollars par année, ce qui représente environ 5 p. 100 du budget global de l'organisation. En outre, nous allons fournir à peu près 10 millions de dollars sur cinq ans afin de faciliter la transition pour les trois nouveaux membres de l'OTAN: la Pologne, la Hongrie et la République tchèque. Ces fonds visent à aider ces pays à devenir de meilleurs membres de l'OTAN. Nous allons offrir à leurs forces armées des cours de langue et quelques places au Collège de commandement et d'état-major de la force terrestre canadienne, de même qu'une possibilité de formation en cours d'emploi dans des organisations canadiennes. En outre, nous allons constituer des équipes de spécialistes canadiens qui se rendront dans ces pays pour les aider et faciliter leur adaptation à l'OTAN.
Bien que ce ne soit pas expressément relié à l'OTAN, le NCSM Regina sera déployé dans le golfe Persique en juin pour y soutenir les opérations des Nations Unies. En outre, nous avons actuellement en Bosnie un groupement tactique placé sous le commandement de l'OTAN. Nous allons aussi envoyer bientôt un groupe-bataillon d'infanterie en Macédoine, dans le cadre d'une force de rétablissement de la paix au Kosovo. Un escadron de chasseurs, qui comprend jusqu'à 18 CF-18 et environ 275 personnes, a par ailleurs été déployé à Aviano. Enfin, nous avons participé récemment, avec l'ACDI, à la distribution d'aide au Kosovo et en Albanie. Nous avons déployé environ 70 personnes pendant cette opération.
Nous participons actuellement à quelque 23 opérations de paix à travers le monde, comparativement à 25 au total, tant au pays qu'à l'étranger, entre 1948 et 1989. Certaines de ces opérations étaient très substantielles, et certaines de celles dont il est question aujourd'hui ne faisaient appel qu'à une ou deux personnes. Mais pour des fins de comparaison, il est intéressant de souligner qu'il y a eu environ 65 de ces opérations entre 1990 et 1998. Donc, leur rythme a effectivement augmenté partout dans le monde depuis la fin de la guerre froide.
En plus des nos opérations de paix et du travail des membres de l'armée, de la marine et de l'aviation au Canada, nous avons aussi quelque 1 000 personnes déployées aux États-Unis dans le cadre des opérations du NORAD. Et, comme je l'ai mentionné tout à l'heure, la Force aéroportée d'alerte lointaine de l'OTAN compte environ 125 personnes.
Une fois notre déploiement terminé dans le Golfe, et ensuite en Macédoine cet été, nous devrions avoir jusqu'à 3 318 personnes en service à l'étranger. J'espère que ces quelques chiffres vous auront donné une idée de ce que nous faisons actuellement et de ce que nous pourrions être en mesure d'offrir à l'avenir.
Le président: Avant de laisser la parole aux autres membres du comité, j'aimerais vous poser moi-même quelques questions qui pourront peut-être aider à clarifier ce qui va suivre.
Le Sénat parle de maintien de la paix dans le mandat de notre comité. On nous dit constamment que l'opération en Yougoslavie et au Kosovo est présentée comme une tentative pour assurer la sécurité humaine et le respect des droits de la personne, ce qui m'amène inévitablement à me poser la question suivante. Est-ce que les droits de la personne sont respectés au Timor oriental? Est-ce qu'ils sont respectés au Tibet? Si l'opération au Kosovo vise à défendre les droits de la personne, pourquoi est-ce que l'OTAN n'intervient pas dans ces autres régions?
J'ai remarqué que, dans les deux déclarations préliminaires entendues aujourd'hui, on a mis l'accent sur la sécurité de la zone euro-atlantique, ce qui me semble beaucoup plus restreint que l'affirmation selon laquelle les opérations de paix de l'OTAN visent à protéger les droits de la personne ou la sécurité humaine.
Il serait utile que le comité et le grand public sachent comment vous interprétez la notion de «maintien de la paix». Est-ce que vous vous préoccupez des droits de la personne dans le monde entier, ou plutôt de la sécurité, principalement dans la zone d'influence de l'OTAN?
M. Meyer: Monsieur le président, nous pourrions consacrer le reste de la séance à cette seule question, qui recouvre de nombreux éléments. En un sens, votre question reflète le fait que nous sommes en pleine période de mutation en ce qui concerne notre compréhension et notre interprétation de termes qui désignaient depuis des années des concepts connus, familiers et prévisibles, mais qui prennent aujourd'hui de nouvelles dimensions. Ils font donc l'objet de nouvelles interprétations.
J'hésite à parler de maintien de la paix, même si c'est une vocation dans laquelle nous nous sommes sentis très à l'aise pendant des années. Cependant, comme l'ont montré les travaux réalisés par le comité au début de la décennie, il y a eu des changements radicaux dans ce domaine. Un concept que nous pensions bien connu et prévisible depuis 40 ans comprend maintenant de nouvelles dimensions, par exemple le non-consentement des parties. L'absence de structure étatique nationale -- ce qu'on appelle le phénomène de l'État manqué -- est une des situations auxquelles nous avons dû faire face tout au long de la décennie dans des endroits comme la Somalie et l'est du Zaïre.
Les changements terminologiques auxquels vous avait fait allusion reflètent aussi le fait que nous avons constaté une transformation profonde dans la nature des opérations de maintien de la paix. Nous sommes en état d'intervention quasi continuel, à des degrés plus ou moins modestes. Notre participation va des missions d'observation des élections et des autres missions d'observation militaire non définies jusqu'aux opérations de rétablissement de la paix en l'absence de tout élément consensuel, en passant par le déploiement de forces chargées de séparer des combattants qui ont signé un accord de paix.
Bref, la nature des opérations de paix a changé. Il n'y a plus de formule unique applicable à toutes les situations, mais il est clair que la communauté internationale est souvent appelée à réagir. La situation est de plus en plus complexe. Il faut garder à l'esprit l'image d'un continuum dans lequel il est possible d'appliquer de la force à des degrés divers, et avec différents partenaires. C'est un ouvrage en évolution, qui se développe sur le terrain, au fil des besoins. En ce sens, nous avons dépassé la théorie.
Quant à savoir pourquoi l'OTAN intervient au Kosovo et non au Timor oriental en réaction à des violations des droits de la personne, la réponse simple, c'est que l'OTAN est une organisation régionale européenne, ou euro-atlantique, qui n'a essentiellement compétence que dans cette région. L'ONU est une institution mondiale. Du point de vue du Canada, si l'ONU réussissait à négocier un accord de paix pour le Timor oriental, nous l'appuierions sans réserve. En outre, le fait que l'OTAN intervienne en Europe n'empêche pas les organisations régionales ailleurs dans le monde de réagir comme elles le jugent nécessaire aux problèmes qui se posent près de chez elles.
J'espère que l'initiative de l'OTAN au Kosovo n'est pas perçue comme une répudiation de l'importance des droits de la personne ailleurs dans le monde, ou comme un indice d'un manque d'appui politique du Canada aux efforts de règlement de ces autres problèmes.
Le président: Est-ce que les membres de l'OTAN doivent automatiquement participer à toutes les missions de l'organisation? J'insiste sur le mot «toutes» parce que je pense qu'il y a parfois des distinctions entre les différents types de missions. Pouvez-vous répondre à cette question?
M. Meyer: Monsieur le président, conformément à l'article 5 du traité de Washington, les nations sont obligées de porter assistance à un autre État membre lorsqu'il est attaqué. Il appartient ensuite à chaque nation de décider de la forme exacte que prendra cette assistance.
Dans le cas des opérations qui ne sont pas visées par l'article 5, les nations décident si elles veulent participer ou non. Si elles décident que oui, c'est à elles de déterminer la nature de leur contribution. Pour l'opération en cours au Kosovo, le degré de participation des différents membres de l'OTAN varie sensiblement. Il règne toutefois un esprit de solidarité politique, de sorte que même si certains États ne participent pas militairement à une opération donnée, ils se montrent solidaires sur le plan politique.
Le président: Une dernière question, après quoi je vais passer à ma liste. Dans le cas des missions qui ne sont pas visées par l'article 5, c'est-à-dire se porter à la défense d'un membre de l'OTAN, comment l'organisation prend-elle sa décision? Est-ce qu'il lui faut la totalité des voix? Est-ce qu'il s'agit d'un consensus général? On parle souvent de «consensus», mais sans toujours préciser clairement à quel degré d'entente cela correspond exactement. Pourriez-vous nous expliquer ce terme?
M. Meyer: Je n'ai pas besoin de vous dire, puisque vous êtes tous des parlementaires, que le consensus a lui aussi ses nuances. Ce qui compte, c'est que les décisions sont prises collectivement et que chaque État membre a la prérogative de s'opposer aux mesures prévues. Si l'OTAN prend une décision -- qu'il s'agisse d'une intervention mineure ou d'une opération majeure comme celle du Kosovo --, c'est toujours parce qu'il n'y a aucune dissension entre les États membres.
Le sénateur Lynch-Staunton: Merci de votre présentation. J'aimerais moi aussi qu'on m'explique un peu mieux comment fonctionne le processus décisionnel à l'OTAN. Par exemple, c'est l'OTAN elle-même qui a décidé de s'adjoindre trois nouveaux membres. Il y a eu un consensus général au niveau des décideurs. Et aucun État membre n'a dû demander l'approbation de son Parlement ou de son gouvernement national? Jusqu'à quel point l'OTAN peut-elle prendre ses décisions de manière autonome sans en saisir les assemblées législatives ou les gouvernements des pays qui en sont membres?
M. Meyer: Le terme clé, ici, c'est «gouvernements». Ce sont des gouvernements qui sont représentés à l'OTAN; il s'agit d'une organisation intergouvernementale. Ces gouvernements donnent leurs instructions aux représentants qui siègent au conseil, et ils sont liés par les décisions de ces représentants. Il appartient à chaque gouvernement de déterminer quel processus de législation ou de consultation parlementaire il juge nécessaire chez lui avant de s'engager à faire quelque chose.
En définitive, dans les dossiers comme celui de l'expansion, qui a nécessité une modification du traité de Washington, il était implicite que chaque État membre devrait respecter les exigences de ratification. Ces exigences varient selon les États, et ils ont dû soumettre la question à l'assemblée législative dans certains cas. Est-ce que cela répond à votre question?
Pour ce qui est de l'historique de la décision relative à cette expansion, il faudrait remonter au sommet de Bruxelles, en janvier 1994, pendant lequel il a été décidé que l'OTAN chercherait à s'élargir. L'OTAN a par la suite produit une étude dans laquelle étaient énoncées certaines des considérations dont il faudrait tenir compte avant d'inviter de nouveaux membres à se joindre à l'organisation; cette étude a été produite en 1995.
Il y a eu un débat animé tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'OTAN, au sein des gouvernements et ailleurs, au sujet des pays qu'il serait approprié d'accepter et de l'étape à laquelle devraient en être rendus les pays aspirants pour qu'il soit possible de promouvoir leur candidature. Finalement, lors du sommet de Madrid en 1997, l'organisation a décidé d'inviter la Hongrie, la République tchèque et la Pologne à joindre ses rangs et à entreprendre ce qu'on a appelé les négociations sur l'accès, qui ont mené pour finir à l'élaboration de protocoles de modification du traité de Washington et à l'adhésion officielle de ces nouveaux membres.
Le sénateur Lynch-Staunton: Dans la mesure où l'OTAN était une alliance défensive et où les nouveaux membres étaient prêts à poursuivre les mêmes objectifs, on pourrait se demander comment il se fait que le pouvoir décisionnel est maintenant aussi concentré et aussi autonome. Mais, aujourd'hui, c'est la nature profonde de l'Alliance qui a changé, à un point tel qu'elle a même pris l'offensive. J'ai l'impression que le processus décisionnel est resté le même, c'est-à-dire que l'OTAN peut prendre seule les décisions de ce genre. Elle a modifié ses objectifs -- à peu près seule, là encore -- et elle engage ses membres dans des opérations pour lesquelles ils n'éprouvent pas nécessairement tous autant d'enthousiasme qu'au moment de la création de l'OTAN.
M. Meyer: L'ensemble du processus avait l'appui de tous les États membres.
Le sénateur Lynch-Staunton: Des États membres de l'OTAN. J'essaie de me tenir loin de l'aspect politique, dans la mesure du possible, mais savez-vous s'il y en a, parmi les 19 pays membres, qui discutent des décisions récentes?
M. Meyer: Oui. Il y a évidemment eu des discussions dans notre propre Parlement.
Le sénateur Lynch-Staunton: Avant que la décision soit prise.
M. Meyer: Je ne sais pas exactement ce qui s'est fait dans tous les États membres sur le plan législatif. Vous voulez parler de la décision d'appuyer l'action diplomatique par le recours à la force pour régler la crise politique au Kosovo?
Le sénateur Lynch-Staunton: Laissons cela de côté pour le moment.
Le président: J'ai demandé l'autorisation de convoquer des témoins qui pourraient venir nous parler de la compétence de la Couronne au Canada au sujet des traités, comparativement à la compétence du secteur exécutif aux États-Unis.
En vertu de la Constitution américaine, le Sénat doit approuver la signature ou la modification des traités. Par conséquent, les lois fondamentales des différents pays ne sont pas nécessairement les mêmes. Nous entendrons des témoins experts. Il est important d'éclaircir ce point-là.
Le sénateur Lynch-Staunton: J'essaie de voir comment l'OTAN peut prendre des décisions cruciales, de façon plus ou moins autonome, sans que les Parlements de ses États membres soient obligés de ratifier ces décisions avant leur mise en oeuvre. Est-ce que l'OTAN fonctionne par consensus, quelle que soit la décision à prendre?
Cam MacLean: Essentiellement, il est important de retenir que l'OTAN ne prend pas de décisions elle-même. Ce sont les gouvernements nationaux qui prennent ces décisions ensemble. Par exemple, quand il a été question de la première campagne de bombardements, il y a certains pays qui ont obtenu l'autorisation de leur exécutif plus rapidement que d'autres. Mais l'OTAN n'a pas pu aller de l'avant tant que tous les gouvernements, individuellement, n'en étaient pas arrivés à la conclusion qu'ils étaient prêts à soutenir cette opération.
Il est important de comprendre que l'OTAN ne prend pas de décisions de manière autonome; ces décisions doivent refléter les positions respectives des gouvernements nationaux.
Le sénateur Bolduc: Nous avons l'impression que le processus décisionnel ressemble à celui de la Commission européenne, à Bruxelles. Nous parlons depuis dix ans de déficit démocratique. Il semble que le processus décisionnel dont vous parlez ne ressemble pas à ce qui se ferait normalement au Canada. Nous ne parlons pas de déficit démocratique au Canada, mais c'est souvent le cas en Europe. C'est un aspect du processus décisionnel de l'OTAN qui ressemble à celui des Européens. Ce n'est pas un processus politique typique de l'Amérique du Nord.
M. Meyer: Je vais inviter mon collègue à répondre à ce commentaire. Il a une certaine expérience de la Commission économique européenne, et il pourra comparer ses pratiques avec celles de l'OTAN.
M. Charles Court, directeur adjoint, Direction des relations de sécurité et de défense pour l'Amérique du Nord et la région euro-atlantique, Section OTAN NORAD, ministère des Affaires étrangères et du Commerce international: Il y a un important point commun entre l'Union européenne, d'une part, et l'OTAN, de l'autre, en ce sens que ce sont deux regroupements d'États. Dans les deux conseils, les ministres ou les ambassadeurs qui représentent les États membres agissent conformément aux instructions qu'ils reçoivent de leurs gouvernements.
Ces gouvernements suivent chacun leur propre processus décisionnel. Ils doivent respecter certaines règles constitutionnelles pour donner leurs instructions. Par conséquent, on peut avoir l'impression que le conseil prend ses décisions lui-même. Par une espèce de raccourci politique, on pourrait croire que c'est là que les décisions se prennent, mais elles sont en fait déjà prises par les gouvernements membres de ces organisations.
Je voudrais vous parler du nouveau concept stratégique. Il y est question de prévention des conflits et de gestion des crises, et de diverses choses que l'Alliance a déjà affirmées. La partie qui se rattache à notre discussion d'aujourd'hui prévoit que, malgré l'importance de la solidarité et de la cohésion des membres de l'Alliance, la participation à toute mission ou opération demeure assujettie à la décision des États membres, conformément à leur Constitution nationale. Par conséquent, la prémisse de base sur laquelle l'OTAN fonde ses décisions est énoncée clairement.
J'espère que cette réponse vous aidera à comprendre la situation.
Le sénateur Lynch-Staunton: Elle m'a aidé, moi, en tout cas. Donc, pour résumer, l'OTAN se compose de représentants des différents gouvernements, et ce sont ces représentants qui doivent demander à leur gouvernement les approbations ou le soutien dont ils ont besoin. Ce n'est pas à l'OTAN de le faire. Ça semble plutôt évident. Je suis content de savoir que, si les Canadiens se plaignent de ne pas être suffisamment consultés ou de ne pas pouvoir se prononcer sur certaines choses, c'est en un sens parce que leur Parlement a délégué ces pouvoirs au gouvernement. C'est au Parlement qu'il appartient de récupérer ces pouvoirs s'il les veut. L'OTAN n'a pas à intervenir dans ce débat.
M. Meyer: C'est assez bien résumé.
Le sénateur Forrestall: Je comprends pourquoi vous nous avez demandé de ne pas nous lancer dans une discussion d'ordre juridique parce que nous allons entendre des experts plus tard. Quel est le statut des troupes qui participent actuellement à l'opération en Yougoslavie? Sous quelle autorité sont-elles là? Est-ce qu'il y a eu des décrets du conseil ou un autre instrument de ce genre?
Cam MacLean: C'est le Cabinet qui décide de l'envoi de nos troupes n'importe où dans le monde, que ce soit pour une mission de maintien de la paix ou pour n'importe quelle autre opération. La décision de l'exécutif, par la voie du Cabinet, est un élément important. Il y a consultation au Parlement dans presque tous les cas, mais c'est l'organe exécutif du gouvernement national qui décide du déploiement des troupes.
Le sénateur Forrestall: Donc, à votre connaissance, il n'y a pas de décret du conseil, mais plutôt une directive au chef des forces armées?
Cam MacLean: Il faut une décision dûment enregistrée du Cabinet pour que le chef d'état-major de la Défense donne l'ordre de déployer des forces à l'étranger.
Le sénateur Forrestall: Comment se fait la communication à partir du Cabinet? Est-ce que cela se fait en ligne directe, par l'intermédiaire du ministre de la Défense nationale?
Cam MacLean: Oui. C'est consigné dans une décision écrite, qui est ensuite transmise au chef d'état-major de la Défense.
Le président: Permettez-moi d'intervenir. Il y a un acte minutiaire du Cabinet, que le ministre de la Défense nationale communique à son sous-ministre. C'est exact?
Cam MacLean: Je crois qu'il en avertit le chef d'état-major de la Défense, plutôt que le sous-ministre, et c'est lui ou elle qui doit autoriser et préparer la directive.
Le sénateur Forrestall: Merci, monsieur le président.
Quel est le statut de ces hommes et de ces femmes? Est-ce qu'ils sont considérés comme des combattants, ou si ces troupes sont désignées autrement? Quelle est la différence entre leur statut sur leur base, ici au Canada, et sur les bases des missions de maintien de la paix -- si c'est bien de cela qu'il s'agit -- en Yougoslavie?
Cam MacLean: D'abord et avant tout, ce sont des soldats, des marins, des membres des Forces canadiennes. L'important, quand ils sont déployés, c'est de bien comprendre en quoi consiste leur mission, c'est-à-dire quelle est la chaîne de commandement, quel est le mandat de la mission et en quelle capacité les Forces canadiennes -- ou un de leurs éléments -- participent à cette mission, C'est essentiel pour s'assurer que les troupes sont bien choisies pour chaque mission.
Le sénateur Forrestall: Ce qui nous amène à ma dernière question. Quand vous avez parlé de rotation, vous avez dit qu'il pouvait y avoir plus de 3 000 hommes et femmes en déploiement.
Cam MacLean: Il y en aura plus de 3 000. Quand nous en aurons déployé 800 autres cet été -- si nous les déployons -- dans le golfe Persique, nous aurons effectivement plus de 3 000 personnes à l'étranger.
Le sénateur Forrestall: Dans ce théâtre-là uniquement?
Cam MacLean: Non, à travers le monde.
Le sénateur Forrestall: Comment comptons-nous assurer la rotation de ces troupes? Mais est-ce que nous en avons l'intention, premièrement? Comment entendons-nous faire la rotation des troupes en Bosnie? Je sais à peu près comment nous pouvons le faire, sur le plan matériel, mais d'où vont venir ces hommes et ces femmes?
Cam MacLean: Vous soulevez là une question primordiale pour l'organisation de n'importe quelle sorte d'opération de soutien ou de maintien de la paix. De plus en plus, ces missions peuvent durer très longtemps, parfois des années. La mission de maintien de la paix à Chypre, bien sûr, est probablement la plus longue à laquelle nous ayons jamais participé; elle a duré une bonne vingtaine d'années. Mais nous sommes en Bosnie depuis un certain temps déjà, et nous devons tenir compte de la possibilité que nous soyons appelés à déployer une force de rétablissement de la paix au Kosovo. Par conséquent, il est absolument vital que nous puissions soutenir nos forces. C'est lié en partie à la stratégie de fin de mission.
D'ici deux ou trois ans, nous allons devoir assurer une rotation tous les trois ou six mois -- ou selon le rythme qui sera jugé le plus approprié. En règle générale, on peut dire qu'il faut probablement prévoir, pour une mission de longue durée ou de soutien à long terme, trois ou quatre fois le nombre de personnes que nous allons envoyer à l'étranger.
Le sénateur Forrestall: Donc, il faut une division complète, ou à peu près?
Cam MacLean: Non.
Le sénateur Forrestall: En tout cas, ce n'est pas loin d'une division.
Cam MacLean: Prenons par exemple le cas de l'armée. Nous avons aujourd'hui environ 20 000 personnes dans l'armée de terre. Je parle de la Force régulière; ce chiffre n'inclut pas la Réserve, qui compte de 25 000 à 27 000 personnes de plus. Par conséquent, il est tout à fait possible d'envoyer de 2 000 à 3 000 personnes à l'étranger d'un coup, en supposant que nous ayons les spécialités nécessaires.
Ce qui est intéressant, c'est que, dans la situation actuelle, ce n'est pas nécessairement l'infanterie qui risque de poser un problème. Cela pourrait être les éléments plus spécialisés qui accompagnent les forces, par exemple les logisticiens, les ingénieurs militaires et le personnel médical. C'est ce qui risque d'être le plus difficile, même s'il s'agit de nombres beaucoup plus restreints.
Pour garder 3 000 personnes à l'étranger, il en faut à peu près 9 000 à 12 000 en tout, afin de pouvoir assurer leur soutien à long terme. Il faut toutefois se rappeler qu'il n'y a pas seulement les chiffres qui comptent. Il faut aussi tenir compte des différentes composantes de la force, et ce sont parfois les éléments les plus petits et les plus spécialisés qui posent le plus de problèmes.
Le sénateur Forrestall: Est-ce que nous avons déjà commencé la formation de ces troupes supplémentaires, ou si nous avons un régime prévu à cette fin?
Cam MacLean: Nous sommes toujours en train de nous préparer pour une mission ou pour une autre. Par conséquent, si nous effectuons une rotation en Bosnie aujourd'hui, nous savons déjà qui va faire partie du contingent suivant, dans six mois. Nous allons dès lors nous assurer que le prochain groupe qui sera envoyé là-bas recevra une formation appropriée, au moment approprié, pour qu'il puisse se déployer et participer à l'opération au niveau requis. C'est un processus qui se répète constamment.
Pour ce qui est de ce dont nous avons déjà parlé, nous n'avons pas besoin d'augmenter le nombre global de nos forces pour respecter les engagements que nous avons déjà pris.
Le sénateur Meighen: Si je comprends bien, nous ne sommes pas en guerre en ce moment. J'aimerais savoir s'il y a des différences sur le plan de la rémunération ou des avantages sociaux accordés aux troupes déployées dans ce théâtre d'opérations, que ce soit pour leur période de service là-bas ou dans la tragique éventualité de leur décès?
Cam MacLean: Je ne suis probablement pas la personne la mieux placée pour répondre à cette question, mais tout notre personnel est en service actif et peut être déployé rapidement dans n'importe quelle région du monde. Nous avons un régime de rémunération qui s'applique pendant que nos militaires sont à l'étranger; ils ont droit à une prime additionnelle, en fonction des difficultés particulières de leur mission, ainsi qu'à un suivi à leur retour. Je ne peux pas vous donner plus de détails.
Le président: Nous voudrons peut-être y revenir plus tard quand nous aurons des témoins capables de répondre succinctement et efficacement à cette question.
Le sénateur Di Nino: Comme nous le savons tous, le mandat que le Sénat a confié à notre comité consiste à examiner l'évolution ou la transformation du rôle de l'OTAN. Il s'agissait à l'origine d'une organisation vouée à la défense de ses États membres, mais il faut maintenant inclure dans ce rôle la préservation ou la protection de la sécurité humaine. Ce changement, si je comprends bien, découle principalement du traité de Washington, qui a maintenant été ratifié par tous les États membres, il me semble.
Le gouvernement du Canada a-t-il entrepris un dialogue avec le Parlement, et est-il obligé de le faire, pour faire approuver cette évolution du mandat de l'OTAN?
M. Meyer: Je ne sais pas exactement quelles consultations parlementaires ont eu lieu. En un sens, il y a eu une adaptation progressive -- une évolution graduelle, si vous voulez -- depuis 1989 ou à peu près, à la suite des changements profonds par rapport au climat d'affrontement de la guerre froide. Il y a eu toute une succession de sommets et de rencontres semestrielles des ministres des Affaires étrangères et des ministres de la Défense, et les déclarations et communiqués émis à ces occasions donnent une idée de cette évolution. Il est difficile de déterminer exactement quand ce changement s'est produit, parce que les choses ont évolué graduellement.
J'ai l'impression que l'orientation générale qu'a prise l'organisation est assez bien acceptée par la population canadienne et par ses représentants. Tout le monde s'entend pour dire que, maintenant que nous sommes libérés des affrontements de la guerre froide, nous devons chercher à développer d'autres facettes que la simple accumulation de potentiel militaire pour résister un jour à une invasion massive. En ce sens, et en ce qui concerne particulièrement le nouvel accent mis sur la dimension politique de l'Alliance, c'est vraiment un refrain que le Canada répète depuis le début.
Lester Pearson est souvent associé à l'article 2, qu'on appelle parfois l'article canadien, du traité de Washington. Il était très clairvoyant, en ce sens que cet article parle de la promotion d'institutions libres et démocratiques favorisant les interactions économiques harmonieuses entre États. Il reconnaissait que, si on devait concevoir l'Alliance uniquement en termes militaires, elle perdrait sa raison d'être sitôt que disparaîtrait la menace qu'elle était censée contrer.
Le président: Cette question a été évoquée pendant la ronde de questions du sénateur Lynch-Staunton. J'ai dit à ce moment-là que c'était à mon avis un élément important et que nous allions essayer d'inviter des témoins compétents pour nous en parler. Si je comprends bien, votre question est la suivante: quel rôle les deux chambres du Parlement ont-elles à jouer dans la mise en place d'un nouveau mandat pour l'OTAN et, plus précisément, quel rôle ont-elles à jouer quand il est question d'entreprendre une mission en particulier?
Je m'engage à vous trouver des témoins qui se jugeront qualifiés pour répondre à ces questions. Je n'ai pas l'impression que ce soit le cas de nos témoins d'aujourd'hui.
Le sénateur Di Nino: Monsieur le président, merci de votre intervention. Je serais très satisfait si les témoins me disaient qu'une question de cette nature dépasse leurs compétences ou leur sphère d'autorité. Ce serait probablement mieux que les réponses qu'ils nous donnent maintenant, si je peux me permettre de le dire sans vouloir dénigrer nos témoins. Je pense qu'ils font de leur mieux. Cependant, la présidence a probablement raison de souligner que nous devrions poser ces questions à quelqu'un d'autre.
J'ai deux autres questions à poser. Encore une fois, si vous n'êtes pas en mesure d'y répondre, n'hésitez pas à nous le dire.
Au sujet de cette nouvelle responsabilité que l'OTAN a décidé d'assumer, si elle juge qu'il y a des problèmes qui exigent son intervention dans sa sphère géographique, peut-on supposer qu'elle s'y attaquera autrement que par la voie établie historiquement, c'est-à-dire par l'entremise de l'ONU? En posant ma question, je n'oublie pas les limites géographiques dont vous avez déjà parlé.
M. Meyer: Il y a un engagement très clair à travailler dans le cadre de l'ONU et à appuyer la responsabilité première des Nations Unies, qui consiste à maintenir la paix et la sécurité mondiales. Ce rôle a été reconnu en 1949, au moment de la signature du traité. La primauté de l'ONU est bien établie.
Le sénateur Di Nino: Alors, pourquoi l'OTAN n'a-t-elle pas procédé de cette façon-là dans le cas du Kosovo?
M. Meyer: Je dirais qu'elle a travaillé dans le cadre de l'ONU pour établir le processus, et aussi pour demander au régime serbe d'arrêter de faire ce qu'il faisait au Kosovo. Le Conseil de sécurité des Nations Unies a adopté une série de résolutions réclamant un appui à ce processus politique. Quand le consensus a éclaté après le refus de la Russie, et surtout de la Chine, d'autoriser la mise en oeuvre de tous les moyens nécessaires pour assurer le respect des conditions énumérées par le Conseil de sécurité, les gouvernements de l'OTAN ont jugé que l'enjeu était suffisamment grave, en raison des crimes contre l'humanité qui étaient perpétrés -- ce qui est également un élément du cadre juridique international --, pour justifier une intervention malgré l'absence de mandat du Conseil de sécurité permettant d'avoir recours à tous les moyens nécessaires.
Le sénateur Whelan: Monsieur le président, je n'ai jamais assisté à une séance de l'OTAN. J'ai toutefois assisté à beaucoup d'autres rencontres sous les auspices de l'ONU et de l'OCDE. J'ai parfois eu l'impression d'y être un intrus, puisque j'étais là en tant que ministre et représentant élu. Je finissais par me demander ce qui se passait après ces rencontres, puisque les fonctionnaires restaient là après notre départ. J'ai donc de très nettes réserves au sujet de certaines des organisations auxquelles nous participons et de leur façon de fonctionner.
Si j'ai bien compris, monsieur Meyer, vous êtes directeur général. Depuis combien de temps occupez-vous ce poste?
M. Meyer: Depuis septembre 1998.
Le sénateur Whelan: Amiral MacLean, avons-nous une brigade de chars?
Cam MacLean: Non, nous n'en avons pas.
Le sénateur Whelan: Quand a-t-elle été démantelée?
Cam MacLean: Je n'en sais rien. Je peux simplement supposer que cela fait au moins 40 à 50 ans.
Le lieutenant-colonel Don Craig, Direction de la politique de l'OTAN, ministère de la Défense nationale: Nous n'avons plus de brigade blindée depuis la Seconde Guerre mondiale. Nous avons trois régiments blindés qui possèdent un équipement mixte, mais pas de brigade proprement dite.
Le sénateur Whelan: Je me rappelle avoir été au comité des affaires étrangères et de la défense quand j'étais ministre à l'autre endroit. Je me souviens de nombreuses discussions sur le fait que nous avions gagné la guerre dans les airs et que les brigades de chars étaient dépassées. Le lieutenant-colonel Craig pourrait peut-être nous dire s'il pense que nous pourrions gagner la guerre avec des bombardiers, avec une brigade de chars, avec une brigade blindée, ou autrement. J'étais un ardent défenseur de la brigade blindée quand j'étais au comité.
Cam MacLean: Sénateur, nous avons encore des chars en inventaire. Il est certain que, pour ce qui est de l'ensemble des composantes des Forces canadiennes, c'est-à-dire la marine, l'armée et l'aviation, et dans le contexte de l'armée et de l'infanterie, l'artillerie et les blindés sont des éléments essentiels pour réussir des missions en temps de guerre, par exemple. Dans le contexte plus vaste et plus stratégique de l'Alliance, il y a aussi des composantes nationales qui doivent être regroupées.
Donc, on ne peut probablement pas dire qu'une composante en particulier est suffisante, que ce soit dans l'aviation, dans l'armée ou dans la marine.
Sur le plan national, s'il nous manque une composante essentielle d'une force de l'armée, de la marine ou de l'aviation, cela nous empêchera probablement de faire ce que nous avons à faire pour assurer la défense du pays et participer à la gestion de crises lorsque le Canada est appelé à l'aide.
Pour résumer, vous avez absolument raison de dire que le potentiel de combat, sous forme de blindés ou de chars, demeure un élément important; mais ce n'est pas suffisant pour gagner une bataille. C'est probablement la même chose pour toutes les autres parties constituantes, par exemple la puissance aérienne ou navale.
Le sénateur Whelan: Amiral MacLean, vous parlez comme si ce conflit allait durer encore longtemps. Vous parlez de mois et de semaines de planification pour envoyer des troupes à certains endroits. Vous n'êtes pas très optimiste au sujet de la possibilité de règlement de la crise au Kosovo?
Cam MacLean: Je ne me souviens pas d'avoir parlé de la durée possible de la crise au Kosovo.
Le sénateur Whelan: Vous avez dit que le navire serait là-bas en juin.
Cam MacLean: Il y a un navire qui sera déployé dans le Golfe en juin, ce qui n'a rien à voir avec la situation au Kosovo. Je parlais de façon plus générale des opérations de l'ONU et de l'OTAN.
Le sénateur Whelan: Savez-vous combien de millions de personnes ont été tuées dans des conflits depuis la disparition du rideau de fer et la fin de la guerre froide?
Le président: Je ne sais pas s'il y a des statistiques disponibles à ce sujet-là, mais on peut supposer qu'il y en a eu des millions. Pourriez-vous terminer votre question?
Le sénateur Whelan: J'abhorrais le régime communiste, mais comment se comparait-il à ce qui se passe en ce moment au Kosovo? Ma femme vient de Yougoslavie; elle y était arrivée d'Allemagne avant la dernière guerre. Je connais assez bien ce pays. Je sais que les Yougoslaves avaient bâti un pays magnifique, mais qu'il était dirigé d'une main de fer, si je puis dire. L'ONU n'est pas entrée au Rwanda à temps, même si nos généraux canadiens le lui demandaient. L'incompétence de l'ONU a empêché de sauver des centaines de milliers de vies dans cette région. Il aurait fallu y envoyer des troupes plus tôt.
J'ai d'importantes réserves au sujet de l'absence de concurrence dans les activités mondiales. Il ne reste plus qu'une seule superpuissance. Nous avons un énorme appétit pour des armements et des équipements de toutes sortes, et pour la nouvelle technologie. Je ne suis plus au gouvernement depuis plusieurs années, mais je trouve que nous prenons peut-être les choses un peu trop à la légère.
Le président: Il me semble que ce n'est pas une question.
Le sénateur Whelan: Ce n'en est peut-être pas une. Mais j'ai le sentiment que nous avons eu beaucoup à voir avec le démantèlement du rideau de fer.
Le président: Nous allons consigner vos vues.
Le sénateur Whelan: Le président est très efficace aussi pour consigner ses propres vues.
Le président: En effet. Toutes les idées importantes sont consignées.
Le sénateur Roche: Monsieur le président, M. Meyer a parlé de la décision prise lors du sommet de l'OTAN au sujet de la révision de la politique sur les armes nucléaires. Je voudrais remercier les fonctionnaires canadiens qui ont piloté ce dossier à Washington.
Selon quelles normes se fera cette révision? Selon quels critères? Selon quel échéancier? À quel organe de l'OTAN sera-t-elle confiée? Les gouvernements auront-ils l'occasion de soumettre des mémoires? Les organismes internationaux reconnus dans ce domaine, par exemple la Cour internationale de justice, seront-ils consultés?
Pourriez-vous répondre à ces questions dans le contexte de la révision prochaine, à l'OTAN, de la politique sur les armes nucléaires?
M. Meyer: Sénateur, merci de vos mots d'encouragement. Je recommande à ceux qui s'intéressent à cette question de lire le paragraphe 31 du communiqué émis à l'occasion du sommet de Washington.
Le sénateur Roche: Je l'ai lu.
M. Meyer: Ce paragraphe décrit le contexte général. Pour ce qui est plus précisément de l'échéancier, le Conseil de l'Atlantique Nord va proposer un processus aux ministres en décembre 1999 pour qu'ils puissent examiner les différentes options. Ces options se rattachent à la tenue possible de conférences et à des mesures de sécurité, ainsi qu'aux questions de vérification, de non-prolifération, de contrôle des armements et de désarmement.
Quant à l'envergure de cette révision, elle reste à définir. Nous allons adopter une approche très générale. Les États membres intéressés pourront présenter les documents qu'ils jugeront pertinents à ces options. Comme le montre mon énumération, elles sont assez nombreuses. Il pourrait y avoir bien des choses sous cette rubrique.
Le sénateur Roche: Est-ce que cette révision sera terminée à temps pour la conférence sur l'examen des ententes de non-prolifération, en avril 2000, qui constitue une rencontre internationale cruciale pour l'avenir des armes nucléaires?
M. Meyer: Je ne pense pas qu'il y ait de date prévue pour la fin de cette révision.
Le sénateur Roche: Le sénateur Di Nino a parlé de la décision prise par l'OTAN d'entreprendre des bombardements et de choisir la voie militaire pour résoudre la crise au Kosovo.
Je ne tiens pas nécessairement à me lancer dans une discussion sur cette décision. Tout le monde sait que je m'y oppose énergiquement parce que l'ONU a été court-circuitée quand la décision a été prise. Je dirais, sauf votre respect, que vous avez un peu tronqué le récit de ce qui s'est passé à l'ONU quand vous avez répondu tout à l'heure au sénateur Di Nino.
Si je soulève cette question, c'est parce que je m'inquiète -- comme tous les membres du comité, d'ailleurs -- de l'avenir de l'OTAN. Comment l'OTAN va-t-elle prendre ses décisions désormais? Comment les gouvernements de ses États membres vont-ils prendre des décisions qui vont au-delà de l'article 5 original dans le cadre de ce nouveau mandat, qui est plutôt nébuleux -- vous en conviendrez sûrement.
Comment allons-nous prendre ces décisions par rapport à l'autorité internationale que conserve le Conseil de sécurité des Nations Unies, en tant que garant de la paix et de la sécurité? L'OTAN va-t-elle décider d'agir seule chaque fois qu'elle n'est pas d'accord avec le Conseil de sécurité des Nations Unies? Quelles en seront les conséquences pour la sécurité mondiale, qui doit se bâtir sur la coopération des diverses régions du monde?
M. Meyer: Sénateur, à mon avis, la réponse courte, c'est non. Il s'agissait dans ce cas-ci d'une situation exceptionnelle. L'Alliance a réitéré ses vues sur la primauté du Conseil de sécurité de l'ONU. Elle a travaillé très fort pour obtenir du Conseil qu'il appuie son travail au Kosovo, qui inquiète évidemment de nombreux pays qui ne sont pas membres de l'organisation. Je ne pense pas qu'on puisse extrapoler à partir de l'intervention au Kosovo, et dire que l'OTAN va tourner le dos à l'ONU et se comporter en franc-tireur.
Le sénateur Roche: Pensez-vous qu'il serait utile, par conséquent, que le comité envisage de produire une déclaration selon laquelle l'OTAN ne devrait plus jamais rien faire sans l'appui du Conseil de sécurité des Nations Unies? Pourriez-vous nous dire, pour la gouverne du comité, si vous auriez tendance à pencher dans cette direction?
M. Meyer: Personnellement, je crois qu'il serait possible d'examiner la nature de ces rapports et l'envergure que pourrait avoir l'OTAN à l'avenir.
Cette opération n'équivaut toutefois pas à une répudiation du rôle du Conseil de sécurité. En fait, une bonne partie des efforts diplomatiques et politiques que déploient actuellement les États membres de l'OTAN visent à rétablir le consensus sur les exigences que le Conseil de sécurité avait énoncées plus tôt.
Le sénateur Stollery: Il y a bien des gens qui disent que le traité de Washington est un document très simple, dont les 14 articles ont été élaborés à une époque où tout était très simple: il y avait la montée de la menace russe et la nécessité d'assurer la défense collective.
C'est en effet un document très simple. Mais il semble avoir perdu son utilité avec la chute du mur de Berlin, parce que les circonstances ont changé.
M. Meyer a parlé des interventions qui ne sont pas visées par l'article 5, et je pense que c'est de cela qu'il est question aujourd'hui. Quand on regarde l'article 5 du traité, on voit un texte très clair, sans équivoque. C'est un accord de défense mutuelle en cas d'attaque contre un des membres.
Je pense que le grand public a peut-être été laissé de côté quand le concept stratégique a été modifié de manière à refléter plus fidèlement le nouvel environnement de sécurité de l'Alliance.
Après avoir lu une bonne partie des documents fournis par nos attachés de recherche, je trouve difficile de justifier cette intervention qui ne relève pas de l'article 5, et qui a également suscité bien des interrogations d'un bout à l'autre du pays. Il est clair que la campagne de bombardements ne donne rien. Plus les choses traînent, plus les gens se demandent ce qui se passe. Comment en sommes-nous arrivés là? La réponse, c'est que c'est une intervention qui n'est pas visée par l'article 5.
J'ai du mal à comprendre le fondement juridique d'une intervention de ce genre. Le sénateur Roche a dit -- et je pense qu'il a raison -- que le Conseil de sécurité avait été en quelque sorte court-circuité. Vous dites que le Conseil de sécurité ne peut pas donner son accord. Pourtant, l'article 1 de la Charte des Nations Unies est très clair.
On dirait bien que nous avons perdu le contrôle de la situation. Nous participons à une intervention qui n'est pas visée par l'article 5, et j'aimerais bien savoir comment elle se justifie sur le plan juridique.
Le président: Vous ne voulez pas parler en particulier de la Yougoslavie ou du Kosovo, mais bien de toutes les interventions de ce genre, passées et à venir?
Le sénateur Stollery: En effet, comme vous l'avez mentionné, monsieur le président, dans les questions que vous avez posées au début.
M. Meyer: Ce n'est pas la première fois que l'Alliance lance une opération qui n'est pas visée par l'article 5. Vous êtes sûrement au courant du rôle qu'elle a joué en Bosnie; là non plus, l'opération ne relevait pas de l'article 5.
Le sénateur Stollery: Mais l'ONU avait réclamé expressément cette intervention. Ce n'est pas du tout la même chose.
M. Meyer: Je vous l'accorde. Je dis seulement que ce n'est pas la première mission qui ne relève pas de l'article 5.
Comme j'ai déjà essayé de vous l'expliquer, cette opération a été lancée pour appuyer des exigences qui avaient été exprimées par la communauté internationale, mais dont le Conseil de sécurité ne pouvait pas vérifier si elles avaient été respectées.
Les dirigeants politiques de l'Alliance ont donc décidé que les enjeux étaient assez importants et que les violations des lois humanitaires -- qui font également partie de la structure du droit international -- étaient assez graves pour justifier une intervention de ce genre. C'est pour cette raison que l'opération a été lancée.
Le sénateur Stollery: Pourriez-vous me dire en quoi consistent ces lois humanitaires, pour que je puisse les examiner?
M. Meyer: Mon collègue des services juridiques pourrait probablement vous fournir une réponse plus complète. Mais il s'agit notamment de la Convention internationale sur les droits civils et politiques, des conventions de Genève et des protocoles facultatifs relatifs aux crimes contre l'humanité. Ces instruments sont tous applicables à ce qui se passe actuellement au Kosovo.
Le sénateur Stollery: Le président a parlé du Timor oriental, mais j'aurais choisi pour ma part un exemple plus proche de nous, celui de l'Espagne, d'où venait le secrétaire général des Nations Unies et où le ministre de la Police a été emprisonné pour avoir violé les droits fondamentaux des membres d'un groupe terroriste basque.
Il y a beaucoup d'exemples de ce genre, mais je me contenterai de dire que j'ai du mal, même avec votre aide, monsieur Meyer, à comprendre pleinement la justification juridique de cette intervention.
Le président: Je voudrais vous poser une question, sénateur Stollery. Vous avez l'air de dire qu'il n'y a pas de critères suffisamment clairs sur les circonstances dans lesquelles l'OTAN devrait pouvoir agir sans avoir obtenu l'approbation du Conseil de sécurité. Vous dites que l'OTAN semble intervenir de son propre chef dans certains cas, et pas dans d'autres.
C'est là que je voulais en venir au début de la séance, et nos témoins m'ont répondu en parlant de la sécurité dans la région de l'Atlantique Nord. L'Espagne se trouve dans cette région, mais pas nécessairement tous les autres pays que nous avons mentionnés.
Il semble par conséquent que les droits de la personne et la sécurité humaine, et les autres considérations de cet ordre-là, ne sont pas les seules en jeu dans ce cas-ci. Je ne dis pas qu'elles ne devraient pas entrer en ligne de compte, mais j'aimerais bien connaître tous les sujets qui pourraient être discutés.
Le sénateur Stollery: Monsieur le président, la version originale du traité de Washington faisait expressément mention des départements français en Algérie où, comme vous le savez, les droits de la personne sont constamment bafoués. Cette région était mentionnée nommément dans le traité original.
Le sénateur Lynch-Staunton: La mission en Bosnie n'avait pas été autorisée par l'ONU, mais est-ce que le Conseil de sécurité n'avait pas adopté une résolution par laquelle il autorisait en quelque sorte l'OTAN à intervenir en son nom dans la région, ce qui revenait finalement à une approbation tacite?
M. Meyer: Oui, l'OTAN est intervenue en Bosnie sur l'ordre de l'ONU.
Le sénateur Lynch-Staunton: Donc, l'intervention en Bosnie était sanctionnée par l'ONU, ce qui n'est pas le cas au Kosovo?
M. Meyer: En effet. Du moins, pas pour le moment.
Le sénateur Lynch-Staunton: Je ne tiens pas à me lancer dans une grande discussion au sujet du génocide, mais il n'est pas encore prouvé qu'il y a bel et bien eu un génocide au Kosovo. Le terme a été employé, mais il l'est souvent à tort et à travers. Vous avez parlé de génocide, mais ce n'est pas encore prouvé.
Le sénateur Prud'homme: À tort et à travers.
Le président: Silence, s'il vous plaît. Le sénateur Lynch-Staunton a la parole.
Le sénateur Lynch-Staunton: Vous avez employé le terme «génocide». Je voudrais savoir sur quoi vous vous fondez pour affirmer qu'il y a un génocide en cours au Kosovo.
M. Meyer: En fait, je n'ai pas employé ce terme-là. J'ai parlé plutôt de «crimes contre l'humanité», ce qui est plus approprié aux dires de nos avocats. D'après ce qu'ils nous ont expliqué, il n'est pas certain qu'il y ait véritablement un génocide, au sens de la convention sur les génocides. Mais il est clair qu'il y a eu des crimes contre l'humanité, conformément à la définition contenue dans d'autres instruments juridiques internationaux.
Le sénateur Mahovlich: J'ai entendu hier aux nouvelles que la Russie allait envoyer des soldats au Kosovo. Est-ce que cela a été approuvé par l'ONU?
M. Meyer: Je n'ai rien entendu à ce sujet-là. Il y a des gens qui disent que la Russie devrait être invitée à participer à une éventuelle force de rétablissement de la paix au Kosovo, de la même façon qu'il y a actuellement des troupes russes qui participent à la force commandée par l'OTAN en Bosnie. Il est donc possible que cela se produise, mais ce n'est pas encore fait.
Le sénateur Bolduc: On dirait bien que les gouvernements de l'OTAN décident d'intervenir quand ils perçoivent un danger dans leur zone d'influence. Qu'est-ce qui se passerait si l'armée turque décidait de procéder au nettoyage ethnique des Kurdes? Est-ce que nous devrions intervenir là aussi? C'est possible, puisque cela s'est déjà vu. Or, la Turquie est membre de l'OTAN.
M. Meyer: De toute évidence, le gouvernement turc devrait rendre compte de ses actes, mais c'est un scénario hypothétique.
Le président: Sénateur Bolduc, votre question est intéressante et importante, mais elle est trop vaste et trop sérieuse pour constituer une question supplémentaire. Nous y reviendrons et nous lui accorderons toute l'attention que vous souhaitez.
[Français]
Le sénateur Prud'homme: À mon avis, lorsque l'Union soviétique s'est écroulée et qu'il n'y a eu qu'un seul super pouvoir, on n'a pas réfléchi au nouveau rôle de l'OTAN. Qu'est-ce que l'OTAN aurait dû devenir une fois un des ennemis possibles disparu?
Je suis allé au Kosovo, en Albanie, à Zagreb, à Dubrovnik, et cetera, non pas pour le gouvernement, ce sont les Américains qui m'avaient demandé d'y aller. J'ai conclu que le grand danger était l'immense pauvreté de tous ces pays.
[Traduction]
Il y a des gens qui frappent à la porte aujourd'hui et qui veulent se joindre à l'OTAN. Il y a neuf candidats possibles, ce qui pourrait entraîner une foule de problèmes dont nous devrions nous mêler parce que, comme l'a dit le sénateur Stollery, notre accord de défense mutuelle ne nous donnerait pas le choix. Le sénateur Bolduc a mentionné les Turcs. Il regardait vers le sud, mais il aurait dû regarder plus au nord. En Géorgie du Sud, il y a bien des gens qui voudraient faire partie de la Turquie. Et, bien sûr, il y en a d'autres qui ne l'accepteraient pas.
Nous avons refusé de reconnaître que toutes ces démocraties naissantes voulaient une espèce de plan Marshall pour assurer leur développement économique. Ce que nous avons maintenant, c'est un gigantesque plan militaire. Comme l'a dit Eisenhower, il faut se méfier du complexe militaro-industriel. Ce sont les gens les plus dangereux.
Tous les membres du corps diplomatique à qui j'ai parlé disent que, quand ces pays ne peuvent pas obtenir d'aide économique, ils n'ont qu'à frapper à la porte de l'OTAN pour que tout le monde les aide.
Avons-nous vraiment réfléchi à la véritable signification qu'aura l'expansion de l'OTAN pour le Canada?
Demain, le Canada pourra avoir la conscience tranquille. Nous allons accueillir 5 000 réfugiés et dépenser 100 millions de dollars. Sans l'ombre d'un doute, nous allons donner naissance aux nouveaux Palestiniens des Balkans, avec tous les éléments d'exclusion que cela comporte.
Après 52 ans, il y a encore 700 000 Palestiniens qui vivent dans des camps de réfugiés, mais nous n'en parlons pas. Est-ce que nous sommes en train de créer quelque chose de similaire parce que nous n'avons pas assez réfléchi à la question?
Le président: Sénateur Prud'homme, je pense que c'est aux ministres qu'il appartient de répondre à cette question.
M. Meyer: Monsieur le président, je voudrais dire quelques mots; à vous de juger si c'est une réponse appropriée. Je dirais que le Canada a réfléchi à l'utilité de l'expansion et qu'il était pleinement convaincu que c'était la meilleure chose à faire pour intégrer ces nouveaux États aux institutions occidentales. Ce qui est bon pour le Conseil de l'Europe et l'Union européenne l'est aussi pour l'OTAN, du point de vue de la sécurité tout autant que sur le plan de la situation socio-économique et des droits de la personne. Je crois que c'est en fait une façon de s'assurer d'une paix et d'une démocratie durables.
L'aspect économique est certainement très important. Il y aura d'ici la fin du mois une rencontre sur ce qu'on a appelé le «pacte de stabilité» pour le sud-est de l'Europe, et qui vise à reconnaître les difficultés économiques auxquelles ces pays doivent faire face et à coordonner l'aide des institutions financières occidentales et internationales, ce qui est également essentiel.
Enfin, l'intervention de l'OTAN vise notamment à permettre aux Kosovars de rentrer chez eux en toute sécurité, justement pour éviter qu'il y ait dans d'autres pays, et pour des périodes indéterminées, des camps de réfugiés comme ceux où vivent des Palestiniens.
Le président: Chers collègues, vous vous souviendrez que j'ai dit au début de la séance que nos travaux portaient sur le nouveau rôle de l'OTAN, et en particulier sur le maintien de la paix. Comme je l'avais prévu, nous avons parlé de la Yougoslavie et du Kosovo. J'espère que nous mettrons tous à profit ce que nous avons entendu à ce sujet-là pour nos discussions sur les opérations de paix, parce que nous n'avons pas le mandat d'examiner spécifiquement la situation en Yougoslavie et au Kosovo. Notre mandat porte sur les opérations de paix, et cette situation n'en est qu'un exemple.
Comme il ne nous reste plus de temps, je vais demander aux sénateurs qui avaient encore des questions à poser de les garder pour notre prochaine séance, qui aura lieu demain après-midi à 15 h 15; nous entendrons alors les mêmes témoins qu'aujourd'hui.
Merci beaucoup, chers collègues.
La séance est levée.