Le logement et l’infrastructure dans les réserves : Recommandations de changements

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Le rapport

Résumé

L’infrastructure, c’est beaucoup plus que du béton. Des infrastructures vieillissantes, inadéquates et médiocres peuvent nuire considérablement à la vie sociale et économique des collectivités. À cet égard, l’infrastructure doit répondre aux besoins les plus fondamentaux des personnes, des familles et des collectivités : loger les familles et avoir accès à de l’eau potable. Le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones (le « comité ») a tenu des audiences sur les besoins en matière de logement et d’infrastructure dans les réserves dès novembre 2013. Il s’est rendu dans des collectivités de tout le pays pour constater de visu les difficultés et les pratiques exemplaires en ce qui concerne le logement et l’infrastructure.

1. Le logement

En février 2015, le comité a déposé son rapport provisoire sur le logement dans lequel il fait état de graves pénuries de logement et de surpopulation, de logements mal construits et en très mauvais état et des obstacles que les membres et les collectivités des Premières Nations doivent surmonter pour trouver des solutions novatrices afin de répondre à leurs besoins en matière de logement. Selon les témoignages entendus, les fonds que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada verse aux collectivités des Premières Nations s’avèrent insuffisants pour bien entretenirles logements. Quelques Premières Nations complètent ces fonds en louant des logements, mais d’autres n’ont pas les ressources humaines pour établir ou gérer un régime de location, sont réticentes à établir un tel régime ou vivent dans des collectivités où c’est impossible sur le plan financier.

Le comité a souligné la nécessité d’examiner les initiatives actuelles pour s’attaquer au problème du logement dans les réserves. À titre d’exemple, bien qu’on s’attendait à ce que les 300 millions de dollars mis en fiducie par le gouvernement fédéral en 2008 pour le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations permettent la construction de 25 000 habitations en 10 ans, les données les plus récentes fournies au comité indiquaient que 99 logements avaient été bâtis à la fin de mai 2015.

Le rapport recommande de régler certains problèmes de logement, notamment :

  • supprimer le facteur d’indexation annuelle de 2 % du financement du Ministère de sorte que le financement réservé au logement et à l’infrastructure suive le rythme de la croissance démographique et de l’inflation;
  • prendre les mesures nécessaires pour que les Premières Nations disposent des ressources humaines requises pour gérer leurs logements et adopter et appliquer les codes du bâtiment;
  • réévaluer, renforcer et élargir les programmes existants, comme les garanties d’emprunt ministérielles et le Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations, pour qu’ils permettent de réellement construire des logements pour les Autochtones.

2. L’infrastructure

Depuis l’automne 2014, le comité s’est concentré sur l’infrastructure communautaire, soit les routes, les réseaux d’aqueduc, les écoles, les ponts et les installations communautaires. Les déficits d’infrastructure ne sont pas l’apanage des collectivités des Premières Nations, mais l’ampleur du déficit dans les réserves est particulièrement frappante. En se rendant dans les collectivités des Premières Nations, le comité a pu voir des étangs d’épuration qui débordent et des endroits où les avis d’ébullition d’eau sont en vigueur depuis plus de dix ans.

Contrairement à d’autres gouvernements, qui financent l’infrastructure par des emprunts sur le marché obligataire et par l’augmentation des impôts, les gouvernements des Premières Nations se heurtent à des obstacles particuliers qui freinent l’accès aux capitaux pour financer l’infrastructure. Les Premières Nations qui n’ont pas de revenus autonomes doivent demander du financement au Ministère pour leurs projets d’infrastructure, et attendre que les fonds soient disponibles. Celles qui disposent de revenus autonomes construisent parfois leur propre infrastructure, comme des écoles ou des bâtiments communautaires, en souscrivant des prêts bancaires à des conditions beaucoup moins favorables que les municipalités ou les provinces.

Dans son rapport, le comité souligne le rôle important que le développement économique peut jouer pour aider les collectivités des Premières Nations à répondre à leurs besoins en matière d’infrastructure. Le manque de financement pour les infrastructures essentielles, comme les routes et les réseaux d’aqueduc et d’égout, limite actuellement la capacité des Premières Nations de construire des logements dont elles ont cruellement besoin. Dans le même ordre d’idées, le manque d’infrastructure empêche les Premières Nations de profiter des possibilités de développement économique. Le comité recommande d’aider davantage les Premières Nations pour qu’elles puissent élaborer des plans communautaires globaux qui leur permettront de profiter des possibilités de développement économique et de planifier les besoins de leurs collectivités en matière de logement.

Le comité reconnaît que les Premières Nations ne peuvent répondre à leurs besoins en matière d’infrastructure avec le seul financement du gouvernement fédéral. Celui-ci octroie actuellement des fonds pour l’infrastructure en fonction de la trésorerie pour l’exercice en cours. Il est impossible de combler le déficit d’infrastructure dans les collectivités des Premières Nations en procédant ainsi. Selon une multitude de témoins, dont des collectivités des Premières Nations et des institutions financières, le gouvernement fédéral pourrait réaliser des progrès dans le dossier des infrastructures s’il pouvait aider les Premières Nations à obtenir du financement. Le comité recommande que le Ministère collabore avec les organismes des Premières Nations afin de créer un programme de garanties d’emprunt ministérielles pour l’infrastructure et le logement des Premières Nations dans les réserves, qui permettrait de titriser beaucoup plus de ressources financières que les allocations annuelles de financement du Ministère, répartissant ainsi le coût du bien sur sa durée de vie.

Les collectivités des Premières Nations étant diverses, les outils nécessaires pour répondre à leurs besoins doivent tenir compte de leur diversité. Les recommandations du comité prennent cette diversité en considération, allant de la suppression du facteur d’indexation annuelle de 2 % du financement du Ministère au renforcement de la capacité des Premières Nations de gérer les logements, sans oublier l’aide à l’établissement de plans communautaires globaux qui favorisent le développement économique et la mise en place de mécanisme permettant aux Premières Nations d’obtenir du financement. Le comité espère que les recommandations formulées dans le rapport offrent des solutions aux Premières Nations qui s’efforcent constamment de répondre aux besoins de leurs collectivités en matière de logement et d’infrastructure.

Recommandations

Recommandation 1

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada supprime le facteur d’indexation annuelle de 2 % du financement, à partir du budget de 2016‑2017.

Recommandation 2

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement alloue des fonds suffisants au Programme de logement sans but lucratif dans les réserves, le programme prévu à l’article 95, afin de régler la pénurie croissante de logements dans les réserves;

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement examine les options visant à assurer une plus grande souplesse dans la façon d’allouer les fonds du Programme de logement sans but lucratif dans les réserves, plus particulièrement pour permettre les engagements pluriannuels, ce qui donnerait suffisamment de temps aux collectivités pour organiser la construction.

Recommandation 3

Que le programme annuel de financement du soutien des bandes du ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada fournisse des fonds pour l’embauche d’un gestionnaire de logement qualifié dans la réserve, au besoin.

Recommandation 4

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada :

  • consulte les organismes des Premières Nations afin de dégager les préoccupations liées à la compétence en matière d’élaboration et d’application des codes du bâtiment et d’évaluer la capacité requise pour adopter, puis appliquer ces codes;
  • prenne les mesures nécessaires pour permettre aux Premières Nations (et aux organismes qui les aident) de respecter les normes fixées par la loi comme condition préalable au nouveau cadre législatif d’application des codes du bâtiment dans les réserves;
  • élabore de telles mesures législatives de concert avec les Premières Nations concernées.

Recommandation 5

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada examine l’allocation-logement du Programme d’aide au revenu : afin d’évaluer si l’allocation-logement est suffisante pour couvrir le coût du logement des prestataires, notamment le loyer et le chauffage, et de veiller à ce qu’elle soit appliquée de manière uniforme dans les régions et respecte le principe de la comparabilité provinciale;

Que les résultats de cet examen soient déposés au Parlement au plus tard le 30 juin 2016.

Recommandation 6

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada et la Société canadienne d’hypothèques et de logement collaborent à l’élaboration d’une stratégie de logement pour les collectivités éloignées et isolées des Premières Nations, que cette stratégie apporte une solution aux problèmes particuliers et aux coûts de construction dans les collectivités éloignées et que le Ministère examine la pertinence de son indice d’éloignement et d’isolation afin de veiller à ce qu’il tienne compte des coûts réels.

Recommandation 7

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada, en consultation avec les Premières Nations, prenne des mesures immédiates pour améliorer l’efficacité du processus d’approbation des garanties d’emprunt ministérielles et les lignes directrices opérationnelles du programme des garanties d’emprunt ministérielles afin d’offrir aux Premières Nations la souplesse nécessaire dont elles ont besoin pour gérer les risques associés aux prêts hypothécaires assurés par les garanties d’emprunt ministérielles. Que le gouvernement élargisse le programme des garanties d’emprunt ministérielles afin que les bandes, plutôt que les membres des Premières Nations, y aient accès et qu’il augmente la limite d’autorisation à 3,2 milliards de dollars en tenant compte des augmentations futures.

Recommandation 8

Que la Société canadienne d’hypothèques et de logement demande l’évaluation de l’optimisation des ressources du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations et qu’elle élabore une série de propositions pour élargir les utilisations possibles du Fonds, notamment la possibilité de le titriser afin de financer des projets de logement novateurs;

Que le pourcentage du Fonds pour les logements du marché destinés aux Premières Nations consacré au Programme de renforcement des capacités soit augmenté et que l’admissibilité au programme soit élargie aux Premières Nations qui en sont aux premières étapes de la présentation d’une demande au Fonds.

Recommandation 9

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada prenne les mesures nécessaires pour élargir l’application de la Loi sur la gestion des terres des premières nations (LGTPN) et axe ses efforts sur ce qui suit :

  • offrir aux Premières Nations assujetties à la Loi sur les Indiens la formation nécessaire pour qu’elles puissent faire la transition vers la LGTPN en temps opportun;
  • fournir aux Premières Nations signataires du régime de la LGTPN le soutien nécessaire pour qu’elles puissent devenir pleinement fonctionnelles et se conformer aux exigences du régime, dont l’élaboration d’un code foncier;
  • remédier urgemment à l’arriéré des demandes de participation au régime de la LGTPN et, en collaboration avec le Conseil consultatif des terres des Premières Nations, étudier les possibilités de financement en vue de permettre à un plus grand nombre de Premières Nations d’adhérer au régime.

Recommandation 10

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada étudie, en consultation avec les Premières Nations, la possibilité d’adopter une loi à adhésion facultative, qui rendrait inapplicable l’article 89 de la Loi sur les Indiens. Une telle loi pourrait faciliter l’accession à la propriété privée pour les membres des Premières Nations vivant dans les réserves.

Recommandation 11

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada envisage, en consultation avec les Premières Nations, de créer un programme de garanties d’emprunt ministérielles pour l’infrastructure dans les réserves.

Recommandation 12

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada prenne des mesures immédiates pour convoquer la tenue d’une table ronde nationale avec le Conseil national de développement économique des Autochtones et d’autres organismes autochtones afin de chercher des moyens de faciliter l’accès à l’argent des Indiens pour les Premières Nations, que ce soit par la modification de la Loi sur la gestion du pétrole et du gaz et des fonds des Premières Nations ou par d’autres mesures législatives ou stratégiques pertinentes.

Recommandation 13

Que le ministère des Affaires autochtones et du Développement du Nord Canada veille à ce que les Premières Nations reçoivent des fonds suffisants pour l’élaboration de plans communautaires globaux, que ces plans tiennent compte des besoins en matière d’infrastructure communautaire et de développement économique et qu’ils visent une période supérieure à cinq ans.

Coordonnées du comité

Pour de plus amples renseignements :
613-990-0088 or 1-800-267-7362

Courriel : appa@sen.parl.gc.ca

Adresse postale :
Comité sénatorial permanent des peuples autochtones
Le Sénat du Canada
Ottawa, Ontario
Canada, K1A 0A4

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