Réflexions sur la modernisation du Sénat - Pleins feux sur 42 : changements, défis et observations

Le Groupe canadien d’étude des parlements

14 septembre 2018


L'honorable Sénateur Marc Gold :

Permettez‑moi de commencer par jeter un coup d’œil pénétrant sur ce qui est évident, pour reprendre les termes de l’ancien président de l’Association canadienne des libertés civiles, le regretté Alan Borovoy.

Le Sénat traverse une période de transition, en passant d’une assemblée organisée autour de deux caucus politiques – le gouvernement et l’opposition – à une assemblée où la majorité des sénateurs ne sont affiliés à aucun parti politique. Et en cette période de transition, le Sénat est en proie aux douleurs de croissance qui accompagnent un travail en cours.

Pour certains, le projet de modernisation – c’est‑à‑dire la création d’un Sénat plus indépendant et moins partisan – constitue l’aboutissement même du Sénat, comme prévu à l’origine, et serait la meilleure expression de son mandat constitutionnel. Je partage cet avis et je suis déterminé à ce que le projet soit couronné de succès. Pour d’autres, la tentative de créer un Sénat moins partisan est une grave erreur, qui va à l’encontre de l’histoire et des traditions du Sénat, d’après ce qu’ils croient comprendre.

Le fait est que ce ne sont pas tous les sénateurs qui tiennent à la réussite de ce projet. Certains s’y opposent en s’appuyant exclusivement sur des principes, alors que d’autres semblent être davantage motivés par des considérations partisanes. Voilà qui complique encore plus la tâche d’apporter des changements au Sénat.

Il existe une tension manifeste entre deux modèles ou visions du Sénat : l’un qui accorde beaucoup d’importance à la partisanerie et à la cohérence idéologique au sein des groupements politiques, et l’autre qui met l’accent sur l’autonomie individuelle des sénateurs et leur capacité de voter indépendamment du programme d’un parti politique donné. Cette tension était évidente au cours de la dernière année et se poursuivra, voire s’intensifiera, à l’approche des élections fédérales en 2019. En effet, ces élections détermineront si l’impulsion donnée pour créer un Sénat plus indépendant et moins partisan sera maintenue ou interrompue.

Ces visions opposées alimentent les débats au Sénat et sont relayées dans les médias. Elles auront également tendance à influer sur la façon dont on évalue le rendement du Sénat en cette période de transition.

Alors, comment évaluer le travail du Sénat durant cette phase de transition? La réponse dépend du ou des critères que nous appliquons et de la personne à qui nous posons la question.

Permettez‑moi d’aborder trois critères possibles – l’efficience, la prévisibilité et l’efficacité du Sénat actuel – et de souligner quelques‑uns des défis auxquels nous faisons toujours face.

Efficience

Un Sénat organisé par le gouvernement et les caucus de l’opposition, tous deux présents dans les caucus nationaux de leurs partis politiques respectifs, est sans aucun doute un moyen efficace d’organiser les travaux du Sénat. Lorsque le gouvernement a la majorité à la Chambre des communes et au Sénat, il peut faire ce qu’il veut et à la vitesse qu’il souhaite. Lorsque l’opposition contrôle le Sénat, les choses ralentissent, mais à l’ère moderne du moins, les affaires du gouvernement se font généralement, sauf dans quelques exemples bien connus.

Cela dit, je pense que l’année dernière a démontré que le Sénat peut fonctionner efficacement. Lorsque les groupes sont disposés à faire avancer le débat, les projets de loi peuvent et doivent évoluer relativement facilement dans le processus législatif.

Cela dit, l’efficience du Sénat pourrait être améliorée par une meilleure organisation et une meilleure planification parmi les représentants du gouvernement, les groupes parlementaires et les caucus. Je pense que notre expérience récente du projet de loi C-14 concernant l’aide médicale à mourir et du projet de loi C-45, Loi sur le cannabis, illustre les avantages d’une approche plus structurée et organisée de nos délibérations et de nos débats, une approche qui respecte nos traditions importantes en matière d’égalité des sénateurs et leur droit de prendre la parole dans un débat. Là où il y a une volonté politique de faire preuve d’efficience, il y a un moyen d’y parvenir – et les moyens ne manquent pas!

Mais n’oublions pas que, même si l’efficience est une valeur importante dans toute institution, elle n’est pas et ne devrait pas être la mesure de la capacité du Sénat à jouer son rôle de Chambre de second examen objectif. D’autres critères doivent être pris en compte.

Qu’en est‑il alors de la prévisibilité?

Prévisibilité

Ceux qui critiquent le Sénat actuel évoquent le manque de prévisibilité comme preuve que l’approche du gouvernement est mal avisée. Et il ne fait guère de doute que le Sénat d’aujourd’hui est beaucoup moins prévisible, du moins à certains égards, que le Sénat du passé.

Lorsque le gouvernement avait la majorité tant à la Chambre qu’au Sénat, il pouvait agir comme bon lui semblait. Et même quand le gouvernement n’était pas majoritaire au Sénat, celui‑ci était un endroit relativement prévisible. Abstraction faite des discours partisans, les sénateurs de l’opposition comprenaient clairement qu’au bout du compte, le gouvernement avait le droit de faire adopter son projet de loi, surtout s’il s’agissait d’une mesure législative qui honorait ses promesses électorales.

Ce n’est plus le cas aujourd’hui.

Le fait est que le gouvernement ne peut compter ni sur les membres du Groupe des sénateurs indépendants ni sur les libéraux indépendants pour voter en faveur des projets de loi d’initiative ministérielle. Et lorsque le Groupe des sénateurs indépendants ou les libéraux indépendants sont divisés sur des questions, comme c’était le cas lors du débat en troisième lecture sur le projet de loi C-46 ou en ce qui concerne certains amendements aux projets de loi C-49 ou C-45, le résultat s’avère plutôt imprévisible.

Mais est‑ce nécessairement une mauvaise chose?

Si la prévisibilité laisse entendre que le gouvernement obtient des passe-droits – c’est‑à‑dire que le Sénat se contente d’approuver aveuglément les mesures législatives du gouvernement –, alors il faut se demander à quoi bon accorder une telle importance à ce critère.

L’impossibilité de présumer que les sénateurs indépendants voteront en faveur des projets de loi d’initiative ministérielle signifie que le gouvernement doit accorder plus d’attention au Sénat qu’il ne le ferait autrement. Dans une certaine mesure, cela découle de notre récente expérience avec le projet de loi C‑29, le deuxième projet de loi d’exécution du budget, et le projet de loi S‑3 concernant l’égalité des sexes et la Loi sur les Indiens.

Il y a une autre sorte d’imprévisibilité qui mérite d’être mentionnée. Dans un Sénat organisé autour d’un gouvernement et d’une opposition, les deux caucus pourraient conclure des ententes et accepter des compromis au sujet de mesures législatives, et ils pourraient voter en conséquence sur le parquet. Étant donné la manière dont le Groupe des sénateurs indépendants est organisé et défini, ce n’est plus une pratique aussi facile ou répandue. Cela dit, si nous devions adopter une certaine forme de planification à plus long terme, comme dans le cas du projet de loi C‑45, nous pourrions rendre notre programme législatif plus prévisible et accroître la cohérence de nos débats, le tout sans compromettre fondamentalement nos traditions de liberté de discussion. Là encore, il s’agit simplement d’une question de volonté politique.

Cela m’amène au troisième critère : l’efficacité.

Efficacité

Par « efficacité », j’entends le degré auquel le Sénat examine les mesures législatives et les politiques du gouvernement selon une approche raisonnée et fondée sur des principes, et contribue à l’amélioration des lois et des politiques publiques. De toute évidence, il s’agit d’un critère de nature qualitative qui prête à interprétation. C’est toutefois au cœur même du mandat constitutionnel du Sénat.

Il est tentant de mettre l’accent sur des mesures quantifiables quand on cherche à évaluer l’efficacité du Sénat. Par exemple, on a tendance à faire tout un plat du nombre de fois que le Sénat actuel a amendé des projets de loi d’initiative ministérielle. Comme on le sait, le Sénat a proposé des amendements à environ 25 % des projets de loi dont il était saisi, un pourcentage nettement plus élevé qu’avant. Il est indéniable que le Sénat actuel affirme son indépendance par rapport à la Chambre des communes, mais il ne faut pas confondre assertivité et efficacité. J’y reviendrai un peu plus loin dans mon discours.

À mon avis, le Sénat actuel a fait preuve d’une grande efficacité au moment d’examiner d’un œil critique les lois et les politiques du gouvernement, comme en témoignent nos délibérations sur le projet de loi C‑45.

Premièrement, le projet de loi a été soumis à un examen minutieux sur le parquet du Sénat et au comité. Plus précisément, la qualité de notre examen a été considérablement rehaussée par la façon dont les délibérations et les discussions étaient structurées et organisées, tant à l’étape de l’étude en comité que durant le débat en troisième lecture. J’aimerais que le Sénat continue d’organiser ses travaux d’une manière structurée et cohérente. Cela peut se faire sans compromettre l’indépendance et l’égalité des sénateurs.

Deuxièmement, l’efficacité du Sénat s’est manifestée par la façon dont les questions soulevées par les collectivités autochtones ont été intégrées dans le processus législatif. La manière structurée dont nous avons étudié le projet de loi au comité a mis en évidence des points qui auraient été autrement ignorés. Par ailleurs, grâce à l’indépendance accrue – et oui, à l’assertivité – du Sénat, le gouvernement ne pouvait pas faire fi des préoccupations au sujet de l’incidence du projet de loi sur nos collectivités autochtones. Le temps nous dira à quel point la réponse du gouvernement sera pertinente. Mais il ne fait aucun doute que le Sénat actuel a su remplir efficacement son rôle constitutionnel.

Pour ma part, la question fondamentale est de savoir si le Sénat actuel remplit ou non son mandat constitutionnel – s’il ajoute de la valeur au processus législatif en soumettant les lois et les politiques du gouvernement à un examen raisonné, critique et fondé sur des principes. Je crois que c’est le cas et que le projet de modernisation place le Sénat sur une voie prometteuse afin de mieux servir les Canadiens. Mais le projet est fragile et comporte son lot de défis. Permettez‑moi d’en mentionner brièvement trois.

Défis

Tout d’abord, il y a un risque qu’un Sénat de plus en plus assertif nuise à son efficacité et à sa crédibilité s’il a tendance à proposer un grand nombre d’amendements aux projets de loi d’initiative ministérielle. Certes, il y a toujours lieu d’améliorer les projets de loi, et le Sénat a un rôle légitime pour ce qui est de proposer des amendements dans les circonstances appropriées. Mais ce qui constitue ou non une circonstance appropriée est matière à débat, du moins au sein du Groupe des sénateurs indépendants, et aucun consensus clair ne s’est encore dégagé. Nous ne devrions pas présumer que notre nomination en tant que sénateurs non affiliés nous donne « le mandat de vertu », comme l’appelle dérisoirement Andrew Coyne.

Si trop de sénateurs estiment qu’il est approprié de proposer et d’appuyer des amendements aux mesures législatives du gouvernement lorsqu’ils croient qu’il y a lieu de les améliorer, sans égard à tout critère autre que leurs préférences personnelles en matière de politiques, il est inévitable que bon nombre de ces mesures législatives soient rejetées par la Chambre des communes. Et lorsque le Sénat a tendance à ne pas insister sur ses amendements, il y a un risque réel qu’il perde sa crédibilité. C’est comme l’histoire du garçon qui criait au loup. Cela représente un défi particulier pour le Groupe des sénateurs indépendants, défi qui a d’ailleurs été habilement exploité par certains membres du caucus de l’opposition.

Voilà qui m’amène au deuxième défi, soit la persistance de manœuvres politiques extrêmement partisanes au Sénat.

Selon moi, cette partisanerie à outrance nuit à l’image et à la crédibilité du Sénat. Là‑dessus, je suis d’accord avec Dale Smith – qui n’aime pas trop le projet de modernisation ni mes opinions à ce sujet – lorsqu’il invite certains sénateurs conservateurs à « réfréner les manœuvres politiques partisanes et les discours apocalyptiques ».

Par‑dessus tout, cette partisanerie à outrance fait en sorte qu’il devient beaucoup trop facile d’écarter du revers de la main toute résistance au projet de modernisation en la qualifiant simplement de prise de position partisane. En effet, cela aliène ceux d’entre nous qui travaillent fort pour trouver le juste équilibre entre continuité et changement – ceux d’entre nous qui essaient de trouver une façon de moderniser le Sénat tout en restant fidèles à ses traditions fondamentales, à ses principes et à son mandat constitutionnel.

D’où le troisième défi, à savoir celui de moderniser le Sénat sur le plan de ses règles et usages afin de mieux refléter la dynamique changeante dans cette enceinte et de mieux servir les Canadiens.

Il ne fait aucun doute que les règles du Sénat et, d’ailleurs, la Loi sur le Parlement du Canada, doivent être adaptées aux changements opérés dans la composition du Sénat. Notre cadre juridique et réglementaire actuel ne respecte tout simplement pas l’égalité et l’indépendance de tous les sénateurs. Les sénateurs non affiliés formeront bientôt la majorité au Sénat. Cela nous donne un pouvoir considérable pour apporter des changements aux règles. Mais comment procéder? Et jusqu’où aller?

J’ai officiellement critiqué certains des arguments en faveur du statu quo, arguments invoqués au nom du modèle de Westminster, et j’ai également déclaré être neutre – pas contre, mais bien neutre – à propos de la nécessité d’une opposition officielle au Sénat. En effet, je crois qu’il existe plusieurs façons de reconcevoir le travail du Sénat pour assurer l’examen soutenu et critique des lois et des politiques du gouvernement, et nous devrions nous pencher sérieusement là‑dessus pour pouvoir bien assurer l’indépendance et l’égalité de tous les sénateurs et groupes parlementaires.

Mais comme le disait le sergent administratif dans la télésérie Hill Street Blues – et je trahis là mon âge – « soyons prudents ». Nos traditions sont imprégnées d’une sagesse qui ne saute pas toujours aux yeux dans le cadre d’une analyse froide et rationnelle, et nous devrions faire preuve d’humilité lorsque nous abordons un changement institutionnel fondamental. Le défi pour ceux qui aspirent à créer un Sénat plus indépendant et moins partisan est de procéder avec soin et d’éviter une mentalité antagoniste à l’égard de ceux qui résistent au changement. C’est justement ainsi que la partisanerie à outrance de certains de nos collègues au Sénat empêche une réflexion calme et, j’ose dire, sobre sur ce sujet d’une importance capitale.

Je conclus en revenant à mon point de départ.

Je soutiens le projet d’un Sénat plus indépendant et moins partisan. Je crois que les aménagements que nous avons apportés à la présence de sénateurs non affiliés ont amélioré la qualité de notre travail. Je crois que le Sénat continue de fournir un examen critique efficace et de qualité des lois et des politiques du gouvernement. Je crois que certains des changements que nous avons expérimentés, notamment dans le cas du projet de loi C-45, représentent des mesures positives pour accroître la qualité et l’efficacité du travail du Sénat. Et je crois que cela concorde avec – et même, concrétise – les traditions, le patrimoine et le mandat du Sénat en tant qu’organe législatif indépendant qui est complémentaire à la Chambre des communes élue.

Mais c’est un travail en cours et, disons‑le, quelque peu fragile!