Troisième lecture

17 juin 2019


[19:23]

Honorables sénateurs, c’est un honneur de prendre la parole une dernière fois au sujet du projet de loi C-82, Loi mettant en œuvre une convention multilatérale pour la mise en œuvre des mesures relatives aux conventions fiscales pour prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, ce qu’on appelle l’instrument multilatéral. Avant de passer à l’essentiel de mon discours, je voudrais faire part de ma gratitude à la sénatrice Mary Coyle d’avoir parrainé ce projet de loi ministériel au Sénat. Sans répéter les éléments du projet de loi dont elle a parlé avec éloquence dans son discours à l’étape de la troisième lecture, en tant que porte-parole du projet de loi, je vais axer mes commentaires sur les principaux points soulevés au comité.

La sénatrice Coyle et moi avons participé aux réunions du Comité sénatorial permanent des affaires étrangères et du commerce international pendant son étude du projet de loi C-82. Je suis heureux de rapporter que le comité a fait un travail fantastique et efficace. Le comité a entendu des témoignages instructifs de différents spécialistes, notamment ceux de hauts-fonctionnaires du ministère des Finances et de l’Agence du revenu du Canada qui sont venus partager leur grande connaissance du domaine fiscal. Grâce à leurs présentations, le comité a compris que ce projet de loi découle d’une convention fiscale internationale regroupant non seulement les pays de l’OCDE et du G20, mais 120 pays rassemblés au sein du cadre inclusif pour la mise en œuvre du projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert des bénéfices, le projet BEPS, un acronyme employé pour parler des stratégies de planification fiscale abusive légales qui exploitent les lacunes et les différences dans les règles fiscales afin de transférer artificiellement les revenus vers les pays où l’impôt est bas ou inexistant.

Dans l’ensemble, on a indiqué très clairement aux membres du comité que la convention représente un important pas en avant pour ce qui est de renforcer l’intégrité et l’équité du régime fiscal du Canada. Le projet de loi C-82 permettrait plus précisément au Canada de s’attaquer à l’utilisation abusive des conventions selon les normes minimales établies par l’OCDE, le G20 et le projet BEPS.

Il permettrait en outre au Canada de modifier rapidement l’application de ses nombreuses conventions fiscales bilatérales, y compris les mesures pour contrer l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, sans qu’il ne soit nécessaire d’engager des négociations bilatérales distinctes. On a également mentionné au comité que, grâce à la ratification de cette nouvelle convention, le Canada pourrait incorporer à ses conventions fiscales actuelles des dispositions portant sur le règlement des différends en matière fiscale selon une norme minimale et d’adopter l’arbitrage exécutoire obligatoire avec un grand nombre des principaux pays avec lesquels il a des conventions.

Le professeur de droit de l’Université Queen’s Arthur Cockfield est venu témoigner devant le comité. Il a expliqué pour quelle raison cette convention était nécessaire, d’un point de vue intéressant, celui de la crise financière mondiale de 2008.

Voici ce qu’il a dit :

[...] de nombreux gouvernements se préoccupent des diverses pertes de revenus et pertes financières entraînées par l’évitement fiscal international abusif.

Comme vous vous en rappellerez sûrement, la crise, le ralentissement économique et les pertes de revenus ultérieures ont conduit le Portugal, l’Italie, l’Islande, la Grèce et l’Espagne au bord de la faillite. Les gouvernements ont donc décidé de coopérer afin d’élaborer des outils plus efficaces pour protéger leurs revenus. C’est pourquoi l’OCDE et le G20 ont lancé en 2013 un projet sur l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices, dit projet BEPS.

Son témoignage et sa perspective historique sur l’érosion importante de l’assiette fiscale ont permis au comité de comprendre pourquoi la convention est un premier pas essentiel qui prendra de l’importance tant que le Canada continuera d’adopter des dispositions pour lutter contre l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices qui dépassent le cadre de la convention.

Je crois que le comité a souscrit à l’évaluation générale du témoin et convenu que, même si ce projet de loi et la convention constituent, à eux deux, un premier pas, il s’agit certainement d’un bond en avant dans la lutte concertée contre l’évitement fiscal. Il s’agit d’accepter des normes minimales en vue de prévenir l’érosion de la base d’imposition et le transfert de bénéfices qui se produisent lorsque les entreprises et les particuliers font du « chalandage fiscal » ou cherchent à exploiter des échappatoires juridiques.

M. Cockfield a ajouté :

[...] les Canadiens se soucient pour la première fois de leur histoire du régime fiscal international. Nous allons devoir réfléchir longuement et sérieusement aux modifications concrètes que l’on pourrait apporter au régime.

Honorables sénateurs, d’autres témoins de l’organisation Canadiens pour une fiscalité équitable, de Bennett Jones et de Gowling WLG au Canada ont reconnu les avantages de ce projet de loi et le besoin de prévenir le chalandage fiscal et l’utilisation abusive des conventions.

Lors de ces témoignages, le comité a porté une attention particulière à une disposition provisoire valide relativement à l’introduction de l’article 7, soit la règle du critère des objets principaux, mieux connue en anglais sous le nom de « principal purpose test », une mesure qui prévient l’utilisation abusive des conventions.

Comme je l’ai brièvement mentionné, l’une des principales formes d’utilisation abusive des conventions est le « chalandage fiscal », qui consiste à établir sa résidence dans un pays pour profiter d’un traitement fiscal favorable offert par une convention fiscale.

Ainsi, la convention exige que tous les pays acceptent d’adopter une norme minimale par rapport aux règles contre le chalandage fiscal.

Le Canada a choisi d’adopter cette norme minimale par l’intermédiaire de la règle du critère des objets principaux, une règle contre l’utilisation abusive des conventions, conformément à laquelle il refusera d’accorder les avantages d’une convention à un contribuable si l’un des objets principaux d’une transaction est l’obtention de ces avantages d’une manière qui n’est pas conforme à l’objet et au but de la disposition pertinente de la convention.

Le Canada a inscrit sur la liste provisoire que cette règle n’est qu’une mesure temporaire et qu’il compte, à long terme, adopter une disposition sur la limitation des avantages lors de la négociation de ces conventions fiscales bilatérales.

Laura Gheorghiu, associée de Gowling Canada, a exprimé ses réserves au comité relativement à cette règle et a déclaré ce qui suit, et je cite :

Comme on peut s’attendre à ce que tous les placements prudents tiennent compte des coûts fiscaux, il est possible que le critère des objets principaux soit resserré dans de nombreux cas où l’impôt n’était pas le principal moteur de la décision de placement.

Cette réserve quant à l’introduction de la règle des critères des objets principaux comme condition à l’obtention d’un avantage d’une convention est un signe valide d’une grande incertitude entourant la question, et je dirais même que c’est une exigence qui paraît injuste pour les contribuables.

Toutefois, les représentants du gouvernement ont déclaré que le Canada a adopté la règle, puisqu’elle s’inscrit dans l’un des articles qui font partie des dispositions obligatoires de la convention. Dans les faits, l’article permet de choisir la règle du critère des objets principaux ou d’émettre une réserve et de choisir la négociation bilatérale.

Mme Stephanie Smith, directrice principale, Conventions fiscales, Division de la législation de l’impôt, de la Direction de la politique de l’impôt au ministère des Finances Canada, a expliqué pourquoi le Canada a adopté la règle, et je cite :

La raison principale pour laquelle cette convention multilatérale existe, c’est pour éviter la nécessité de négocier de manière bilatérale notre réseau de 93 conventions fiscales, qui seront bientôt 94. Il nous a fallu attendre très longtemps; nous avons donc décidé d’adopter la règle du critère des objets principaux. Elle a été adoptée par chacun des autres signataires de la convention, c’est-à-dire, depuis hier après-midi, par 88 autres signataires.

Sur le même sujet, M. Toby Sanger, directeur général de l’organisme Canadiens pour une fiscalité équitable, a rappelé qu’avoir un ensemble cohérent de mesures, notamment la règle du critère des objets principaux, est une mesure solide d’anti-évitement fiscal pour ceux qui utilisent des pays comme le Luxembourg ou les Pays-Bas, qui ont déjà ratifié la convention, pour se soustraire à l’impôt.

Il a conclu son intervention sur un point important en déclarant ce qui suit, et je cite :

[...] je vous prie d’appuyer le projet de loi dans sa forme actuelle, meme s’il n’est qu’un pas dans la bonne direction et que nous devons aller plus loin afin d’élaborer un système international d’imposition des sociétés plus fonctionnel.

Honorables sénateurs, je crois comprendre que l’objectif de la règle du critère des objets principaux est semblable à celui de la règle générale d’anti-évitement déjà prévue dans la Loi de l’impôt sur le revenu et avec laquelle les contribuables canadiens sont déjà à l’aise en ce qui a trait à sa mise en œuvre.

La règle du critère des objets principaux est une mesure subjective qui évite au Canada d’avoir à négocier bilatéralement son réseau de 93 — bientôt 94 — conventions chaque fois qu’un problème se présente.

Toutefois, j’exhorte le gouvernement à garder à l’esprit que cette réserve provisoire relativement à la règle du critère des objets principaux qui a été exprimée au comité reste valide et devrait continuer de représenter un « enjeu à surveiller », pour qu’elle ne devienne pas une énorme barrière pour les investisseurs en capital ni un lourd fardeau pour les contribuables canadiens.

Honorables sénateurs, j’ai pu reconfirmer, en étudiant ce projet de loi, que je ne suis pas un fiscaliste, et j’ai beaucoup à apprendre sur les conventions fiscales internationales. Je suis toutefois heureux d’avoir eu l’occasion d’agir en qualité de porte-parole pour ce projet de loi, et je suis reconnaissant de l’expertise que nous ont apportée les témoins.

Honorables sénateurs, d’après ce que j’ai pu comprendre au cours de nos réunions et du débat, nous devons surveiller les crises d’endettement national, telles que l’effondrement de Lehman Brothers en 2008 et la crise qui s’en est suivie en 2009, de même que d’autres révélations en matière d’évitement fiscal, qu’il s’agisse des Panama Papers ou des Paradise Papers. Le sénateur Boehm a, avec raison, soulevé ces événements durant les réunions du comité.

Parmi ces événements importants, de telles mégafuites d’information sans précédent sur les paradis fiscaux nous invitent à porter plus attention et, possiblement, à prendre des mesures considérables à l’avenir en ce qui concerne les questions fiscales internationales.

Je conviens tout à fait que l’histoire récente nous a appris que ces questions peuvent constituer une menace pour nos démocraties libérales.

Honorables sénateurs, en conclusion, l’instrument multilatéral représente un grand progrès pour renforcer l’intégrité et l’équité fiscales internationales. Comme je l’ai mentionné à l’étape de la deuxième lecture, l’incidence des stratagèmes d’évitement fiscal abusifs au Canada pourrait se chiffrer à plusieurs milliards de dollars annuellement. On estime que plusieurs centaines de milliards de dollars de recettes fiscales provenant des entreprises seraient perdus, collectivement, par les pays en raison du transfert de bénéfices.

Le projet de loi C-82 est un premier pas qui permettra au Canada de prévenir l’utilisation abusive des conventions fiscales et d’améliorer le règlement des différends. Je vous encourage tous à appuyer la mise en œuvre de cette convention et à voter pour l’adoption rapide de ce projet de loi. Merci.

L’honorable Percy E. Downe
[19:38]

Honorables sénateurs, chers collègues. Je n’ai rien préparé, mais je tiens malgré tout à dire quelques mots. Je remercie tout d’abord la sénatrice Coyle et le sénateur Ngo de leurs observations. J’espère qu’ils suivront de près, avec le comité, la manière dont ce qu’ils s’apprêtent à adopter sera mis en œuvre et appliqué.

Il s’agit d’un outil à avoir dans sa trousse, personne ne peut dire le contraire. C’est toutefois l’usage qu’on en fera qui m’inquiète. Vous connaissez tous mon point de vue, alors je ne m’étendrai pas inutilement sur le sujet.

L’Agence du revenu du Canada fait hélas partie du problème. Elle a tout ce dont elle a besoin, mais elle se refuse à faire ce qu’il y a à faire. Les contribuables du pays se demandent comment des sommes aussi considérables peuvent échapper à l’État. L’agence a résisté à l’idée que l’écart fiscal — qui correspond au manque à gagner entre l’impôt qui devrait être perçu et celui qui l’est vraiment — fasse l’objet d’une évaluation externe. Nous avons demandé au directeur parlementaire du budget de mesurer l’écart fiscal. Le Sénat a même adopté un projet de loi à cet effet, mais la Chambre des communes l’a rejeté. Nous avons besoin d’un œil externe. L’Agence du revenu du Canada a voulu se faire rassurante en disant qu’elle était parfaitement capable d’évaluer elle-même le manque à gagner. Elle a bien fait quelques calculs — dont un, sur l’écart fiscal des entreprises, sera rendu public demain. Je m’avance sans doute, honorables sénateurs, mais selon moi l’évasion fiscale des entreprises coûte une fortune à l’économie canadienne. Le problème, c’est que les chiffres qui seront publiés demain par l’Agence du revenu du Canada, aussi gros soient-ils, demeureront bien en deçà de la réalité et que nous ne pourrons pas nous y fier précisément parce que c’est l’agence qui les aura produits. L’Agence du revenu du Canada a trompé les Canadiens à maintes reprises. Je ne vais pas donner d’exemples ce soir, je l’ai déjà fait, et le tout est déjà consigné.

Encore et encore, elle a donné aux Canadiens de l’information qui était incorrecte ou les a induits en erreur intentionnellement. Pour quelle raison irions-nous croire les sous-estimations abusives, qui, je le soupçonne, seront tout de même extrêmement élevées, qu’elle nous donnera demain? Nous verrons bien quand les chiffres seront annoncés.

Le manque à gagner fiscal doit faire l’objet d’une évaluation externe. En plus de déterminer les montants non perçus, on mesurerait l’efficacité de l’Agence du revenu du Canada. Les Canadiens craignent vraiment qu’il y ait quelque chose qui ne fonctionne pas au sein de l’agence. Cette dernière ne fait pas le travail qu’elle est censée faire. Cette mesure législative lui donnera un cadre, mais j’espère que la sénatrice Coyle, le sénateur Ngo et le comité vont continuer de poursuivre cet objectif au cours des prochaines années. Ils deviendraient ainsi mes alliés dans ce dossier, car ils se demanderaient pourquoi ce qui devait se passer ne s’est pas passé, pourquoi l’argent qui devait être perçu ne l’est pas.

Pensons aux exemples les plus récents, dont le troisième anniversaire des Panama Papers, qui est survenu il y a quelques semaines à peine. Au total, 847 sociétés, fiducies ou citoyens canadiens ont été nommés dans les Panama Papers. Plus d'un milliard de dollars ont été amassés dans le monde. L’Islande, qui compte 350 000 habitants, a recueilli 25 millions de dollars. Toutefois, l’Agence du revenu du Canada n’a pas recueilli un sou. C’est tout à fait honteux. L’agence dispose des outils nécessaires pour faire le travail. Pourquoi ne le fait-elle pas? Chers collègues, j’espère que la sénatrice Coyle, le sénateur Ngo et les membres du comité se joindront à moi afin que nous puissions continuer d’exercer des pressions sur l’Agence du revenu du Canada.

Si nous percevions ce qui nous est dû, il n’y aurait pas de déficit, et le fardeau fiscal pourrait être allégé. Chaque fois que quelqu’un présente un programme dans cette enceinte, la première réaction est la suivante : « C’est une excellente suggestion, mais comment allons-nous payer pour cela? » Voilà comment nous pourrons payer pour ces programmes. C’est ainsi que nous pourrons améliorer l’économie du pays et créer un environnement sain pour tous.

Je vous remercie, honorables sénateurs.

Son Honneur le Président
[19:42]

Les sénateurs sont-ils prêts à se prononcer?

Son Honneur le Président
[19:42]

L’honorable sénatrice Coyle, avec l’appui de l’honorable sénatrice Moncion, propose que le projet de loi soit lu pour la troisième fois.

Vous plaît-il, honorables sénateurs, d’adopter la motion?

Des voix : D’accord.

Une voix : Avec dissidence.

(La motion est adoptée et le projet de loi, lu pour la troisième fois, est adopté, avec dissidence.)