Projet de loi relative à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones
Deuxième lecture--Suite du débat
7 mai 2019
Chers collègues, je sais qu’il se fait tard, mais je tiens à dire quelques mots sur le projet de loi C-262, Loi visant à assurer l’harmonie des lois fédérales avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
Je voudrais tout d’abord féliciter le député Romeo Saganash des efforts qu’il a déployés pour que ce projet de loi puisse franchir les étapes du processus et le sénateur Sinclair de ses efforts pour le défendre au Sénat. Ce projet de loi d’initiative parlementaire a de nobles objectifs et, bien que j’aie des préoccupations à son sujet, je respecte son intention.
Voici comment le député Saganash l’a expliqué, à l’autre endroit :
Le projet de loi C-262 nous permettrait aussi de commencer à redresser les torts...
Je suis désolé, sénateur Plett, mais permettez-moi de vous interrompre pendant un instant, s’il vous plaît.
Le Bureau, où l’on note avec exactitude ces choses, m’informe que vous avez perdu l’ajournement du Sénat après le débat à ce sujet, ce qui veut dire que vous ne pouvez pas en parler sans le consentement du Sénat.
Honorables sénateurs, le consentement est-il accordé pour que le sénateur Plett puisse prendre la parole?
Je vous remercie, chers collègues. J’imagine qu’une minute s’ajoutera aussi à la fin de mon discours.
Je reprends la citation : « Le projet de loi C-262 nous permettrait aussi de commencer à redresser les torts et les injustices du passé qui ont été infligés aux Autochtones. C’est le principal objectif du projet de loi C-262 [...] »
Chers collègues, tout le monde en cette enceinte s’oppose à l’injustice. J’en suis convaincu. Être témoin d’une injustice nous consterne. S’il y a une chose qui nous consterne peut-être davantage, c’est de voir des injustices jamais réparées.
Au cours des dernières semaines, on m’a accusé dans les médias sociaux, les médias traditionnels et des courriels de faire obstruction à ce projet de loi et de m’opposer à la réconciliation et à la réparation des torts subis par les Autochtones. Je tiens à affirmer clairement et sans ambages que c’est tout à fait faux. Il est dommage que ce malentendu ait été, en fait, nourri par quelques sénateurs.
Dans les faits, je comprends très bien les personnes qui appuient ce projet de loi et celles qui m’ont demandé de voir à ce qu’il soit adopté rapidement. Je reconnais qu’elles souhaitent sincèrement assister à une réelle réconciliation avec les Autochtones. C’est un résultat que j’espère moi-même, malgré les insinuations de certains.
Il convient toutefois de savoir, chers collègues, comment atteindre l’objectif souhaité. Je ne suis vraiment pas convaincu que le projet de loi C-262 y parviendra, ni même qu’il nous rapprochera du but visé.
Je ne suis ni avocat ni juge. Par le passé, j’ai été plombier et homme d’affaires. Depuis 10 ans maintenant, j’ai le privilège de servir mon pays en tant que sénateur. Or, à titre de sénateur, mon travail, comme le vôtre d’ailleurs, consiste à examiner toutes les mesures législatives afin de cerner leurs objectifs en matière de politique publique et de déterminer si elles atteindront ces objectifs.
Il n’est pas judicieux d’appuyer un projet de loi uniquement parce qu’il repose sur de nobles sentiments. Nous devons être convaincus que cette mesure législative atteindra vraiment les objectifs fixés.
Prendre le temps d’étudier adéquatement un projet de loi, ce n’est pas de l’obstruction. C’est en plein ce que cette Chambre est censée faire et c’est ce qu’on attend d’elle.
Honorables sénateurs, si un projet de loi a besoin d’un second examen objectif, c’est bien celui-ci. La portée et l’incidence de ce projet de loi de 14 pages seront vastes et profondes. Le projet de loi ordonne au gouvernement du Canada de prendre toutes les mesures nécessaires pour harmoniser les lois du Canada avec la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Il ne s’agit pas d’un projet de loi normal, mais d’un projet de loi qui, fort probablement, aura des implications sur toutes les autres lois du pays. Certains universitaires préviennent même qu’il aura des implications sur l’interprétation de la Constitution par les instances judiciaires.
Pour être franc, je trouve quelque peu difficile et plutôt inquiétant que des gens, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de cette enceinte, tentent de talonner les sénateurs jusqu’à ce qu’ils adoptent ce projet de loi avant que ses implications aient été pleinement étudiées et adéquatement comprises.
Je rappelle au Sénat les propos tenus par la ministre des Affaires autochtones et du Nord. Le 12 novembre 2015, elle a dit :
Nous redoublerons d’efforts à l’échelle des ministères, des provinces et territoires, des municipalités et à la grandeur du pays afin de mettre en œuvre et de bien comprendre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones.
Remarquez que la ministre a employé les expressions « bien comprendre » et « mettre en œuvre ». Pourquoi nous presse-t-on d’adopter et de mettre en œuvre cette mesure législative alors que nous ne comprenons absolument pas l’ensemble de ses conséquences?
Je peux l’expliquer; c’est en fait très simple. La raison pour laquelle on met autant de pression pour que ce projet de loi soit adopté avant l’été, c’est que le gouvernement libéral a décidé de le laisser à la merci du déclenchement des élections. Chers collègues, je ne cherche pas à jeter le blâme sur quiconque, je ne fais que relater les faits. Si le gouvernement fédéral avait réellement eu l’intention de mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, il aurait présenté un projet de loi d’initiative ministérielle pour le faire, mais, comme vous le savez, il ne l’a pas fait. Il n’a cessé de tergiverser à ce sujet.
Au départ, pendant la campagne électorale, les libéraux ont dit qu’ils appuyaient la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, puis ils ont affirmé que sa mise en œuvre ne cadrerait pas avec la législation canadienne. Ils ont fini par appuyer du bout des lèvres le projet de loi C-262. Leurs actions n’ont vraiment pas été à la hauteur de leurs déclarations. Cela sème un doute quant à leur sincérité dans ce dossier. D’un côté, ils veulent faire croire aux Canadiens qu’ils appuient pleinement la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, mais, de l’autre, tout ce qu’ils ont accompli, c’est d’attendre qu’il y ait un projet de loi d’initiative parlementaire. Puis, alors que le projet de loi suit la route panoramique habituelle des projets de loi d’initiative parlementaire, le gouvernement a le culot de feindre l’exaspération et d’envoyer un message au Sénat pour exiger qu’on adopte le projet de loi au plus vite.
Je peine à trouver une autre mesure législative qui aurait subi un traitement aussi irresponsable et méprisant. Honorables sénateurs, les préoccupations à propos des répercussions du projet de loi ne viennent pas de moi. Elles font l’objet d’un vaste débat public depuis de nombreuses années. Comme vous le savez, le gouvernement conservateur du Canada ainsi que les États-Unis, l’Australie et la Nouvelle-Zélande n’avaient pas signé la résolution en 2007.
En 2010, le gouvernement canadien a publié une déclaration d’appui conditionnel à la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. Il parlait d’un document d’aspirations et notait qu’il restait de grandes préoccupations par rapport à son application. Voici une partie de la déclaration du gouvernement :
[...] le Canada a exprimé officiellement ses inquiétudes relativement à diverses dispositions de la Déclaration dont celles sur les terres, les territoires et les ressources, sur le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause lorsqu’interprété comme un droit de veto, sur l’autonomie gouvernementale sans que l’importance des négociations soit reconnue, sur la propriété intellectuelle, sur les questions militaires et sur le besoin de parvenir à un juste équilibre entre les droits et les obligations des peuples autochtones, des États et des tiers. Ces inquiétudes sont bien connues et demeurent.
Un grand nombre de ces inquiétudes n’ont toujours pas été réglées et continuent d’être soulevées aujourd’hui. Comme vous vous en souviendrez peut-être, le 12 juillet 2016, à l’occasion de l’assemblée générale annuelle de l’Assemblée des Premières Nations, la ministre de la Justice du Canada a affirmé ce qui suit :
Les approches très simplistes, comme l’adoption de la déclaration des Nations unies comme loi canadienne, sont inapplicables et, je le dis respectueusement, sont une distraction politique qui retarde le lancement des travaux difficiles que requiert sa mise en œuvre réelle [...]
La ministre exprimait de sérieuses réserves quant à la façon dont on pouvait appliquer ou mettre en œuvre la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones dans le contexte canadien.
C’est une préoccupation très répandue, honorables sénateurs. Dans le rapport de l’Institut MacDonald-Laurier intitulé Understanding UNDRIP, les auteurs, Blaine Favel et Ken Coates, disent ceci :
Il y a cependant beaucoup de confusion et d’incertitude quant à la façon de mettre en œuvre la déclaration. On s’interroge notamment sur la compatibilité de certains éléments de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones avec le cadre juridique, politique et constitutionnel du Canada. Cela représentera un problème de taille lorsque le gouvernement cherchera à répondre à des attentes aussi élevées.
Dans un mémoire soumis au Comité permanent des affaires autochtones de la Chambre des communes, Thomas Isaac et Arend Hoekstra ont notamment soulevé les préoccupations suivantes au sujet du projet de loi C-262 :
Même si [les] mécanismes [du projet de loi C-262] sont de conception simple, cette simplicité pose problème. La [Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones] est un instrument direct, élaboré dans un contexte international, qui ne reflète pas les protections juridiques de calibre mondial instaurées au Canada à l’égard des droits des Autochtones [...]
Les auteurs ajoutent ceci :
Toutefois, en rendant obligatoire l’imposition de la [déclaration] à l’intérieur du régime très perfectionné des droits des Autochtones du Canada, le projet de loi C-262, dans sa forme actuelle, risque d’introduire une grande incertitude et de beaux discours dans le régime canadien des droits des Autochtones aux fins de la poursuite de vagues objectifs.
Je comprends que d’autres avocats ne sont pas de cet avis. Par exemple, après avoir cité les propos de MM. Isaac et Hoekstra dans un courriel adressé à des partisans du projet de loi C-262, certains auteurs m’ont aiguillé vers les ouvrages de Paul Joffe, un spécialiste des droits fondamentaux des peuples autochtones. M. Joffe n’est pas du tout d’accord avec MM. Isaac et Hoekstra, et il soutient que leur article comporte des erreurs et des omissions. Il soutient fermement qu’on ne doit pas se fier à cet article. Cela ne fait qu’illustrer le problème, honorables sénateurs. Les conséquences du projet de loi C-262 sont nébuleuses et incertaines. Même les experts ne s’entendent pas sur ce qu’elles seront. Je suis troublé que l’on suggère d’escamoter cette réalité pour l’instant et de trouver une solution plus tard.
Contrairement à ce que certains prétendent, des préoccupations importantes et bien réelles demeurent en ce qui concerne les conséquences du projet de loi, tant pour les Autochtones que pour les non-Autochtones. Voici un autre exemple. Dwight Newman, professeur de droit et titulaire de la chaire de recherche du Canada sur les droits ancestraux à l’Université de la Saskatchewan, a dit ceci au Comité permanent des affaires autochtones de la Chambre des communes :
[...] dans ses termes actuels, le projet de loi C-262 est porteur de graves conséquences imprévisibles. Le projet de loi C-262 mérite un examen bien plus complet et minutieux.
Honorables sénateurs, je pourrais continuer, mais je pense que je me suis fait comprendre. De nombreuses questions demeurent sans réponse quant aux répercussions de ce projet de loi. Ce n’est pas à cause d’un manque de soutien pour les aspirations de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, mais à cause du manque de clarté et de consensus quant à la signification que sa mise en œuvre pourrait avoir pour le Canada. La partie de la déclaration qui illustre le mieux cette incertitude et ces réticences se trouve dans les articles où l’on mentionne « le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause ».
Cette expression apparaît six fois dans la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones, soit dans les articles 10, 11, 19, 28, 29 et 32. Ce qui est le plus inquiétant, c’est l’incidence de cette obligation sur les projets d’exploitation des ressources et d’infrastructure publique. Quelle est cette incidence? Eh bien, c’est là le problème. Personne ne semble le savoir parce qu’on ne parvient pas à déterminer si l’obligation d’obtenir le consentement équivaut à un droit de veto.
Semble-t-il que deux positions s’affrontent : d’un côté, ceux qui estiment que le consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause accorde un droit de veto pur et simple aux peuples autochtones, et de l’autre, ceux qui estiment qu’il ne s’agit pas d’un droit de veto. Quand on creuse la question, on s’aperçoit toutefois très rapidement que ce n’est pas si simple. Certains estiment que le consentement est un droit de veto, mais que ce ne devrait pas en être un, d’autres que ce n’est pas un droit de veto, mais que ce devrait en être un. Certains maintiennent qu’il s’agit d’un veto, que c’est tout à fait normal et que nous devrions donc passer à autre chose. Restent enfin ceux qui ne voient rien dans tout cela qui ressemble à un droit de veto et qui se demandent donc où est le problème.
N’oublions pas non plus ceux qui essaient de couper la poire en deux et de trouver toutes sortes de nuances afin de contenter tout le monde. Selon eux, le consentement des peuples autochtones est nécessaire, mais il ne s’agit pas pour autant d’un droit de veto, même si cela en a tous les effets.
Honorables sénateurs, tout le monde semble s’entendre pour dire qu’il faut régler la question une fois pour toutes afin que le droit canadien intègre les préceptes de la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones. À mon avis, c’est absolument essentiel. Je trouve plutôt paradoxal que nous devions donner un caractère officiel au consentement préalable, donné librement et en connaissance de cause sans même comprendre préalablement, librement et en connaissance de cause ce que cela signifie. De plus, ce n’est pas le seul élément qu’il faudrait tirer au clair. Selon MM. Favel et Coates, la déclaration va beaucoup plus loin.
Je suis désolé de vous interrompre, sénateur Plett, mais votre temps est écoulé. Voulez-vous avoir cinq minutes de plus?
Deux minutes suffiraient.
Le consentement est-il accordé, honorables sénateurs?
Merci beaucoup de l’indulgence dont vous faites preuve à mon endroit, chers collègues.
Selon MM. Favel et Coates, la déclaration est beaucoup plus substantielle que les dispositions relatives au consentement. Il ne fait aucun doute que, si la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones est mise en œuvre dans son intégralité et dans son libellé actuel, elle pourrait avoir de vastes conséquences pour les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux au Canada.
Chers collègues, j’ai à peine effleuré le sujet en résumant les inquiétudes et incertitudes entourant le projet de loi C-262, et pourtant, d’aucuns estiment que toute opposition à ce projet de loi est une preuve de racisme et de colonialisme. Cette attitude est non seulement absurde, mais elle amoindrit aussi l’importance et le caractère urgent du débat. Adopter un tel projet de loi sans prendre le temps de bien comprendre sa portée serait un acte irréfléchi plutôt qu’un second examen objectif.
Chers collègues, je suis favorable à ce que le projet de loi soit renvoyé au comité pour examen approfondi, mais j’exhorte le Comité sénatorial permanent des peuples autochtones à faire en sorte que le projet de loi soit examiné attentivement et minutieusement. Je m’attends par ailleurs à ce que le Comité respecte l’accord que j’ai conclu avec le parrain du projet de loi.
Merci, chers collègues.
Accepteriez-vous de répondre à une question, sénateur Plett? Je n’ai pas bien entendu votre conclusion, mais je voulais vous poser une question à propos d’un accord que vous avez conclu avec le sénateur Sinclair selon lequel vous alliez renvoyer ce projet de loi au comité la semaine prochaine. Est-ce vrai? Est-ce votre intention?
C’est exact. Nous n’avons pas l’intention de retenir ce projet de loi après la semaine prochaine. C’était un élément de l’accord.
Vous avez parlé de certaines des questions en suspens relativement à ce projet de loi. Essentiellement, vous n’avez rien dit de plus que ce qui a été dit au début d’avril par le sénateur Tannas et, probablement également, par le sénateur Patterson : il y a des questions à approfondir. Trois semaines de séances se sont écoulées avant qu’un autre intervenant de votre côté prenne la parole. Ne pensez-vous pas qu’il aurait été plus judicieux que ces trois semaines servent à l’étude approfondie du projet de loi par des experts au comité plutôt qu’à attendre votre intervention?
Eh bien, sénatrice Dyck, la réponse à votre question est sans doute oui, à tout le moins en partie. Si on creuse un peu la question, je pense qu’il y a probablement bien des choses auxquelles il aurait été préférable de consacrer notre temps — et pas seulement à ce projet de loi.
Le sénateur Plett accepterait-il de répondre à une ou deux autres questions? Je vous remercie.
Vous avez parlé de la question du consentement, mais vous n’avez pas parlé de quelque chose que la Commission des droits de la personne a examiné, à savoir : auprès de qui le consentement devrait-il être obtenu si on décide d’aller de l’avant avec la déclaration? C’est une question plutôt vaste et vague. Comme le Canada se pencherait sur toutes les questions, à qui devrions-nous demander le consentement?
Les communautés autochtones ne forment pas un groupe monolithique. Elles sont très différentes les unes des autres et doivent être entendues. C’est ma première question.
Ma deuxième question est la suivante. Dans votre étude — parce que, de toute évidence, vous avez pris au moins trois semaines pour y réfléchir —, pourquoi les Nations Unies ont-elles simplement fait une déclaration, plutôt que d’élaborer un traité ou une convention, qui aurait fait en sorte que tous les pays soient liés par cette convention?
Je crois que j’ai un peu répondu à votre première question dans mon discours lorsque j’ai dit que je n’avais pas de réponse en ce qui concerne le consentement. Je ne sais pas auprès de qui le consentement devra être obtenu ni si un consentement ou un veto sera requis.
Certaines des personnes à qui nous avons posé cette question nous ont répondu de la même manière que je l’ai fait : « ne vous inquiétez pas, nous trouverons une solution ». Je soutiens que nous devrions trouver une solution au préalable.
En ce qui concerne votre deuxième question, sénatrice Andreychuk, je ne sais pas pourquoi ce n’est pas un projet de loi d’initiative ministérielle. Apparemment, le gouvernement veut mettre en œuvre la déclaration et, tout à coup, il s’est réveillé. La sénatrice Dyck m’a demandé pourquoi cela a pris si longtemps. Pourquoi a-t-il fallu plus de trois ans au gouvernement pour appuyer un projet de loi qui, tout à coup, revêt une grande importance pour lui? Je crois que nous devrions lui poser la même question.