Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Finances nationales
Fascicule 21 - Neuvième rapport du comité
Le mercredi 12 mars 1997
Le comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
NEUVIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été renvoyé le Budget des dépenses supplémentaire (B) 1996-1997 a, conformément à l'ordre de renvoi du 4 mars 1997, étudié ce budget et vous présente son rapport.
Votre Comité a tenu une réunion afin d'étudier ce budget supplémentaire le mercredi 5 mars 1997, et des fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor ont alors comparu devant lui. Deux tableaux explicatifs supplémentaires fournis par le Conseil du Trésor font partie du présent rapport. Ils résument les principaux changements survenus dans les besoins financiers du gouvernement fédéral au cours de l'exercice 1996-1997. Le premier tableau, intitulé Sommaire du cadre des dépenses et des prévisions pour 1996-1997, montre les divers totaux figurant dans trois documents financiers importants : le Budget des dépenses principal 1996-1997, le Budget des dépenses supplémentaire (A) 1996-1997, et le Budget des dépenses supplémentaires (B) 1996-1997. Le deuxième tableau, qui est intitulé État des crédits à ce jour pour 1996-1997, montre les trois lois de crédits adoptées au cours de l'exercice 1996-1997 et les crédits prévus par chacune. Il précise également le montant demandé dans le présent Budget des dépenses supplémentaire.
Le Budget des dépenses supplémentaire (B) est le deuxième et dernier budget supplémentaire pour l'exercice 1996-1997 qui se termine le 31 mars 1997. Le Budget des dépenses supplémentaire (A) demandait une augmentation de 924,6 millions de dollars, mais le Budget des dépenses supplémentaire (B) fait état d'une réduction des besoins financiers de l'ordre de 552,4 millions de dollars. Ainsi, le Budget des dépenses définitif pour 1996-1997 se situe à environ 157,8 milliards, ce qui ne représente qu'un quart de un pour cent de plus que les prévisions originales de 157,4 milliards de dollars. De ce budget final total, seulement 30,3 p. 100, soit 47,8 milliards de dollars, doit être voté. Le reste (109,95 milliards) est composé de dépenses législatives,
Le Budget des dépenses supplémentaire (B) 1996-1997 fournit des prévisions des besoins financiers de 55 ministères ou organismes du gouvernement fédéral. Il est intéressant de noter que les deux principaux changements dans les besoins financiers constituent des réductions dans les coûts: soit une réduction de 956,0 millions de dollars au ministère des Finances et une réduction de 667,0 millions de dollars dans les comptes à des fins déterminées consolidés. Ces aspects et d'autres éléments du budget supplémentaire ont intéressé les membres du Comité.
M. David Miller, Secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Conseil du Trésor du Canada, a décrit certains changements importants inclus dans le budget supplémentaire et répondu aux questions des membres du Comité. Il a signalé que les postes inclus dans ce Budget des dépenses supplémentaire poursuivaient deux objectifs. Ils visaient à obtenir l'autorisation du Parlement pour dépenser des sommes qui, bien qu'elles aient été incluses dans le plan financier énoncé dans le budget de 1996, n'avaient pas été inscrites dans le Budget des dépenses principal de 1996-1997. Ces sommes se chiffrent à 816,2 millions de dollars dans ce Budget des dépenses supplémentaire. Le deuxième objectif était de fournir au Parlement des renseignements sur les changements survenus dans les prévisions des dépenses législatives déjà autorisées en vertu de diverses lois. Ces ajustements législatifs inclus dans le Budget des dépenses supplémentaire (B) représentent une diminution de 1 368,6 millions de dollars par rapport aux montants inclus dans le Budget des dépenses principal et dans le Budget des dépenses supplémentaire (A) pour le présent exercice.
Un poste important sur lequel M. Miller a attiré l'attention du Comité est la somme de 128,4 millions de dollars demandée par le ministère de la Défense nationale pour les Accords d'aide financière en cas de catastrophe. Il s'agit d'accords conclus avec les provinces dans le but de fournir une aide lorsque surviennent des catastrophes nationales. En vertu de ces accords, la province concernée porte secours à la région visée par la catastrophe. Par la suite, le gouvernement fédéral rembourse à la province une proportion du coût final des mesures de secours. Dans le présent Budget des dépenses supplémentaire, les 100 millions de dollars mis de côté pour l'aide accordée à la suite des inondations du Saguenay constituent la principale composante de ce poste. On ne sait pas encore à combien se chiffrera l'aide totale fournie par la province à l'occasion de cette catastrophe, mais le gouvernement fédéral a décidé de verser une somme provisoire de 100 millions de dollars. En réponse aux questions des membres, M. Miller a expliqué que ce poste de 100 millions de dollars ne représente qu'une partie du montant final qui sera versé par le gouvernement fédéral à la suite des inondations dans la région du Saguenay. On s'attend à ce que la part qui sera finalement assumée par le gouvernement fédéral dépasse la somme de 100 millions de dollars incluse dans ce poste.
D'après le document, le ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration veut accroître d'environ 14,4 p. 100 son budget de 615 millions de dollars, soit jusqu'à 703,6 millions. La majorité de l'augmentation prendrait le forme de nouveaux crédits approuvés de l'ordre de 91,4 millions de dollars, dont le principal élément est la somme de 63,3 millions réservée à des subventions pour aider certaines provinces à assumer le coût des services d'établissement des immigrants. Interrogés, les représentants du Conseil du Trésor ont expliqué qu'il s'agissait au départ d'un programme de 150 millions de dollars inscrit dans le Budget des dépenses principal pour 1996-1997. Les 63,3 millions représentent une occasion pour le gouvernement fédéral de négocier certains changements dans la responsabilité à l'égard des provinces. Comme les négociations ne sont pas arrivées à leur conclusion, il est prématuré de discuter de la répartition que chaque province fait de cette somme.
C'est sous le ministère des Finances que s'inscrit le plus gros changement du Budget des dépenses supplémentaire (B), soit une diminution de 957 millions de dollars dans ses dépenses budgétaires législatives. Par comparaison, le Budget des dépenses supplémentaire (A), en septembre dernier, signalait une diminution de 810 millions. Un certain nombre de facteurs expliquent cette surévaluation des dépenses dans le budget du ministère des Finances. Ainsi, à la page 72, le ministère précise que, dans le cadre du Programme du service de la dette publique, il s'attend à ce que les frais d'intérêt et autres coûts représentent encore un milliard de dollars de moins que ce qui avait été prévu à l'origine. Si l'on additionne ce chiffre à la diminution de 1,3 milliard de dollars signalée sous le même poste dans le Budget des dépenses supplémentaire (A), la réduction du chiffre estimatif des frais d'intérêt et autres coûts liés à la dette publique pour l'exercice 1996-1997 totalise 2,3 milliards de dollars. Bien qu'il s'agisse là d'une bonne nouvelle pour les Canadiens habitués à de fortes augmentations des dépenses législatives pour les frais d'intérêt de la dette publique, les membres du Comité étaient curieux de savoir comment on en était venu à des prévisions aussi inexactes.
Les représentants du Conseil du Trésor ont expliqué que la grande partie des économies par rapport aux frais de la dette publique vient des baisses des taux d'intérêt. Même si le ministère des Finances obtient une aide extérieure pour savoir sur quelles hypothèses économiques baser ses prévisions, il a tendance à adopter une approche prudente qui entraîne une estimation légèrement plus élevée des coûts que celle qu'utiliserait probablement le secteur privé. Par conséquent, les taux d'intérêt ayant chuté en 1996, le ministère s'est vu imposer des frais d'intérêt beaucoup plus faibles que prévu à l'origine.
Questionnés plus à fond par les membres du Comité, les fonctionnaires du Conseil du Trésor ont fait valoir que la majorité de la dette publique est maintenant détenue au pays. Par le passé, le gouvernement empruntait abondamment de l'étranger, ce qui n'est plus le cas. Les changements qui se produisent au niveau de la valeur externe du dollar canadien préoccupent donc moins ceux qui gèrent le passif du gouvernement fédéral.
Le Revenu national demande 54,3 millions de dollars pour réaliser les mesures financières annoncées dans le budget et se préparer à appliquer la taxe de vente harmonisée. M. Miller a précisé que, de ce montant, 23,7 millions iront à la mise en oeuvre des mesures budgétaires fédérales de 1996. Étant donné qu'il y a 12 millions de contribuables au Canada, les changements qui ont trait à la fiscalité dans le budget auront une incidence sur les coûts assumés par le Revenu national pour la perception de l'impôt sur le revenu. Du montant initial, une autre tranche de 10 millions est prévue pour la mise en oeuvre de diverses politiques, comme celle de l'ouverture des espaces aériens qui nécessite des employés supplémentaires aux douanes et aux frontières. Les préparatifs à l'égard de la taxe de vente harmonisée coûteront environ 16,6 millions.
Le ministère du Développement des ressources humaines signale que, dans le cadre du Programme d'investissement dans les ressources humaines et d'assurance, il a besoin d'une somme supplémentaire de 145 millions de dollars pour les paiements relatifs aux obligations contractées sous forme de prêts garantis en vertu de la Loi canadienne sur les prêts aux étudiants. Il fait également état d'une réduction de 32,2 millions pour les paiements d'intérêts aux institutions de crédit en vertu de la même loi. Intrigués par ces chiffres, les membres du Comité ont voulu savoir ce qu'ils représentent et quelles éventuelles relations existent entre eux.
Selon les porte-parole du Conseil du Trésor, ces chiffres ont trait à des prêts étudiants non remboursés et pour lesquels les institutions financières demandent au gouvernement fédéral d'assumer ses obligations. Dans certains cas, de dire M. Miller, l'ancien étudiant a fait faillite. Dans d'autres, les débiteurs peuvent tout simplement être partis sans laisser d'adresse. L'augmentation des coûts liés aux prêts consentis en vertu de la Loi canadienne sur les prêts aux étudiants ont donné lieu à la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants. Au lieu que le gouvernement fédéral garantisse le prêt, c'est le prêteur qui en est responsable mais l'État lui versera une prime pour le risque encouru. De cette façon, le gouvernement espère minimiser ses obligations dans ce domaine tout en garantissant aux étudiants une certaine accessibilité à des fonds.
M. Miller a précisé que, pour le moment, le gouvernement fédéral a plus de quatre milliards de dollars de comptes débiteurs de toutes sources, dont une bonne part est peut-être liée à des paiements en trop dans le cadre de différents programmes. Le Conseil du Trésor travaille en collaboration avec les grands ministères à réduire le niveau global des créances.
Dans ses observations préliminaires, M. Miller a souligné que neuf ministères et organismes demandaient 119,4 millions de dollars en vue de programmes de cessation d'emploi pour les fonctionnaires, notamment les primes d'encouragement à la retraite anticipée ou au départ anticipé, dont 61 millions de dollars pour la Défense nationale. Étant donné l'intérêt des membres, M. Miller a approfondi la question, expliquant que le programme devait au départ coûter environ 2,3 millions de dollars sur une période de quatre ans se terminant à la fin de l'exercice 1997-1998. Mais suite à une deuxième initiative, il fut prolongé jusqu'à la fin de l'exercice 1998-1999, et une somme supplémentaire d'un milliard de dollars y fut affecté pour les frais connexes. Les ministères furent informés que l'on aurait recours au budget des dépenses supplémentaire pour demander les fonds nécessaires pour couvrir les coûts ne pouvant pas être limités en raison de l'obligation d'atteindre les objectifs de réduction. On s'attend à ce qu'environ 55 000 fonctionnaires en tout soient touchés par les réductions.
M. Miller a bien souligné qu'il ne s'agit pas de 55 000 mises à pied, mais bien d'emplois qui ne font plus partie de la fonction publique. Ce nombre peut comporter certaines mises à pied et des prises de retraite, mais une part appréciable de ces postes ont été transférés au secteur privé.
Le Comité s'intéressait à certains postes à la rubrique du Commissaire à la magistrature fédérale, au ministère de la Justice, soit 200 000 $ demandés pour un conseiller juridique affecté à la défense des juges, et 375 000 $ pour les frais d'enquête et autres frais judiciaires. Le Conseil du Trésor a expliqué que le Commissaire doit suivre les processus nécessaires pour étudier la conduite des juges. Les deux chiffres reflètent dans un cas les honoraires de conseiller juridique pour assurer la défense des juges, et dans l'autre le coût de l'examen de la conduite des juges.
M. Miller a aussi expliqué le fonctionnement de l'Institut national de la magistrature, organisme chargé de la formation des juges canadiens et de leur sensibilisation aux questions d'actualité et aux problèmes nouveaux. L'Institut reçoit 610 000 $ versés conjointement par les gouvernements provinciaux et territoriaux et le gouvernement fédéral, dont la part s'élève à 280 000 $.
Un autre poste qui intéressait le Comité est l'augmentation de presque dix pour cent du budget de fonctionnement du Gouverneur général. Selon les porte-parole du Conseil du Trésor, il s'agit là d'une demande inhabituelle du bureau du Gouverneur général, lequel est habituellement soumis aux mêmes réductions que les autres ministères et organismes fédéraux. Un examen approfondi par le Conseil du Trésor a confirmé que l'augmentation était nécessaire pour conserver le service et était attribuable, dans une grande proportion, à des facteurs qui échappent au contrôle de ce bureau.
Enfin, le Comité s'est penché sur le programme des drapeaux de Patrimoine Canada, dans le cadre duquel plus d'un millions de drapeaux ont été distribués gratuitement à des particuliers; le coût s'est élevé à 15,5 millions de dollars.
Respectueusement soumis,
Le président,
DAVID TKACHUK