Délibérations du comité sénatorial permanent
des finances nationales
Fascicule 23 - Dixième rapport du comité
Le mardi 22 avril 1997
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
DIXIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été renvoyé le Budget des dépenses de 1997-1998, a, conformément à l'ordre de renvoi du mardi 4 mars 1997, examiné ledit budget et en fait ici son rapport provisoire.
Comme il est habituel pour ce comité, deux réunions ont été tenues afin de procéder à un examen initial du Budget des dépenses. Le soir du mercredi 19 mars, l'honorable Marcel Massé, président du Conseil du Trésor, accompagné de ses fonctionnaires, a comparu devant le Comité et a répondu aux questions des membres. Le lendemain, les fonctionnaires du Conseil du Trésor sont revenus pour fournir des renseignements complémentaires sur des questions soulevées par les membres du Comité.
Le Budget des dépenses de cette année comporte quatre éléments. La PARTIE I, qui présente une vue d'ensemble des dépenses du gouvernement fédéral, résume les principaux éléments du Budget des dépenses principal et signale les principales variations. La PARTIE II, traditionnellement connue sous le nom de «Livre bleu», vient appuyer directement la Loi de crédits. Elle renferme une liste détaillée des ressources dont chaque ministère et organisme a besoin pendant l'exercice à venir. Ce document fait état des autorisations de dépenses ainsi que des montants devant être inclus dans les projets de loi de crédits subséquents. La PARTIE III présente les plans de dépenses de chacun des ministères et organismes du gouvernement fédéral. La Partie III est composée de 78 documents qui viennent étoffer les renseignements contenus dans la Partie II. Finalement, il existe un supplément au Budget des dépenses et aux plans de dépenses intitulé «Détails des dépenses de programmes: profil des dépenses des ministères». Ce document présente des informations sur les dépenses de chaque ministère et organisme de manière compatible avec le plan de dépenses contenu dans le Budget ainsi que de brèves descriptions.
APERÇU DU PLAN DE DÉPENSES
Le Budget de février 1997 prévoit des dépenses budgétaires s'élevant à 151,8 milliards de dollars dont 46 milliards représentent les frais de la dette publique et 105,8 milliards les dépenses de programme. Il est à noter que le Budget des dépenses diffère des prévisions de dépenses budgétaires totales présentées par le ministre des Finances, à plusieurs égards:
1. Un certain nombre d'éléments compris dans le Budget ne figurent pas dans le Budget des dépenses à cause du moment où sont prises les décisions budgétaires ou parce que leur mise en oeuvre dépend de l'adoption d'une mesure législative distincte;
2. Le Budget des dépenses ne comprend pas les fonds mis de côté dans les réserves de plans de dépenses pour les dépenses de fonctionnement imprévues ou pour les postes dont l'inscription n'a pas encore été approuvée par le Parlement ou le Conseil du Trésor.
3. On s'attend à ce que certaines dépenses autorisées ne soient pas effectuées.
Reconnaissant que ces montants pourraient intéresser les parlementaires, une information supplémentaire est présentée à partir de la page 12 de la Partie I du Budget des dépenses.
Le tableau 1 ci-dessous donne une présentation générale du Plan de dépenses.
TABLEAU 1
LE PLAN DE DÉPENSES ET LE BUDGET DES DÉPENSES PRINCIPAL 1997-1998, EN MILLIONS DE DOLLARS
Crédits à voter 42 826
Programmes législatifs
Frais de la dette publique 46 000
SV/SRG/allocations au conjoint 22 308
Assurance-emploi 14 667
Péréquation 8 292
Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux 12 500
Autres obligations législatives 2 601
Total du Budget des dépenses principal 2 606
Total des dépenses budgétaires prévues 151 800
Source: Budget des dépenses principal 1997-1998, Partie I, page 10
Des 149,2 milliards de dollars indiqués dans le Budget des dépenses principal, 106,4 milliards, soit 71 p. 100, correspondent aux dépenses législatives. Le total des dépenses peut être également envisagé par catégorie de paiements (voir page 11 de la Partie I). Presque la moitié (71,5 milliards de dollars, soit 47,9 p. 100) du total budgétaire du Budget des dépenses principal correspond à des transferts à d'autres gouvernements et à des particuliers. Cela veut dire que le gouvernement fédéral n'a rien à voir avec l'utilisation finale de la moitié des fonds de son budget. Étant donné que les frais de la dette publique s'élèvent à 46 milliards de dollars, soit 30,8 p. 100 du budget, le gouvernement ne contrôle quotidiennement que 31,7 milliards (21,2 p. 100) du budget.
LES AUDIENCES
Dans ses remarques liminaires, M. Massé souligne des variations importantes dans le Budget des dépenses et aborde certaines questions concernant la rapidité avec laquelle le gouvernement a réussi à maîtriser ses dépenses. Le ministre croit que le gouvernement est sur la bonne voie et pourra atteindre ses objectifs de dépenses. Il rappelle au Comité que le programme de dépenses pour l'exercice 1996-1997 se situe essentiellement au niveau prévu il y a un an, soit à 109 milliards de dollars.
Des articles parus récemment dans la presse ont laissé entendre que le gouvernement ne respectera pas ses prévisions budgétaires de 1995 pour les dépenses de programmes de l'exercice 1997-1998. M. Massé assure le Comité que les réductions budgétaires annoncées dans le Budget de 1995 seront respectées et dans les délais fixés. Mais entre temps, le gouvernement a annoncé de nouveaux programmes dont les exigences budgétaires ne pouvaient pas être prévues en 1995. Il souligne que la différence entre les prévisions originales et le budget actuel pour les dépenses de programmes en 1997-1998, s'explique par ces modestes augmentations de dépenses qui traduisent les priorités du gouvernement. Le budget actuel est maintenant de 44,99 millions de dollars par rapport aux prévisions de 42,09 millions. La différence d'environ 2,9 milliards représente les dépenses du gouvernement annoncées à la suite des premières prévisions.
Ces chiffres donnent lieu à de longues discussions entre les membres du Comité et le ministre. Finalement, les membres ne sont pas entièrement satisfaits. En fait, ils sont découragés par l'impossibilité de concilier les prévisions budgétaires antérieures avec l'actuel Budget des dépenses du gouvernement. On estime que pour faire un bon travail, les membres du Comité devraient pouvoir obtenir des renseignements sous une forme qui permette de faire une comparaison avec les chiffres des documents financiers antérieurs du gouvernement. Le ministre convient qu'il est souvent difficile de comparer les chiffres à plusieurs années d'intervalle, surtout s'il y a eu des changements des pratiques comptables ou des politiques qui touchent les dépenses. En ce qui concerne le Budget des dépenses actuel, le ministre promet de fournir au Comité les renseignements complémentaires qui devraient permettre aux membres de mieux comprendre la situation.
Le Comité veut savoir comment on pourrait utiliser l'excédent du fonds d'assurance-chômage pour réduire le déficit. M. Massé explique que conformément au système comptable actuel, les primes accumulées dans ce fonds sont comptabilisées à titre de recettes gouvernementales. Ce système comptable existe depuis 1986 et a été adopté à la demande du vérificateur général. Selon ce système, les sorties de fonds correspondant au paiement des indemnités d'assurance-chômage sont enregistrées comme des dépenses gouvernementales et les primes perçues comme des recettes. Par conséquent, chaque budget établi par le ministre des Finances contiendra une estimation du solde futur du fonds pour déterminer son impact sur le déficit. Le ministre explique que de cette façon, la réduction actuelle du déficit par rapport à ce qui avait été prévu dans les budgets antérieurs ne peut être attribuée à l'excédent de 5 milliards de dollars dans le fonds d'assurance-chômage. Cet excédent et son incidence sur le déficit ont déjà été inclus dans les prévisions budgétaires antérieures.
Les membres du Comité veulent déterminer l'importance relative des augmentations de recettes par rapport aux réductions budgétaires pour comprendre les niveaux inférieurs du déficit actuel. Par exemple, on a noté que les recettes avaient augmenté de 116 milliards de dollars en 1994-1995 à un niveau prévu de 132 milliards en 1997-1998 et que cet accroissement des recettes joue un rôle important dans la réduction du déficit. On demande également au ministre de répondre aux accusations selon lesquelles la réduction des coûts du gouvernement fédéral n'est qu'un simple transfert des coûts à d'autres ordres de gouvernement et que la plupart des réductions sont en fait assumées par les provinces. M. Massé répond qu'il n'a jamais été question que l'exercice de réduction du déficit entrepris par son gouvernement soit réalisé uniquement au moyen d'une réduction des coûts ni que le fardeau soit entièrement assumé en réduisant uniquement les programmes fédéraux. Il souligne qu'il s'agit en réalité d'un ensemble de réductions des dépenses fédérales et d'une augmentation des recettes. Il rappelle au Comité que les dépenses des programmes fédéraux avaient en fait diminué de 120,9 milliards en 1994-1995 à 105,6 milliards de dollars pour le présent exercice. En ce qui concerne les transferts aux provinces, il note que les ministères fédéraux ont réduit leurs dépenses de quelque 14 p. 100 par rapport à 1993-1994 alors que les transferts fédéraux aux provinces ont diminué seulement d'environ 9,9 p. 100. Toute différence observée entre les chiffres fédéraux et les chiffres provinciaux est due à l'année de base utilisée pour mesurer les changements dans les transferts fédéraux aux provinces. Le gouvernement actuel mesure à partir de 1993-1994, la dernière année du gouvernement précédent, alors que les provinces mesurent à partir de 1995-1996, la dernière année au cours de laquelle les transferts ont augmenté, celle où le niveau des transferts aux provinces a culminé. M. Massé rappelle au Comité que l'objectif du gouvernement était de réduire sa taille absolue de 20 p. 100. Cependant, comme 55,9 p. 100 des dépenses fédérales correspondent à des paiements de transfert, il est difficile de réaliser une réduction de 20 p. 100 sans réduire les transferts.
Les programmes de prêts aux étudiants et paiements d'intérêts retiennent encore l'attention des membres du Comité. L'an dernier, les membres ont interrogé le Conseil du Trésor sur les niveaux relativement élevés des dépenses fédérales consacrées aux prêts aux étudiants. Le Budget des dépenses actuel révèle que ces programmes coûteront à nouveau au gouvernement fédéral près de un demi milliard de dollars en 1997-1998, légèrement moins que pour l'exercice précédent. À 616,4 millions de dollars pour 1997-1998, le Comité craint que ces coûts augmentent en partie à la suite de la réduction des transferts fédéraux au titre de l'éducation postsecondaire. Autrement dit, les membres veulent savoir s'il y a un lien entre la réduction des transferts fédéraux aux provinces au titre de l'éducation postsecondaire et les coûts des programmes de prêts aux étudiants. Les fonctionnaires du Conseil du Trésor estiment que ce n'est pas le cas. À leur avis, un certain nombre de facteurs contribuent à l'augmentation des dépenses consacrées par le gouvernement fédéral aux prêts aux étudiants, notamment des limites de prêts plus élevées depuis 1994 et une augmentation du nombre des étudiants qui demandent des prêts, de 322 000 en 1993-1994 à 385 000 cette année.
Ces dernières années, le gouvernement a commencé à rendre compte de certaines dépenses qui sont prévues pour l'année suivante mais pour lesquelles il n'y a pas de provisions dans le Budget des dépenses. Le Comité se dit intéressé par certains de ces articles et demande au ministre s'il peut donner des explications. Les membres s'intéressent plus particulièrement aux articles correspondant à l'Agriculture et l'Agroalimentaire et au ministère de l'Industrie. Le ministre explique que les articles énumérés sous la rubrique Agriculture et Agroalimentaire correspondent à des dépenses liées aux programmes de sécurité du revenu, soit un ensemble de programmes portant sur la protection du revenu agricole. Ce groupe de programmes n'a pas été approuvé par le Parlement, bien que le gouvernement s'attende à ce qu'il finisse par coûter jusqu'à 3 milliards de dollars, dont une partie sera engagée au cours de l'exercice actuel. Étant donné que le programme n'est pas encore approuvé, on ne peut pas inclure les dépenses annoncées dans le Budget des dépenses. Mais un montant a été réservé pour que le Parlement sache ce qui sera dépensé. Une fois les programmes approuvés et les détails des dépenses connus, les montants seront soumis au Parlement pour autorisation et inclus dans le Budget des dépenses supplémentaire. La situation est la même au ministère de l'Industrie pour le programme d'infrastructure proposé qui devrait coûter 425 millions de dollars et être exécuté par des agences de développement régional. Étant donné que ces agences relèvent d'Industrie Canada, le montant apparaît dans le budget de ce ministère.
On pose des questions sur la responsabilité financière des commissions royales et autres commissions d'enquête. Le ministre convient qu'il est difficile de contrôler les dépenses des commissions d'enquête, en partie parce qu'elles sont censées être indépendantes du gouvernement. Toutefois, il aimerait recevoir des avis sur la façon de maîtriser les budgets de ces commissions sans limiter leur liberté d'action. Il reconnaît qu'elles ont besoin d'être autonomes mais qu'elles doivent également limiter leurs dépenses à des niveaux raisonnables.
Le deuxième jour des audiences du Comité sur le Budget des dépenses 1997-1998, M. David Miller, secrétaire adjoint au Secteur de la gestion des dépenses (Conseil du Trésor), répond aux questions des membres du Comité. Une de ces questions porte sur un article du ministère de la Citoyenneté et de l'Immigration concernant les radiations des prêts et les frais des intérêts étrangers. On informe le Comité que les nouveaux immigrants, en arrivant au pays, ont la possibilité de demander un prêt afin de s'établir au Canada. Ces prêts sont remboursés selon des modalités fixées avec les demandeurs. Dans certains cas, ces prêts deviennent difficiles ou impossibles à percevoir. On demande au Parlement de radier ces prêts des comptes du Canada. On s'interroge sur l'importance et l'utilisation de ces prêts. Par exemple, ces prêts? à des immigrants au titre de réfugiés ou à des immigrants envisageant de faire des affaires. Le Conseil du Trésor essaiera d'obtenir des éclaircissements sur l'utilisation de ce type de prêt, leur but et leur taille.
Des membres du Comité soulèvent des questions sur la Loi réglementant certaines drogues et autres substances. Ils veulent plus particulièrement savoir si des dispositions ont été prises dans le Budget des dépenses pour mettre en oeuvre la loi, qui a reçu la sanction royale en juin 1996. Il semble qu'il y ait des retards inhabituels dans l'élaboration d'un système d'attribution de licences qui permettrait aux agriculteurs canadiens de cultiver légalement le chanvre industriel. Après neuf mois, Santé Canada, que le Parlement a chargé de formuler le nouveau règlement, n'a toujours pas terminé ses travaux. Jusqu'à ce que ces règlements soient prêts, la loi ne peut entrer en vigueur. Malheureusement, les responsables du Conseil du Trésor ne peuvent pas dire pour le moment où en sont les règlements. Le comité s'inquiète de ce que fait Santé Canada avec son budget de 1,5 milliard de dollars pour créer un régime permettant la culture du chanvre industriel au Canada. M. Miller assure le Comité qu'il demandera au ministère de la Santé de répondre à ces questions. Si la réponse n'est pas satisfaisante, le Comité envisage d'inviter des fonctionnaires du ministère de la Santé à comparaître devant lui pour répondre à ses questions sur la loi.
Une question est posée sur le profit que tire le Canada de l'aide qu'il fournit pour la prospection de ressources naturelles dans les pays en développement. Le Comité veut savoir plus particulièrement si le Canada a le droit de recevoir des redevances sur les découvertes importantes de pétrole pouvant résulter de programmes d'aide fédéraux aux pays en développement. M. Miller pense qu'il serait inhabituel que des redevances soient versées à un donateur d'aide étranger. Plus probablement, l'aide est accordée à un pays en développement qui sous-traite la prospection à une entreprise canadienne qui, à son tour, peut obtenir certaines redevances dans le cadre de son contrat de prospection. Ce genre d'aide à la prospection pétrolière a souvent été assumée par l'entreprise d'État, Petro-Canada, et par conséquent, le Canada profitait de toute découverte importante de ressources naturelles. M. Miller dit qu'il essaiera de savoir quelle est la pratique actuelle, maintenant que Petro-Canada a été privatisée.
On soulève également à cette deuxième réunion la question du recouvrement des coûts et des frais d'utilisation pour les services gouvernementaux, ce qui mène à une longue discussion sur la nature et l'utilisation de ces frais dans les programmes fédéraux. M. Miller explique qu'en général, lorsque le gouvernement perçoit des recettes, celles-ci sont déposées au Trésor. Toutefois, dans certains cas, lorsque l'on demande au Parlement d'approuver les dépenses d'une activité ou d'un organisme particulier, il peut demander que l'organisme reçoive un montant d'argent et l'autorisation de dépenser jusqu'à un certain niveau de recettes. C'est-à-dire que l'organisme peut dépenser une partie des recettes qu'il perçoit. Si un ministère reçoit ce que l'on appelle un montant net ou un crédit net, il peut poursuivre son activité à condition de pouvoir obtenir le montant net requis pour payer cette activité. S'il ne peut pas percevoir ces recettes, il n'a pas l'autorisation de poursuivre ses plans de dépenses. Lorsque les frais ne peuvent pas être directement liés au service fourni, le montant perçu est crédité au Trésor et traité au même titre que des recettes fiscales. Le Comité souhaite obtenir d'autres précisions sur ces pratiques du gouvernement fédéral et demande au Conseil du Trésor de lui fournir des données supplémentaires.
Le Comité s'intéresse également à la réforme, actuellement en cours, du système de compte rendu des dépenses. M. Miller note que la réforme est bien avancée et que la mise en oeuvre a été facilitée par la relative stabilité du climat de planification qui, selon lui, doit persister jusqu'en l'an 2000. Par contre, il note que le gouvernement est sur le point de reprendre les négociations collectives pour la première fois en six ans et que cela pourrait créer des incertitudes dans le processus de planification. Il fait également observer que l'un des problèmes qui persiste au Conseil du Trésor est la difficulté qu'il éprouve face aux programmes qui touchent plus d'un ministère. Si le Conseil du Trésor pouvait adopter une perspective plus large qu'une simple perspective ministérielle, il pourrait être en mesure d'éliminer les doubles emplois dans les activités gouvernementales.
Le Régime de pensions de la fonction publique est excédentaire depuis déjà un certain temps. Le Comité aimerait savoir combien le gouvernement s'attend à retirer du régime l'an prochain. Le Conseil du Trésor explique que le montant total investi dans le Compte de pension de retraite de la fonction publique est de 106 milliards de dollars et que les fonds sont investis dans le gouvernement fédéral. Les actuaires ont évalué que le gouvernement fédéral n'a besoin que de 86 milliards pour répondre à ses obligations actuelles dans le cadre du fonds. Le fonds a donc un excédent de 20 milliards. Par conséquent, le gouvernement a l'intention de réduire cet excédent sur 12 à 15 ans. Pour l'exercice 1997-1998, la réduction devrait être d'environ 1,4 milliard de dollars.
Respectueusement soumis,
Le président,
DAVID TKACHUK