Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Peuples autochtones
Fascicule 3 - Témoignages
OTTAWA, le mardi 31 mars 1998
Le comité sénatorial permanent des peuples autochtones auquel est renvoyé le projet de loi C-8, Loi concernant l'Accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Yukon sur la gestion et la maîtrise des ressources pétrolières et gazières et sur la compétence législative à cet égard, se réunit aujourd'hui à 10 h 12 pour examiner le projet de loi.
Le sénateur Charlie Watt (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Sénateurs, nous sommes saisis du projet de loi C-8, Loi concernant l'accord entre le gouvernement du Canada et le gouvernement du Yukon sur la gestion et la maîtrise des ressources pétrolières et gazières et sur la compétence législative à cet égard.
Mme Mimi Fortier, directrice intérimaire, Direction du pétrole et du gaz du Nord, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien: Monsieur le président, membres du comité, nous sommes heureux d'avoir l'occasion de vous rencontrer pour discuter du projet de loi C-8. Aux termes de l'Accord Canada-Yukon sur le pétrole et le gaz, signé le 28 mai 1993, le gouvernement du Canada s'est engagé à présenter un projet de loi afin de pouvoir transférer au Yukon les pouvoirs législatifs qui lui permettront d'administrer et de contrôler l'exploitation des ressources pétrolières et gazières.
Selon la directive contenue dans l'accord signé par les deux gouvernements, les nouveaux pouvoirs législatifs ne rendront pas le gouvernement du Canada moins capable de remplir ses responsabilités fédérales, par exemple négocier et mettre en oeuvre les ententes territoriales des autochtones, créer des parcs nationaux, construire des installations de défense, s'acquitter de ses obligations internationales et s'occuper de la sécurité nationale et de l'environnement.
Des dispositions particulières du projet de loi C-8 visent à répondre aux préoccupations soulevées par les Premières nations en ce qui a trait au règlement des revendications territoriales et à la mise en oeuvre de ces dernières. Une fois le transfert complété, le gouvernement du Canada se retirera de la gestion et de la réglementation des ressources pétrolières et gazières au Yukon. Le retrait du gouvernement fédéral de ce domaine de responsabilité permettra donc de compléter le transfert sous compétence territoriale d'une autre responsabilité fédérale importante.
[Français]
M. Normand Tremblay, chef politique économique, Direction du pétrole et du gaz du Nord: Ce projet de loi est divisé en trois parties principales: la première modifie la Loi sur le Yukon en conférant de nouveaux pouvoirs législatifs au gouvernement du Yukon; la seconde modifie la portée de l'application des lois fédérales sur le pétrole et le gaz afin de tenir compte du transfert des nouvelles responsabilités au gouvernement du Yukon, et la troisième met en place certaines dispositions transitoires assurant le transfert du gouvernement fédéral au gouvernement territorial du contrôle du pétrole et du gaz.
La première partie modifie la Loi sur le Yukon afin de conférer au Commissaire en conseil du territoire le pouvoir d'adopter des ordonnances sur les ressources pétrolières et gazières.
À compter de la date d'entrée en vigueur du transfert, le gouvernement du Yukon se servira de ses propres lois pour réglementer et gérer les activités pétrolières et gazières, entre autres, l'exploration, la mise en valeur, la production et la conservation, les considérations environnementales et de sécurité et l'établissement et la perception des recettes. Ces nouveaux pouvoirs sont analogues à ceux exercés par les provinces à l'égard des ressources non renouvelables, en vertu du paragraphe 92A de la Loi constitutionnelle de 1867.
La deuxième partie modifie la zone d'application des lois fédérales régissant les ressources pétrolières et gazières dans les terres domaniales (la Loi fédérale sur les hydrocarbures et la Loi sur les opérations pétrolières au Canada) afin que ces dernières cessent de s'appliquer au Yukon une fois le transfert complété.
Par ailleurs, la majorité des dispositions de la troisième partie du projet de loi ont un caractère transitoire et visent à protéger les droits détenus par des tiers en vertu de lois fédérales, une fois le transfert complété. Après le transfert, les lois du Yukon s'appliqueront à ces titres, mais ces dernières ne pourront pas diminuer les droits liés à ceux-ci.
Il est important de préciser que le projet de loi a été élaboré en collaboration avec le gouvernement du Yukon et que des consultations ont été tenues auprès de nombreuses parties concernées, dont entre autres, l'Association canadienne des producteurs pétroliers, la Chambre des mines du Yukon et la Chambre de commerce du Yukon.
Un effort particulier a été déployé afin de consulter les Premières nations et plus particulièrement les 14 Premières nations du Yukon. Dans le passé, les discussions ont porté sur le calendrier du transfert des responsabilités et le règlement des revendications autochtones. Par contre, les Premières nations semblent maintenant satisfaites des mesures dites de protection qui ont été mises en place pour faciliter le règlement des revendications. Les Premières nations ont en effet écrit à la ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien pour indiquer leur soutien au projet.
Les initiatives mises de l'avant par le gouvernement du Yukon, dont la signature, en janvier 1997, d'une série d'ententes entre le gouvernement du Yukon, le Conseil des Premières nations du Yukon, la Première nation Kwanlin Dun, la Première nation Liard et le conseil tribal Kaska, ont également eu un impact positif sur la position adoptée par les Premières nations. Une de ces ententes porte sur le transfert des responsabilités pétrolières et gazières, et cette dernière prévoit la participation des Premières nations à l'élaboration des mesures législatives territoriales concernant l'administration et la réglementation des ressources pétrolières et gazières.
Monsieur le président, voilà notre présentation concernant le projet de loi C-8. Il nous fera plaisir de répondre à vos questions et de recevoir vos commentaires.
Le sénateur Beaudoin: Est-ce que le projet de loi C-8 a pour but principal de placer le Yukon dans la même situation que les provinces du Canada sous l'article 92A qui a été édicté, comme vous le savez, en 1982? Est-ce que le Yukon est traité comme une province aux fins de l'exploitation des ressources naturelles? Est-ce qu'il a les mêmes pouvoirs que les provinces sous l'article 92A?
M. Tremblay: Les mêmes pouvoirs.
Le sénateur Beaudoin: Les mêmes pouvoirs?
M. Tremblay: Oui, mais seulement au niveau des ressources pétrolières et gazières, et non pas toutes les ressources minières.
Le sénateur Beaudoin: Seulement sur le pétrole et le gaz. Mais pour les autres ressources naturelles?
M. Tremblay: Pas pour l'instant.
Le sénateur Beaudoin: Comme par exemple, quoi?
M. Tremblay: Le fer ou d'autres types de minéraux.
Le sénateur Beaudoin: Les mines?
M. Tremblay: Les mines.
Le sénateur Beaudoin: Est-ce que cela s'applique aux forces hydrauliques?
M. Tremblay: Il n'y en a pas encore.
Le sénateur Beaudoin: Il n'y en a pas encore mais cela ne veut pas dire qu'il n'y en aura pas un jour. On ne le sait pas.
M. Tremblay: Oui, mais il n'y en a pas encore.
[Traduction]
M. Harmit Bajaj, directeur, Direction des relations financières, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien: Monsieur le président, les ressources hydrauliques sont toujours gérées par le gouvernement fédéral et continueront de l'être jusqu'à ce que le transfert des responsabilités au gouvernement du Yukon en ce qui concerne les derniers programmes de gestion des terres et des ressources soit complété.
Le sénateur Beaudoin: Le transfert n'a pas lieu pour l'instant. C'est l'objectif du projet de loi C-8, mais le transfert législatif n'aura pas lieu immédiatement, n'est-ce pas?
M. Bajaj: Il n'y aura pas de transfert en ce qui concerne les autres ressources, monsieur le sénateur. La question de la gestion des ressources pétrolières et gazières est réglée par le projet de loi C-8, lequel ne vise pas d'autres ressources comme les minéraux, les forêts, les terres et les ressources hydrauliques. Le gouvernement du Yukon et les Premières nations du Yukon négocient en ce moment pour arriver à de telles ententes. Une fois ces dernières conclues, le gouvernement fédéral fera une proposition visant à transférer la responsabilité de ces programmes.
Le sénateur Beaudoin: Le transfert se fait-il actuellement en ce qui a trait aux ressources pétrolières et gazières?
M. Bajaj: Oui.
Le sénateur Beaudoin: L'objectif est-il de transférer la responsabilité d'autres ressources naturelles plus tard?
M. Bajaj: C'est cela.
Le sénateur Berntson: La question que je pose découle des observations faites par le sénateur Spivak lors du débat en deuxième lecture. Elle a demandé comment cette loi serait envisagée dans le contexte d'un traité international. Apparemment, des ententes bilatérales existent avec plusieurs pays, dont le nombre croît chaque jour. En 1997, le gouvernement du Canada a manifesté certaines réserves quant à l'Accord multilatéral sur l'investissement (AMI) prévu avec 28 autres pays de l'OCDE. Ce projet de loi faisait partie de la liste des réserves du gouvernement.
Le Canada a proposé d'exempter les mesures de mise en oeuvre de l'Accord Canada-Yukon sur les ressources pétrolières et gazières. Il a proposé d'exempter ce projet de loi des dispositions de traitement national de l'AMI et des restrictions sur les exigences en matière de résultats. D'après ce que je comprends, pour respecter de telles exigences, il faut maximiser la participation locale en matière d'emplois, d'investissement, et cetera.
Ma collègue a soulevé deux points: Elle aimerait savoir si le gouvernement prévoit rouvrir les traités d'investissement qui exemptent ce projet de loi de telles exigences; elle aimerait également savoir ce qui empêcherait des sociétés comme British Gas, Shell ou Exxon, qui ont des filiales dans des pays avec lesquels nous avons conclu de tels accords bilatéraux, d'en profiter pour éviter les exigences auxquelles elles seraient normalement soumises.
Mme Fortier: Monsieur le sénateur, je vais commencer par la dernière partie de votre question. On nous a dit que l'Accord Canada-Argentine sur la protection des investissements étrangers renferme une disposition relative au traitement national qui exige d'accorder un traitement national, dans la mesure du possible, conformément aux lois et règlements. Par conséquent, en ce qui concerne l'Argentine, les obligations du Canada en matière de traitement national sont limitées par les lois et règlements du Canada. L'accord ne renferme aucune obligation à propos des exigences en matière de résultats.
Les obligations du Canada à l'égard de l'Argentine à cet égard sont régies par les dispositions de l'Accord sur les mesures concernant les investissements liés au commerce, l'un des accords négociés sous l'égide de l'Organisation mondiale du commerce. Autant que je sache, la même chose s'applique aux autres accords internationaux conclus avant l'ALENA. Ces accords internationaux sont moins contraignants que l'ALENA, par exemple. On part du principe que le règlement national renferme une clause d'«effort maximum».
Le sénateur Berntson: N'étant pas expert en la matière, j'accepte ce que vous dites et qui va d'ailleurs figurer au procès-verbal; je suis sûr que le sénateur Spivak conviendra que vous avez répondu à sa question.
Le sénateur Forest: Si ce projet de loi est adopté par le Sénat, comment se fera la mise en oeuvre de cet accord?
Mme Fortier: Une fois le projet de loi adopté au Sénat et promulgué, le gouvernement fédéral travaillera avec le gouvernement du Yukon pour assurer la mise en place de toutes les ordonnances territoriales relatives à la gestion et à la réglementation des ressources pétrolières et gazières. Cela comprend les règlements visant à protéger les décisions fédérales, ainsi que ceux relatifs à la protection de l'environnement. Nous présenterons ensuite un décret relatif à la date de transfert. Dans la mesure du possible, nous en assurerons la coordination avec le gouvernement du Yukon pour que celui-ci puisse promulguer ses ordonnances relatives au pétrole et au gaz. Nous pensons que cela se fera dans les quelques mois suivant la promulgation du projet de loi C-8.
Le sénateur Forest: Dans l'exposé initial, il est indiqué que plusieurs Premières nations ont manifesté leur accord et leur approbation. N'y a-t-il pas eu de controverse à ce sujet comme dans le cas de la Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie?
Mme Fortier: Les préoccupations soulevées ne sont pas comparables. Ce qui a toujours préoccupé les Premières nations du Yukon au sujet de tout transfert de responsabilités au Yukon, c'est le moment du règlement de leurs revendications territoriales. Toutefois, dans ce cas précis, en signant des protocoles d'entente avec le gouvernement du Yukon, elles se sont engagées à travailler avec celui-ci pour formuler les ordonnances du Yukon. Elles envisagent donc un partage du régime de gestion et de réglementation applicable à l'ensemble du Yukon. Elles sont tout à fait satisfaites de ce transfert de responsabilités et ne manifestent plus aucune inquiétude à cet égard.
Le sénateur Forest: Parlez-vous de toutes les Premières nations?
Mme Fortier: Oui, je parle de toutes les Premières nations du Yukon.
Le sénateur Lucier: Avez-vous bien dit que cela va se faire au cours des prochains mois?
Mme Fortier: Cela dépend de la promulgation et du moment où l'on recevra les règlements du gouvernement du Yukon. Il y a déjà la Loi du Yukon sur le pétrole et le gaz et il reste quelques règlements à rédiger sous le régime de cette loi. On nous a laissé entendre que nous allions les recevoir sous peu, si bien que tout le processus devrait se dérouler assez rapidement.
Le sénateur Lucier: J'aimerais m'assurer que cela se passera en 1998, année marquant le centième anniversaire de la ruée vers l'or. Un grand événement s'est produit au Yukon en 1898, et un autre va se produire en 1998.
Le président: J'imagine que c'est la première fois que le gouvernement du Canada va plus loin que la simple délégation au gouvernement territorial d'un pouvoir qui normalement est confié à un gouvernement provincial. Quelques organisations autochtones doivent préparer un accord entre le gouvernement du Yukon et le gouvernement fédéral. Pouvez-vous m'indiquer combien de conseils ou de nations de tribus doivent conclure de tels accords?
M. James Bishop, négociateur fédéral principal, ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien: Nous sommes deux négociateurs fédéraux au Yukon qui nous occupons des revendications territoriales du Yukon. Il y a 14 Premières nations au Yukon et six accords sont conclus et en vigueur; nous espérons que le septième, en cours de ratification, sera signé en juin ou en juillet. Deux autres accords sont presque conclus et dans les deux cas, les négociateurs ont signé des protocoles d'entente; il reste quelques questions connexes à régler; dans un cas, les Premières nations doivent régler quelques questions de chevauchement. Une fois cela fait, l'accord pourra être signé assez rapidement. Sur les cinq autres Premières nations, une ne négocie pas en ce moment, car elle s'occupe de plusieurs questions internes; le ministère l'a récemment contactée pour reprendre les négociations; nous espérons que cela pourra se faire au cours de l'été.
Les quatre autres tables de négociations sont très actives. Je participe à trois d'entre elles et peux dire que les Premières nations ne manifestent aucune inquiétude au sujet de l'adoption du projet de loi C-8.
Le président: Vous avez également parlé d'une disposition non dérogatoire qui est une protection constitutionnelle, un genre de bouclier. Cela semble satisfaire le gouvernement fédéral, mais ces droits ne sont nullement touchés par cette législation.
Comment pouvez-vous dire que cela ne touchera pas les revendications futures, alors que la Constitution ne parle que des droits existants?
Mme Fortier: Ce projet de loi ne touche pas les droits autochtones. Autant que je sache, les règlements futurs sont protégés et le transfert d'un pouvoir législatif en vertu du projet de loi ne touche pas ces droits. En vertu de dispositions particulières du projet de loi, des terres sont désignées pour assurer le règlement des revendications territoriales et il est également prévu de procéder à une telle désignation pour assurer la mise en oeuvre des ententes territoriales. Bien sûr, une disposition permet également de reprendre le titre des ressources pétrolières et gazières afin de pouvoir le transférer aux Premières nations une fois les revendications territoriales réglées.
Le président: Je suppose que vous savez que c'est aux tribunaux que revient l'interprétation de cette disposition constitutionnelle, en fonction des causes susceptibles d'être entendues; il peut y avoir protection ou non.
Le sénateur Beaudoin: Monsieur le président, voulez-vous parler de l'article 35 de la Loi de 1992?
Le président: C'est exact.
Le sénateur Beaudoin: Cet article fait bien sûr partie de la Constitution. Nous avons ici une loi et un article de la Constitution. Inévitablement, cette loi ne peut en aucune façon porter atteinte à l'article 35, ni l'annuler et le remplacer, puisque l'article 35 est au coeur de la Constitution. Il s'agit d'une loi, et bien sûr, une loi n'a pas le même poids que la Constitution.
Vous avez dit que le projet de loi ne porte pas atteinte à la Constitution. À mon avis, il ne porte pas atteinte à l'article 35.
Mme Fortier: Effectivement. La Constitution l'emporte et les règlements relatifs aux revendications territoriales sont visés par l'article 35, une fois qu'ils sont signés. Vous vous inquiétez de l'avenir, des revendications territoriales qui ne sont pas encore réglées.
Le sénateur Beaudoin: De quoi parlez-vous lorsque vous parlez d'une «disposition non dérogatoire?» À quoi pensez-vous?
Mme Fortier: Il n'y a pas de disposition non dérogatoire dans ce projet de loi.
Le sénateur Beaudoin: D'accord; je m'inquiétais un peu, car je n'en avais pas vu. Il n'y en a pas.
Mme Fortier: Non. Nous sommes d'avis que le transfert ne porte pas atteinte aux droits autochtones et que ces derniers sont protégés.
Le sénateur Beaudoin: La protection prévue par l'article 35 reste donc intacte.
Mme Fortier: C'est exact.
Le président: Tout dépend de l'interprétation que vous pouvez en faire. Je voulais m'assurer que vous avez pris toutes les précautions voulues au moment de la rédaction de ce projet de loi.
Mme Fortier: Très certainement; il s'agissait d'une grande préoccupation des Premières nations du Yukon. Nous avons apporté beaucoup de modifications mineures au libellé afin de prendre leurs préoccupations en compte; elles ont été d'accord et ont manifesté leur satisfaction.
Le président: Pourquoi les ressources pétrolières et gazières semblent-elles être la question la plus urgente pour le gouvernement du Yukon au lieu des autres ressources qui devraient relever de la compétence territoriale avant même que le Yukon n'obtienne le statut de province, si jamais nous en arrivons jusque-là? Pourquoi les autres ressources ne font-elles pas partie du transfert?
M. Tremblay: En 1988, le gouvernement du Yukon et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest ont signé un accord de principe en vue de négocier le transfert des ressources pétrolières et gazières. C'était le début de la discussion sur le pétrole et le gaz, seules ressources naturelles à faire l'objet d'un transfert à ce moment-là. Nous nous sommes concentrés sur les ressources pétrolières et gazières, car c'est ce dont il avait été question en 1988.
Le sénateur Lucier: Monsieur le président, vous devez vous rappeler que le Yukon compte 32 000 habitants sur un territoire dont la superficie est pratiquement équivalente à celle de l'Alberta. Tout ne se fait pas sans heurt. C'est dans l'intérêt du Yukon que nous procédons méthodiquement. C'est très difficile. Notre assemblée législative ne regroupe que 16 députés et il faut beaucoup de courage pour s'attaquer à un problème à la fois. Assurer la responsabilité des ressources pétrolières et gazières est énorme. Nous gérons déjà l'éducation, la santé et bien d'autres services. La coopération entre les collectivités autochtones et non autochtones a été formidable. Nous avons fait beaucoup de chemin au Yukon et nous voulons simplement rester prudents.
Auparavant, le Yukon se démenait pour obtenir le statut de province. Nous voyons maintenant que ce statut va nous être accordé et nous voulons que cela se fasse correctement pour ne pas avoir à recommencer trop souvent. La question n'est pas de savoir si le Yukon va obtenir le statut de province, mais quand il va l'obtenir. C'est un pas de plus.
Il est tout à l'honneur du gouvernement du Territoire du Yukon ainsi que des peuples autochtones de se lancer dans une telle aventure. Ils pensent déjà à la forêt qui sera probablement la prochaine ressource à l'étude. C'est un grand pas pour le Yukon.
Le président: Je souhaite remercier les témoins.
Êtes-vous d'accord que l'on passe à l'étude du projet de loi article par article?
Des voix: D'accord.
Le président: Est-il convenu d'adopter le titre du projet de loi?
Des voix: D'accord.
Le président: Êtes-vous d'accord que je fasse rapport du projet de loi au Sénat?
Des voix: D'accord.
Le président: Nous poursuivons maintenant la séance à huis clos.
La séance se poursuit à huis clos.