RÉGLEMENTATION
1. Régie interne
2.
Critères et mécanismes de constitution et de réglementation des institutions
financières
3.
Réglementation des fournisseurs de services financiers basés à l'extérieur du Canada
4. Élargissement du mandat du BSIF
5. Examen de la structure de
régie du BSIF
6. La SIAP et la SADC
7.
Éliminer les chevauchements réglementaires entre le BSIF et la SADC
8.
Éliminer les chevauchements entre le gouvernement fédéral et les provinces
9.
Rationalisation des procédures réglementaires fédérales
10.
Publication d'information par le BSIF sur les fournisseurs de services financiers
PARTIE E
RÉGLEMENTATION
Contexte
Le Comité s’intéresse depuis longtemps à la régie interne des entreprises. En août 1996 et en novembre 1998, il a déposé des rapports sur ce sujet. Le premier, La régie des sociétés, porte sur les questions de régie interne dans la Loi sur les sociétés par action; le second s’intitule Pratiques de régie interne des investisseurs institutionnels, et porte sur ces pratiques dans les fonds de pension et les fonds mutuels. Les deux rapports formulent des recommandations destinées à améliorer la régie interne des entreprises canadiennes. En outre, dans un rapport d’octobre 1998 : Étude comparative spéciale sur la réglementation des régimes réglementaires financiers, le Comité met de l’avant des recommandations précises sur l’établissement des structures de régie interne dans les institutions financières.
Le Comité considère que la régie interne dans le secteur financier, c’est-à-dire le système par lequel les institutions sont dirigées et contrôlées, est une question vitale pour les intervenants de ces institutions en particulier, et pour la bonne marche de l’économie en général. Les membres de la direction des institutions financières devraient être tenus responsables du rendement de leur organisation.
Plus précisément, la recommandation 15 du rapport de 1996, La régie des sociétés, réclamait que soient dissociés les postes de président du conseil et de président-directeur général dans les sociétés cotées en bourse relevant de la Loi sur les sociétés par actions.
De toute évidence, le Groupe de travail partage les vues du Comité. Il affirme qu’il est important pour les institutions financières d’avoir de bonnes pratiques de régie interne. Celles-ci sont à la base, selon lui, d’un secteur financier solide et concurrentiel. Il a également adopté des recommandations précises sur les postes de président du conseil et de président-directeur général.
Recommandations du Groupe de travail
2) Une bonne régie dans chaque institution est à la base d’un secteur des services financiers canadien à la fois concurrentiel, solide et sûr du point de vue prudentiel. Cela étant :
(a) Le Groupe de travail invite instamment le BSIF et les autres autorités réglementaires au Canada à privilégier l’amélioration constante de la régie des institutions dans l’exercice de leurs fonctions réglementaires.
(b) Le Groupe de travail invite à la poursuite du débat public sur les façons d’améliorer la régie des institutions financières canadiennes faisant publiquement appel à l’épargne et, notamment, de l’obligation pour les institutions d’avoir un président du conseil d’administration qui ne fasse pas partie de la direction et dispose des ressources et du temps voulus pour s’acquitter des importantes responsabilités qui lui incombent.
Opinions des témoins
Les témoins ont peu parlé des questions de régie interne. L’Institut canadien des comptables agréés avait ceci à dire :
Nous aimerions cependant souligner que le rôle joué par les déposants et les détenteurs de polices non participantes dans les institutions financières soulève un certain nombre de questions de régie tout à fait uniques. Nous nous demandons comment les rôles des déposants et des détenteurs de polices seront abordés dans l'étude plus vaste de la régie d'entreprise faisant partie du processus de réforme de la Loi canadienne sur les sociétés par actions. Une étude plus ciblée sera peut-être nécessaire pour traiter des questions de régie particulières aux déposants et aux titulaires de polices. (Graeme K. Ruthledge, 6 octobre 1998)
Conclusions
Le Comité est heureux de l’appui que le Groupe de travail donne aux mesures pour améliorer la régie interne des institutions financières au Canada. Il convient avec le témoin de l’ICCA du besoin d’une étude spéciale sur les problèmes particuliers de régie que présentent les déposants et les souscripteurs. Le Comité traitera de ces questions dans une étude distincte.
2. Critères et mécanismes de constitution et de réglementation des institutions financières
Contexte
Un des éléments clés d’un marché concurrentiel est la facilité avec laquelle peuvent y entrer les nouveaux venus désireux de concurrencer les fournisseurs de biens et de services présents. Alors que le marché financier américain est caractérisé par de nombreux démarrages locaux de petites banques, favorisés par des modalités très souples —207 banques commerciales sont apparues aux États-Unis en 1997 —, le secteur bancaire canadien est considéré comme relativement difficile d’accès. Le Rapport MacKay cite une étude sur la compétitivité mondiale dans lequel le Canada se classe 41e parmi 53 pays pour ce qui est de la concurrence des banques étrangères et 39e sur 53 pour la facilité d’accès au marché bancaire. (Groupe de travail, Document d’information no 1, p. 75).
Il importe de créer un environnement dans lequel les nouveaux venus, voire la menace de leur présence, forcent les entreprises en place à être des concurrents dynamiques. Cependant, pour des raisons prudentielles, la réglementation actuelle crée des obstacles aux démarrages.
Il existe un compromis entre encourager les nouveaux venus qui créent des institutions qui risquent davantage menacés de graves problèmes, et l’entrée en vertu d’une réglementation plus stricte.
Recommandation du Groupe de travail
4) Les critères et les mécanismes de constitution et de réglementation des institutions financières devraient être révisés de manière à faciliter l’établissement et la croissance des nouvelles institutions financières. Plus précisément :
- Le ministre des Finances devrait pouvoir, à sa discrétion, autoriser la constitution d’une nouvelle institution financière, y compris une banque, même si elle a un capital inférieur au minimum de 10 millions de dollars exigé actuellement, à condition que le BSIF approuve son plan d’entreprise.
- Le BSIF devrait rationaliser ses processus de manière à traiter de la manière la plus efficiente possible, et dans un délai qui ne devrait pas normalement dépasser 120 jours, les demandes de constitution de nouvelles institutions financières.
- Les exigences réglementaires devraient être révisées de manière à ne plus assujettir toutes les institutions à des règles identiques. Le fardeau imposé par la réglementation aux institutions de plus petite taille ou exploitant un créneau devrait être proportionnel à leur taille et à la nature de leurs activités, au lieu d’être déterminé par des exigences conçues pour de grands conglomérats financiers offrant une large gamme de produits et de services.
124) Le Canada devrait continuer de jouer un rôle actif dans les initiatives internationales visant à améliorer les normes et les processus de réglementation des institutions financières et, au besoin, apporter un temps voulu les changements nécessaires à la législation et aux pratiques réglementaires applicables au secteur financier au Canada afin de mettre en oeuvre les meilleures pratiques internationales.
Opinion des témoins
Pour ce qui est des activités à réglementer, on convient généralement que si une institution n’accepte pas de dépôt, n’est pas couverte par l’assurance-dépôt et n’expose à un risque ni le gouvernement ni le système financier, elle ne devrait pas être réglementée comme une banque. Réduire au minimum le fardeau réglementaire pour une entreprise de ce genre facilitera la venue de nouveaux joueurs dans le secteur des services financiers, au profit des entreprises et des consommateurs canadiens.
Le témoin de GE Capital a affirmé ce qui suit :
... les consommateurs et les entreprises seront le mieux servis et de la façon la plus efficace si le secteur des services financiers est soumis à un maximum de concurrence et à un minimum de réglementation. On doit utiliser la réglementation pour des motifs de prudence, pour assurer la sécurité et la solidité du système financier, et, dans la mesure nécessaire, pour protéger les déposants et souscripteurs ordinaires et limiter l'exposition aux risques du gouvernement. Pour le reste, il faut laisser les forces du marché agir librement, sous réserve des lois d'application générale régissant le comportement des entreprises sur le marché.
On doit laisser les banques, si elles le désirent, étendre les services qu'elles peuvent offrir à leurs clients. Mais il faut s'assurer d'éliminer tous les obstacles qui entravent les activités des autres fournisseurs des services financiers -- autant nationaux qu'étrangers -- qui peuvent offrir des solutions de remplacement aux consommateurs et aux entreprises du Canada
Plus précisément, en ce qui concerne l’arrivée dans le secteur des services financiers réglementés, un témoin issu d’une nouvelle entreprise a traité des obstacles que celle-ci a connus à son arrivée. . (Robert D. Weese, 7 octobre 1998)
Si on considère les problèmes particuliers d’ING Direct, le plus difficile n’étant pas tant les obstacles normaux que connaît une institution financière réglementée à son arrivée sur le marché, mais plutôt le manque de transparence des règles et directives. Il me semble que si on demande aux gens d’investir des millions de dollars, il devrait exister une directive claire sur ce qu’il faut faire pour accomplir certaines tâches et des tests pour garantir la sécurité, la sûreté et l’intégrité de l’institution.
Avec le développement de nouveaux modèles réglementaires, les nouveaux modes de paiement et certainement les changements à la SADC, il faut garder à l’esprit ces facteurs afin que plus d’institutions comme ING puissent arriver sur le marché et favoriser la concurrence au profit des consommateurs canadiens. (Arkadi Kuhlmann, 5 novembre 1998)
Le président d’une des grandes banques à charte appuie les mesures d’encouragement aux nouveaux venus.
Je crois que le rapport du Groupe de travail MacKay pose la question légitime qui est de se demander s’il faut encourager la constitution d’institutions financières de deuxième niveau dans notre pays. Nous en avons déjà pas mal avec les caisses populaires, les caisses de crédit, et autres. Tout ce qui peut favoriser ce genre d’établissement ou ces joueurs qui constituent le secteur bancaire communautaire à l’échelle locale est utile. Je suis tout à fait favorable à cela. Je rendrais moins contraignantes les règles qui permettent la création d’institutions au pays. Je permettrais à certains de ces joueurs moins importants d’accéder au système des paiements. (Matthew Barrett, 8 octobre 1998)
Certains témoins étaient assez optimistes au sujet du potentiel pour les nouveaux venus si les règles étaient changées.
Il y a eu plus de démarrages de banques aux États-Unis depuis cinq ans. Ce sont toutes des banques d’État. Ce sont des banques très petites, elles ont un aspect communautaire, mais il y a eu aussi certaines fusions — Bank America, Nations Bank.
Les États-Unis ont adopté la Community Reinvestment Act : cette loi ne marche pas. Mais on ouvre de banques d’État tous les jours. L’OCC, les institutions d’épargne, la Réserve fédérale se concurrencent pour les institutions financières, et essaient d’encourager le démarrage des banques en leur donnant des permis.
En outre il y a les banques communautaires. Au Canada, ça n’existe pas à cause de certaines restrictions. Aux États-Unis, on peut démarrer une banque avec quelques millions de dollars, selon ce qu’on veut faire pour ce qui est de la capitalisation et ce qu’on veut faire dans la collectivité.
Au Canada, on parle d’un minimum de probablement 10 millions de dollars pour démarrer une institution. Ici encore, du point de vue réglementaire, c’est très très difficile. Pour en revenir à votre question, je ne sais pas s’il y a 300 ou 400 petites banques communautaires qui ont vu le jour ces dernières années aux États-Unis.
Au Canada, il n’y en a pas, mais ce serait possible. Ça pourrait se faire très vite, mais il faudrait changer les règlements. Aux États-Unis, la FDIC assure 100 000 $ US, ce qui correspond à peut être 150 000 $ canadiens; je n’ai pas vérifié le taux de change aujourd’hui.
On envisage encore une limite de 60 000 $ pour la SADC hors des caisses de crédit, garanties à 100 p. 100 grâce à leur propre société d’assurance, voire des garanties provinciales. Ça pourrait donc arriver très vite : c’est une question de règlement.
Il y a au Canada des capitaux et de l’entrepreneurship pour démarrer des banques communautaires, selon moi, si la réglementation s’y prêtait mieux, comme c’est le cas aux États-Unis. (Warren Hannay, 3 novembre 1998)
Quant aux exigences plus modestes de capital pour les nouveaux venus, un témoin, d’une petite banque canadienne, affirme ce qui suit :
... Je ne pense pas (que le système établissant le niveau de réserves donc chaque institution a vraiment besoin) devrait être laxiste. Il est nécessaire parce qu’à long terme, si on permet le démarrage de certaines institutions qui n’ont besoin ni de réserves ni de beaucoup de capital, et qu’elles font faillite, cela nuira à celles qui progressent parce que personne ne voudra leur prêter des fonds, que les agences de réglementation deviendront nerveuses, que les primes d’assurance de la SADC grimperont et que tout cela nuira à long terme...
... Si on établit des directives pour le démarrage des banques au Canada, il devrait y avoir un plancher pour le capital et un ratio minimum... Si on fait comme aux États-Unis, où on peut lancer une banque avec un capital de 4 millions il y aura a beaucoup de risques dans la période de démarrage. (Larry Pollock, 28 octobre 1998)
L’Association des banquiers canadiens incite à la prudence lorsqu’il s’agit de hausser le niveau de risque dans le système.
Nous sommes d’accord avec l’emphase que met le Groupe de travail sur l’accroissement de la concurrence sur le marché, mais nous considérons que la politique publique doit être prudente dans la poursuite de cet objectif. Favoriser l’établissement d’un plus grand nombre d’institutions de dépôt peut accroître le niveau de risque, car le système comporterait alors un risque de faillite institutionnelle plus élevé. En fait, le Groupe de travail s’attend à ce qu’il y ait des faillites et accepte entièrement cette éventualité. Or, la faillite a des coûts, surtout lorsqu’il s’agit d’une institution dont les dépôts sont assurés. Même si les nouvelles primes au risque que la SADC est à mettre de l’avant permettrait de mieux répartir ce risque entre ses membres, nous demeurons préoccupé par l’éventualité que les institutions les plus solides paient une part importante du coût des faillites futures. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)
Le surintendant des institutions financières a parlé directement du compromis entre la concurrence et le risque.
Le Groupe de travail recommande plusieurs changements pour accroître le nombre des nouveaux venus, le nombre des joueurs dans le système financier, pour réduire les exigences en capital, simplifier les demandes par le BSIF. On parle d’une réglementation allégée pour les petites institutions.
Il n’y a rien de mal dans ces recommandations mais, mises ensemble, elles augmentent la possibilité qu’il y ait des institutions à risque dans le système... Selon nous, les institutions dotées d’assez peu de capital ont souvent connu un niveau de faillite plus élevé, simplement parce qu’elles sont plus petites et ne peuvent pas diversifier leurs activités.
Alors, que faire, en présence de plusieurs institutions qui risquent davantage de faire faillite? Une possibilité, c’est de ne rien faire, de considérer que notre système est très sûr. Le Rapport MacKay indique que le Canada est un des pays qui a l’institution la plus sûre et, selon moi, l’un des systèmes les plus sûrs. La conséquence de cela, c’est qu’on pourrait peut-être permettre des concessions à la sécurité et à la solidité pour avoir les avantages d’un accès plus facile et d’un plus grand nombre de joueurs. Cela est parfaitement légitime tant que les Canadiens comprennent que telle est la position prise et que le BSIF ne sera pas en mesure d’empêcher certaines faillites chez ces nouveaux venus.
Une autre possibilité, c’est d’aller au-delà de l’immobilisme et de permettre l’arrivée d’institutions plus risquées dans le système en ajoutant des pouvoirs à l’organe de réglementation afin de réduire les risques de faillite, peut être en évaluant un capital additionnel. Cela pourrait se faire en plusieurs étapes. Les pouvoirs d’intervention aux premières étapes pourraient même être plus rigoureux et permettre de retirer du système les nouvelles institutions lorsqu’elles rencontrent des difficultés.
Il y a donc plusieurs possibilités, mais nous voulons seulement signaler que le Groupe de travail MacKay déplace légèrement l’équilibre compétitivité-sécurité et solidité et il faut que les Canadiens en comprennent les implications. (John Palmer, 3 novembre 1998)
Enfin, un témoin doute de l’arrivée d’une concurrence réelle dans les activités bancaires de base (qu’il définit comme l’encaissement des chèques, les dépôts, les transactions sur Interac, les prêts au détail et les prêts aux PME) tandis qu’un autre affirme que les changements technologiques ont modifié le contexte de l’arrivée des nouveaux joueurs.
Le rapport préconise l'élimination d'obstacles de nature réglementaire à l'accès au marché canadien pour accroître la concurrence. Il convient de souligner que la plupart des obstacles dans le domaine des services bancaires de base ne sont pas de nature réglementaire. Il s'agit plutôt d'obstacles technologiques et commerciaux. Quiconque voudrait se lancer dans les services bancaires de base devra débourser des sommes astronomiques pour se tailler une place. Conséquemment, peu importe les mesures réglementaires que l'on prendra, elles ne déboucheront pas sur l'émergence d'un grand nombre de nouveaux joueurs nationaux importants dans les services bancaires de base.
Dans la plupart des cas, les obstacles à l'ouverture du marché ne sont pas réglementaires, ce qui signifie qu'on ne verra pas l'arrivée de nouveaux poids lourds, peu importe les mesures réglementaires que l'on prendra. Il y a de bonnes raisons de faciliter l'entrée de joueurs étrangers, mais c'est une erreur de supposer que les mesures qu'on prendra en ce sens se traduiront par l'arrivée de nouveaux concurrents de taille dans ces services. (William Black, 21 octobre 1998)
Conclusions
L’objectif 1 du Comité porte sur la solidité et l’intégrité du système financier; l’objectif 2, sur la promotion de la concurrence au sein du système. Il y a un compromis clair à faire entre les deux. La plupart des observateurs du secteur affirment qu’il faut encourager la concurrence. Faciliter l’entrée est une façon directe de s’attaquer au problème, mais avec la conséquence d’un risque additionnel dans le système financier.
Le Comité est d’avis que les mesures recommandées pour encourager la concurrence ajouteront un élément modeste de risque au système, mais que les bénéfices escomptés pour les consommateurs et les entreprises le justifient. En outre, le Comité reconnaît que le règlement ne peut empêcher toutes les faillites, mais que si le BSIF est doté de suffisamment de ressources pour contrôler les nouveaux venus, les risques supplémentaires au système ne devraient pas poser problème.
Le Comité appuie la recommandation du Groupe de travail concernant les critères et les mécanismes de constitution et de réglementation des institutions financières. En outre, il recommande que le BSIF reçoive des ressources suffisantes pour pouvoir contrôler les institutions qui arrivent dans le secteur réglementé en vertu de conditions moins exigeantes que celles qui visent les institutions présentes.
3. Réglementation des fournisseurs de services financiers basés à l'extérieur du Canada
Contexte
La technologie a ouvert aux entreprises étrangères la possibilité d’offrir plus de produits et services dans des lieux où elles n’ont pas de présence physique. La plupart des gouvernements continuent cependant de s’appuyer sur les lois et les règlements existants pour protéger les consommateurs de leur pays et pour régir les entreprises qui y ont une présence physique. La conséquence de cette situation, c’est que des fournisseurs de biens et services sans présence physique au Canada sont en mesure de faire des transactions avec des Canadiens, tout en évitant les lois et règlements du pays. À titre d’exemple, la Wells Fargo, banque américaine sans présence physique au Canada, offre maintenant des prêts aux PME canadiennes en utilisant uniquement la poste. Pourtant, on ne considère pas que la Wells Fargo s’est installée dans le secteur bancaire au Canada. C’est là une situation absurde.
Pour régler ce problème, le Groupe de travail réclame une collaboration internationale et met en garde contre des règlements nationaux prématurés qui pourraient nuire à l’innovation et à l’expérimentation.
À l’égard des institutions étrangères sans présence physique, le Groupe de travail a basé ses recommandations sur trois objectifs :
- donner accès aux Canadiens à la plus vaste gamme possible de fournisseurs de services financiers et de produits.
- faire en sorte que les Canadiens disposent du plus d’information possible sur ces fournisseurs afin de pouvoir prendre des décisions éclairées.
- établir une réglementation viable qui ne découragera pas l’arrivée de nouveaux joueurs au Canada.
Le Groupe de travail distingue les entreprises du secteur financier qui cherchent à attirer des fonds en provenance du Canada, sous la forme de dépôts ou de primes, de celles qui souhaitent prêter de l’argent aux Canadiens. Les premières nécessitent une réglementation beaucoup plus stricte.
Recommandations du Groupe de travail
7) Il faudrait clarifier le cadre réglementaire applicable aux fournisseurs de services financiers qui font affaires avec les Canadiens à partir de l’étranger. Voir la recommandation 119.
119) La Loi sur les banques devrait être modifiée de manière à bien préciser que tous les fournisseurs de services financiers qui font de la publicité générale ou du marketing ciblé pour des produits ou services financiers auprès des Canadiens sans être matériellement présents au Canada sont tenus de se conformer à la législation fédérale en matière d’institutions financières. Les prêteurs devraient pour cela obtenir du BSIF un agrément qui serait subordonné à un engagement exécutoire de se conformer aux règles de protection des consommateurs applicables aux banques au Canada, à l’obligation de divulguer que l’institution n’est pas réglementée au Canada et à la mise en place d’un mécanisme de règlement des différends au Canada.
120) Ce processus d’agrément ne serait pas offert aux entreprises de services financiers qui veulent, à partir de l’étranger, recueillir les dépôts de Canadiens ou leur vendre des produits d’assurance. Ces sociétés continueraient d’être tenues de mener ces activités par l’entremise d’une succursale ou d’une filiale canadienne réglementée.
Opinion des témoins
Les témoins n’ont pas abordé directement cette question.
Conclusion
De l’avis du Comité, la situation actuelle est inacceptable. En particulier, rien ne garantit que l’objectif 4, la protection du consommateur, sera assurée adéquatement si le gouvernement n’agit pas. Étant donné qu’on s’attend que la plupart des fournisseurs de services financiers basés à l’étranger soient américains, il incombe au gouvernement de travailler de concert avec les décideurs américains à l’établissement d’une politique commune à l’endroit de ces fournisseurs.
Les recommandations du Groupe de travail réclament de l’institution étrangère qu’elle se soumette volontairement à l’examen canadien de ces activités au Canada. Que peuvent faire les agences de réglementation canadiennes si le fournisseur choisit de ne pas suivre les directives canadiennes?
Le Comité recommande que le gouvernement élabore une proposition concrète, à discuter avec les décideurs américains, sur les fournisseurs de services financiers étrangers. La politique devrait permettre au Canada (ou aux États-Unis) de garantir que les règles et règlements régissant les fournisseurs de services financiers au Canada (ou aux États-Unis) soient respectés par les institutions qui fournissent des services financiers au Canada (ou aux États-Unis) alors qu’elles n’ont pas de présence physique au Canada (ou aux États-Unis).
Une fois cette politique établie pour l’Amérique du Nord, elle devrait être étendue de manière bilatérale ou multilatérale à d’autres pays qui souhaitent régler cette question.
4. Élargissement du mandat du BSIF
Contexte
Jusqu’en 1996, le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) n’avait pas de mandat fixé par la loi. Dans son rapport de novembre 1994, intitulé Impératifs de la réglementation et de la protection des consommateurs dans l’industrie des services financiers réglementés par le gouvernement fédéral : Trouver le juste milieu, le Comité a recommandé que le mandat de cet organisme soit clairement énoncé. Dans un livre blanc publié en 1995, le ministère des Finances a convenu que le BSIF devait se doter d’un tel mandat. Faute d’objectifs clairement définis par la loi, il n’existe aucune norme précise en vertu de laquelle il est possible de tenir le BSIF comptable de ses actes devant le Parlement et la population canadienne ou de mesurer ses résultats. La Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières a donc été modifiée et donne au BSIF le mandat :
- de superviser les institutions financières pour s’assurer qu’elles sont en bonne santé financière et qu’elles se conforment aux lois qui les régissent;
- d’aviser la direction si tel n’est pas le cas et d’exiger que des mesures correctives soient prises;
- d’inciter la direction et les conseils d’administration des institutions financières à se doter de politiques et de procédures de contrôle et de gestion du risque, et
- de surveiller, dans l’ensemble du secteur, les événements qui risquent d’avoir des répercussions négatives sur la situation financière des institutions.
Dans l’exercice de son mandat, le BSIF est tenu de s’efforcer de protéger les intérêts des déposants, des créanciers et des souscripteurs, tout en tenant dûment compte du fait que les institutions financières doivent pouvoir se livrer une concurrence efficace. La Loi reconnaît également que le BSIF n’a pas pour rôle d’empêcher à n’importe quel coût que les institutions financières fassent faillite, que la direction et le conseil d’administration des institutions financière sont les ultimes responsables des institutions financières et que, compte tenu de l’environnement concurrentiel dans lequel elles évoluent, il faut gérer les risques et il peut se produire des faillites, malgré le cadre réglementaire imposé par le BSIF. L’objet de la Loi sur le Bureau du surintendant des institutions financières, par opposition au mandat du BSIF, est de faire en sorte que les institutions financières soient assujetties à une réglementation qui contribue au maintien de la confiance de la population dans le système financier canadien.
De plus, le BSIF a adopté l’énoncé de mission suivant : « le Bureau du surintendant des institutions financières est le principal organisme de réglementation des institutions financières et des régimes de retraite régis par le gouvernement fédéral. Notre mission consiste à protéger les souscripteurs, les déposants et les participants des régimes de retraite contre toute perte indue. Nous promouvons et administrons un cadre de réglementation qui permet au public d’avoir foi en un système financier concurrentiel ».
L’attitude du BSIF en matière de concurrence ne peut sans doute être mieux résumée que dans l’extrait suivant du Rapport annuel de cet organisme pour 1995-1996 :
En vertu de cet objectif (exercer une saine concurrence), le BSIF souhaite non pas promouvoir activement la concurrence, mais bien souligner que la réglementation et la surveillance excessives peuvent étouffer la concurrence. Le BSIF doit trouver des façons de réaliser ses autres objectifs sans miner indûment le niveau de concurrence entre les institutions financières sur le marché intérieur ou la compétitivité des services à la disposition des Canadiens.
Pour le BSIF, les objectifs en matière de concurrence consistent essentiellement à suivre le cadre réglementaire imposé aux institutions financières, à réduire dans la mesure du possible les chevauchements et dédoublements des mécanismes réglementaires et à élaborer des critères de rendement permettant de mesurer le niveau de concurrence applicable aux institutions financières réglementées et l’impact du bureau dans ce domaine.
Le Groupe de travail estime que le BSIF a interprété correctement son mandat, mais que ce dernier doit être consolidé et amélioré.
Le Groupe de travail juge que le mandat actuel du BSIF présente des lacunes à trois égards. Tout d’abord, le mandat actuel du BSIF ne reflète pas le rôle de ce dernier en matière de protection du consommateur. À la lumière des recommandations que le Groupe de travail a formulées pour consolider ce rôle, il devient encore plus important de reconnaître cet aspect dans un mandat fixé par la loi. Deuxièmement, le mandat ne tient pas bien compte de la nécessité d’établir un équilibre entre, d’une part la solidité et la fiabilité du système financier et, d’autre part, la promotion d’une concurrence efficace sur les marchés intérieurs des services financiers, en reconnaissant l’importance de la concurrence dans son exécution. Cela est particulièrement vrai pour ce qui est de l’examen des demandes présentées par de nouveaux participants ou des propositions soumises par les institutions en place concernant des méthodes nouvelles et innovatrices de servir la clientèle. Troisièmement, le Groupe de travail estime que la mention faite dans la Loi de l’obligation qu’a le BSIF de protéger les droits des créanciers, en plus de ceux des déposants et des souscripteurs, prête à confusion et n’a pas lieu d’être. (Cette section est fortement inspirée du Rapport du Groupe de travail, pages 204 et 205).
Recommandation du Groupe de travail
112) Des changements devraient être apportés au mandat que la loi confie au BSIF afin de mieux décrire ses responsabilités actuelles à l’égard du secteur des services financiers réglementé au niveau fédéral
- La Loi devrait confier au BSIF la responsabilité, définie en termes clairs, d’appliquer les dispositions des lois fédérales sur les institutions financières qui touchent la protection des consommateurs, et notamment les règles relatives à la divulgation et à la transparence, à la protection des renseignements personnels et aux ventes liées avec coercition.
- Étant donné l’importance d’une concurrence efficace dans le secteur des services financiers au Canada et l’évolution rapide des réalités concurrentielles, le mandat du BSIF devrait être modifié afin de préciser que le BSIF doit parvenir à un équilibre entre, d’une part, la concurrence, l’innovation et la compétitivité et, d’autre part, la solidarité et la stabilité financières, comme il y est déjà tenu.
- Il devrait être précisé dans le mandat du BSIF que celui-ci est tenu de protéger les droits et les intérêts des déposants et des souscripteurs, mais qu’il n’a aucune responsabilité particulière à l’endroit des autres créanciers des institutions financières.
Opinions des témoins
Le Comité n’a entendu aucun témoignage appuyant ces recommandations.
Pour ce qui est de l’aspect protection des consommateurs du BSIF, la représentante de l’Association des consommateurs du Canada a fait le commentaire suivant :
Il faudra veiller à ce que le BSIF ne soit pas placé dans une situation de conflit d’intérêts. Le BSIF a pour tâche de garantir la viabilité à long terme du secteur des services financiers. L’ACC s’inquiéterait si cette fonction était autorisée à l’emporter sur la fonction de protection du consommateur qu’a le bureau. C’est pourquoi il pourrait être utile d’envisager de créer un bureau spécial indépendant du BSIF pour traiter des aspects des recommandations qui concernent la protection des consommateurs. (Jennifer Hillard, 30 septembre 1998)
M. Martel, de la Commission des valeurs mobilières du Québec, était plus catégorique puisqu’il n’envisageait aucun rôle en matière de protection des consommateurs pour le BSIF.
En ce qui a trait au nouveau rôle de protection du consommateur que nous voudrions que joue le Bureau du surintendant des institutions financières, nous nous interrogeons sur le réalisme des propositions avancées par le Groupe de travail.
Le BSIF est un organisme prudentiel — je pense que le rapport MacKay le reconnaît — dont la culture et l’expertise se sont développées en conséquence de cette réalité. Ses priorités, ses réflexes, ses instincts sont naturellement orientés vers la sécurité, le respect des engagements des règlements et leur solvabilité. C’est également un organisme dont la structure est fortement centralisée et qui le sera peut-être encore davantage si l’on modifie sa structure de gouvernance dans le sens des recommandations du rapport. Quant à sa présence géographique, sa proximité avec le consommateur et sa connaissance des particularités de chaque marché régional au pays, elles devront être grandement améliorées pour lui permettre de relever tous les défis que le Groupe de travail lui a lancés. (Jean Martel, 23 octobre 1998)
Même si les efforts visant à « rationaliser l’efficacité de la réglementation en la rendant souple et mieux à même de réagir aux forces du marché sans compromettre les aspects prudentiels » (John Cleghorn, 29 septembre, 1998) sont souhaitables, il paraît difficile de confier au BSIF le rôle d’encourager la concurrence.
Le BSIF aura bien du mal à prendre en charge cette question. Ce sont les cas d’insolvabilité qui me préoccupent et je pense que la contrepartie, c’est la solvabilité à long terme dans un bon cadre concurrentiel. Si l’on tient compte de la concurrence, nous croyons que la situation sera bonne à court terme et que l’on éprouvera des difficultés à long terme. Je n’aurais rien contre cette recommandation, mais je pense que le BSIF aura bien du mal à l’appliquer dans de bonnes conditions. Je suis convaincu que cela va lui causer de grands problèmes. (Alan Morson, 27 octobre 1998)
D’autres ont avancé toutefois que ce changement de mandat est
... une mauvaise idée pour deux raisons. Cela conférerait au BSIF deux mandats contradictoires, et les organismes de réglementation ne font pas du bon travail lorsqu’ils doivent s’occuper de mandats contradictoires. En outre, sur le plan pratique, le BSIF n’est pas en mesure de s’acquitter de son mandat actuel, et encore moins d’un nouveau mandat. (William Black, 21 octobre 1998)
M. Black a également déclaré :
Je trouve inquiétant de mettre le BSIF au défi de s’acquitter de mandats conflictuels. Ce n’est pas une bonne idée. Accroître la concurrence est une bonne chose et nous devrions toujours essayer de le faire. Mais je ne pense pas que le BSIF soit l’organisme idoine pour y parvenir. Je peux voir qu’il soit bon d’avoir un organisme distinct dont le rôle serait de favoriser et de promouvoir la concurrence. Cet organisme pourrait amener le BSIF à régir avec moins de rigueur, en soutenant que le système n’est pas à risque et en montrant qu’il va en profiter. Toutefois, laissons le BSIF se préoccuper uniquement de sécurité.
L’ancien surintendant des institutions financières s’est opposé vigoureusement à la proposition d’élargissement du mandat du BSIF. Il a déclaré :
... dans ses décisions, interprétations, licences, etc., le Bureau doit tenir compte aussi bien de la concurrence et de l’innovation que de la solidité et de la fiabilité. Je trouve cela extrêmement dangereux. Il y a des gens qui exercent des pressions d’une rare intensité, de sorte qu’il devient presque impossible pour le surintendant de rejeter certaines demandes, parce qu’il est alors automatiquement accusé de nuire à la concurrence ou à l’innovation. Je crois que c’est là une très mauvaise recommandation.
Deuxièmement,, je n’aime pas l’idée d’étendre le rôle du BSIF à la protection des consommateurs. Je crois que cela fausse les cartes. Il est déjà suffisamment difficile pour le surintendant de tenir adéquatement compte des questions de solidité et de fiabilité...(Michael Mackenzie, 3 novembre 1998)
Le surintendant des institutions financières a également exprimé certaines réserves à propos de cet ensemble de recommandations.
Quant au rôle du BSIF en matière de concurrence, la réglementation et la surveillance comprennent nécessairement une certaine ingérence dans les affaires des institutions, ce qui peut entraîner des coûts directs et indirects et, par conséquent, un certain impact sur la concurrence. Dans le cadre de son mandat actuel, le BSIF doit remplir son rôle en tenant compte de son impact sur la concurrence. Il s’agit d’une exigence passive mais utile, selon nous, puisqu’elle nous aide à ne pas succomber à la tentation d’appliquer la réglementation de façon excessive.
Selon notre interprétation, le BSIF doit influer le moins possible sur la concurrence, mais nous ne croyons pas que cela veuille dire que la responsabilité de faciliter la concurrence nous est dévolue. Au lieu de cela, les objectifs ultimes du BSIF sont de protéger les déposants et les souscripteurs contre les pertes indues et de contribuer à la confiance dans le système financier.
La recommandation 112b) suggère de réviser le mandat du BSIF pour préciser que ce dernier est chargé d’établir un équilibre entre, d’une part, la concurrence et l’innovation et, d’autre part, la solidité et la stabilité, comme il y est déjà tenu. Toutefois, selon le Groupe de travail, le BSIF n’a pas pour rôle de promouvoir et d’encourager activement la concurrence. Le BSIF ne s’oppose pas à la concurrence et à l’innovation, qui sont toutes deux indispensables au fonctionnement adéquat du secteur des services financiers ainsi qu’à la santé et à sa croissance. Toutefois, elles ne sont pas assujetties au contrôle du BSIF et peuvent entrer en conflit avec la solidité et la stabilité.
Par exemple, notre mandat actuel met l’accent sur l’importance d’une intervention rapide dans les affaires des institutions en difficulté. Le bien-fondé d’une intervention précoce est l’une des leçons tirées des problèmes du secteur financier dans les années 80. Le gouvernement, le Comité des finances de la Chambre et le Comité sénatorial des banques en ont tenu compte en 1996 pour définir notre mandat.
L’ajout d’une responsabilité précise en matière de concurrence et d’innovation pourrait inciter le BSIF à s’abstenir de réglementer, au détriment d’une intervention précoce et d’une résolution rapide des problèmes. De plus, l’ajout de la responsabilité de la concurrence et de l’innovation au mandat actuel du BSIF pourrait nuire à l’indépendance du BSIF et le rendre plus sensible à des préoccupations non réglementaires.
En approuvant de nouvelles institutions dans le système financier, les organismes de réglementation effectuent traditionnellement une enquête sur les demandeurs. Si la concurrence devenait une responsabilité du BSIF, celui-ci pourrait être poussé à approuver la propriété d’institutions financières par des personnes moins recommandables.
Nous aimerions que vous teniez compte du fait que les questions liées à la concurrence et à l’innovation relèvent plutôt du marché et d’autres intervenants gouvernementaux. Même si nous avons des doutes sur l’inclusion de la responsabilité de la concurrence dans notre mandat, nous croyons qu’il est possible d’élaborer une approche réglementaire plus souple afin de stimuler la concurrence. À cet égard, votre rapport contient des suggestions utiles, notamment un plus grand recours à la divulgation et une analyse soigneuse de la rentabilité avant l’introduction de nouveaux règlements.
Selon nous, une telle approche visant à assouplir le régime réglementaire comprendrait toujours le principe d’une intervention précoce rigoureuse, mais pourrait être liée à un nombre moindre de procédures de réglementation et de surveillance, particulièrement dans le cas des institutions en bonne santé financière.
La recommandation 12 propose d’élargir le mandat du BSIF pour inclure la responsabilité de la protection des consommateurs. Le BSIF reconnaît que des initiatives doivent servir à augmenter la protection des consommateurs, et il les appuie sans réserve. Nous avons tendance à croire que nos objectifs de solidité et de stabilité sont peut-être certains des éléments les plus importants pour la protection des consommateurs dans l’industrie des services financiers. Nous aimons penser que nous protégeons les consommateurs en aidant à préserver et à améliorer la capacité des institutions de s’acquitter de leurs obligations financières envers eux. Toutefois, les réserves que j’ai exprimées à l’égard de l’augmentation de la responsabilité de la concurrence s’appliquent également aux propositions sur l’augmentation de notre responsabilité en matière de protection des consommateurs.
D’abord, l’élargissement du rôle de protection du consommateur peut entrer en conflit avec la responsabilité du BSIF en matière de promotion de la solidité et de la stabilité. Par exemple, la question récente des primes fantômes a suscité des problèmes entre les souscripteurs contre les sociétés d’assurances sur la durée du paiement des primes en fonction des taux d’inflation et des rendements des investissements estimatifs.
Le BSIF a assurément la responsabilité de protéger les intérêts des souscripteurs. Cependant, quelle est la meilleure façon d’y arriver? En maintenant un niveau adéquat de solidité et de stabilité, ou en soutenant les intérêts des consommateurs? On ne sait pas précisément quel rôle aurait préséance s’il advenait un tel conflit et que la protection des intérêts du consommateur était égale à celle des déposants et des souscripteurs si le BSIF devait avoir un nouveau mandat.
De plus, le BSIF ne dispose pas actuellement des ressources ni des compétences nécessaires ni même de l’attitude managériale pour remplir une fonction élargie de protection des consommateurs. Il nous faudrait engager un nouveau personnel possédant l’expérience nécessaire. Brièvement, malgré notre appui aux initiatives de protection des consommateurs, nous aimerions que vous vous demandiez si le BSIF est l’organisme adéquat pour assumer un mandat de protection des consommateurs. (John Palmer, 3 novembre 1998)
Conclusions
Le Comité n’appuie pas les recommandations du Groupe de travail MacKay concernant l’élargissement du mandat du BSIF. Il est partisan d’un organisme de réglementation des institutions financières qui soit fort et doté d’un mandat aussi clair et précis que possible. En vertu de son mandat actuel, le BSIF travaille actuellement à l’élaboration de mesures de rendement qui lui permettront de mesurer son efficacité et son coût pour l’économie. Le Comité appuie entièrement cette entreprise.
5. Examen de la structure de régie du BSIF
Contexte
Le Comité vient de terminer une étude des régimes de réglementation dans un certain nombre d’économies de marché, dont celles de la Grande-Bretagne et des États-Unis. Les points de vue exprimés par les organismes de ces deux pays ont persuadé le Comité de l’utilité d’un conseil d’administration pour de telles entités. Ces conseils exercent des fonctions de supervision, et non des pouvoirs d’exécution, et ils mettent à la disposition de l’organe de réglementation des personnes qui connaissent bien le secteur réglementé, qui peuvent faire entrer en ligne de compte l’optique du secteur privé dans l’exercice du mandat de l’organe en question et qui peuvent communiquer au public les vues de ce dernier.
Dans son rapport intitulé Étude comparative spéciale sur la réglementation des services financiers (octobre 1998), le Comité a donc recommandé qu’on dote le BSIF d’un conseil d’administration chargé de superviser l’exercice de ses pouvoirs législatifs. Le conseil serait investi des pouvoirs d’un conseil d’administration d’entreprise, sauf qu’il ne pourrait engager ou congédier le surintendant. Le Groupe de travail a adopté une position semblable.
Recommandation du Groupe de travail
113) La structure de régie du BSIF devrait être renforcée de façon à être mieux adaptée aux besoins de plus en plus complexe de la réglementation et au mandat révisé du BSIF. À cette fin :
- La Loi sur le BSIF devrait être modifiée afin de doter celui-ci d’un conseil
d’administration composé en majorité d’administrateurs indépendants, dont des
gens d’affaire indépendants expérimentés et des personnes bien au fait des
questions de consommation, ainsi que du surintendant du BSIF, du président de la SADC, du
gouverneur de la Banque du Canada et du sous-ministre des Finances. Le conseil
d’administration devrait être présidé par un administrateur indépendant.
- Le conseil d’administration serait chargé :
- de superviser la conduite des affaires administratives et des opérations du BSIF;
- d’approuver les grandes politiques et stratégies du BSIF;
- de suivre les politiques réalisées par le BSIF dans l’exécution de ses plans stratégiques et de son mandat;
- de veiller à ce que le BSIF soit doté d’une haute direction efficace, en particulier au poste de surintendant, celui-ci devant être nommé par le ministre des Finances sur la recommandation du conseil d’administration.
Opinons des témoins
Un témoin a souscrit à l’idée d’un tel conseil, mais il a exprimé la réserve suivante :
Si le conseil se compose de gens (dont la présence) se justifie par la compétence pour le travail à faire, ce serait une bonne idée. Toutefois, ce n’est pas toujours le cas des organismes dont les membres sont nommés par le gouvernement. J’ai un conseil d’administration et je trouve très utile de discuter de certaines idées avec ses membres.
Tous les rôles que M. MacKay envisage pour le conseil du BSIF pourraient être utiles à John Palmer ou à quiconque remplit ces fonctions. Je vois là un potentiel positif en ce qui touche la structure de régie du BSIF même, mais j’y vois également un potentiel d’embrouilles. (William Black, 21 octobre 1998)
D’autres ont souligné qu’il importait de bien choisir les membres du conseil :
(Le BSIF) pourrait aussi s’assurer le concours de gens qui connaissent et qui comprennent bien le marché, et qui connaissent aussi les institutions. Ça donnerait sûrement au surintendant des renseignements essentiels, en plus des conseils dont il a probablement besoin. Il pourrait alors défendre plus facilement son point de vue devant ses pairs. (Léon Courville, 29 septembre 1998)
Le surintendant des institutions financières a soutenu en principe ces recommandations, mais il a ajouté ce qui suit :
Toutefois, en formulant les responsabilités du conseil, il faudrait faire en sorte de ne pas saper les pouvoirs du surintendant et du ministre et de ne pas modifier les responsabilités existantes du régime, soit celles du surintendant envers le ministre et celles de ce dernier envers le Parlement. (John Palmer, 3 novembre 1998)
Conclusions
Le Comité a déjà recommandé l’établissement d’un conseil de supervision pour le BSIF, et il appuie les recommandations du Groupe de travail à cet égard.
Contexte
Lorsqu’ils achètent des produits financiers, les consommateurs canadiens sont protégés par un certain nombre de régimes d’assurance, selon la nature du produit en question. En règle générale, ces régimes protègent le consommateur contre l’éventualité d’une faillite de l’institution financière ou son incapacité de répondre à ses obligations. (Cette section est basée sur les pages 213 à 216 du Rapport du Groupe de travail).
La SADC assure les dépôts dans les banques et autres institutions de dépôt constituées sous le régime de la loi fédérale, et dans certaines sociétés de fiducie à charte provinciale. Les membres des coopératives de crédit et des caisses populaires ne sont pas assurés par la SADC, mais ils sont protégés par des régimes de garantie et d’assurance des dépôts qui varient d’une province à l’autre. La Régie de l’assurance-dépôts du Québec (RADQ) assure également les sociétés de fiducie à charte du Québec. Quant aux produits d’assurance-vie, ils sont assurés par la SIAP, à laquelle sont affiliées toutes les sociétés d’assurance-vie.
La SADC est une société d’État dont les obligations sont garanties par le gouvernement; elle peut aussi emprunter des fonds au Trésor public si nécessaire. Les Canadiens considèrent à juste titre qu’avec l’appui du gouvernement du Canada, la SADC saura faire face à toutes ses obligations.
Par contre, la SIAP n’est pas une société d’État et n’est pas autorisée à emprunter au Trésor public. Il s’ensuit que son engagement à dédommager les consommateurs n’est pas aussi fort que celui de la SADC.
Selon le Groupe de travail, le public reconnaît que la SADC offre une meilleure garantie que celle de la SIAP, une réalité du marché qui crée une iniquité concurrentielle pour les compagnies d’assurance face aux institutions de dépôt. Le Groupe a aussi soutenu qu’on devrait faire disparaître cette inégalité pour que les conglomérats financiers, sous la conduite des sociétés d’assurance-vie, puissent devenir des concurrents vigoureux des grandes banques.
Par ailleurs, d’après le Groupe de travail, la principale raison d’être de l’assurance-dépôts est aujourd’hui la protection des petits déposants. Encourager de nouveaux venus en ne les désavantageant pas par rapport aux protagonistes bien établis vient au second rang. En cherchant à redresser le déséquilibre concurrentiel entre les institutions de dépôt et les assureurs-vie, déséquilibre créé par les deux régimes différents d’assurance des produits, le Groupe de travail a mis de l’avant trois principes pour guider la restructuration des régimes en question par le gouvernement :
- Le minimum qu’on puisse faire pour uniformiser davantage les règles du jeu entre les banques et les assureurs-vie est de placer la SADC et la SIAP sur un pied d’égalité en ce qui concerne la garantie de l’État. Cette garantie devrait soit s’appliquer aux obligations des deux organismes, soit ne pas s’appliquer du tout; quant à la capacité d’emprunter des fonds au Trésor public, les deux organismes devraient y avoir accès, ou aucun des deux;
- La convergence observée au niveau des institutions et des produits doit se retrouver dans les régimes d’assurance. Il devrait y avoir un seul régime, applicable tant aux institutions de dépôt qu’aux sociétés d’assurance-vie, avec une administration commune et une protection parallèle, mais des primes et des fonds distincts pour tenir compte des profils de risques différents des institutions de dépôt et des assureurs-vie; et
- Les régimes d’assurance de produits ne devraient exercer aucune responsabilité en matière de surveillance.
De l’avis du Groupe de travail, le maintien de deux régimes, même avec des caractéristiques analogues, est inefficace. Il appuie ce point de vue sur différents facteurs : l’intégration et le chevauchement croissants des services financiers, des situations où les deux régimes ont été mis à contribution dans la même faillite, et la recommandation que les assureurs-vie deviennent membres du système des paiements. L’argument en faveur d’un seul régime est renforcé par le fait que tant les institutions de dépôt que les assureurs-vie sont supervisés par le même organisme de réglementation, le BSIF.
Pour véritablement équilibrer la situation, d’après le Groupe de travail, on doit instaurer des changements structurels qui placeront la SADC et la SIAP sur un pied d’égalité. Un régime intégré, outre qu’il rendrait les règles du jeu plus égales, apporterait d’autres avantages selon le Groupe de travail :
- Un régime unifié réduirait la confusion qui règne actuellement dans l’esprit des consommateurs au sujet de la protection disponible.
- Un régime unifié offrirait un cadre administratif permettant d’assurer la comparabilité des dispositions en matière de protection, de priorité des créances en cas de liquidation et de mécanismes d’indemnisation, à l’égard de produits qui sont fondamentalement identiques bien qu’ils soient vendus par des institutions différentes.
Recommandations du Groupe de travail
12) Afin de promouvoir une concurrence plus efficace entre les banques et les sociétés d’assurance-vie, le gouvernement fédéral devrait fournir le même appui aux régimes d’assurance protégeant les clients des institutions de dépôt et ceux des sociétés d’assurance-vie. Voir la recommandation 117.
117) Afin de promouvoir une concurrence efficace entre les banques et les sociétés d’assurance, d’éliminer la confusion dans l’esprit du public et de fournir une protection équivalente aux Canadiens, peu importe le fournisseur de services financiers qu’ils choisissent, les régimes d’assurance applicables aux institutions de dépôt et aux sociétés d’assurance-vie réglementées au niveau fédéral devraient être fusionnés. Le Groupe de travail propose d’adopter l’une des deux formules suivantes :
- Le maintien de la Société d’assurance-dépôts du Canada (SADC) à titre de société d’État ayant accès au Trésor public, mais en élargissant son mandat aux activités actuellement confiées à la Société canadienne d’indemnisation pour les assurances de personnes (SIAP).
- un nouvel organisme indépendant, créé par la loi, qui pourrait emprunter au Trésor public en cas de problème de liquidités, mais qui n’aurait pas le statut de société d’État. Le Document d’information no 5 donne des précisions sur ces formules proposées par le Groupe de travail.
118) Le régime d’assurance fusionné tiendrait initialement deux caisses distinctes, financées d’avance, pour les institutions de dépôt et les sociétés d’assurance-vie. Il devrait aussi étudier et, dans la mesure du possible, élaborer un cadre commun pour la définition des priorités en cas d’insolvabilité, la protection des produits et les autres questions à l’égard desquelles les règles légales ou les politiques respectives de la SADC et de la SIAP diffèrent à l’heure actuelle.
Opinions des témoins
Le vice-président exécutif de la SIAP a abordé directement l’argument des assureurs-vie selon lequel les règles du jeu ne sont pas équitables entre ces derniers et les institutions de dépôt.
À l’heure actuelle, les consommateurs qui achètent des produits d’un établissement de dépôts bénéficient d’une protection garantie par l’État et d’un accès presque immédiat à leurs fonds lors d’une insolvabilité, et ce, grâce aux liquidités que l’État est prêt à fournir à la SADC en ce qui concerne les liquidités. Les titulaires de polices d’assurance-vie, eux, ne bénéficient d’aucun de ces deux avantages.
À ce jour, les titulaires de polices n’ont pas vraiment eu à souffrir de cette iniquité, car la SIAP a su honorer toutes ses obligations dans les trois insolvabilités qui sont survenues jusqu’à présent. Les assurés de Confédération-Vie se sont vu restreindre l’accès à leurs fonds, mais les effets de cette restriction ont été atténués par la mise en place d’un comité chargé d’étudier le cas de personnes ayant un besoin urgent de leurs fonds. De tels comités ont été mis sur pied pour les trois insolvabilités. Dans un contexte de taux d’intérêt différents, en l’occurrence si les taux d’intérêt avaient augmenté, nul doute qu’il aurait été plus difficile de satisfaire les besoins de titulaires de polices. La possibilité pour l’industrie d’obtenir des liquidités du Trésor public permettrait aux titulaires d’avoir plus facilement accès à leurs fonds et d’avoir davantage d’options. Malgré les succès remportés par notre organisme, le grand public considère toujours que la protection offerte par la SIAP est moins solide que celle de la SADC. Il s’agit donc d’une question capitale sur le plan de la concurrence, tant pour les consommateurs que pour l’industrie. La SIAP considère que l’État devrait accorder le même soutien aux établissements de dépôts et aux entreprises d’assurance-vie. Nous ne préconisons pas un degré en particulier de soutien de l’État, mais nous pensons que des solutions faisant appel à une aide limitée des pouvoirs publics répondraient bien aux attentes actuelles du grand public et de l’État. (Gordon Dunning, 27 octobre 1998)
Le président de la SIAP a expliqué sur quoi repose l’argument de l’industrie concernant la perception du public.
C’est un enjeu face à la concurrence parce qu’après avoir fait des sondages pendant des années, avant comme après l’affaire de la Confédération-Vie, les responsables du secteur se sont aperçus qu’une forte proportion de consommateurs dans le grand public déclarait préférer la garantie du gouvernement. Lorsque la conjoncture est bonne, comme maintenant, le problème ne se pose pas vraiment, parce que lorsque tout va bien, les consommateurs ne se demandent pas qui est leur intermédiaire. Toutefois, dans les périodes d’instabilité financière, comme après la faillite de la Confédération-Vie, tous les acheteurs de produits posent des questions au sujet de la nature de la protection du consommateur. Les sondages nous indiquent que la question est toujours présente mais qu’elle ne devient importante que dans une conjoncture économique instable. (Alan Morson, 27 octobre 1998)
Le président de la SADC a indiqué que la recommandation du Groupe de travail visant une fusion SADC-SIAP serait certainement mise en œuvre, mais il a soulevé certaines questions quant à la logique de la proposition.
... Cette recommandation suppose que la garantie de l’État dont bénéficie la SADC confère aux comptes de dépôts un avantage inéquitable par rapport aux rentes différées à court terme et que cela justifie un changement en profondeur. Il convient toutefois de s’attarder sur les autres différences qui existent sur le terrain de jeu de même que sur les conséquences que pourrait amener un tel changement.
Il faudrait également essayer d’évaluer dans quelle mesure cette proposition pourrait entraîner une augmentation des engagements financiers de l’État. Rappelons par ailleurs que les sociétés d’assurance-vie peuvent bénéficier de la garantie offerte par la SADC en établissant des filiales. Les changements proposés risquent par ailleurs de compromettre sérieusement l’efficacité de la SADC dans son rôle de garant de la sécurité et de l’intégrité du système.
Je pense que le principal problème avec ce régime est que si vous désirez vraiment niveler le terrain de jeu, alors il vous faut tenir compte d’un grand nombre d’autres intervenants, outre les compagnies d’assurance, comme par exemple les courtiers en valeurs mobilières et les sociétés de fonds communs de placement. Cependant, tout cela est inconditionnel à leur accès, d’une façon ou d’une autre, au système des paiements, mais je suppose que cela n’a pas encore été fait mais est en train d’être discuté.
Je trouve quelque peu étonnant qu’à cause de ce petit chevauchement résiduel entre les rentes différées de cinq ans et les rentes différées de moins de cinq ans, les compagnies d’assurance-vie aient argué que la protection devrait être conférée à tous leurs produits. Cela comprend les prestations de décès, d’invalidité, de maladie et ainsi de suite. En principe, vous savez, le gouvernement peut garantir tout ce qu’il veut, mais il assume alors un fardeau d’obligations assez considérable. Il y a des catégories supplémentaires que vous voudriez envisager si vous étiez d’humeur à cela, par exemple prestations de régime de retraite privé, fonds de pension privés, et assurance multirisques. (Grant Reuber, 2 novembre 1998)
Même s’ils ne sont pas prononcés sur la fusion recommandée de la SADC et de la SIAP, les témoins de l’Association des banquiers canadiens ont déclaré ce qui suit :
Nous sommes d’avis qu’il devrait être clairement établi que l’acceptation de dépôts et d’assurances sont des activités de nature différente, de même que les risques qu’elles comportent. Si l’on décidait de fusionner ces deux régimes, il est essentiel que les fonds qui financent ces deux types d’assurance soient entièrement distincts et qu’il n’y ait pas d’interfinancement. Les institutions de dépôt ne devraient pas être tenues d’assumer les coûts découlant de la faillite d’une compagnie d’assurance, et vice-versa. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)
Conclusions
En novembre 1994, le Comité a produit le rapport intitulé Les impératifs de la réglementation de la protection des consommateurs dans l’industrie des services financiers réglementée par le gouvernement fédéral : Trouver le juste milieu, qui traite des considérations abordées dans la présente partie en ce qui touche la SADC et la SIAP. Les observations qui suivent sont tirées du résumé de ce rapport.
Lorsqu’il s’est interrogé sur la façon dont les produits des compagnies d’assurance de personnes devraient être assurés, le Comité a longuement pesé la suggestion émanant des compagnies elles-mêmes de créer une nouvelle société d’État (SADC II) qui assurerait les acheteurs de leurs produits. Trois principaux arguments en faveur de cette solution ont été avancés :
Le premier est celui de l’équité. Il repose sur le postulat qu’il est de plus en plus difficile de séparer les produits d’assurance de personnes de ceux des institutions de dépôt. Or, ces dernières étant assurées par une société d’État (SADC), il faudrait en toute équité que le gouvernement offre un mécanisme similaire aux compagnies d’assurance de personnes.
Deuxièmement, il faudrait créer un organisme d’assurance qui répondrait à deux conditions : (i) il serait tout à fait indépendant des compagnies d’assurance de personnes en exploitation de sorte qu’il pourrait avoir accès sans restriction aux informations concernant les compagnies en difficulté sans que cela ne pose des problèmes de conflit d’intérêts; (ii) il doit être légalement habilité à aider à mettre en œuvre des mesures de sauvetage permettant la poursuite de l’exploitation dans des compagnies en difficulté, et doit avoir les moyens financiers de le faire.
Comme la SADC peut puiser dans ses fonds pour faciliter l’exécution de mesures permettant la poursuite de l’exploitation des institutions de dépôt en difficulté et qu’elle peut emprunter sur le Trésor, l’organisme d’assurance des compagnies d’assurance de personnes devrait lui aussi avoir accès à cette source de fonds.
Le Comité a rejeté l’argument de l’équité pour deux raisons :
1) Les produits d’assurance-vie qui sont similaires à ceux qu’offrent les institutions de dépôt, comme les certificats de placement garanti, peuvent être pleinement assurés par la SADC sous le régime des règles actuelles si la compagnie d’assurance les vend par l’intermédiaire d’une société de fiducie affiliée. Les sociétés de fiducie affiliées à des compagnies d’assurance peuvent devenir membres de la SADC et être assurées par elles. Il n’y a donc pas de raison de créer une nouvelle société d’État pour assurer des produits à toutes fins pratiques identiques.
2) Dans le cas des produits d’assurance-vie tout à fait différents de ceux des institutions de dépôt — par exemple les produits qui contiennent à la fois un élément d’épargne et un élément de protection, le Comité a été convaincu par les témoignages entendus, dont certains émanaient des porte-parole des assureurs, qu’il serait impossible de diviser ces produits et d’en faire assurer l’élément épargne par la SADC et l’élément protection par un autre organisme. Le Comité avait donc trois solutions à envisager : faire assurer ces produits par une société d’État, maintenir le statu quo, trouver une troisième solution. La première solution créerait une certaine injustice étant donné qu’une société d’État assurerait des produits qui ne sont pas offerts par les institutions de dépôt. Le Comité a aussi rejeté le statu quo et a finalement opté pour une assurance privée décrite ci-dessous.
Le Comité a rejeté l’idée d’une société d’État en raison de l’objectif premier de l’assurance-dépôts qui consiste à protéger le système des paiements du Canada. Or, les faillites de compagnies d’assurance n’ont pas d’incidence directe sur le système des paiements. Du point de vue de la politique publique, il n’y a donc pas de raison de protéger les produits d’assurance de la même façon que les produits des institutions de dépôt.
Au demeurant, d’autres pays en sont arrivés à la même conclusion. Les États-Unis et le Royaume-Uni, par exemple, ont établi des régimes d’assurance-dépôts qui peuvent emprunter du gouvernement, possibilité que n’ont pas les régimes de protection des produits d’assurance.
Enfin, le Comité rejette le troisième argument, estimant qu’un régime adéquat de protection couvant les produits des compagnies d’assurance de personnes comme celui qui est décrit ci-dessous peut emprunter l’argent dont il a besoin sur les marchés financiers privés.
Le Comité estime en outre que le gouvernement ne doit intervenir dans la protection des clients des compagnies d’assurance de personnes qu’après que toutes les autres solutions du ressort du secteur privé auront été essayées et auront échoué. Il est convaincu que l’industrie des assurances de personnes a les moyens de résoudre ses propres problèmes d’assurance et est d’avis qu’elle ne doit pas présupposer qu’elle peut emprunter sur le Trésor et sans garanties gouvernementales à l’égard des sommes empruntées sur les marchés financiers privés.
Par ailleurs, le Comité convient de l’opportunité de créer un organisme qui aurait accès aux renseignements concernant les compagnies en difficulté et disposerait des pouvoirs et des ressources financières nécessaires pour faciliter la mise en œuvre de mesures permettant la poursuite de l’exploitation.
La SIAP a rempli ce rôle avec succès.
Le Comité n’a pas changé d’avis et ne souscrit pas aux recommandations du Groupe de travail. Toutefois, il estime que lorsque les sociétés d’asssurance-vie auront accès au système des paiements (tel que discuté dans la section C.1) et commenceront à offrir des produits étant essentiellement des comptes de dépôts à vue, tous les produits qui cadrent nettement avec la définition d’un dépôt assuré par la SADC devraient effectivement être assurés par cette dernière.
7. Éliminer les chevauchements réglementaires entre le BSIF et la SADC
Contexte
Le BSIF demeure l’organisme de réglementation des institutions financières à charte fédérale : banques, sociétés de fiducie et de prêts, compagnies d’assurance-vie, d’assurance-maladie et d’assurances générales. De fait, le Bureau du surintendant des institutions financières est lui-même le résultat de la fusion, en 1987, du Département des assurances et du Bureau de l’inspecteur général des banques.
La SADC a été créée en 1967 pour assurer certains dépôts de ses membres, institutions financières, banques et autres institutions de dépôts, tant fédérales que provinciales.
Les textes législatifs prévoient que le BSIF est l’organisme de réglementation principal, et le mandatent notamment pour effectuer des examens pour le compte de la SADC. En application des règlements, le BSIF établit des rapports pour le SADC sur diverses questions : viabilité, primes, si une institution donnée suit les normes de pratiques financières saines et efficaces. Deux des administrateurs de la SADC viennent du BSIF. Enfin, la SADC a le pouvoir d’établir des normes, de surveiller les activités des institutions financières assurées et de mener des études spéciales.
Dans le Rapport annuel de 1990 du vérificateur général il y a une recommandation qui porte sur les relations entre le BSIF et la SADC, à savoir que le BSIF devrait conclure le plus tôt possible un protocole d’entente sur la coordination de ses activités avec celles de la SADC. (par. 25.95, p. 599)
En décembre 1992, la SADC et le BSIF ont conclu une entente d’alliance stratégique en vue de définir un cadre permettant à la SADC et au BSIF de coordonner « leurs activités connexes par des consultations et un échange de renseignements ».
En 1993, la SADC a rendu publiques huit normes de pratiques commerciales et financières saines auxquelles toutes les institutions membres doivent se conformer. Ces normes concernent des questions telles que la gestion des liquidités, la gestion des risques de change et la gestion des capitaux. Dans plusieurs cas, les point sur lesquels portent ces normes sont également traités dans des règlements ou lignes directrices et des bulletins publiés par le BSIF.
La SADC a mis au point un Programme d’application des normes du code (PANC), aux termes duquel elle exige que les banques et autres membres de la SADC fassent un rapport annuel indiquant que l’institution se conforme aux normes. Les conseils d’administration sont tenus d’adopter une résolution à cet effet. Le programme est un mécanisme de régie d’entreprise, qui oblige les conseils à assurer la SADC qu’ils comprennent leurs responsabilités et que leurs institutions ont en place des processus de gestion des risques.
En 1996, la SADC a été autorisée à établir des primes de risque; elle a d’ailleurs publié un règlement dans ce sens. Les institutions membres sont classées dans l’une de quatre catégories, selon divers critères qui mesurent la rigueur de leur gestion financière.
Dans le rapport du Comité paru en 1994, Réglementation et protection des consommateurs dans l’industrie des services financiers réglementés par le gouvernement fédéral : trouver le juste milieu, la question des chevauchements entre la SADC et le BSIF est examinée. Le Comité a recommandé :
Que les fonctionnaires du ministère des Finances collaborent avec le BSIF et la SADC pour veiller à ce qu’il y ait le moins de malentendus et d’ambiguïté possible au sein du système de surveillance et de protection qui sous-tend les institutions financières canadiennes. Les mandats respectifs du BSIF et de la SADC devraient être clairement énoncés et se chevaucher le moins possible : la fonction de réglementation doit clairement relever du BSIF, et la fonction d’assurance, de la SADC. (recommandation 42)
Le Groupe de travail a poursuivi dans le même sens.
Enfin, le Groupe de travail a examiné la question de la fusion de la SADC et du BSIF. Cette recommandation avait été faite par le Rapport Estey et par le Comité des finances de la Chambre. Dans son rapport de 1994, après avoir examiné cette question, le Comité est arrivé à la conclusion suivante :
(...) compte tenu des tensions inévitables entre la fonction de réglementation et la fonction d’assurance, il convient de se poser la question suivante : vaut-il mieux que les problèmes soient réglés dans un contexte relativement ouvert, ce qui sera le cas s’il y a deux organismes, ou à l’intérieur d’un seul appareil bureaucratique avec peu d’apport de l’extérieur, ce qui sera le cas si les deux organismes sont fusionnés ? Le Comité penche pour le processus le plus ouvert, c.-à-d. pour l’existence de deux organismes distincts. (aux États-Unis, on a tendance à s’éloigner du modèle à organisme unique de réglementation et d’assurance. On a des raisons de penser que les problèmes des caisses d’épargne aurait été décelé plus tôt si les deux fonctions avaient été séparées. (p. 94)
Le Groupe de travail s’est aussi prononcé en faveur de deux organismes distincts.
Recommandation du Groupe de travail
114) Afin d’éliminer les chevauchements réglementaires au niveau fédéral, le BSIF devrait être le seul responsable de la promotion de normes de pratiques commerciales et financières saines dans les institutions fédérales et de l’établissement de politiques et de procédures de gestion et de contrôle du risque. À cette fin, il faudrait abolir le mandat que la loi confie actuellement à la SADC dans ces domaines. Le BSIF devrait travailler en étroite collaboration avec la SADC à l’établissement de normes commerciales, de pratiques financières et de politiques de gestion des risques et vérifier pour le compte de la SADC que les institutions s’y conforment.
Opinions des témoins
Les témoins de l’Association des banquiers canadiens appuient les recommandations du Groupe de travail sur les chevauchements de la SADC et du BSIF.
(...) nous appuyons les recommandations du rapport qui visent à éliminer les chevauchements entre les rôles de réglementation et d’assurance des dépôts. Bien que la SADC ne supervise pas directement les banques, elle a élaboré des normes de saine pratique financière et commerciale qui, dans bien des cas, font double emploi avec les règlements ou les lignes directrices du BSIF. En outre, bien que le BSIF évalue les risques que prend une institution dans la conduite de ses affaires, la SADC est également en train de concevoir des primes liées au risque, ce qui obligera les institutions de dépôt à fournir en double de l’information, et ce, à un coût considérable.
Nous sommes aussi d’avis que le BSIF devrait être l’organisme chargé de recueillir l’information « à un seul et même endroit » et d’agir au nom de la SADC en ce qui a trait à la surveillance de la conformité, tout en travaillant étroitement avec elle à l’élaboration des politiques de gestion des risques. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)
Quant à la question du transfert des normes de la SADC au BSIF, le président de la SADC a fait observer ceci :
À l’heure actuelle, celles-ci relèvent de la SADC. C’est nous qui les avons proposées. Cela fait toujours partie du mandat qui nous revient en vertu de notre loi habilitante. Nous avons élaboré ces normes en collaboration étroite avec le BSIF et les organes de réglementation provinciaux. Ces normes ont été largement reconnues comme excellentes et ont été reprises par d’autres. Nous avons établi un processus en vertu duquel les membres s’auto-évaluent par rapport aux normes. Ces auto-évaluations sont approuvées par les cadres supérieurs des institutions. Tout le processus est supervisé par le BSIF et par les examinateurs des organes de réglementation provinciaux.
Je pense qu’il est juste de dire que le BSIF et la SADC estiment que l’application des normes de la SADC s’est soldée par des résultats très bénéfiques. Le système fonctionne bien et les critiques du chevauchement comme source de coûts inutiles sont injustifiées. Le PANC (Programme d’application des normes du code) a été élaboré pour combler une lacune dans les renseignements que nous obtenions et - si le PANC reste fondamentalement le même - , on ne voit pas comment un changement dans la filière hiérarchique changerait quoi que ce soit d’autre.
Il y a cependant deux raisons de laisser le PANC et les normes là où ils sont. D’abord, comme l’exigence de conformité aux normes et au PANC émane de la SADC, cette exigence s’applique aux institutions et provinciales et fédérales. Si toute s les références au code étaient rayées de la Loi sur la SADC et que sa responsabilité était confiée au BSIF, les institutions provinciales ne seraient plus tenues de s’y conformer à moins que chaque province n’adopte des textes réglementaires en ce sens.
Deuxièmement, comme les normes émanent de la SADC, cette dernière est beaucoup mieux en mesure de traiter avec les institutions qui posent problème ou encore d’engager des poursuites judiciaires lorsqu’elle subit des préjudices dus à la négligence ou à une faute professionnelle.
À mon avis, l’administration actuelle du code fonctionne bien et son maintient à la SADC présente des avantages évidents. (Grant Reuber, 2 novembre 1998)
Et M. Reuber devait ajouter :
Le dernier sujet abordé dans le rapport et qui traite particulièrement de la SADC est celle de l’obtention de données. Cela fait suite à une plainte de l’Association des banquiers canadiens. Nous avons pour politique de ne pas demander de renseignements auprès des membres à moins que ce ne soit nécessaire pour nous acquitter de nos obligations et que ces renseignements ne soient pas disponibles auprès du BSIF ou des organes de réglementation provinciaux.
L’imposition de primes différentielles incombe à la SADC et non au BSIF, et la SADC doit faire l’impossible pour que ses barèmes soient justes et équitables. Le barème de primes différentielles a été conçu de manière à utiliser presque exclusivement des renseignements recueillis par le BSIF, bien que certaines données aient été adaptées aux fins des primes d’assurance. Les autres renseignements sont faciles à obtenir auprès des institutions membres qui s’en servent déjà à leurs propres fins. Par ailleurs, cette proposition ne tient pas compte du fait que certains renseignements sont fournis par les institutions provinciales. Ils ne sont pas tous recueillis par le BSIF. (Grant Reuber, 2 novembre 1998)
Il n’était pas en faveur de transformer la SADC en simple agent de paiement.
(...) si vous faites en sorte que la SADC est en fait un agent de paiement, alors c’est le BSIF qui serait le principal décideur. C’était le cas avant 1987. Cela a changé précisément parce que le Commission Estey a constaté que ce n’était pas satisfaisant, que la structure d’incitatifs au sein des organisations était telle que ces interventions venaient trop tard, et ainsi de suite. Il fallait élargir le rôle des personnes qui, au bout du compte, paient le chaque, pour qu’elle soient désireuses d’intervenir plus rapidement, etc. . (Grant Reuber, 2 novembre 1998)
Le surintendant des Institutions financières n’est pas un partisan du statu quo :
(...) cette question ne nous préoccupe pas outre mesure. Si vous devez concevoir le système à partir de zéro, nous préconiserons certainement que le BSIF soit responsable de l’établissement des normes. Nous croyons que c’est à lui qu’incombe cette responsabilité. Tout le monde n’est cependant pas de cet avis.
À l’heure actuelle, nous avons pour les institutions membres de la SADC un régime de normes qui s’assortit d’un régime de conformité connu par l’acronyme PANC. Il a franchi toutes les premières étapes du rodage, et fonctionne bien, et nous ne croyons pas qu’il soit particulièrement nécessaire de le changer. (John Palmer, 3 novembre 1998)
Conclusions
Le Comité demeure en faveur d’une clarification des attributions de la SADC et du BSIF, comme il le recommandait dans son rapport de 1994. Aussi, il appuie les recommandations du Groupe de travail.
8. Éliminer les chevauchements entre le gouvernement fédéral et les provinces
Contexte et problème
Le problème a été succinctement décrit par David Brown de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario.
Une des difficultés, bien entendu, découle de la séparation constitutionnelle des pouvoirs au Canada. Comme chacun sait, la compétence réglementaire et législative sur les banques et les services bancaires appartient exclusivement au Parlement fédéral. La jurisprudence a octroyé la réglementation des valeurs mobilières aux provinces sous la rubrique «propriété et droit civil». Les compagnies fiduciaires et d’assurances sont assujetties aux règlements de la province dans laquelle elles sont constituées en société.
Il en résulte que le champ réglementaire est divisé sur une base institutionnelle plutôt que par catégorie d’activité. Or, le rôle des acteurs sur le marché a énormément évolué depuis que la structure réglementaire a été mise en place, surtout ces dernières années. Ces changements ont été largement facilités par la démolition du concept des quatre piliers il y a une dizaine d’années.
Nous avons maintenant un marché financier où les banques nationales et étrangères, les courtiers en valeurs mobilières, les compagnies de fiducie et d’assurances, les caisses de crédit et d’autres intermédiaires offrent des services très similaires, mais selon des régimes réglementaires sensiblement différents. De fait, la partie gauche du bilan de la plupart de ces acteurs est pratiquement identique. Les activités commerciales des banques et de leurs filiales d’investissement et de fiducie deviennent de plus en plus intégrées. (2 novembre 1998)
Recommandation du Groupe de travail
115) Les gouvernements devraient prendre des mesures vigoureuses afin d’éliminer les chevauchements de la réglementation prudentielle à la fois entre le gouvernement et les provinces et entre des dernières. À cette fin :
- Le BSIF devrait établir, en concertation avec les autorités provinciales, une base de données électronique centrale qui permettrait d’uniformiser la présentation des rapports et de les produire sous forme électronique à un seul et même endroit.
- Les provinces devraient être invitées à déléguer au BSIF la réglementation de la solvabilité des sociétés de fiducie, des sociétés de prêts et des sociétés d’assurance-vie de manière que, à terme, la surveillance prudentielle des institutions financières puisse être confiée à un seul organisme disposant de ressources suffisantes et d’une expérience appropriée, qui appliquerait les normes internationales et des pratiques communes à toutes ces institutions.
- Si cette délégation se révèle impossible, le gouvernement fédéral et les provinces devraient harmoniser les lois et règlements applicables aux sociétés de fiducie, aux sociétés de prêts et aux sociétés d’assurances, en particulier en élaborant des normes communes de fonds propres et en reconnaissant la compétence de l’autorité de constitution.
Opinions des témoins
De l’avis de l’Association des banquiers canadiens, les recommandations du Groupe de travail ne vont pas assez loin.
À notre avis, les recommandations du Groupe de travail concernant la délégation provinciale de la réglementation prudentielle au BSIF et l’harmonisation des règles, constituent une première série de mesures utiles, mais elles ne seront pas suffisantes pour rationaliser le régime actuel. Nous estimons que la clé pour résoudre la question du chevauchement et du double emploi consiste à adopter une réglementation nationale qui s’appliquera à tous les services financiers, dans les provinces qui choisiront cette option.
Il est intéressant de souligner que, sur la scène internationale, par le biais de nos obligations commerciales dans le cadre de l’ALENA, de l’OMC et de la zone de libre-échange des Amériques, le Canada se dirige vers un marché commun des services financiers avec ses partenaires commerciaux. Toutefois, au Canada, nous sommes aux prises avec un paquet de règles provinciales qui souvent se répètent ou se contredisent. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)
Le p.-d.g. du Mouvement Desjardins a expliqué les effets du manque d’harmonisation.
Actuellement, l’absence d’harmonisation prive certaines institutions de moyens qui leur permettraient d’augmenter leur compétitivité. Par exemple - et ce point n’a pas été soulevé dans le rapport MacKay - les sociétés d’assurance à charte provinciale ne peuvent pas acquérir de portefeuilles d’assurance de sociétés à charte fédérale alors que cela est permis aux entreprises étrangères.
Voilà un exemple d’iniquité qui pénalise les institutions à charte provinciale lorsque l’on sait que l’acquisition de portefeuilles constitue aujourd’hui l’un des moyens les plus efficaces de réduire les coûts unitaires et de soutenir la croissance des entreprises.
À terme, tous les intervenants dans l’offre de produits et de services financiers devraient être traités également et équitablement, qu’il s’agisse d’entreprises canadiennes ou étrangères, d’entreprises à charte provinciale ou fédérale ou encore d’entreprises réglementées ou non réglementées. L’important, à la fin du processus en cours, sera que les mêmes règles du jeu s’appliquent à tous les intervenants œuvrant sur un territoire donné et que ces règles soient clairement définies et bien comprises de tous. (Claude Béland, 23 octobre 1998)
Les témoins des commissions des valeurs mobilières du Québec, de l’Ontario, de l’Alberta et de la Colombie-Britannique ont fait valoir que la coopération provinciale sur la réglementation des valeurs mobilières a fait beaucoup de chemin, et qu’elle pourrait servir de modèle de coopération dans l’ensemble du secteur financier.
Le rapport MacKay propose d’assainir le cadre réglementaire en y éliminant autant que possible les dédoublements, incohérences ou disparités normatifs qui résultent d’une activité réglementaire multilatérale qui n’est pas centralisé ou coordonnée.
Dans le secteur canadien des valeurs mobilières, nous avons fait des progrès remarquables au cours des deux dernières années, que j’appellerais les années post-commission nationale, et nous sommes en voie de mettre sur pied un modèle unique de concertation qui fait d’une pierre trois coups en ce qu’il systématise l’harmonisation sans condamner à l’uniformisation, qu’il structure la collaboration et qu’il intègre les processus comme si nous étions en présence d’une seule organisation pancanadienne.
Tout cela, les ACCOVAM l’ont réalisé sans avoir à tourner le dos à leur marché, à leur bourse, à leur communauté financière respective, à leur population d’investisseurs et à leurs besoins spécifiques, et surtout, en gardant une indépendance d’action qui inspire une discipline créatrice à chaque partie du tout.
Il s’agit d’une réalisation que le Groupe de travail aurait eu avantage à examiner. Ce pourrait être un modèle intéressant à suivre afin de réduire les disparités et les couches successives de réglementation déplorées par le groupe MacKay. J’ouvrirai une parenthèse ici, monsieur le président, pour vous dire que dans le cadre des échanges internationaux très suivis que nous avons avec mes collègues un peu partout dans le monde, le modèle de collaboration, de concertation canadien est en train de faire époque. Je me souviens aujourd’hui que dans le secteur financier, au cours des années 80 et 90, on parlait de l’Europe de 1992, que c’était merveilleux, que cela fonctionnerait bien; maintenant, pourtant, les Européens regardent ce que nous faisons parce qu’ils se trouveront très bientôt, surtout après l’intégration monétaire, dans une situation qui rappelle beaucoup celle dans laquelle nous évoluions il y a quelques années. Je pense que, même à ce niveau, les modèles que nous avons mis en place au Canada peuvent certainement inspirer beaucoup d’autres initiatives dans la communauté européenne ou dans d’autres régions du monde qui ont intérêt à intégrer les initiatives, les efforts et les ressources de plusieurs pays.
Nous croyons que nos recommandations en ce sens, c’est-à-dire l’élimination des disparités et des dédoublements, entrent en conflit avec d’autres mesures préconisées par le rapport MacKay, et que ces dernières ne pourront justement se réaliser sans que soient augmentées ces disparités ou sans ajouter d’autres autorités de surveillance ayant compétence sur le même intervenant. (Jean Martel, 23 octobre 1998)
David Brown de la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario observe :
Nous, en tant qu’administrateurs canadiens des opérations boursières, nous demandons actuellement s’il n’est pas temps de repenser le partage réglementaire, s’il ne serait pas opportun de répartir la responsabilité réglementaire selon l’activité plutôt que selon le type de société. Nous considérons, par exemple, qu’il est peu probable que la réglementation exclusive des banques par les autorités fédérales et la réglementation exclusive par les provinces des filiales de placements financiers qu’elles possèdent à 100 p. 100 donnent les meilleurs résultats. Nous pensons que cet état de choses alimente les craintes relatives à la protection du consommateur énoncées dans le rapport MacKay.
Notre réflexion a été largement influencée par le nouveau système réglementaire qui vient d’être mis en place en Australie. Comme les membres du comité le savent peut-être, depuis le 1er juillet de cette année, le régime réglementaire en Australie a été restructuré en deux entités distinctes - une autorité réglementaire prudentielle, qui s’intéresse exclusivement à la solvabilité des acteurs du marché, et une autorité de réglementation commerciale, qui régit l’activité commerciale de tous les fournisseurs de services financiers.
Dans le contexte canadien, le BSIF serait le candidat naturel pour la réglementation prudentielle. C’est actuellement l’essentiel de sa mission, et d’ailleurs le BSIF n’intervient que très peu dans la réglementation commerciale. Nous pensons que la réglementation prudentielle des sociétés fiduciaires provinciales et des compagnies d’assurances devrait également être graduellement transférée aux autorités fédérales, avec le consentement des provinces.
Nous pensons aussi que les commissions des valeurs mobilières seraient les candidats naturels pour réglementer l’activité commerciale de tous les acteurs financiers. C’est là essentiellement la vocation des administrateurs des valeurs mobilières. Nous avons déjà en place pour cela les systèmes et l’infrastructure réglementaire. Notre système de réciprocité a engendré un ensemble national de règlements harmonisés, avec une présence régionale nécessaire pour tenir compte des pratiques locales.
Selon ce modèle, les commissions des valeurs mobilières seraient responsables des pratiques commerciales de toutes les institutions financières, soit les banques, les compagnies fiduciaires, les compagnies d’assurances et les caisses de crédit, et fixeraient les normes de gestion des portefeuilles de tous les fonds de capitaux - pas seulement les fonds communs de placement, mais aussi les fonds de pension et les fonds distincts des compagnies d’assurances.
Au cours des prochains mois, les administrateurs canadiens des valeurs mobilières continueront à travailler sur ces concepts et en discuteront avec le gouvernement provincial. Notre objectif est d’être en mesure de soumettre des propositions aux autorités fédérales à temps pour qu’elles soient prises en considération dans les suites qui seront données au rapport MacKay. (David Brown, 2 novembre 1998)
M. Hess, de la Commission des valeurs mobilières de l’Alberta, explique en détail l’approche axée sur la protection des consommateurs adoptée par les commissions :
Ce dont nous aurons besoin nécessitera probablement la participation du niveau fédéral. Dans les faits, ce dont nous parlons, c’est de la réglementation de la protection du consommateur en matière de produits financiers. Laissez-moi prendre un exemple. Nous avons un régime assez perfectionné pour ce qui est de la divulgation, des conflits d’intérêts, des qualifications des vendeurs et de la règle de la « notoriété du client » dans le secteur des fonds communs. Nous avons un produit de placement commun qui est réglementé et qui le sera davantage. Nous avons des fonds distincts qui sont vendues par des compagnies d’assurances, moins réglementées. Nous avons des CPG qui ne sont pas des CPG traditionnels, dont le taux de rendement est lié à l’indice boursier. C’est aussi un véhicule de placement commun, et je vous dirais qu’il est totalement déréglementé. Il y a peut-être une certaine forme de divulgation sur la façon dont le taux de rendement est calculé, mais c’est tout. Il y a peu ou pas de normes de compétence, par de normes de « notoriété du client ». C’est une fonction similaire qui doit être réglementée de façon similaire. C’est évident. Vous pouvez y arriver avec trois organismes de réglementation différents qui ont la même fonction, en les regroupant, ou vous pouvez rationaliser, réduire ou éliminer les dédoublements, éliminer les écarts qu’il peut y avoir entre eux en confiant la réglementation à un seul organisme. Il touche les banques, qui sont réglementées au niveau fédéral; les compagnies d’assurances, qui sont réglementées au niveau provincial; et les courtiers en valeurs mobilières, qui sont réglementés au niveau provincial. Il faut établir une collaboration. Combien de temps cela prendra-t-il?
C’est une question d’ordre pratique. Nous avons les plus perfectionnés et les mieux financés - au moins dans quatre provinces - des organismes de protection du consommateur au chapitre des finances, à savoir les commission des valeurs mobilières. Nous proposons que les deux ordres de gouvernement engagent les gens les plus compétents et une entité pour voir à la réglementation de la protection du consommateur dans le domaine financier. Pour ce qui est de la réglementation prudentielle, nous pensons qu’elle comporte moins de lacunes, et que les provinces et le gouvernement fédéral font du bon travail à cet égard. Si l’on veut fusionner des entités - si les provinces veulent suivre l’exemple de certains et transférer la réglementation prudentielle dans la sphère fédérale - , c’est bien. Ce pourrait être une façon de réduire les dédoublements. Cependant, nous disons que dans le domaine au sein duquel se trouvent les plus graves lacunes, il n’y a actuellement qu’un organisme, à savoir la commission des valeurs mobilières, qui réglemente adéquatement les produits financiers. Engagez-les pour faire cela; débarrassez-vous d’eux; ou engagez quelqu’un d’autre pour le faire; ou encore, créez plusieurs organismes tant au niveau fédéral que provincial, mais ne nous parlez plus de chevauchements en matière de réglementation des valeurs mobilières si vous vous préparez à en rajouter. (William Hess, 29 octobre 1998)
M. Hyndman de la Commission des valeurs mobilières de la C.-B. a mis en évidence les lacunes du système actuel :
Une bonne partie de l’activité qui nous préoccupe, qui est l’apanage des institutions financières et qui ne fait pas partie du champ de réglementation des valeurs mobilières, a trait à la vente de produits qui sont similaires aux valeurs mobilières mais qui sont exclus de nos exigences réglementaires générales, parce qu’ils ne sont pas inclus dans la définition des valeurs mobilières. Ceci inclut des produits comme les dépôts et certains genres de contrats d’assurance. Ce sont techniquement des valeurs mobilières, mais ces produits font l’objet d’une exemption spécifique. Il y a un grand nombre d’exemptions pour les institutions financières qui se fondent sur le principe que les organismes de réglementation du commerce des valeurs mobilières n’ont pas à réglementer ces produits parce qu’ils sont réglementés par un autre organisme de réglementation, alors que cet autre organisme ne le réglemente pas à partir de la même perspective que les commissions des valeurs mobilières. Ils ne s’occupent pas de la gestion de la divulgation ou de la compétence des gens qui les vendent.
L’élimination de ces exemptions et des exclusions du champ des valeurs mobilières pourrait donner aux commissions des valeurs mobilières le pouvoir de rapatrier une bonne partie de l’activité qui nous préoccupe, comme l’établissement de limites à la réglementation des valeurs mobilières afin que cette industrie puisse suppléer à des produits qui sont vendus par elle mais qui sont couverts par un régime réglementaire différent. Ceci est particulièrement évident avec les groupes dans une banque, où la banque a une filiale qui est une société de fiducie et maintenant, une filiale qui est une compagnie d’assurances; un courtier et la banque doivent décider laquelle des succursales intégrera maintenant cette activité. Un des facteurs pris en compte est sans doute le suivant : Où y a-t-il le moins de règlements ? Dans quel domaine aurons-nous moins de fouineurs dans nos affaires ?
Selon nous, cela n’a aucun sens qu’une banque puisse décider qu’elle placera tel service conseil en placements dans sa société de fiducie, car alors elle n’aura plus à se soucier des commissions des valeurs mobilières. Toutefois, si elle choisit un courtier, elle aura affaire à la commission des valeurs mobilières. Se débarrasser des exemptions ou les limiter pourrait constituer un grand pas vers le règlement de ce problème. Ce ne serait qu’une réponse partielle au système dont nus parlons, mais cela aiderait grandement et pourrait être fait relativement vite.
Plus tôt, j’ai parlé d’avertissement. À l’occasion, nous entendons les banques dire que comme elles relèvent exclusivement de la compétence fédérale, elles n’ont pas à se soucier des lois provinciales. Je ne prétends pas être constitutionnaliste et je ne sais pas dans quelle mesure cet argument est défendable, mais si l’objection est soulevée, il pourrait s’agir d’un obstacle. Les banques peuvent dire : « Si nous le faisons à l’intérieur de la banque, alors nous n’avons pas à vous écouter ». Elles sont soumises aux lois d’application générale dans les provinces, mais j’essaierais autant que possible d’éviter cette bataille. La façon simple de l’éviter serait d’adopter une loi fédérale statuant que les banques doivent se conformer à la législation provinciale des valeurs mobilières et à la législation provinciale qui protège les investisseurs. (Douglas Hyndman, 29 octobre 1998)
Le surintendant des Institutions financières trouve que l’approche australienne a du bon.
Si vous devez remanier le secteur financier pour en contrôler tous les rouages, y compris ceux du gouvernement et des provinces, vous suivriez les recommandations de la commission australienne Wallace, qui a créé deux organismes de réglementation prudentielle et une administration de réglementation responsable de la protection des consommateurs, y compris la protection des investisseurs dont les commissions des valeurs mobilières sont actuellement responsables. Voilà un modèle qui me semble très logique, et si le Canada pouvait adopter cette orientation, nous pensons que le BSIF serait l’organisme canadien le plus susceptible d’évoluer tout naturellement vers le modèle australien d’application de la réglementation prudentielle.
Mais pouvons-nous y arriver ? M. Brown a des idées intéressantes quant à la façon dont les administrateurs de valeurs mobilières pourraient créer une commission nationale virtuelle des valeurs mobilières, même si l’entité ne pourrait avoir de fondement juridique. Nous appuyons fortement l’idée de M. Brown. S’il est possible pour cette affiliation d’organisations de jouer un rôle plus important dans la protection du consommateur à l’extérieur du secteur des valeurs mobilières comme tel, je pense que le système fonctionnerait beaucoup mieux. Comme vous l’aurez remarqué, nous avons des réserves quant à l’expansion du rôle du BSIF dans le secteur de la protection des consommateurs, de sorte que cela s’inscrirait parfaitement dans ce modèle. (John Palmer, 3 novembre 1998)
M. LePan, jugeant qu’il s’agit d’une question importante, a parlé plus longuement des défis auxquels les organismes de réglementation sont confrontés dans le cas des filiales de valeurs mobilières appartenant à des banques réglementées par le BSIF. Il ne fait pas de doute qu’il s’agit d’un domaine complexe, et qui évolue rapidement.
(...) la ligne qui sépare un courtier en valeurs mobilières et une banque dans une opération particulière est plutôt floue. Souvent, les deux opèrent au même endroit.
Sur le plan pratique, cela signifie que nous examinons les aspects de l’entité globale auxquels participe le courtier en investissement, la filiale ou l’affilié, et c’est pourquoi nous voulons pouvoir superviser les sociétés de portefeuille.
Laissez-moi vous donner quelques exemples. Nous établissons des règles de capital pour l’ensemble de l’organisation. Tout récemment, des instances internationales chargées de réglementer les banques ont établi des formules de capital pour les risques du marché à l’aide de modèles perfectionnés visant à mesurer la valeur en jeu. Les modèles utilisés ne présentent aucune différence entre la partie de l’opération qui concerne la banque et celle qui concerne le courtier.
Notre bureau doit, aux termes de ces accords réglementaires internationaux, valider ces modèles pour qu’ils puissent servir à la détermination du capital total de l’entreprise. Nous y consacrons pas mal de temps. C’est difficile, parce que le degré de perfectionnement nécessaire est assez élevé. Nous passons notre temps à faire du rattrapage. Nous avons fait du bon travail comparativement à d’autres acteurs des pays industrialisés, et j’en suis assez heureux, mais nous n’irons jamais dire que cela se fait en un tournemain. Nous étudions toujours les systèmes de contrôle utilisés pour l’entité globale, y compris les activités du courtier.
Récemment, des annonces ont été faites au sujet d’employés qui vont et viennent. En fait, la gestion de la richesse dans une de nos grandes banques incombera désormais à quelqu’un qui allait passer d’un poste dans une filiale de courtier à celui de président de la banque.
En définitive, dans le cas des banques, nous ferons tout ce que nous devons faire pour découvrir s’il y a un problème de solidité et de stabilité dont nous devons nous occuper. Nous faisons des consultations, collaborons et échangeons de l’information avec les autorités réglementaires des provinces. Nous continuons d’améliorer cette procédure. Il s’agit d’un secteur qui évolue. Il n’est pas exact de dépeindre la situation en laissant entendre que nous sommes, en quelque sorte, à l’extérieur de tout cela et qu’il y a un trou noir dont nous ne savons rien. (Nick Le Pan, 3 novembre 1998)
Le p.-d.g. de l’Association des courtiers en valeurs mobilières (ACCOVAM) a confirmé que le BSIF a effectivement accès aux données des filiales de valeurs mobilières des banques, et il a insisté sur la nécessité de limiter les chevauchements réglementaires.
De fait, on a constaté une plus grande coopération accrue, notamment ces dernières années, entre le BSIF et les organismes de réglementation des valeurs mobilières en ce qui concerne les filiales bancaires oeuvrant dans ce secteur. Il est important de réduire au minimum les chevauchements réglementaires, puisque l’ACCOVAM est responsable de la réglementation sur la conformité de ces filiales au chapitre des finances et des ventes.
Le BSIF obtient des renseignements de deux sources, les vérifications internes des banques et les vérifications de conformité financière menées par l’ACCOVAM. Il existe des moyens d’améliorer le processus afin que l’ACCOVAM réponde aux besoins du BSIF d’obtenir des informations financières complètes et opportunes, et nous en avons déjà parlé avec ses représentants.
Si la commission des valeurs mobilières et le BSIF considèrent l’Association des courtiers en valeurs mobilières comme le seul organisme de réglementation, on pourra éviter les chevauchements et se contenter de soumettre les maisons de courtage à un seul examen de conformité, effectué par un vérificateur externe. (Charles Baillie, 2 novembre 1998)
Conclusions
Le Comité fait siennes les recommandations du Groupe de travail. Il voit un encouragement dans les progrès faits par les commissions provinciales de valeurs mobilières, et il appuie leurs efforts pour mettre en place au Canada un système de réglementation qui charge le BSIF des questions prudentielles et confie aux organismes de réglementation provinciaux la protection des consommateurs.
9. Rationalisation des procédures réglementaires fédérales
Contexte
Le régime réglementaire canadien exige que les banques et les sociétés de fiducie, de prêt et d’assurance constituées en vertu d’une loi fédérale obtiennent le consentement du surintendant des institutions financières ou du ministre des Finances pour de nombreuses opérations : constitution d’une société, acquisition d’un intérêt de groupe financier dans une catégorie d’actions, réorganisation de sociétés, prise de participation importante, exercice de certains pouvoirs à l’interne plutôt que par l’entremise d’une filiale, ordonnance de fonctionnement d’une institution, exemption de l’obligation d’effectuer le traitement des données à l’extérieur du Canada, rachat d’actions et octroi de sûretés.
Plusieurs ont mis en doute la nécessité d’avoir autant de règles. Le BSIF examine actuellement des propositions visant à simplifier le processus réglementaire d’agrément en vertu des lois fédérales.
Le Groupe de travail encourage le BSIF à poursuivre ses efforts.
Recommandation du Groupe de travail
116) Les processus réglementaires au niveau fédéral devraient être rationalisés dans toute la mesure du possible. Entre autres choses :
- Les agréments ou approbations devraient être accordés et les mesures réglementaires prises au niveau approprié dans l’appareil fédéral. Dans toute la mesure du possible, le surintendant du BSIF serait chargé d’accorder les approbations ou agréments sans avoir à en référer au ministre des Finances, sauf quand l’orientation de la politique publique est en cause.
- Les décisions relatives à l’entrée au Canada de banques étrangères devraient, dans les dossiers courants, être prises par le surintendant du BSIF plutôt que par le gouverneur en conseil. L’approbation du ministre des Finances ne devrait être nécessaire que dans les dossiers mettant en cause d’importantes questions de politique publique.
- Dans toute la mesure du possible, les agréments ou approbations devraient être remplacés par des avis ou être entièrement éliminés, à l’égard des questions qui ne sont pas importantes ou dans les situations qui ne donnent lieu à aucun risque prudentiel ou presque.
- Il faudrait recourir à des mécanismes tels que les approbations générales ou globales, les processus d’agrément accélérés ou les décisions anticipées afin de rationaliser le processus réglementaire.
Pour mettre en œuvre cette proposition, il faudrait établir un comité formé de représentants du BSIF, du ministère des Finances et des sous-secteurs concernés du secteur des services financiers afin d’étudier les options de rationalisation, en s’efforçant en priorité d’alléger les dispositions réglementaires qui imposent le plus lourd fardeau aux institutions.
Opinions des témoins
Les efforts de rationalisation du processus réglementaire ont rallié beaucoup d’appui.
Voici ce qu’avaient à en dire les porte-parole de l’Association des banquiers canadiens :
(...) nous partageons pleinement le point de vue du Groupe de travail, selon lequel les options structurelles peuvent permettre une réglementation plus souple de certaines activités, ce qui serait à l’avantage des consommateurs canadiens et favoriserait la concurrence. (Raymond Protti, 29 septembre 1998)
Un certain nombre de témoins ont prôné un cadre réglementaire souple.
Le Bureau du surintendant des institutions financières examine nos opérations chaque année. Ces gens se familiarisent avec nos nouvelles pratiques, et ils se forment. Il y en a même qui viennent de chez nous. Ils se tiennent au courant de nos nouvelles opérations commerciales, ce qui leur permet de mieux comprendre ce que nous faisons et les contraintes que nous devons respecter.
C’est un bon système. Ce n’est pas la réglementation en tant que telle, en ce sens qu’il ne s’agit pas de directives ou de restrictions; c’est plutôt de la gestion réglementaire, en un sens. Je préfère cette formule parce qu’elle permet à l’organisme de réglementation d’évaluer plus rapidement le rendement des institutions, et qu’elle nous permet à nous de présenter notre point de vue de façon beaucoup plus intéressante. (Léon Courville, 29 septembre 1998)
Le PDG de la Banque de Montréal a exprimé de semblables opinions :
J’aimerais que le régime réglementaire soit souple et adaptable. Je ne pense pas qu’on aille très loin avec celui que nous avons, mais le mémoire de la Banque de Montréal au Groupe de travail indiquait que l’un des problèmes que nous avons, c’est que nous considérons traditionnellement la réglementation à travers le prisme des quatre piliers alors que ceux-ci sont complètement en train de s’estomper. Si l’on pouvait subdiviser la législation et la réglementation selon les diverses fonctions telles que les dépôts, les prêts et les assurances, pour laisser ensuite le marché procéder aux combinaisons et aux permutations qui lui plaisent dans le cadre de la réglementation, les choses seraient plus faciles pour les autorités réglementaires. Plutôt que d’essayer de faire virer de bord tous les 10 ans cet énorme navire de guerre qu’est la réglementation des institutions, on pourrait adopter des textes législatifs plus limités régissant chaque élément, un peu comme une flottille de petits bateaux. Il est beaucoup plus facile de faire ces manœuvres dans chaque cas.
Il y a un argument qui va à l’encontre de cela, à savoir que ce ne sont pas les fonctions qui font défaut, mais les gens. Il y a une question de surveillance réglementaire qu’il faut résoudre. J’aimerais qu’on arrive à ne plus avoir à se livrer à ce débat socratique tous les 10 ans, chaque fois que l’on veut changer un élément précis de la législation. J’aimerais que la législation voie clair dans les institutions qui ne sont après tout que des entreprises commerciales et que la réglementation se fasse par fonction. (Matthew Barrett, 8 octobre 1998)
L’un des membres du Comité a demandé au surintendant s’il était d’accord avec la déclaration de M. Greenspan, président du conseil de la Federal Reserve, au sujet de l’avenir de la réglementation : « À l’aube du XXIe siècle, les forces réglementaires du secteur privé — qui stabilisent les marchés — devraient graduellement déplacer le nombre de structures gouvernementales lourdes et de plus en plus inefficaces ».
En ce qui a trait aux remarques de M. Greenspan, histoire de fournir une réponse courte, je dirais que je suis d’accord avec lui, mais que le nirvana qu’il décrit n’est pas pour demain.
Nous devons traverser deux phases. Premièrement, on doit s’adapter à la mondialisation et au nombre croissant de liens entre les institutions financières et les économies mondiales, et cela suppose un renforcement de la réglementation traditionnelle et de la supervision dans un grand nombre de pays en développement, où le cadre réglementaire est faible par rapport aux autres.
Par conséquent, la première phase suppose un renforcement du type de modèle réglementaire qu’on établit au Canada et dans un certain nombre d’autres pays.
Deuxièmement, on doit recourir bien davantage aux mécanismes de discipline de marché afin de favoriser l’élimination progressive d’outils réglementaires, car les autres éléments de la discipline de marché sont développés dans nombre de ces autres économies. Il suffit de penser, par exemple, aux mécanismes suivants : de bonnes règles comptables, un cadre de vérification honnête et discipliné — chose qu’on retrouve dans moins de pays que j’aurais voulu vous le faire croire il y a quelques années —, des analystes financiers bien informés et des gouvernements honnêtes.
Un certain nombre de ces facteurs doivent être en place avant même que vous n’établissiez le type de modèle envisagé par M. Greenspan. Cependant, c’est sans conteste dans cette direction que nous allons. Je crois seulement qu’on doit traverser la première phase avant de passer à la deuxième. (John Palmer, 3 novembre 1998)
Conclusions
Le Comité a toujours appuyé les efforts de rationalisation du processus réglementaire. Les bénéficiaires ultimes seront sans contredit les consommateurs et les petites entreprises, qui tireront profit de la concurrence accrue découlant d’un processus réglementaire plus rationnel.
10. Publication d'information par le BSIF sur les fournisseurs de services financiers
Contexte
Le BSIF tient à jour sur son site web des listes de chaque catégorie d’institution financière constituée ou enregistrée au niveau fédéral qu’il surveille. Il publie aussi une circulaire de préavis où figurent plus de 200 entités dont l’existence a été portée à son attention et qui font peut-être affaire illégalement au Canada. La liste est précédée de l’énoncé suivant :
La circulaire de préavis, publiée périodiquement, dresse la liste des personnes morales signalées au BSIF à la suite d’une demande d’enquête ou d’une plainte. Ces personnes morales ou des personnes se disant des représentants de ces personnes morales exercent peut-être des activités au Canada qui contreviennent à certaines dispositions de la Loi sur les banques. Les personnes morales suivantes ne sont pas des banques à charte détenant un permis d’opération au Canada ni des bureaux enregistrés pour représenter des banques étrangères au Canada. (Document d'information du Groupe de travail, no 5, p. 88 à 89).
Les listes d’institutions financières réglementées au niveau fédéral que tient le BSIF sur son site web représentent un pas dans la bonne direction pour que les consommateurs soient convenablement informés. Le Groupe de travail est cependant d’avis que ces listes devraient être élargies à toutes les institutions financières réglementées, que ce soit au niveau fédéral ou provincial, de manière que le consommateur ait accès à toute cette information au même endroit. Le BSIF devrait coopérer avec les organismes provinciaux de surveillance pour tenir les renseignements à jour. De plus, la liste des prêteurs agréés par le BSIF devrait être affichée séparément. Le Groupe de travail est enfin d’avis que la Circulaire de préavis devrait être affichée de manière beaucoup plus visible sur le site web du BSIF. Elle devrait être mise à jour régulièrement et inclure tous les fournisseurs étrangers des services financiers que l’on croit actifs au Canada, soit illégalement, soit sans présence véritable au pays et sans accréditation. Le public canadien devrait être invité à porter le nom de toute entité de ce genre à l’attention du BSIF.
Les listes d’institutions financières réglementées de la Circulaire de préavis, de même que leur existence, devraient être largement diffusées dans différents médias.
Recommandation du Groupe de travail
121) Le Groupe de travail affirme sa conviction qu’un élément important de la protection des consommateurs, à l’ère des fournisseurs de services électroniques, consistera à fournir en temps voulu des renseignements exacts afin que les consommateurs soient bien informés du statut des fournisseurs. À cette fin, le BSIF devrait publier régulièrement sur son site web et fournir périodiquement et de manière visible aux Canadiens, à l’aide des médias et des moyens appropriés, des renseignements exacts permettant aux consommateurs de savoir :
- quelles sociétés sont réglementées par le BSIF ou d’autres autorités réglementaires au Canada;
- quelles sociétés ne sont pas matériellement présentes au Canada mais ont obtenu l’agrément du BSIF pour mener des activités de prêts au Canada;
- quelles sociétés offrent des services financiers aux Canadiens de manière illégale, de l’avis du BSIF.
Opinions des témoins
Il n’y a eu aucun commentaire direct par rapport à cette recommandation.
On s’est toutefois dit en faveur de la transparence et de la divulgation. Par exemple, le PDG de la Banque de Montréal a affirmé que les institutions financières doivent :
prendre de sérieux engagements en ce qui concerne la transparence et la divulgation. La bourse vous le rappellera.
Je suis tout à fait favorable à une plus grande granularité et divulgation à l’intention du public et des investisseurs. Je ne le crains pas du tout car cela aurait tendance à favoriser la banque qui a un profil des risques plus prudent. Nous sommes donc très encouragés à avoir une bonne granularité. La microgestion par des organismes de réglementation serait affreuse. (Matthew Barrett, 8 octobre 1998)
Conclusions
Le Comité se prononce en faveur de la transparence et de la divulgation, et il appuie les recommandations du Groupe de travail.