Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Pêches
Fascicule 13 - Témoignages du 29 octobre 1998
OTTAWA, le jeudi 29 octobre 1998
Le comité sénatorial permanent des pêches se réunit aujourd'hui à 8 h 30 pour examiner les questions de privatisation et d'attribution de permis à quota dans l'industrie des pêches au Canada.
Le sénateur Gerald J. Comeau (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Je déclare la séance ouverte.
Nous allons poursuivre notre examen des questions de privatisation et d'attribution de permis à quota dans l'industrie des pêches au Canada. Nous accueillons aujourd'hui, d'Islande, M. Arthur Bogason, président de l'Association nationale des propriétaires de petits bateaux d'Islande.
Fondée en 1985 par M. Bogason, l'Association nationale des propriétaires de petits bateaux d'Islande a pris rapidement de l'importance en bonne partie en réaction à l'instauration du régime de quotas individuels transférables (QIT). L'association a alors veillé à ce que ses membres obtiennent une part satisfaisante des prises admissibles.
M. Bogason a par ailleurs proposé la création d'une alliance internationale des pêcheurs de l'Atlantique Nord afin de garantir les droits prioritaires des pêcheurs et des villages côtiers. L'an dernier, il était conférencier invité à un symposium d'une journée organisé par l'Université St. Mary et l'Ecology Action Centre. Parrainé par de nombreux groupes, le symposium portait sur les choix en matière de gestion des pêches. Le message du conférencier, qui s'oppose à la privatisation des stocks de poisson, a reçu beaucoup d'attention dans les médias.
Soyez le bienvenu à notre comité, monsieur Bogason. Nous sommes impatients d'entendre votre témoignage et de pouvoir échanger des points de vue avec vous ce matin. Avez-vous préparé un exposé d'ouverture?
M. Arthur Bogason, président, Association nationale des propriétaires de petits bateaux d'Islande: Oui, mais je tiens d'abord à vous remercier de me fournir l'occasion de vous faire part de mes vues et de mes opinions sur des questions relatives aux pêches. Je suis président de l'Association nationale des propriétaires de petits bateaux d'Islande. Par petits bateaux, nous entendons les bâtiments d'au plus 10 tonnes mesurant environ 35 pieds ou moins. J'ai passé la plus grande partie de ma vie à pratiquer la pêche, à bord non seulement de petits bateaux, mais également de chalutiers, de bateaux à senne, et cetera.
J'ai ici une diapositive où l'on voit un petit bateau typique qui ramène la cargaison de poisson qu'un pêcheur de cette catégorie peut normalement capturer en une journée ces années-ci. Il s'agit d'un bateau jaugeant six tonneaux et déplaçant une cargaison de plus de six tonnes.
En Islande, nous avons environ 1 300 petits bateaux dont les captures annuelles sont constituées d'environ 25 p. 100 de morue, l'espèce la plus pêchée dans notre pays. Ces petits bateaux débarquent bon an mal an pour une valeur à l'exportation d'environ 180 millions de dollars canadiens et procurent un emploi à plein temps à quelque 1 600 travailleurs, en mer seulement.
L'association que je représente a été créée en 1985 en réaction directe à l'adoption du régime de quotas. Il ne fait aucun doute que si les propriétaires de petits bateaux de pêche n'avaient pas défendu leurs droits, le système les aurait éliminés en moins de deux. L'adoption du régime de quotas, contre lequel notre association s'est élevée et s'élève encore, a donné lieu à l'éclosion des grosses entreprises de pêche en Islande. Il ne faut toutefois pas en conclure que le secteur des petits bateaux a carrément boudé le système, mais nous continuons de résister vigoureusement à son maintien.
Comme vous le savez, l'Islande est située en plein océan Atlantique, entre le Groenland et la Norvège, à proximité de cercle polaire. D'une superficie de 100 000 kilomètres carrés, l'île ne compte que 270 000 habitants. La vie en Islande n'est pas facile, et cette caractéristique marque à bien des égards notre tempérament national. Pour vous illustrer combien le climat y est rigoureux, j'ai ici une photo montrant un bateau à son retour d'une journée de pêche. Il ne se passe rien d'anormal. Aucun accident n'est survenu. J'imagine les membres de l'équipage à l'abri sur le pont inférieur en train de discuter du régime de quotas.
L'Islande a mené 10 guerres, 10 guerres de la morue pour être plus précis, et elle en est sortie victorieuse. Nous avons même vaincu les Britanniques et les Allemands. La première guerre de la morue a été déclenchée en 1415 et s'est terminée en 1425. Au total, les Islandais ont combattu pendant 65 années dans des guerres de la morue. La dernière a pris fin en 1976, au moment où nous avons porté la limite de notre zone de pêche à 200 milles.
Aujourd'hui, l'Islande est un pays riche. La plus grande partie de notre plateau continental est situé à l'intérieur de cette zone de 200 milles, l'habitat de nos principaux stocks de poisson. En 1997, nous tirions de la pêche environ 49 p. 100 de nos recettes en devises étrangères, 73 p. 100 de nos exportations de marchandise et 14 p. 100 de notre produit intérieur brut.
Seulement 5,5 p. 100 de notre population active vit carrément de la pêche, et 11 p. 100 de notre main-d'oeuvre en tire directement ou indirectement sa subsistance. Nos prises annuelles dépassent 1,5 million de tonnes, ce qui représente environ 2,5 milliards de dollars canadiens. Cela fait des années que nous nous classons parmi les 10 à 15 pays les plus importants au monde dans le domaine de la pêche.
S'il y a un pays qui a besoin d'un système de gestion de la pêche efficace, c'est bien l'Islande. Dans nombre de pays, et le Canada en est un exemple, des régions côtières entières dépendent de la pêche au même titre que notre pays dans son ensemble, mais la pêche ne constitue pas pour autant un des pivots de l'économie nationale. Contrairement à l'Islande, un pays comme le Canada pourrait en effet survivre même si toute son industrie halieutique s'effondrait.
Depuis que nous avons obtenu, en 1976, la reconnaissance de notre zone exclusive de 200 milles, nous sommes maîtres de nos choix dans le domaine des pêches. Après avoir remporté la dernière guerre de la morue et expulsé les chalutiers étrangers de nos eaux, nous avons tout simplement décidé de nous doter de notre propre flotte pour remplacer les bateaux que nous avions chassés. Les bateaux de pêche qui étaient censés être à l'origine de tous nos malheurs et que nous avions surnommés les «aspirateurs», nous les avons remplacés en un temps record par une nouvelle flotte composée exclusivement de navires beaucoup plus puissants encore.
Toutes nos tentatives en vue de réduire la capacité maximale de la flotte ont été vaines. Enfin, en 1984, nous avons adopté la loi créant notre système de gestion des pêches. Je tiens à vous parler un peu de ce système, à vous dire ce que j'en pense, et à vous faire part de mon opinion à propos de quelques-unes des autres options qui s'offrent à nous.
Auparavant, il s'impose toutefois que nous fassions ici une petite digression. Le monde dans lequel nous vivons devient de plus en plus complexe à tous égards. La plupart d'entre nous parviennent difficilement à s'adapter promptement aux changements qui surviennent constamment. On parle souvent des temps modernes comme de l'ère de l'information, et manifestement, le flot d'information qui nous parvient est devenu si abondant que nous réussissons à n'en saisir qu'une petite partie. Cette explosion de l'information a contribué à amplifier un problème qui était pourtant déjà assez gros. D'où nous vient cette information? À qui devons-nous nous fier et en quoi cette information est-elle fiable?
Dans mon pays, comme dans d'autres, il y a une communauté d'intérêts entre les milieux des sciences et de la politique. La plupart des établissements de haut savoir, de même que les plus grands et les plus importants laboratoires, sont financés par le gouvernement.
En un certaine sens, on peut dire que les politiciens sont en train de perdre -- ou, devrais-je dire, d'abandonner délibérément -- leur indépendance aux mains des scientifiques et des spécialistes.
Aujourd'hui, la gestion des pêches en Islande s'effectue dans le cadre d'un ensemble très complexe de lois, qu'on désigne habituellement sous le nom de régime de QIT. Ce système est le produit du génie inventif de toute une équipe multidisciplinaire de spécialistes comprenant des économistes, des biologistes, des avocats, des politologues, et cetera. Depuis une quinzaine d'années, ces experts jouent avec le gagne-pain des gens de mon pays.
À mon avis, le régime islandais de QIT repose sur de fausses prémisses biologiques, sur des données économiques erronées et sur une doctrine juridique qu'on invoque à tort. Ce régime sera mortel pour certains segments de notre société, en plus de mener, selon moi, à l'extinction de nos stocks de poisson.
Un philosophe a écrit un jour que l'un des écueils qui guette les scientifiques, c'est de faire trop grand cas des considérations d'ordre politique. J'ajouterais que l'un des dangers dont les sociétés doivent prendre conscience est celui de s'en remettre trop à la science. Tout évolue sans cesse, et le changement est essentiel à la perpétuation de la vie et à l'avancement des connaissances.
En Islande, nos dirigeants politiques préfèrent s'en remettre aux avis de superconseillers; ils en créent donc au besoin pour masquer un peu leur incapacité de prendre des décisions et d'assumer leurs responsabilités. Les conseillers se prennent pour des superconseillers et le pouvoir que leur confère subitement ce rôle engendre un autre phénomène. Ils ne se prononcent plus au nom du raisonnement logique, mais au nom du pouvoir lui-même. Ils le font au détriment de la vie et des progrès de la science. On cesse de tenir compte des connaissances acquises par les individus, surtout lorsqu'ils ne sont pas rattachés à des institutions, et on fait tout pour les tenir à l'écart du débat.
J'imagine que vous devez déjà avoir une bonne idée du système islandais de gestion des pêches. Les autorités islandaises ont réussi à le rendre célèbre dans le monde entier, et dans notre pays, on ne cesse de nous présenter des reportages d'institutions et de médias étrangers qui louent ce système qu'à leurs yeux le monde entier devrait résolument adopter.
Ces reportages sont fondés sur une information qui est produite, choisie, transmise et la plupart du temps interprétée par les créateurs du système eux-mêmes. En Islande, nous avons un proverbe qui dit que renommée vient d'ailleurs, autrement dit que personne n'est apprécié à sa juste valeur chez lui. Je vous invite tous à demeurer neutres lorsque vous effectuerez votre enquête. Je vous incite à ne pas croire sur-le-champ toute l'information qui vous parviendra, quelle qu'en soit la source, et à vous fier à votre jugement.
J'ai fait ma propre enquête. Que vous procédiez de la même manière que moi ou non, c'est votre affaire. S'il vous était toutefois donné de mettre la main sur le numéro de mai dernier du Icelandic Business News, vous pourriez y lire dans l'éditorial que:
L'Institut de recherche océanographique est venu à son tour confirmer la grande efficacité du système de gestion des pêches. Le régime de QIT aurait en effet, selon l'Institut, permis de régénérer les stocks de poisson, et la possibilité de transférer librement les quotas a, au-delà de toute autre considération, contribué à rendre la pêche plus productive que jamais auparavant.
Plus loin, on ajoute:
L'efficacité avec laquelle nous gérons nos pêches et la rationalité dont nous faisons preuve dans l'exploitation de nos ressources halieutiques attirent de plus en plus l'attention des observateurs sur la scène internationale.
Si vous aviez été présents aux Nations Unies le 25 septembre, vous y auriez entendu notre ministre des Affaires étrangères s'exprimer en ces termes:
Dans notre zone économique exclusive, les stocks de poisson sont en croissance constante depuis que nous avons adopté un régime de quotas individuels transférables dans le but à la fois d'atteindre certains objectifs économiques souhaitables et de protéger nos ressources halieutiques.
Ce ne sont là que quelques exemples parmi bien d'autres. Si l'on fait ce genre de déclarations, c'est que l'Institut de recherche océanographique a proposé de hausser d'environ 14,7 p. 100 pour la campagne de pêche en cours le total des prises de morue admissibles, qui était de 218 000 tonnes l'an dernier. À titre d'information, je vous signale que depuis 1947, la récolte de morue n'a été inférieure à cette quantité qu'à trois reprises, et dans chaque cas, ces rendements moindres ont été obtenus après l'entrée en vigueur du régime de QIT.
La quantité moyenne de morue capturée au cours des 22 dernières années a été de 310 000 tonnes. Un précédent rapport de l'Institut de recherche océanographique avait affirmé que la récolte maximale qu'on pourrait tirer de notre stock de morue était de 450 000 tonnes.
Dans ces citations, il est question de «régénération des stocks de poisson» et de «stocks en croissance constante». Je suggérerais aux honorables sénateurs de lire le dernier rapport de l'Institut de recherche océanographique intitulé: «État des ressources halieutiques dans les eaux islandaises en 1997-1998, Projections en vue de l'attribution des quotas pour la campagne de pêche 1998-1999».
J'ai ici une diapositive qui montre l'évolution du stock de morue depuis 1955, et une autre où vous pouvez voir l'état de ce stock aujourd'hui.
Comme vous pouvez le voir, le total des prises de flétan du Groenland n'a jamais été si bas depuis 1968. Si cette situation perdure, je crois que le flétan figurera bientôt sur la liste des espèces menacées d'extinction. C'est que la lompe envahit furtivement nos eaux. Le flétan n'est toutefois pas visé par le régime de QIT. Il est contrôlé au moyen d'autres systèmes qui ne semblent pas être beaucoup plus efficaces. Je reviendrai plus tard sur cette question.
Voici une autre diapositive qui montre l'état des stocks de morue, de goberge, de flétan du Groenland et d'aiglefin. Les données figurant sur ces diapositives sont tirées du dernier rapport de l'Institut. Je vous demanderais humblement de me dire si, selon vous, ces statistiques concordent avec les affirmations que je vous ai citées. À mon avis, tout ce qu'elles confirment, c'est que l'idée que se font les étrangers de l'état de la situation chez nous à cet égard est directement influencée par ceux-là mêmes qui ont instauré et continuent aujourd'hui de préconiser ce régime. À quoi d'autre faut-il s'attendre lorsque des institutions et des médias étrangers s'emparent de telles informations et ne se donnent généralement pas la peine d'y regarder de plus près? J'appelle ça un «tissu de mensonges».
Les principaux objectifs du régime de quotas sont censés être de reconstituer les stocks de poisson, de préserver les emplois, de sauvegarder les milieux de vie et de faire en sorte que les ressources halieutiques demeurent la propriété commune des Islandais.
Voyons ce qu'il en est du premier objectif, reconstituer les stocks de poisson. Je vais commencer par le stock de morue. Nous nous sommes vantés auprès du monde entier de nos mesures concernant la morue. Je vous ai parlé des projections pour la prochaine campagne de pêche et des prises moyennes depuis 1976. J'aimerais toutefois ajouter que le stock de morue a souvent été en pire état qu'actuellement, en fait à 12 reprises depuis 1976, dont 11, fort ironiquement, depuis 1984, l'année de l'entrée en vigueur du régime.
Si l'on regarde maintenant ce qu'il en est de l'aiglefin, la projection pour la présente campagne, 35 000 tonnes, est de 22 p. 100 inférieure à celle de la dernière campagne; ce sera la plus faible depuis 1947. Les prises moyennes au cours des 22 dernières années ont dépassé les 51 000 tonnes. Depuis 1976, les stocks n'ont été plus bas qu'au cours de deux années, en 1986 et en 1997.
Les prises moyennes de goberge depuis 1976 ont été d'environ 62 000 tonnes. La projection pour cette année est de 30 000 tonnes, la plus faible depuis 1946. Si l'on exclut les années de la Seconde Guerre mondiale, ce sera la campagne de pêche à la goberge la moins productive depuis 1924. Or, depuis 1976, les stocks de cette espèce n'ont été inférieurs à ce qu'ils ne sont maintenant qu'à trois reprises, soit en 1995, 1996 et 1997.
Depuis 1976, les prises moyennes annuelles de flétan du Groenland ont été d'un peu moins de 28 000 tonnes. La projection pour cette année est de 10 000 tonnes. Ce sera la récolte la moins abondante depuis 1967, à l'exception de 1976, année où nous avons porté la limite de notre zone exclusive à 200 milles. L'état du stock de flétan est actuellement tel, qu'il n'a probablement jamais été aussi bas de toute notre histoire.
Enfin, la projection concernant le sébaste est de 65 000 tonnes cette année. La récolte moyenne de sébaste au cours des 22 dernières années a été de 87 000 tonnes. Seules trois années ont été moins fructueuses que celle-ci depuis 1950. Les prises moyennes à l'heure ont été inférieures à celles de la campagne en cours pendant six années d'affilée, de 1991 à 1996, ironiquement toutes ultérieures à l'instauration de notre merveilleux régime de QIT.
L'état des autres stocks, qu'ils soient ou non visés par le régime, est similaire. À mon avis, il est très incorrect de comparer l'état des stocks non visés par le régime avec ceux qui le sont. Le régime établit la capacité de la flottille en fonction des différentes espèces, mais, le plus étrange dans tout cela, c'est que, dans la plupart des cas, l'état des stocks visés par le régime et de ceux qui ne le sont pas est à peu près équivalent.
Je vais maintenant vous parler de l'état des stocks de nos principales espèces pélagiques, le capelan et le hareng, qui sont toutes deux visées par le régime de QIT. Le stock de capelan se porte fort bien, mais on aurait tort d'en attribuer le mérite au régime de quotas. Par exemple, je doute fort que la hausse de température des eaux entourant l'Islande ait quelque chose à voir avec ce régime. Le hareng est traité avec le plus grand soin depuis 30 ans. On entendait s'en servir de modèle pour prouver l'efficacité des efforts de protection du poisson. Or, aux nouvelles télévisées hier soir, on mentionnait que les pêcheurs ne trouvent plus de hareng. Pourquoi? Personne ne le sait, je suppose.
Pourquoi en est-il ainsi? Un régime de QIT encourage les pêcheurs à être sélectifs dans leurs captures. Plus les quotas sont limités, plus les pêcheurs deviennent sélectifs. Notre stock de morue est un véritable gâteau fourré. S'approprier le meilleur d'un gâteau est censé être contraire aux bonnes manières. On racle la crème -- en l'occurrence les alevins dans les frayères -- et certains vont même jusqu'à creuser par-ci, par-là pour y repérer les friandises. Nous pouvons tolérer un tel comportement dans les fêtes d'enfants, mais devrions-nous le faire dans le cas des stocks de poisson?
Lors d'une récente conférence dans l'un des pays scandinaves, on a demandé si les pêcheurs islandais rejetaient à la mer certains poissons. Un représentant de l'Institut de recherche océanographique islandais s'est empressé d'affirmer qu'il n'y avait pas de tel rejet chez les pêcheurs islandais assujettis au régime de QIT. Les gens en sont restés médusés, car, quelques jours plus tôt, on avait rapporté aux nouvelles qu'une enquête effectuée par l'Institut de recherche océanographique avait révélé qu'un cinquième de tous les homards capturés dans les zones de pêche islandaises étaient rejetés à la mer.
J'ai ici une photo qui a été prise à bord d'un crevettier à chalut. Le pêcheur a capturé de 12 à 15 tonnes de morue et les a jetées par-dessus bord parce qu'il ne détenait pas de quota de morue.
À mon avis, on devrait pêcher la morue en tirant du stock à la fois du poisson de petite taille et du poisson de grande taille. Autrement dit, il faudrait détruire le moins possible la composition des strates que la nature a mis des siècles à développer et à créer. L'autre manière, qui revient à s'attaquer aux éléments les plus indispensables à la permanence du stock, est gravement perturbatrice. En tant que pêcheur, ça me semble parfaitement logique. Je dois admettre que du temps où je pratiquais la pêche, je ne me suis jamais senti ennuyé de capturer le petit poisson au même titre que le gros. Je me disais que c'était ma prise de la journée.
Le grand paradoxe dans tout cela, c'est que plus les quotas sont limitatifs, plus grand est le dommage infligé à la portion la plus vitale du stock, celle dont dépend sa survie.
Le deuxième objectif du régime était de préserver les emplois. En 1984, le nombre total de travailleurs à l'emploi de l'industrie de la pêche était d'environ 16 000. En 1995, ce nombre était passé à 13 300, une perte de quelque 2 700 emplois. Aux yeux de Canadiens, une telle diminution peut sembler insignifiante, mais rappelez-vous que notre pays ne compte qu'un quart de million d'habitants.
Le troisième objectif du régime était de sauvegarder les milieux de vie. Cette diapositive que je vais vous montrer a un lien direct avec la précédente. Elle montre le déplacement des populations qui quittent les petites localités côtières et les régions rurales pour migrer vers la capitale et ses banlieues. Nombre de petites collectivités côtières luttent pour leur survie, car leur existence même dépend des flottilles de petits bateaux. La totalité des 2 700 emplois perdus dont j'ai parlé tout à l'heure l'ont été dans les petites localités côtières. Une partie du graphique montre les migrations vers la capitale, alors que l'autre montre les déplacements de population qui se font en passant par la capitale. On peut voir très clairement ce qui se produit.
Le quatrième objectif était de taille. La question de la propriété commune des réserves de poisson est une préoccupation planétaire. L'exploitation des ressources marines est également une question qui retient l'attention du monde entier. La loi islandaise sur laquelle repose le régime de QIT dit que les ressources halieutiques exploitables qui se trouvent sur les fonds de pêche islandais sont la propriété commune de la nation islandaise.
C'est une farce monumentale. Un régime de QIT ne peut mener qu'à la privatisation. Son nom lui-même l'indique. Qu'un quota soit «individuel» ne signifie pas qu'il est transférable, puisqu'il s'agit d'une propriété commune. Comment un individu pourrait-il transférer, louer à bail ou vendre quelque chose qui ne lui appartient pas en propre?
La loi dit également que les allocations de droits de pêche ne créent pas de droits de propriété individuels ni de droits de garde individuels irrévocables. En Islande, les quotas sont hypothécables. Ils sont comptabilisés dans les états financiers annuels des sociétés, et leur valeur influe sur celle des actions des sociétés qui les détiennent.
Les économistes modernes sont des spécialistes en cette matière. Ils croient que la privatisation des ressources halieutiques aura pour conséquence que les quotas se retrouveront aux mains de ceux qui sont les mieux en mesure de bien prendre soin de ces ressources. Comment peut-on privatiser des stocks de poisson?
Prenons comme exemple le cas du stock de morue islandais. À l'heure actuelle, la flotte islandaise qui est assujettie au régime de QIT comprend environ 700 bateaux et navires qui exploitent cette ressource. Comment peut-on, dans de telles circonstances, confier cette responsabilité à chacun de ces exploitants?
Comme je l'ai expliqué, c'est exactement le contraire qui se produit. Qui dit quotas limités, dit récolte sélective et, partant, rejets à la mer. Permettre le transfert des quotas entraîne distraction et dérangement en ce qui touche tant l'exploitation des stocks de poisson que l'équilibre des collectivités où les pêcheurs sont établis. Qui plus est, c'est, de la part du gouvernement, se moquer gravement de la population que de distribuer ainsi des quotas valant des milliards de dollars à des gens qui iront ensuite les revendre au plus offrant.
Les économistes doivent tenir compte des principes moraux dans leurs travaux. Quand ils prétendent que leur seul guide est l'objectivité et qu'ils ne recherchent que la vérité scientifique fondée sur des faits, il faut, selon moi, se mettre en garde.
Cela dit, j'ai ici quelques diapositives qui méritent, je pense, qu'on s'y arrête.
Il y a quelques années, l'association que je représente a demandé à l'Institut de recherche sur les pêches de l'Université d'Islande de calculer le rendement du secteur des petits bateaux de la même manière que le Bureau de la statistique le fait depuis des années dans les divers secteurs, mais toujours à l'exclusion du secteur des petits bateaux.
Si les théories économiques tenaient debout, il est évident qu'on se mettrait à transférer les quotas aux petits bateaux. Le profit net du secteur des petits bateaux était de 8,4 p. 100 cette année-là, alors que celui des chalutiers était de 3,7 p. 100. Voyons maintenant si les quotas commencent à se diriger vers le secteur des petits bateaux. En 1983, nous n'avions qu'un chalutier dans notre zone. En 1996, il y en avait 73. En 1983, il y avait 890 petits bateaux. Leur nombre a atteint 1 980 en 1991, pour redescendre à 1 300 il y a deux ans. Comme vous pouvez le constater, les quotas n'ont pas tendance à passer aux mains des propriétaires de petits bateaux.
Voici une diapositive qui montre l'évolution de la puissance motrice exprimée en kilowatts entre 1980 et 1997. Je vous rappelle que ce régime visait tout autant à réduire la capacité de pêche. Or, on peut voir que cette puissance motrice maximale est passée de 33 000 kilowatts qu'elle était en 1980 à plus de 114 000 en 1997, pendant que la flotte de chalutiers diminuait de moitié. Voici maintenant ce qu'il en est de l'évolution du tonnage brut au cours de la même période. En 1980, la capacité de la flotte à cet égard était de près de 14 000 tonnes brutes, contre plus de 43 000 en 1997.
Le 1er janvier 1991, le gouvernement a assujetti 1 043 petits bateaux au régime de QIT. À peine 44 mois plus tard, les gros armateurs avaient acheté environ 700 de ces bateaux pour en transférer les quotas à leurs propres bateaux de pêche hauturière. Ils se sont également servis de leurs droits de renouvellement pour remplacer ces bateaux par de plus gros. Le comble, c'est qu'ils ont profité de leur liberté de transférer des quotas pour louer sur une base annuelle ces mêmes quotas aux propriétaires de petits bateaux qui n'avaient pas vendu les leurs. Enfin, ils ont exploité leurs bateaux en haute mer, à l'extérieur de la zone de 200 milles, où on peut pêcher en toute liberté.
Voyons maintenant quelle a été l'évolution en ce qui touche la détention des quotas. Les données relatives aux petits armateurs sont en rouge, et celles concernant les gros armateurs sont en bleu. Le nombre de petits armateurs est passé de 950 en 1991 à 550 au moment de la dernière campagne de pêche. Cette diminution de leur nombre résulte de l'achat de quotas pas les géants. En 1984, ceux-ci détenaient un peu moins de 28 p. 100 des quotas, mais en 1994, leur part était passée à près de 50 p. 100. En 1991, les cinq plus gros détenteurs de quotas disposaient de 12 p. 100 du quota total, mais il y a deux ans, cette proportion était passée à près de 21 p. 100.
Il n'est donc pas étonnant que l'Association des navires de pêche islandais, qui représente les propriétaires de chalutiers et les gros armateurs, ait récemment lancé une campagne publicitaire d'un million de dollars pour essayer de convaincre le public de la valeur du régime. Tous leurs messages s'appuient sur des données de recherche.
Vous devez maintenant vous être fait une petite idée de ce que je pense du régime de QIT. Toutefois, autant je n'aime pas la façon dont ce régime est appliqué dans mon pays, autant je déteste les généralisations.
J'ai la ferme conviction que nous, les Islandais, avons commis d'énormes erreurs en matière de gestion de nos pêches, la plus grosse étant l'assujettissement de tous les secteurs à un même régime. Je suis également profondément convaincu que nous avons oublié de tenir compte d'un des principaux principes à appliquer dans l'exploitation de nos ressources halieutiques, à savoir que la façon dont nous pratiquons la pêche est tout aussi importante que les quantités de poisson que nous pêchons.
Il serait injuste de dire que rien n'a été fait correctement. La limitation du nombre de permis est une mesure qui m'apparaît sensée, tout comme d'ailleurs l'établissement de zones de protection où seuls des engins fixes peuvent être utilisés. Bon nombre des règlements touchant les engins de pêche sont inspirés directement de l'opinion des pêcheurs et permettent pour la plupart d'atteindre l'objectif visé.
À mon avis, il ne fait aucun doute que la plupart des pêches devraient être gérées en contrôlant l'effort de pêche. Je dis la plupart, parce que bien que je sois contre les QIT tels qu'ils ont été imposés en Islande, je ne suis pas prêt à dire qu'un tel système ne saurait être efficace ailleurs pour certains types de pêche. Je n'ai tout simplement pas les connaissances voulues pour exclure cette hypothèse. J'ai beaucoup réfléchi à cette question. Il serait logique d'utiliser un système mixte comportant, d'une part, des mesures pour contrôler l'effort de pêche des bateaux qui utilisent des engins fixes, celui du secteur des petits bateaux et celui de la flotte côtière et, d'autre part, un régime de QIT pour les bateaux dotés d'engins mobiles et pour le secteur hauturier. Les QIT ayant vraiment tendance à faire diminuer le nombre de bâtiments de pêche, pourquoi n'utiliserions-nous pas ce régime pour réduire le nombre de ceux-là mêmes qui sont les premiers responsables de toute l'agitation qui a entouré la question des pêches?
Mais, une question demeure ici sans réponse: comment régler le problème de la propriété commune des ressources halieutiques?
Il faudrait, à mon avis, contrôler l'effort de pêche par les moyens suivants:
Premièrement, restreindre le nombre de jours passés en mer, ce qui permettrait au pêcheur de décider en toute liberté du moment où il va pêcher. Ayant moi-même pratiqué la pêche la plus grande partie de ma vie, je trouverais préférable, si on m'allouait un certain nombre de jours de pêche au lieu de limiter la quantité de poisson que je peux prendre, de débarquer à terre toutes mes prises. Un des grands avantages d'une telle mesure serait que les données statistiques relatives aux captures seraient plus exactes.
Deuxièmement, imposer des restrictions concernant les engins, en prenant des moyens d'encourager, voire de récompenser, l'utilisation d'engins fixes.
Troisièmement, créer des zones de pêche, en tenant compte de la taille des bateaux et du type d'engins utilisés. En Islande, l'idée de créer une zone qui serait réservée aux petits bateaux et à la flottille côtière et dont la largeur pourrait être, par exemple, de 30 milles tout autour du littoral a souvent été avancée par les pêcheurs.
Quatrièmement, limiter le nombre de permis. En d'autres termes, quand on remplace un bateau ou un navire, il faudrait soustraire de la flotte l'équivalent du tonnage du bateau en question.
Il y aurait d'autres moyens, mais je crois que les quatre dont je viens de parler sont les plus importants.
Si l'on conclut que celui qui vous parle estime qu'en prenant ces mesures, tous les problèmes des pêches seront résolus, sachez que j'ai beaucoup plus de foi dans les pêcheurs que d'espoir que ces mesures seront adoptées.
De par la nature même de son métier, le vrai pêcheur a du mal à faire son travail sous l'influence ou les ordres d'autrui. Quand on lui impose des règlements qui entrent directement en contradiction avec son instinct et ses principes, on fait fausse route. L'inévitable se produit. Il se met à chercher des moyens de contourner les règlements, et son moral se dégrade.
Tout cela pour vous dire qu'il est impérieux d'associer les pêcheurs à la prise des décisions relatives à la gestion des pêches. Les meilleures idées sur ce chapitre viennent dans une large mesure directement des pêcheurs, et les chances sont bien meilleures que les lois et les règlements soient respectés si leur inspiration vient d'abord des pêcheurs eux-mêmes plutôt que des bureaucrates.
Mon argumentation souligne également la nécessité de faire appel aux connaissances et à l'expérience des pêcheurs lorsque vient le temps d'évaluer l'état des stocks de poisson. À mon sens, ce sont eux qui s'y connaissent le mieux en la matière. Il doit y avoir collaboration entre les scientifiques et les pêcheurs à cet égard.
Cela fait des années que je le répète sans cesse, et je le redis une fois de plus: En matière de gestion des pêches, nous devons nous interroger sur les problèmes que nous réglons, mais aussi sur ceux que nous créons. Nous avons le devoir et le défi de garder cela à l'esprit.
Dans toutes les luttes que j'ai menées au fil des ans, une réalité dont j'ai pris conscience et qui a éclipsé toutes les autres -- et cette conscience a parfois été mon ancre de salut --, c'est l'importance du facteur humain dans le domaine des pêches.
Notre approche de la gestion des pêches doit toujours tenir compte de l'humain. Moins nous tarderons à inclure cette préoccupation dans toutes nos décisions concernant les pêches, plus nous nous approcherons du but que nous poursuivons.
Le président: J'avais entendu dire que vous étiez un bon communicateur, mais je vois maintenant que vous méritiez qu'on vous en fasse le compliment.
Peut-être que le greffier du comité pourrait communiquer avec vous pour obtenir copie des graphiques et des diapositives que vous avez utilisés.
Les membres du comité sont-ils d'accord pour que nous fassions verser le mémoire que vient de nous être présenté au compte rendu de nos délibérations?
Des voix: D'accord.
Le président: Très bien.
Le sénateur Butts: Monsieur Bogason, dois-je présumer que vous vous opposez à toute privatisation des pêches?
M. Bogason: Exactement. La question des pêches est très complexe, mais, vous avez raison, je suis contre sa privatisation.
Le sénateur Butts: Y a-t-il des membres de votre association qui détiennent un QIT?
M. Bogason: Oui. Des 1 300 bateaux que possèdent nos membres, environ 300 sont assujettis au régime de QIT, et quelque 400 au régime de QI. Les autres bateaux sont soumis au régime des «jours de pêche». Si vous me demandiez de vous expliquer en détail tous les règlements qui touchent les petits bateaux de pêche, nous aurions besoin d'une autre séance. Cette réglementation est très complexe.
Le sénateur Butts: Importe-t-il à vos membres que vous ne soyez pas de leur côté?
M. Bogason: Je suis de leur côté. À cet égard, je dois emprunter une parole de M. Ghandi, qui disait: «Je dois suivre la voie que m'indique le peuple que je dirige.»
C'est ainsi que j'ai réclamé qu'une plus grande part des quotas soit attribuée à notre secteur. Les membres de mon association savent fort bien ce que je pense du régime de QIT. En réalité, mon opposition à ce régime leur a valu un plus grand nombre de quotas.
Je ne veux pas dire qu'on nous en a donné plus pour nous faire taire, mais il se trouve que nous en avons effectivement obtenu une plus grande part. Vous êtes en politique, vous devez être à même de saisir ce que je veux dire.
Le sénateur Butts: Votre groupe a-t-il été consulté en 1984 quand le système a été adopté?
M. Bogason: Non, absolument pas. C'est l'un des principaux facteurs qui nous a permis de fonder cette organisation. De nombreuses personnes en Islande trouvent plutôt étrange que les propriétaires de petits bateaux de pêche se soient organisés aussi spontanément qu'ils l'ont fait en 1985. Ils ont tout simplement été forcés de le faire. Je n'ai été que l'outil qui leur a servi à s'organiser.
Le sénateur Butts: Les graphiques que vous avez utilisés pour démontrer le bien-fondé de votre thèse sont-ils accessibles à quiconque veut en prendre connaissance?
M. Bogason: Je serai heureux de vous faire parvenir une copie de tous ces documents, et de bien d'autres encore.
Le sénateur Butts: Les gens de votre pays peuvent-ils tous se procurer ces documents?
M. Bogason: Oui, tous les Islandais y ont accès. Le document qui m'a servi à produire ces diapositives est un rapport public qu'on peut se procurer auprès de l'Institut de recherche océanographique.
Le sénateur Butts: En ce cas, comment expliquer qu'il n'y ait pas plus d'opposition au régime?
M. Bogason: Il y en a énormément, mais on n'en parle pas beaucoup. Je crois que votre prochain témoin, M. Hannibalsson, est d'accord avec moi là-dessus.
Le sénateur Butts: Est-il vrai que lorsque le bateau est aliéné, le quota suit?
M. Bogason: Oui, et c'est l'une des choses que nous avons le plus critiquée. Par exemple, quand un quota rattaché à un petit bateau qui a toujours pêché à la palangre dans les fjords est vendu au propriétaire d'un chalutier hauturier, ce chalutier s'en va ensuite pêcher à 100 milles de la côte. Pourtant, on verra généralement l'acquéreur prétendre que s'il veut acheter le quota d'un bateau qui pêche à l'intérieur du fjord, c'est pour continuer d'y pêcher.
Le sénateur Butts: Est-ce là ce qui explique le déclin de nombreuses petites localités côtières?
M. Bogason: Oui, en partie.
Le sénateur Butts: Est-ce que beaucoup de ces localités côtières ont été carrément désertées?
M. Bogason: Je crois qu'aucune n'a encore été complètement abandonnée, mais du train où vont les choses, c'est le sort qui attend bon nombre d'entre elles. Dans plusieurs des petites localités côtières, tout particulièrement le long de la côte ouest de l'île, il ne reste plus que quelques petits bateaux qui ont encore le droit de pratiquer la pêche.
À l'heure actuelle, on nous impose des règlements qui menacent la survie de ces petites localités côtières. Nous collaborons dans le moment avec le gouvernement à la recherche d'une solution, mais je ne saurais vous dire à quoi tout cela va aboutir.
Le sénateur Robertson: Monsieur Bogason, les propos que vous nous avez tenus ce matin nous ont beaucoup éclairés. Vous avez dit que vos propriétaires de petits bateaux de pêche n'ont pas été consultés au moment où le gouvernement a adopté le régime de QIT. Les a-t-on vraiment tenus plus ou moins à l'écart du débat?
M. Bogason: Absolument.
Le sénateur Robertson: Avec l'intervention de votre organisation, qui permet aux propriétaires de petits bateaux d'être maintenant mieux représentés, le gouvernement en est-il venu à se préoccuper davantage de leur sort, à faire preuve d'une plus grande sollicitude à leur endroit?
M. Bogason: Depuis sa fondation, notre association a fait beaucoup pour les propriétaires de petits bateaux. En 1984, on ne nous a pas consultés. Comme je vous l'ai montré sur l'une des diapositives, il y avait à ce moment-là 890 petits bateaux. Aux termes du règlement qu'avait alors imposé le ministre des Pêches, ces petits bateaux étaient autorisés à prendre moins de 9 000 tonnes de poisson de fond.
L'an dernier, les 1 300 petits bateaux que compte maintenant notre secteur ont pêché 70 000 tonnes de poisson de fond. Le total des prises admissibles était plus bas l'an dernier qu'il ne l'était en 1984, au moment où nous étions limités à 9 000 tonnes. Cette augmentation est directement attribuable à la création de notre association de propriétaires de petits bateaux.
Les pêcheurs canadiens doivent s'unir, notamment ceux de la Nouvelle-écosse.
Le sénateur Robertson: Oui, et pas seulement en Nouvelle-Écosse.
M. Bogason: Je sais.
Le sénateur Robertson: Le régime de quotas applicable aux petits bateaux diffère-t-il sensiblement de celui auquel sont assujettis les gros navires, ou bien les deux sont-ils pratiquement semblables?
M. Bogason: Trois régimes sont offerts aux propriétaires de petits bateaux. Nous avons le régime de QIT, qui est en tout point semblable à celui qui s'applique aux chalutiers. Nous avons aussi le régime de QI, qui est différent du régime de QIT en ce sens que les pêcheurs qui y sont assujettis ne peuvent transférer leurs quotas aux propriétaires de gros navires. Nous avons toutefois le droit, une fois par année, de transférer des quotas du régime de QIT au régime de QI. L'idée, c'est d'essayer de protéger le secteur des petits bateaux, car, naturellement, ce qu'on observe le plus souvent, c'est que les petits ont tendance à tout vendre aux gros. Il en va de même dans tout.
Le régime des jours de pêche est tout autre. Ceux qui y sont assujettis peuvent pêcher librement pendant un certain nombre de jours. À bord des bateaux visés par les régimes de QI ou de jours de pêche, seule la pêche à la ligne et à l'hameçon est permise.
Le sénateur Robertson:. On nous a expliqué qu'en Nouvelle-Zélande, il n'existe aucun mécanisme permettant d'évaluer méthodiquement les coûts et avantages du régime de QIT. Les observateurs fondent essentiellement leurs opinions sur leurs propres perceptions et non sur les conclusions d'évaluations rigoureuses. Savez-vous s'il existe une méthode efficace et fiable d'évaluation du rapport coûts-avantages du régime de QIT ou d'autres instruments de limitation des pêches?
M. Bogason: Je vous suggérerais de poser cette question à M. Hannibalsson. Il serait mieux placé que moi pour y répondre.
À propos du cas de la Nouvelle-Zélande, avez-vous demandé aux représentants de ce pays ce qu'il advient de la pennatule orangée?
Le sénateur Robertson: Oui. C'est un désastre, nous dit-on.
M. Bogason: C'est un désastre, en effet, et la cause en est qu'on a tenté de gérer ce stock au moyen d'un régime de QIT. Sauf erreur, vous avez au Canada une espèce qu'on appelle l'oreille de mer.
Le sénateur Robertson: C'est juste.
M. Bogason: C'est la première espèce de poisson au Canada à avoir fait l'objet d'un régime de QIT, et elle a disparu.
Le sénateur Robertson: Supposons un instant qu'un stock connaisse une baisse marquée. Les petits pêcheurs s'en ressentent, ce qui n'est généralement pas le cas des gros armateurs, qui eux, continuent à pêcher comme si de rien n'était. Sur le plan de la conservation, qui cause le plus de dommage? Pourquoi ne réglemente-t-on pas davantage les activités des gros exploitants pour permettre aux propriétaires de petits bateaux dans les villages de continuer à préserver leur gagne-pain? On ne semble jamais agir de la sorte lorsqu'un stock est en diminution, du moins pas au Canada.
Selon moi, ce sont les gros «aspirateurs» qui surexploitent les stocks.
M. Bogason: Je pense que nous devrions nous inquiéter de notre façon de pratiquer la pêche davantage que de la quantité de poisson capturé et, dans la mesure du possible, nous en tenir à pêcher dans la zone du littoral en utilisant des petits bateaux munis exclusivement d'engins fixes. Ce sont d'ailleurs ces bateaux qui apportent sur nos tables les meilleurs produits frais provenant de la mer.
Les gros armateurs qui pratiquent la pêche hauturière en viennent généralement à se contenter de ravir la ressource pour déguerpir ensuite, comme l'a fait la flotte de chalutiers islandais. On les a vus exploiter les stocks du secteur Nord des eaux norvégiennes, mais, comme ils ont besoin d'énormes quantités de poisson pour que leurs activités soient rentables, ils semblent qu'ils soient toujours amenés à aller pêcher ailleurs.
D'ailleurs, j'ai ici une diapositive qui montre, en tonnes de poisson, où se situe le seuil de rentabilité de chaque type de bateau. Les chalutiers congélateurs doivent capturer 123 tonnes par membre d'équipage pour justifier leur exploitation. Pour les chalutiers, c'est 208 qu'il faut. Dans le cas de bateaux jaugeant de 50 à 110 tonneaux ou à peu près, il en faut 47. Quant aux petits bateaux, il leur suffit d'en capturer 27 tonnes.
Est-il sage que cette industrie soit soumise à une telle pression? Les gros armateurs ont besoin d'une certaine quantité de poisson pour rentabiliser leur exploitation.
Le sénateur Robertson: C'est une diapositive qui en dit long, monsieur le président.
M. Bogason: Je vais vous faire parvenir tous ces graphiques.
Le sénateur Adams: C'est très intéressant. Avez-vous un programme du genre de celui que nous avons au Canada, dans le cadre duquel le gouvernement subventionne les gens qui ne peuvent plus pêcher? Cette année, par exemple, nous avons eu des problèmes dans le secteur de la pêche au saumon en Colombie-Britannique. Le ministre versera des millions de dollars à ceux qui sont empêchés de pratiquer cette pêche. Qu'en est-il chez vous à cet égard?
M. Bogason: Il n'existe ni subvention ni pipeline entre le Trésor et les pêcheurs qui font partie de notre association. On a déjà mis à notre disposition un fonds pour le rachat des bateaux quand des pêcheurs décidaient d'abandonner le métier. Ce fonds a existé pendant des années. Il a surtout servi au rachat de bateaux du secteur de la pêche semi-hauturière et de petits bateaux. Je crois qu'il n'a servi à racheter que deux ou trois chalutiers. Il a contribué à faire diminuer le nombre de bateaux, mais la capacité de la flotte s'est accrue. Le programme a été inefficace.
Je sais que vous avez un projet de programme de rachat au Canada. Vous devriez vraiment prendre le temps d'en bien peser le pour et le contre avant de mettre en oeuvre un tel programme. Il ne fonctionnera pas comme vous le souhaiteriez. Nous en avons fait l'expérience dans notre pays.
Le sénateur Adams: Les gros armateurs et les entreprises de transformation du poisson s'occupent eux-mêmes de la mise en conserve et de la congélation de leurs produits. Vous a-t-il fallu supprimer des emplois dans les localités du littoral, licencier des gens qui travaillaient dans des conserveries ou des usines de transformation du poisson?
M. Bogason: Nous avons très peu de conserveries en Islande, de sorte qu'il ne vaut pratiquement pas la peine d'en parler.
Je n'ai pas trop saisi votre question.
Le sénateur Adams: Ces dernières années, au Canada, nous avons dû fermer toutes les usines de transformation du poisson que le gouvernement avait lui-même construites, et les travailleurs de ces usines se sont naturellement retrouvés sans emploi.
M. Bogason: Voulez-vous parler d'un programme de rachat d'usines de transformation?
Le sénateur Adams: Oui.
M. Bogason: Ce fonds pouvait également servir au rachat de certaines usines de transformation. D'ailleurs, quatre ou cinq de ces usines ont ainsi été rachetées. Mais le programme n'a pas donné les résultats escomptés. Une fois rachetées, ces usines n'étaient plus censées servir à la transformation du poisson. Ça non plus, ça n'a pas fonctionné. On trouve toutes sortes de moyens de déroger à cette interdiction.
Le sénateur Adams: Votre gouvernement encourage-t-il les pêcheurs islandais à se lancer, sous une forme ou sous une autre, dans l'aquiculture?
M. Bogason: Nous avons quelques fermes d'élevage du saumon et l'élevage du flétan en est encore au stade expérimental. Nous réalisons d'ailleurs certaines de ces expériences en coopération avec le Canada. Il se fait peu d'aquiculture en Islande, surtout à cause de nos conditions climatiques difficiles. Parfois, les cages ne sont plus là dès le lendemain de leur installation.
Le président: Nous avons une dernière question, que vous posera M. Claude Emery.
M. Claude Emery, Division des affaires politiques et sociales, Bibliothèque du Parlement: L'an dernier, vous avez proposé la création d'une alliance internationale des pêcheurs de l'Atlantique Nord. Votre proposition a-t-elle été bien accueillie?
M. Bogason: Je m'attends à ce que nous fondions cet organisme d'ici six mois. Si nous en avons reporté la création, c'est qu'entre-temps, nous avons mis sur pied une organisation mondiale. Vous en avez d'ailleurs probablement entendu parler, n'est-ce pas?
Le président: Oui. Monsieur Bogason, j'ai fait savoir la semaine dernière à quelques amis de la Nouvelle-Écosse que vous seriez des nôtres cette semaine pour témoigner devant notre comité. Ils m'ont prié de vous transmettre leurs salutations. Je sais que vous avez également des amis au Nouveau-Brunswick, à Terre-Neuve et dans d'autres régions du Canada. Ils vous ont en haute estime.
Nous vous remercions de nous avoir consacré un peu de votre précieux temps. Votre participation nous aidera à mener à bien l'importante étude à laquelle nous travaillons depuis un certain temps déjà. Je vous invite à lire notre rapport une fois qu'il aura été déposé au Parlement au début de décembre. Je vous invite également à visiter et à consulter notre site Web. Nous vous ferons d'ailleurs parvenir un exemplaire de notre rapport.
Notre greffier communiquera avec vous pour obtenir des copies de vos diapositives.
Notre prochain témoin ce matin est M. Olafur Hannibalsson, un journaliste et analyste politique qui est député suppléant au Parlement islandais. Il est l'auteur d'un article intitulé: «Les revers du système de quotas», qui a été publié dans la revue de l'Institut nordique de recherche en politiques régionales. Cet article a été distribué aux membres du comité sénatorial dans les deux langues officielles.
Monsieur Hannibalsson, nous vous remercions d'avoir accepté de nous consacrer un peu de votre temps pour comparaître devant nous ce matin et apporter une contribution à notre étude sur l'attribution de permis à quota dans l'industrie des pêches au Canada. Soyez le bienvenu. Si vous aviez prévu faire un exposé d'ouverture, nous vous écoutons, après quoi nous passerons à la période des questions.
M. Olafur Hannibalsson, journaliste, analyste politique et député suppléant au Parlement islandais: Je vais commencer par vous rapporter une parole de notre plus grand homme d'État, qui a un jour fait observer qu'il y a trois sortes de mensonges en ce monde: les mensonges polis, les mensonges flagrants et les statistiques! Quand on vous demande de parler de la soi-disant supériorité du système islandais de gestion des pêches, vous êtes inévitablement en présence de ces trois types de mensonges.
Dans l'article que j'ai rédigé et dont vous avez probablement maintenant pris connaissance, je me suis efforcé de tirer au clair ce tissu de mensonges. Avant d'aborder le contenu de cet article, j'aurais toutefois certaines observations à formuler.
Il peut être utile, je crois, de nous rappeler pourquoi nous nous retrouvons ici à parler de système de gestion des pêches. Depuis quelques années, la surpêche suscite de profondes inquiétudes dans le monde entier. La situation en mer n'a pas tellement changé. Il n'y a guère lieu de croire que des facteurs extérieurs à notre volonté puissent être en cause. Le problème, par conséquent, doit être que la flotte de pêche étant beaucoup trop imposante, sa puissance destructrice menace carrément la survie des stocks de poisson.
Nous nous trouvons actuellement dans la même position que les combattants de la guerre froide qui devaient composer avec la menace d'un arsenal nucléaire capable de détruire le monde plusieurs fois, encore qu'une seule fois aurait bien suffi. La vraie solution consisterait donc non pas à rationner le poisson, mais à réduire la taille de la flotte de pêche, ou sa capacité de prise, en fonction de la capacité de reconstitution des stocks de poisson. C'est ce qui nous a permis de pratiquer la pêche à travers les âges -- en Islande comme à Terre-Neuve, depuis sa découverte par Cabot en 1497.
La question de savoir s'il est possible de détruire tout un stock de poisson dans une région donnée fait actuellement l'objet d'un vif débat. Mais vous conviendrez avec moi, je crois, que la preuve est faite que c'est possible. À l'heure actuelle, on fait souvent la distinction, dans ce genre de débat, entre l'extinction commerciale et l'extinction véritable et définitive. Pour que l'expression «extinction commerciale» ait un sens, il faudrait d'abord qu'on cesse partout dans le monde de subventionner, de quelque manière que ce soit, les pêcheurs ainsi que les industries de la transformation et de l'expédition des produits de la pêche. Autrement, il n'y a pas lieu d'espérer que les armateurs cesseront d'eux-mêmes la surpêche s'ils ne subissent aucune pression de la part des marchés et si nous nous empressons de compenser leurs pertes dès lors que leurs activités deviennent non rentables. Notre tâche consiste donc à réduire l'importance des flottes nationales de pêche pour les ramener à un niveau écologiquement sain.
Ceux qui vivent de la pêche devraient comprendre qu'il n'est pas nécessaire d'avoir une flotte prête à capturer les plus grandes quantités possibles de toutes les espèces imaginables de poisson chaque fois que les quotas augmentent naturellement. Si nous parvenons à réduire la flotte à un niveau tolérable, nous n'aurons plus besoin de système compliqué de gestion des pêches, et la nature pourra reprendre ses droits.
En principe, le système islandais poursuit cet objectif en exerçant une pression sur le marché, mais n'oublions pas que les lois du marché sont dans une large mesure l'oeuvre de l'homme. Mais j'y reviendrai plus tard.
Rien ne peut en réalité soustraire les politiciens aux choix difficiles qu'ils auront à faire. Je puis les comprendre de vouloir éviter d'avoir à prendre de telles décisions, mais c'est à eux, selon moi, qu'il incombe de faire les choix qui s'imposent. Les politiciens seront effectivement placés devant des choix difficiles, et la balle sera dans leur camp et non dans celui des forces anonymes du marché.
Je souscris entièrement à ce qu'a dit M. Bogason, votre témoin précédent, à savoir qu'une des préoccupations fondamentales des sciences connexes au domaine de la pêche comme de tout système de gestion des pêches doit consister non seulement à établir, à partir de preuves biologiques, quelles espèces peuvent être pêchées, mais également comment la pêche doit être pratiquée, avec quelle sorte de bateau et avec quel type d'engin.
Puisque vous connaissez bien le contenu de mon article, je ne crois pas qu'il serait utile que j'en fasse ici la lecture.
Le président: Comme il y a déjà un certain temps que les membres du comité ont lu votre article, «Les revers du système de quotas», vous pourriez peut-être en faire ressortir les éléments les plus pertinents.
M. Hannibalsson: D'abord, je vais commencer par vous décrire l'origine du problème. En 1975, comme vous le savez, l'Islande a réussi à étendre sa zone de pêche à 200 milles. Ce n'est que depuis lors que nous avons une base solide sur laquelle établir une gestion des pêches cohérente et exhaustive. Les flottes étrangères, pour la plupart composées de chalutiers britanniques, allemands et éthiopiens, se sont retirées de nos eaux. À peu près au même moment, le service de surveillance maritime islandais a publié le premier de ses nombreux rapports. À la lumière de ce rapport, on a compris qu'il fallait ramener la taille de la flotte en deçà d'une certaine limite. Puis, on est censé avoir pris une décision en ce sens, mais c'est comme si on ne l'avait pas fait, puisque immédiatement après avoir remplacé les armateurs étrangers, nous nous sommes mis à surexploiter nous-mêmes les fonds de pêche.
Tout récemment, nous avons entrepris de renouveler notre flotte de chalutiers en nous dotant de chalutiers dits de rampe arrière, qui sont plus performants que les vieux chalutiers à goberge. Comme l'État versait diverses formes de subvention pour chaque nouveau navire, il était alors très facile d'en acquérir. Avant même que nous ayons pu nous en rendre compte, nous avions une flotte d'une capacité de prise -- ou de capacité que j'appellerais destructrice, quand on dépasse les bornes -- supérieure à celle de la flotte étrangère que nous venions de chasser.
Je reconnais que certains de nos dirigeants politiques ont alors cherché à restreindre la taille de notre flotte. Toutefois, à cause de l'opinion publique et des pressions des armateurs, les défenseurs de cette cause ont été forcés de céder, et on a entrepris de doter d'un chalutier moderne la moindre petite localité littorale du pays. Le temps de le dire, la capacité de notre flotte de chalutiers avait doublé.
En Islande, tout comme d'ailleurs n'importe où dans le monde, la présence de chalutiers a toujours suscité d'âpres débats. Nous croyons que les chalutiers, en remorquant leurs engins, ont graduellement détruit la flore et la faune marines et ont radicalement modifié le fond de la mer. La question de savoir si ce type d'engin aurait dû être permis autant qu'il l'a été a fait l'objet d'un vif débat.
Aujourd'hui, avec toutes les nouvelles technologies, les chalutiers peuvent remorquer d'énormes chaluts. En l'espace de quelques années, ils ont littéralement aplani d'immenses espaces dans les fonds marins. Ils utilisent également d'énormes trémies qu'ils tirent pour niveler le fond de la mer avant de repasser avec leurs engins de pêche.
Un des aspects de ce problème est que la croissance excessive de la flotte de chalutiers s'est faite au détriment de celle de la flottille de bateaux de pêche côtière et de petits bâtiments. Le régime de quotas n'a pas vraiment été conçu comme un tout cohérent. Il a été établi progressivement. À l'origine, il était censé constituer une mesure temporaire pour prévenir plus particulièrement l'effondrement des stocks de morue, qu'on croyait imminent.
M. Bogason vous a amplement démontré que toutes ces mesures qui sont venues une après l'autre ont été prises pour éviter un désastre appréhendé. On n'a pas élaboré de stratégie globale comme l'exigerait normalement l'établissement d'un système efficace de gestion des pêches.
À partir de 1990, après que tous les quotas, sauf ceux des propriétaires de petits bateaux de pêche côtière qui, comme nous l'avons vu, se partagent un réservoir commun de pêche, sont devenus transférables, la controverse entourant le maintien ou non de ce régime n'a cessé de s'intensifier entre les parties. Les autorités ont défendu de plus en plus farouchement ce régime, tout comme d'ailleurs les armateurs, pour qui il constitue un véritable pactole.
Maintenant que tous les quotas peuvent être vendus, les gens peuvent abandonner cette industrie avec 10, 20, 30, 40, voire 50 millions de dollars canadiens en poche. Il n'est donc pas étonnant que ce régime soit défendu avec acharnement par les armateurs, eux qui ont vraiment obtenu ce qu'on pourrait appeler une subvention de l'État. On peut considérer qu'il s'agit bel et bien d'une subvention quand on sait qu'on a créé, à partir de la propriété collective de la nation, un véritable monopole en faveur d'une poignée d'individus qui se trouvaient à exploiter cette ressource durant ces trois années, soit de 1981 à 1984, et qui peuvent maintenant vendre ces quotas quand bon leur semble.
Il y a au moins un homme qui a décrit ce qui se produira vraisemblablement quand tous les quotas initialement alloués par l'État auront été vendus et que tous les propriétaires d'origine ou leurs descendants qui auront hérité des quotas se seront retirés de l'industrie, ce qui sera probablement le cas dans 20 ou 30 ans. Quand ils vendront leurs parts de quota, le prix de chaque bateau de pêche des eaux islandaises s'en ressentira. Les besoins de financement seront alors énormes, car le nombre de détenteurs de quotas sera très restreint. Les propriétaires de parts n'obtiendront pas le rendement escompté sur leur investissement. Selon toute vraisemblance, ils essuieront même des pertes quand le prix des parts baissera. Nous devrons dès lors retourner au vieux système de gestion économique des pêches qui s'est toujours préoccupé avant tout de rentabilité immédiate, et il nous faudra revenir à la procédure d'évaluation périodique que nous avons connue auparavant. Entre 1970 et 1993, on a procédé, si je me souviens bien, à 13 évaluations pour tenter d'asseoir la gestion des pêches sur une base solide, mais ces évaluations n'ont généralement valu que pour une année ou deux. Les Islandais se verront alors vraiment forcés de racheter tous les quotas de pêche qui avaient été accordés à l'origine aux armateurs, et ceux-ci se seront déjà retirés avec probablement un montant d'argent si énorme qu'ils ne parviendront pas à le dépenser dans notre pays. Les autorités espéraient protéger les stocks de poisson, mais elles ont été manifestement prises au piège en instituant ce régime.
Comme l'a expliqué M. Bogason, ce qui était censé advenir de la flotte de pêche, à savoir qu'on réduirait radicalement la taille, ne s'est pas produit. On peut attribuer cette situation à plusieurs facteurs. Il y a trois ans, un des chercheurs de l'Institut de recherche océanographique a rédigé un article où il exprimait l'opinion qu'il y avait 50 p. 100 de risque que le stock islandais de morue s'effondre dans les trois ans, comme ce fut d'ailleurs le cas à Terre-Neuve. Sa prédiction ne s'est pas réalisée. La capacité de la flotte mesurée en tonnage, en puissance motrice, en équipement électronique et en permis étranger, s'est même accrue. Au cours des vingt dernières années, la dette extérieure est passée de 70 à 120 milliards de couronnes islandaises, et le revenu annuel de l'ensemble de la flotte se situe quelque part entre 70 et 80 milliards de couronnes. En raison de l'ampleur de ces investissements, les institutions financières exigent des armateurs qu'ils intensifient leurs activités pour pouvoir être en mesure de respecter leurs obligations financières.
N'oublions pas que le stock de morue, qui oscillait de 1980 à 1983 entre 450 000 et 500 000 tonnes, est descendu aussi bas que 150 000 tonnes au cours de la dernière décennie. La flotte est en réalité conçue pour prendre 500 000 tonnes de morue, et les armateurs s'attendent à ce que les stocks soient bientôt suffisamment reconstitués pour qu'il leur soit permis de pêcher de telles quantités de poisson. Je n'ai pas grand-foi dans ce régime, mais je crois que leurs espoirs se réaliseront.
En Islande, à peu près personne ne met en doute que les engins utilisés par les petits bateaux, notamment la ligne et l'hameçon, sont respectueux de l'environnement. Or, c'est précisément ce type de pêche qu'est en voie d'éliminer le régime de quotas, alors que de plus en plus de permis de pêche se retrouvent par ailleurs aux mains des gros armateurs qui n'exploitent que des chalutiers. Si je ne m'abuse, 25 des plus gros armateurs islandais contrôlent à l'heure actuelle au moins 50 p. 100 des quotas. Il y a toutefois beaucoup d'ambiguïté à cet égard, vu que nombre de ces sociétés possèdent également des filiales auxquelles elles transfèrent des quotas. Cette pratique leur permet de laisser croire qu'elles traitent avec des sociétés indépendantes, alors qu'en réalité elles le font avec des entités faisant partie de leur propre groupe. Dans certains cas, on va jusqu'à faire passer temporairement des navires en dehors du pays pour les mettre au service de sociétés que ces armateurs islandais possèdent à l'étranger.
Que se passe-t-il sur la côte? Le gagne-pain des localités côtières repose entièrement sur les opérations de débarquement et de transformation qui s'y effectuent. Aujourd'hui, pour la première fois dans l'histoire, le droit de pêche est rattaché à des bateaux particuliers. Si un armateur local vend son bateau, les habitants de cette localité ou bien perdent leur gagne-pain ou bien sont forcés d'acheter un autre bateau avec droit de pêche, privant peut-être ainsi une autre collectivité de son droit de pêcher. Les collectivités se trouvent donc à la merci des détenteurs de quotas, ce qui représente un lourd fardeau financier pour bon nombre de villages qui se voient obligés d'intervenir lorsque l'armateur local vend son bateau.
Une autre conséquence du régime de quotas est l'accumulation de permis de pêche aux mains des propriétaires de gros chalutiers-usines qui peuvent transformer le poisson en mer. Une telle situation peut naturellement avoir une incidence sur l'emploi dans les usines de transformation à terre et entraîner des licenciements chez les travailleurs locaux, qui sont généralement en majorité des femmes.
Ajoutons à cela que ces chalutiers-usines ne jouent pas à armes égales sur le plan de la concurrence. Ce n'est pas par hasard que les usines de transformation se sont déplacées en mer après l'entrée en vigueur du régime de QIT.
Les autorités islandaises vous diront que l'État n'accorde aucun privilège aux gens qui pratiquent la pêche ou qui travaillent dans l'industrie des pêches. Pourtant, tous les pêcheurs bénéficient, depuis 20 ou 30 ans, d'une exemption d'impôt sur environ la moitié de leur revenu. Naturellement, les économistes jugent que cette mesure, si elle ne constitue pas une subvention directe de l'État, est à tout le moins une subvention indirecte.
Le plus grave, c'est que les chalutiers-usines ont un accès privilégié aux quotas de prises admissibles. En réalité, ces quotas sont établis au moyen d'un calcul à rebours. La formule qu'utilisent les autorités islandaises locales les amène à se fonder sur les chiffres fournis par les propriétaires de chalutiers pour calculer combien de poissons on a en réalité capturés.
N'est-il pas étrange que depuis 15 ans, aucun chalutier-usine n'ait déclaré de prises de poisson de seconde qualité ou de quoi que ce soit dont la qualité n'était pas parfaite. C'est donc dire que tout ce qui n'est pas de qualité supérieure est rejeté à la mer. Les prises sont en réalité beaucoup plus volumineuses que ne le montrent les profits nets réalisés. Les pêcheurs rejettent à la mer tout ce qui n'est pas susceptible d'être vendu au prix le plus élevé à l'heure actuelle. C'est sur cette base qu'on établit la taille des stocks. Par exemple, si on dit que 50 000 tonnes de poisson sont rejetées à la mer depuis les bateaux islandais, les calculs de l'Institut de recherche océanographique donneront un chiffre quatre fois plus grand, mais le stock sera sous-évalué de 200 000 tonnes, ou 50 000 tonnes de poisson auront été jetées par-dessus bord.
C'est peut-être ce qui explique que l'Institut de recherche océanographique et les pêcheurs ne s'entendent pas depuis deux ou trois ans. Ce que disent les pêcheurs, c'est que la mer regorge actuellement de morue, que nous devrions la capturer avant qu'elle ne se retrouve en difficulté et s'éloigne. L'Institut de recherche océanographique prétend qu'on commet là une erreur de perception. Les gens seraient, y dit-on, portés à croire que parce qu'il y a du poisson en abondance à un moment donné, il y a partout abondance, alors que l'abondance qu'on observe peut représenter l'entier de la quantité disponible.
Je tiens ici à insister sur le fait que les chalutiers-usines ont une longueur d'avance sur le plan de la concurrence face à tous les autres bateaux du pays, et ce, en raison de l'opinion qu'on se fait d'eux. Il est reconnu que lorsqu'on impose des règles strictes pour contrôler une activité économique, on observe une tendance marquée à franchir les limites permises. Généralement, les autorités réagissent alors en réduisant encore davantage les limites permises, ce qui a toujours été le cas en Islande; j'oserais même dire qu'à l'heure actuelle on est en train d'y faire des pêches une activité criminelle.
Le sénateur Robertson: Il nous a été très utile que vous fassiez ressortir les points saillants de votre document, mais je crains que nous manquions de temps pour les questions.
Le président: Nous allons en effet bientôt avoir un problème de temps. Nous ne pouvons pas facilement dépasser une certaine heure. Je sais que certains sénateurs auraient des questions à vous poser. Je propose donc que nous passions dès maintenant à la période des questions, si cela vous convient.
M. Hannibalsson: Oui, parfaitement.
Le président: Cela dit, j'ai remarqué qu'au début de votre exposé, vous avez mentionné que Terre-Neuve avait été découverte par Cabot en 1497. Je crois qu'à cet égard, vous vous êtes montré trop modeste à propos de vos ancêtres scandinaves, car tout indique que les Scandinaves ont découvert Terre-Neuve bien avant 1497. D'ailleurs, si je ne m'abuse, on a trouvé à Terre-Neuve des épaves qui en attestent.
M. Hannibalsson: Ce que je tenais à faire remarquer, c'est que les fonds de pêche au large de Terre-Neuve ont été découverts par Cabot et son équipage.
Le sénateur Butts: Puis-je vous poser une question personnelle, simplement pour éviter que je ne me méprenne: Êtes-vous à la fois journaliste et député suppléant?
M. Hannibalsson: Non, il y a maintenant sept ou huit ans que je ne travaille plus comme journaliste. Il m'arrive d'être parfois commentateur à la radio. Pour ce qui est de ma fonction de député suppléant au Parlement islandais, une tâche qui n'est pas très exigeante, je l'exerce une fois par année pendant cinq semaines.
Le sénateur Butts: Si je me reporte à tout ce que vous avez dit, notamment à la solution que vous proposez, vous semblez soutenir que le problème tient principalement à la taille de la flotte. Vous ai-je bien compris?
M. Hannibalsson: À sa taille et à sa capacité.
Le sénateur Butts: La flotte appartient-elle au peuple islandais? Les équipages sont-ils d'Islande ou principalement de l'étranger?
M. Hannibalsson: Les équipages sont aujourd'hui entièrement islandais. Depuis 25 ans, l'exploitation de bateaux de pêche est une activité passablement lucrative, de sorte qu'il n'est pas difficile de constituer un équipage islandais.
Le sénateur Butts: Qui est propriétaire de la flotte?
M. Hannibalsson: Elle appartient entièrement à des Islandais, et nous interdisons toute propriété étrangère à l'intérieur de la limite territoriale de 200 milles, qu'il s'agisse d'usines de transformation du poisson ou de bateaux de pêche.
Le sénateur Butts: C'est pourquoi je trouve que votre solution, décrite au dernier paragraphe de votre article, est très politique. Je me demande, par exemple, s'il est vraiment réaliste, politiquement parlant, de vouloir réduire la taille de la flotte. Ce faisant, vous mettriez forcément au chômage des Islandais, notamment des propriétaires de bateaux de pêche et des membres de leurs équipages, n'est-ce pas?
M. Hannibalsson: Tout dépend de la façon dont on réduirait la taille de la flotte. Je crois qu'une flotte est destructrice dans la mesure où elle comporte des chalutiers-usines. Je reconnais que nous devrions peut-être maintenir quelques chalutiers-usines aux confins de notre zone de 200 milles, mais pour le reste, nous devrions privilégier la pêche à la ligne et à l'hameçon, à la palangre et au filet, renoncer à l'utilisation d'engins de dépistage au profit d'autres types de bateaux et d'engins de pêche.
J'ignore combien de tonnes de poisson par pêcheur il faut prendre pour pratiquer lucrativement la pêche avec le type de navire et d'engins que nous préconisons. Je ne suis pas certain qu'il s'ensuivrait une réduction de l'effectif de la flotte si nous modifiions nos méthodes de travail et si nous cessions d'utiliser des navires-usines avant qu'ils ne fassent des dommages irréparables.
Le sénateur Butts: Vous dites que l'accès serait libre et que les divers bateaux se feraient concurrence.
M. Hannibalsson: J'ai dit que cet accès serait libre une fois qu'on aurait ramené la taille de la flotte à son niveau d'il y a 30 ou 40 ans, à l'époque où son activité n'entraînait pas une diminution irréversible des stocks. Entre les années 20 et 50, nous avions une bien meilleure répartition des prises qu'aujourd'hui, même si nous capturions alors des quantités beaucoup plus importantes de poisson avec une flotte dix fois moins imposante. Sur ce plan, nous sommes maintenant moins efficients qu'à cette époque.
Le sénateur Butts: Dans cette libre concurrence, présumez-vous que les antagonistes s'autoréglementeront?
M. Hannibalsson: Non, je n'y compte pas. Il nous faudra réglementer la composition et les activités de la flotte.
Le sénateur Butts: Ne vous retrouverez-vous pas alors de nouveau aux prises avec certains des problèmes que les QIT visaient à résoudre?
M. Hannibalsson: Non, je ne le crois pas. On ne saurait songer à une situation de libre concurrence dans le domaine des pêches que s'il était scientifiquement démontré qu'on a suffisamment réduit la taille de la flotte pour qu'elle ne menace plus la permanence des stocks de poisson.
Le sénateur Robertson: Dans votre article intitulé: «Les revers du système de quotas», vous mentionnez que le régime de quotas a toujours fait l'objet d'un vif débat depuis le moment de son instauration. La nature du débat a-t-elle évolué depuis? L'expérience a-t-elle influé sur le ton du débat?
Je vais vous illustrer ma question par un exemple. Cette semaine, nous avons entendu un témoin de la Nouvelle-Zélande, qui était tout à fait en faveur des QIT au moment où on les a institués et qui, aujourd'hui, a le sentiment que le régime de quotas n'a pas donné les résultats qu'on en attendait. Cette remarque vous apparaît-elle juste en ce qui a trait à l'expérience néo-zélandaise? Avez-vous toujours été opposé à ce régime en Islande? Peut-être pourriez-vous nous rappeler un peu comment votre opinion a évolué à cet égard.
M. Hannibalsson: Voulez-vous parler de l'évolution de mon opinion personnelle avec le temps?
Le sénateur Robertson: J'aimerais connaître votre perception de l'opinion générale dans le milieu des pêches. Aurait-on, par exemple, aimé le régime au début, pour en être venu à changer d'idée par la suite?
M. Hannibalsson: Je crois que les opinions ont vraiment changé quand les quotas sont devenus des entités vendables et quand les gens se sont mis à abandonner l'industrie avec en poche des centaines de millions en devises islandaises. Certaines sociétés qui étaient en faillite à l'époque ont été acquises par d'autres sociétés qui ont acheté leurs usines, leur équipement et leurs bateaux pour s'approprier leurs quotas en même temps qu'elles mettaient en vente ceux parmi leurs propres bateaux qui avaient de trop maigres quotas ou qui n'en avaient aucun.
Imaginez le résident d'un village de 3 000 habitants qui pêche depuis 30 ou 40 ans, qui a débuté avec un petit bateau d'une capacité de 30 ou 40 tonnes et qui finit par se retrouver avec un bateau d'une capacité de 1 500 tonnes valant de 2 à 3 millions de dollars canadiens mais ne donnant droit qu'à un quota insuffisant pour permettre l'exploitation rentable d'un navire de cette taille, même si le quota en question est, disons, de 6 000 tonnes. Pendant ce temps, un autre armateur d'une autre région du pays, qui détient lui aussi un quota de 6 000 tonnes, se fait promettre que rien ne changera. Un an plus tard, ce même bateau pêche dans les eaux allemandes parce qu'il y est admissible au régime de subventions de la CEE, alors qu'il ne pouvait être exploité de manière rentable dans les eaux islandaises.
Depuis 1991, le débat s'est mis à porter principalement sur les injustices du régime. Les habitants des villages commencent à ouvrir les yeux quand ils se rendent compte qu'un homme qui vit dans la collectivité depuis 30 ou 40 ans, qui en a été un pilier, abandonne soudain une chose dont ils ont le sentiment d'être un peu propriétaires. Pourquoi serait-il loisible à cet homme de vendre un quota que des centaines de personnes ont contribué à lui faire obtenir sous divers régimes?
Le sénateur Robertson: Puisque vous êtes un parlementaire et un commentateur de l'actualité, je serais curieuse de connaître votre analyse politique du régime de quotas. Au Canada, la question des pêches est largement teintée de considérations politiques. Ce débat a-t-il créé des divisions entre l'élite économique et le reste de la population dans votre pays?
J'aimerais par ailleurs savoir si cette question contribue à différencier les partis politiques entre eux? Le cas échéant, cette distinction aura-t-elle une incidence sur les résultats des prochaines élections parlementaires en 1999? Cette question est-elle à ce point importante?
M. Hannibalsson: Si les autorités politiques islandaises ont été incapables de trouver une solution à ce problème, c'est qu'au sein même de chacun des partis politiques, il y a division sur ce chapitre. Aucun des partis n'a en effet été en mesure de prendre clairement position sur ces questions de manière à permettre à l'électorat islandais de se prononcer pour ou contre le régime.
On est ici en eaux vaseuses. Les experts n'en ont pas moins fait du gros travail. Les puissantes institutions financières du pays se sont montrées très favorables au régime actuel.
Sous l'ancien régime, elles ne pouvaient accepter en garantie que les bateaux eux-mêmes, qui étaient souvent de peu de valeur. Maintenant, même si ce n'est pas explicitement permis par la loi, elles accordent des prêts contre le nantissement des quotas qui sont rattachés aux bateaux.
L'OPANO -- je crois qu'il s'agit bien de cet organisme --, qui préconisait une réduction de la taille des flottes, du nombre de bateaux, a établi une règle pour fixer le nombre maximal de bateaux que chaque flotte devrait compter. L'Islande a alors protesté et a préféré instaurer un régime de quotas. Pourquoi? Parce que les banques avaient fait savoir qu'elles accepteraient en garantie les droits de pêche des propriétaires de bateau à l'intérieur comme à l'extérieur de la zone de compétence islandaise.
Dans notre pays, il y a des gens influents, notamment dans le milieu des institutions financières. Les armateurs y sont très actifs et fortunés à l'heure actuelle. Ils versent des contributions à tous les partis politiques qui sont prêts à accueillir leurs dons.
Le sénateur Robertson: Comme vous le savez sans doute, monsieur, il nous a fallu suspendre la pêche à la morue sur la côte est de notre pays. Avez-vous déjà été forcés de suspendre la pêche d'une espèce donnée?
M. Hannibalsson: Oui.
Le sénateur Robertson: De quelle espèce s'agissait-il?
M. Hannibalsson: Nous avons imposé un moratoire sur la pêche au hareng en 1972. Nous, les Norvégiens et les Russes, avions tellement surpêché le hareng que l'espèce était pratiquement disparue. En 1967, après avoir constaté que le stock de hareng s'épuisait, nous avions déjà établi un régime de TPA, puis, en 1972, nous avons imposé un moratoire sur cette pêche.
Le stock de hareng islandais était alors devenu presque inexistant. Ce n'est que 15 ans plus tard, je crois, qu'il nous a été permis de pêcher de nouveau cette espèce. À l'heure actuelle, le stock s'est reconstitué et il est maintenant d'environ 100 000 tonnes.
Le sénateur Robertson: Avez-vous eu des problèmes avec des bateaux de pêche étrangers qui pénétraient dans vos eaux territoriales?
M. Hannibalsson: Pas depuis que la limite de nos eaux territoriales a été portée à 200 milles.
Le sénateur Adams: Vous avez parlé de pêcheurs qui rejetaient du poisson de fond à la mer. Avez-vous des observateurs qui surveillent les flottilles de pêche aux confins de votre limite de 200 milles?
M. Hannibalsson: Voulez-vous dire des observateurs officiels à bord des bateaux?
Le sénateur Adams: Oui. Notre ministère des Pêches et des Océans a des observateurs qui se tiennent directement au fait de la quantité totale des prises et de la proportion qui est rejetée à la mer. Avez-vous un mécanisme similaire dans votre pays?
M. Hannibalsson: Nous n'avons pas un très grand nombre de surveillants qui vont en mer. Ils le font sporadiquement. Outre ce que j'ai mentionné à propos des chalutiers-usines, ils ont également observé que certains exploitants de petits bateaux jettent énormément de poisson par-dessus bord. Certains gros armateurs, notamment parmi ceux qui pêchent à l'extérieur de notre zone de 200 milles, louent leurs quotas à des propriétaires de petits bateaux qui disposent d'un quota insuffisant. Le prix d'un quota peut varier entre 70 et 90 couronnes par kilogramme de poisson de mer. Les pêcheurs qui travaillent sous ces conditions, qui paient ainsi 90 couronnes pour avoir le droit de pêcher, ne retiendront à bord rien qui leur rapportera moins de 130 à 150 couronnes. C'est aussi simple que cela.
Un économiste de renom a admis que jusqu'à 15 p. 100 des prises peuvent être ainsi rejetées à la mer. Je crois personnellement que c'est beaucoup plus encore.
Le sénateur Adams: Les petits pêcheurs ont-ils le droit de vendre des quotas à des propriétaires de gros chalutiers?
M. Hannibalsson: Oui, certains l'ont. Environ 300 de nos propriétaires de petits bateaux ont le droit de vendre leurs quotas à n'importe qui. Certains d'entre eux l'ont fait, puis ont trouvé le moyen de revenir pêcher sur une autre base. Il y a beaucoup d'échappatoires possibles. Les gens peuvent facilement déjouer les autorités.
Le président: Est-ce un représentant officiel du gouvernement qui a évalué à 15 p. 100 le taux des rejets à la mer? Pourriez-vous nommer cette personne?
M. Hannibalsson: C'est un professeur d'université, qui est d'ailleurs un économiste bien en vue.
Le président: S'agit-il de M. Arnason?
M. Hannibalsson: Oui.
Le sénateur Cook: Comme Terre-Neuvienne, votre article sur la paralysie des collectivités présente pour moi un intérêt tout particulier, car, à Terre-Neuve, un grand nombre de nos localités connaissent ce problème. Sur mon île, on entend souvent parler d'«exode» et de «déracinement» ces années-ci.
À mon sens, il faut penser aux gens avant de penser aux profits. Comment, à votre avis, devrions-nous assurer la viabilité de nos collectivités de pêcheurs? Par où devrions-nous commencer?
M. Hannibalsson: Le fait d'avoir un système où les propriétaires de petits bateaux peuvent exploiter en commun un quota fondé sur le total des prises admissibles pour les différentes espèces à pêcher permet aux villages côtiers de tirer pleinement partie de leur situation géographique. Ils peuvent se livrer concurrence entre eux. Rien de grave ne peut survenir, aucune catastrophe. Même lorsqu'un propriétaire vend son bateau, il ne laisse pas la localité sans droit de pratiquer la pêche.
Il faut revenir sans trop tarder à une sorte de système de ce genre, car je sais qu'à l'heure actuelle plusieurs localités sont sans quota. Elles ont été forcées de vendre leurs plus gros bateaux avec les quotas s'y rattachant et sont maintenant réduites à acheter du poisson russe et à le congeler sur leurs petits bateaux. C'est ce qui se produit dans plusieurs villages de mon district. Aucune localité n'a toutefois encore été vidée complètement de ses habitants.
D'aucuns le voient toutefois d'un autre oeil. De nombreux économistes soutiennent qu'il ne s'agit là que d'une évolution naturelle, que la mobilité de la main-d'oeuvre a toujours été un atout du peuple islandais, et que c'est d'ailleurs cette mobilité qui nous a permis de construire ces villages au départ. Ce qu'ils oublient peut-être, cependant, c'est que la situation n'était pas la même autrefois, car les gens ne construisaient pas des maisons coûteuses comme aujourd'hui et, du fait qu'ils étaient pauvres, ils pouvaient déménager plus souvent et plus promptement.
Le sénateur Cook: Cela m'amène à vous poser une autre question. Dans quelle mesure la survie et la viabilité de vos petites localités sont-elles importantes pour votre pays?
M. Hannibalsson: C'est discutable. Je suis personnellement d'avis qu'elles sont vitales pour notre pays, et je n'aimerais pas me retrouver dans une Islande où, à elle seule, la capitale compterait 250 000 habitants. C'est, outre les raisons d'ordre écologique, l'un des motifs qui m'incitent à être contre les chalutiers-usines, car on peut les exploiter de n'importe où. En principe, les chalutiers peuvent être gérés depuis Terre-Neuve pour la pêche en Islande, ou depuis n'importe quelle région du globe au climat plus agréable, par exemple depuis les Antilles, ou encore, depuis quelque autre endroit où l'armateur veut bien aller vivre.
Les défenseurs des lois du marché ne s'arrêtent pas à penser que la plupart des lois du marché ont été faites par nous-mêmes, comme je me suis efforcé de le démontrer à propos des chalutiers-usines. D'aucuns estiment que nous ne devrions imposer aucune restriction aux armateurs, qu'ils n'ont qu'à s'adapter aux conditions du marché et être mobiles, et que s'ils trouvent avantage à gérer tous leurs chalutiers depuis Reykjavik ou depuis Chypre ou l'Italie, il devrait leur être loisible de le faire. C'est cette philosophie du marché qui a cours aujourd'hui.
Le président: Avant de conclure, je voudrais vous poser une question dans le même ordre d'idée que celle du sénateur Cook.
Au Canada, nous avons à l'heure actuelle des programmes gouvernementaux qui ont pour but d'aider les gens à quitter les localités côtières pour aller s'établir dans des régions plus prospères du pays, ce qui les amène parfois à devenir les citadins pauvres de ces régions plus prospères. Avez-vous en Islande des programmes similaires en vertu desquels ceux qui acceptent de quitter vos localités côtières reçoivent une aide financière pour aller s'établir dans vos régions plus prospères?
M. Hannibalsson: Non, nous n'avons pas de subventions de cette nature. Ce que nous avons toujours fait, c'est d'injecter des fonds dans les régions qui sont en voie de se dépeupler, d'où les gens déménagent. La plupart du temps, nous constatons que ce n'est pas par manque d'argent qu'ils quittent la région. Ils ont différents motifs de le faire, dont ceux que j'ai déjà mentionnés.
Permettez-moi de vous donner un autre exemple. La plupart des gens influents en Islande croient que les gouvernements ne devraient pas intervenir dans la vie des individus, ni pour les aider, ni pour leur nuire. Quand survient une catastrophe ou un désastre naturel, comme c'est arrivé dans deux villages des fjords de l'Ouest il y a deux ans, la nation entière s'unit alors pour reconstruire le village, encore que bien des gens laisseront entendre poliment que les résidents devraient quitter des régions aussi dangereuses.
Le président: Nombre de nos localités côtières canadiennes, tant sur la côte Est que sur la côte Ouest, ont une économie mixte. Je me demande s'il en va de même en Islande. On peut y trouver, par exemple, des gens qui travaillent dans les domaines de l'agriculture, de la pêche, du tourisme, de l'exploitation de ressources naturelles et dans certaines industries légères. Le problème, c'est que si l'un des liens qui unissent les divers éléments de l'économie locale disparaît, c'est toute la chaîne qui peut se disloquer. En d'autres termes, même s'il ne s'agit pas d'un pilier de l'économie locale, le départ d'un seul bateau ou d'une flottille de pêche qui, jusque là, débarquait du poisson dans la localité brise cette chaîne et déstabilise l'économie locale. C'est pourquoi le gouvernement doit alors intervenir et aider financièrement les gens au moyen de prestations d'assurance-emploi, de mesures d'aide à la relocalisation ou de subventions à l'implantation de nouvelles industries.
Certains se demandent s'il est indiqué que le gouvernement attribue des QIT à des pêcheurs qui, à la première occasion, s'empresseront peut-être de les vendre pour aller s'installer ailleurs. D'aucuns soutiennent que les quotas devraient être rattachés aux localités et non pouvoir être revendus à des tiers d'une autre région.
Envisagez-vous d'adopter ce genre de mesure en Islande, ou cela serait-il impossible sous votre régime actuel?
M. Hannibalsson: La proposition en avait effectivement été faite au début de l'implantation du régime de quotas, et de nombreux intéressés s'y étaient montrés favorables. Les experts ont toutefois refusé de retenir cette hypothèse comme solution, car, selon eux, elle introduirait un élément d'inefficacité dans le système.
Si les quotas étaient rattachés à une localité, celle-ci pourrait, même si la pêche y était peu rentable, conserver son quota indéfiniment et toujours parvenir à trouver un armateur prêt à exploiter le quota en question depuis cette localité. Il n'y aurait plus de concurrence, alors que la concurrence et la transférabilité des quotas sont censées permettre une réduction de la taille de la flotte et un accroissement de son efficacité.
Cette hypothèse a été envisagée par tous les partis politiques, mais aucun d'eux n'a vraiment préconisé cette idée à l'échelle nationale. De nombreux politiciens locaux soutiennent cependant que le quota devrait être rattaché à un village donné, à une région plus vaste ou à quelque chose du genre, ou qu'au moins en partie, il soit dans tous les cas rattaché à une localité. Les experts rétorquent qu'une telle mesure aurait vraiment pour conséquence de rendre le système exsangue. Nous allons donc vraiment nous installer dans le statu quo. Voilà ce qui se dit.
Le président: Monsieur Hannibalsson, au nom des membres du comité, je vous remercie d'avoir comparu devant nous.
Chers collègues, êtes-vous d'accord pour que le document soumis par M. Hannibalsson soit consigné au compte rendu des délibérations du comité?
Des voix: D'accord.
La séance est levée.