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Délibérations du comité sénatorial permanent de
l'Énergie, de l'environnement et des ressources naturelles

Fascicule 25 - Témoignages

OTTAWA, le jeudi 7 mars 2002

Le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles, auquel a été renvoyé le projet de loi C-10, Loi concernant les aires marines nationales de conservation du Canada, et le projet de loi C-39, Loi remplaçant la Loi sur le Yukon afin de la moderniser et de mettre en oeuvre certaines dispositions de l'Accord de transfert au Yukon d'attributions relevant du Programme des affaires du Nord et modifiant et abrogeant d'autres lois, se réunit ce jour à 9 h 30 pour examiner ces projets de loi.

Le sénateur Nicholas W. Taylor (président) occupe le fauteuil.

[Traduction]

Le président: La séance est ouverte. Comparaissent aujourd'hui devant nous des représentants du Patrimoine canadien.

M. Tom Lee, directeur général, Agence Parcs Canada, ministère du Patrimoine du Canada: C'est un plaisir pour moi d'être de retour parmi vous. Nous avons fait distribuer, pour votre gouverne, une esquisse de notre présentation.

Nous avons une famille d'aires patrimoniales protégées au Canada et je ne pense pas qu'il me faille rappeler au comité les raisons pour lesquelles celles-ci sont importantes. Je vais cependant résumer mes vues quant aux parcs, aux lieux historiques, aux canaux et aux rivières. Avec le projet de loi C-10, les aires marines nationales de conservation prennent toute leur importance pour les Canadiens. Ces aires comptent parmi nos plus grands symboles de fierté, et tous les sondages publics montrent que les parcs nationaux sont très cotés, se classant au troisième rang, derrière seulement l'hymne national et le drapeau, les lieux historiques occupant le cinquième rang.

Ces lieux sont importants parce qu'ils tissent des liens dans notre pays. Ils rattachent les gens à la terre, à nos eaux, à notre histoire et entre eux. Ils sont importants pour notre économie, tout particulièrement celle des collectivités rurales et du Nord. Chaque dollar consacré à ces aires par le gouvernement produit des activités d'une valeur de 3,50 $. Pour l'ensemble du pays, cela se chiffre à environ 1,8 million de dollars par an.

Les parcs, les lieux historiques, les canaux et les rivières sont également d'importants symboles à l'échelle internationale. Lorsque les gens parlent du Canada, ils parlent de nos espaces sauvages. Beaucoup d'étrangers connaissent même de nom certains de nos parcs nationaux. Ils sont de renommée mondiale. Voilà qu'elle est la «famille».

La seule partie qui manque est la composante aires marines de conservation. Le Canada a tant d'eau, et notre histoire, des tout premiers habitants jusqu'aux collectivités modernes d'aujourd'hui, tourne autour des richesses en eau de ce pays, dans les régions côtières et autour des lacs intérieurs. Nous introduisons les aires marines nationales de conservation pour compléter la représentation de nos aires patrimoniales, et tout particulièrement celles qui sont rattachées à l'eau.

Quelles sont les principales caractéristiques des aires marines de conservation? Premièrement, les parcs nationaux se trouvent à terre et sont décrits comme étant «pleinement protégés». Ils existent, dans toute la mesure du possible, en vue de permettre à la nature de suivre son cours et ils servent d'espace que les gens peuvent visiter afin de savoir comment se présentait la terre autrefois — avant qu'on ne l'altère par nos nombreuses activités.

Les aires de conservation marines sont différentes. Elles renferment une puissante et solide composante de conservation. Elles ont également pour objet de service de modèles d'utilisation durables. Les poissons et les autres ressources fauniques sont censés être utilisés, et nous espérons que grâce à l'intérêt et à l'importance accords à ces aires, ces dernières pourront servir de modèles pour nous aider à comprendre et à améliorer nos pratiques en dehors des aires de conservation marines. Ces aires sont distinctes des parcs, dont Parcs Canada est le seul propriétaire et gérant, dans certains cas dans le cadre de partenariats coopératifs avec les peuples autochtones. Pour ce qui est des eaux, il existe de nombreux intervenants, et ceux-ci sont organisés sous forme de partenariats.

Quelle valeur ajoutée Parcs Canada mettrait-il sur la table? Pourquoi pas une autre agence qui existe déjà? Il y a à ces questions de multiples réponses. Premièrement, lorsque vous regardez les autres intervenants, qu'il s'agisse du ministère des Transports ou de celui des Pêches et des Océans, vous constaterez que ces organismes et leurs lois respectives sont axés, par exemple, sur la gestion du transport commercial, des pêcheries ou de la faune. Nous, nous apportons à l'ensemble nos compétences et nos aptitudes propres. Je ne veux pas parler de «gérer des personnes», mais plutôt d'«aider des personnes» à jouir de ces zones de façon différente — chose que n'apporte aucune autre agence.

Nous contribuons par ailleurs des visions différentes de ces lieux. Nous avons participé à la rédaction d'articles importants qui ont paru dans les journaux de Vancouver il y a environ un mois et qui portaient sur notre travail archéologique à Gwaii Haanas, avec les Haida Gwaii. Nous avons découvert sous l'océan Pacifique d'anciennes civilisations qui appartenaient à la culture Haida à une époque où les niveaux de l'océan étaient différents de ceux d'aujourd'hui.

Chose intéressante, nous avons fait une découverte semblable dans le parc Fathom Five, de la péninsule Bruce, en Ontario. Nous avons en effet découvert, sous les eaux de la baie Georgienne à une profondeur de 80 pieds, ce qui avait été une chute d'eau lorsque le niveau de l'eau était plus bas. À son pied, nous avons trouvé les vestiges d'un ancien feu de camp.

Nous avons également découvert, dans le cadre de nos travaux sous-marins, des espèces fascinantes témoignant de l'évolution dans le temps des systèmes naturels, notamment d'anciennes forêts, plantes, et cetera. Voilà ce que nous livrons aux Canadiens et aux autres qui visitent ces sites.

Un aspect clé dans l'établissement d'une aire de conservation marine est la nature du dialogue public ainsi engendré. Dans le cours de nos discussions, nous avons entendu exprimer certaines préoccupations quant à la nature et au degré de participation des gens. J'aimerais vous faire un rapide résumé de l'activité en cours pour vous expliquer de quelle façon ces aires sont créées.

Nous sommes présentement engagés dans un dialogue au sujet d'une étude de faisabilité dans la région de la rive nord du lac Supérieur. Cette étude de faisabilité a été lancée en 1997, et nous en sommes donc maintenant à notre cinquième année. Il nous a fallu cinq ans pour convaincre les collectivités de l'intérêt de la chose. Nous avons tout récemment — en janvier — entamé des négociations avec la province de l'Ontario en vue de la création possible d'une aire de conservation marine dans le lac Supérieur.

Nous avons créé un comité régional composé de 12 ou 13 organisations — municipalités, porte-parole de Premières nations, et ainsi de suite. Ces personnes ont mené toute une gamme de consultations publiques au moyen de trois opérations portes ouvertes, quatre bulletins de nouvelles et deux séries de feuillets de questions et réponses. J'ai moi- même organisé sept tables rondes avec des groupes intéressés et rencontré au moins une douzaine de fois le comité régional. Des excursions sur le terrain ont été menées dans la région pendant trois années consécutives. Il y a eu deux sondages, le premier en vue de recueillir les réactions des gens quant aux limites possibles de l'aire et le deuxième visant à déterminer les niveaux de soutien d'ensemble.

Après tout cela, vers la fin de la quatrième année de travail, le comité m'a soumis ses recommandations, qui étaient positives, et appuyaient la création de l'aire marine.

Voilà un exemple du genre d'efforts qui doivent être déployés pour créer de telles aires. Il n'existe aucun scénario dans lequel nous créerions une aire de conservation si cela allait à l'encontre des désirs de la population locale. Nous avions voulu établir une telle aire dans la péninsule Bonavista, à Terre-Neuve. Malheureusement, cela n'a pas débouché. La population locale n'en voulait pas. Elle n'était pas prête, et nous avons donc fait marche arrière. C'est ainsi que nous avons travaillé et continuerons de travailler à l'avenir.

Le projet de loi que vous avez devant vous s'applique aux Grands Lacs et aux eaux maritimes jusqu'à la limite des 200 milles marins. Il exige que le gouvernement fédéral soit propriétaire des fonds marins. Le projet de loi autorise l'établissement de réserves en attendant le règlement de revendications territoriales non résolues avec les Autochtones. Il y aurait ainsi création d'une réserve «sans préjudice». Cela a bien fonctionné dans le cas des parcs nationaux. Les aires sont établies par décret, avec droit de regard des deux Chambres du Parlement.

Un certain nombre de pouvoirs de réglementation sont requis pour combler les lacunes d'autres lois. Par exemple, il faudra peut-être des considérations spéciales pour ce qui est du transport maritime commercial. Cela serait réglementé par le ministère des Transports, qui s'appuierait sur la Loi sur la marine marchande du Canada et non pas sur le projet de loi. Il existe des lacunes, par exemple côté zonage spécial, utilisation par les visiteurs et sécurité des visiteurs. Un exemple serait l'exploitation récréative commerciale du parc marin du Saguenay, qui a sa propre loi. Il y a chaque jour en été 50 bateaux d'excursion pour l'observation des baleines qui circulent dans le coin. Il importe de contrôler et de réglementer le nombre et la nature de leurs activités et leurs relations avec les baleines. Les dispositions en matière d'application de la loi sont semblables à celles d'autres lois. Elles reprennent les dispositions de la Loi sur les parcs nationaux.

Le gouvernement fédéral a une histoire de création d'aires marines de conservation qui remonte jusqu'en 1986, mais je dois vous dire que mon intérêt pour la cause remonte bien plus loin encore. J'ai participé aux côtés de la province de l'Ontario à la création au début des années 70 de ce qui est aujourd'hui l'aire marine nationale de conservation Fathom Five, la première aire du genre à être protégée au Canada.

En 1996, le premier ministre a annoncé au Congrès mondial de la conservation, tenu à Montréal, son intention de déposer le projet de loi que vous avez devant vous. Nous sommes aujourd'hui six ans plus tard et nous sommes prêts à marquer le but.

Un certain nombre de questions que je vais vous résumer ont été soulevées. J'ai parlé de la question de savoir s'il y a ou non double emploi. Il n'y en a pas. Des partenariats entre agences sont nécessaires pour faire aboutir des intérêts communs dans ces régions. Nous apportons à la table des qualités spéciales que ne possèdent pas d'autres organisations. Nous n'empiétons pas sur la juridiction des provinces. Aucune aire ne sera établie là où la province contrôle le fond marin sans l'accord de celle-ci.

Lors de l'élaboration du projet de loi, nous avons tenu un certain nombre de réunions avec les peuples autochtones et nous avons également organisé d'autres consultations dans le cadre des audiences du Comité du patrimoine. Nous avons amélioré le projet de loi à la lumière de ces consultations. Nous n'avons pas été en mesure d'intégrer certains intérêts et certaines propositions présentées par les Autochtones. Nous n'avons pas été en mesure d'utiliser le projet de loi pour définir de façon plus précise des droits, ni pour en ajouter, etc. Nous respectons les droits qui sont énoncés dans la Constitution.

D'aucuns s'intéressent à la clause de non-dérogation et à d'autres. La clause de non-dérogation ni n'ajoute ni ne retranche de droits des parties prévus dans la Constitution. Il s'agit d'une clause déclaratoire qui vient ajouter une plus grande certitude. Elle ne fait que réitérer que les droits énoncés dans la Constitution sont protégés. Elle a été rédigée en vue de confirmer l'application de la Constitution alors même que diverses interprétations données par les tribunaux nous aident à définir la signification des droits en vertu de l'article 35. Un exemple est l'interprétation fournie par l'affaire Sparrow, dans laquelle la cour a établi certains critères qui doivent être respectés avant que le gouvernement fédéral ne puisse intervenir là où il existe de sérieuses questions de conservation ou de sécurité à corriger.

L'affaire Sparrow a fourni la méthodologie quant à la façon d'interpréter les diverses questions dans le cadre de la Constitution.

Certaines parties à la discussion ont demandé davantage d'interdictions. Par exemple, elles ont demandé l'interdiction de la pêche à la senne-traînante sur les fonds marins. Nous pensons qu'il y aura des cas qui devront être réglementés. Le projet de loi prévoit des règlements, mais il ne commence pas par dire «nous allons interdire toutes sortes de choses».

Au fur et à mesure que nous élaborerons les plans pour les différentes régions avec la population locale, nous établirons les règles appropriées. Il est possible que cela exige certaines interdictions, mais nous n'allons pas commencer par dire interdisons ceci et interdisons cela.

Le projet de loi fait-il obstacle aux possibilités économiques? Non. Je vous ai indiqué que notre régime d'aires protégées est l'un des meilleurs investissements que puissent faire les Canadiens. Si vous pouvez aller à votre banque et toucher 3,50 $ pour chaque dollar que vous y mettez, c'est un assez bon taux de rendement. Ce taux de rendement va aider la population locale.

Est-ce que Parcs Canada a assez à faire? Oui, nous avons trop à faire. Cependant, cela ne veut pas dire pour autant que nous ne devrions pas aller de l'avant avec le projet de loi. C'est une question qu'il est juste de poser. Mon personnel la pose parfois. Je lui dis de remonter dans l'histoire aux personnes qui ont créé Banff en 1885 et à celles qui ont poursuivi le processus. Ces gens-là ne disaient pas qu'ils ne devraient pas pousser plus loin parce qu'ils avaient déjà trop de choses à faire. Ils ont avancé, et nous devrions tous leur être reconnaissants pour ce qu'ils ont fait.

Nous pouvons faire ce qui est proposé ici, et nous devons le faire, ici au Canada. Les aires de conservation marines et l'eau occupent une place énorme dans notre histoire, notre culture et nos valeurs. Ce sont des aires qui méritent de faire partie de la famille des aires protégées au Canada.

Nous avons esquissé brièvement certaines des régions dans lesquelles nous sommes à l'heure actuelle actifs. Nous avons des aires à Fathom Five. Nous avons une réserve en place dans les îles de la Reine-Charlotte. Nous avons des études de faisabilité en cours pour le lac Supérieur en Ontario et pour le détroit de Georgie en Colombie-Britannique. Nous avons un projet de loi spécial pour la région de St. Louis—Saguenay—Saint-Laurent, qui présente ses propres qualités uniques, du fait qu'il s'agisse d'un partenariat avec le gouvernement du Québec. Nous gérerions l'aspect eau, et le gouvernement du Québec gérerait le système adjacent de parcs provinciaux terrestres. Les deux vont de pair. Le projet de loi prévoirait ce type de partenariat spécial.

Je vais m'arrêter là et je suis à votre disposition pour répondre à vos questions.

Le sénateur Cochrane: Merci, monsieur Lee. Je suis heureuse de vous revoir. Cela m'étonne de vous voir, parce que je pensais que vous aviez pris votre retraite.

M. Lee: Le quotidien local m'a demandé hier s'il était vrai que j'avais pris ma retraite.

Le sénateur Cochrane: Il n'y a donc pas que moi. Quelles sont certaines des objections faites à l'égard du projet de loi C-10?

M. Lee: J'en ai exposé certaines.

Le sénateur Cochrane: Vous avez parlé du dragage.

M. Lee: Une objection est la crainte, qui n'est pas méritée mais qui est présente et qui doit être réglée, que nous imposions ces aires contre le gré des gens. Nous n'allons clairement pas faire cela, et le projet de loi prévoit un mécanisme très ordonné pour veiller à ce qu'il y ait une consultation publique adéquate. Il n'en demeure pas moins que c'est là un sujet de préoccupation.

Vous entendrez une préoccupation émanant de la côte Ouest, et tout particulièrement des industries gazière et pétrolière, qui craignent que nous établissions ces aires et que nous éliminions des possibilités d'exploitation des ressources gazières et pétrolières. Nous ne ferons pas cela. Nous chercherons toujours à éviter ce genre de conflit.

Trois sociétés détenaient des droits pétroliers et gaziers dans l'aire marine de conservation Gwaii Haanas. Ces sociétés ont conclu qu'il n'y avait là rien de valeur commerciale et nous ont volontaire cédé ces droits.

Je ne dirais pas qu'il y a des objections; il y a plutôt des préoccupations, que je pense avoir apaisées, dans la communauté autochtone, qui tient à ce que ces droits soient protégés. Ses espoirs vont bien au-delà de cela. Elle espère le partenariat le plus poussé possible dans l'établissement de ces aires. Nous appuyons cela.

Enfin, l'incidence possible d'activités commerciales existantes, comme la pêche, par exemple, est un sujet de préoccupation. Les gens qui sont actifs dans l'aquaculture veulent des assurances que les aires marines de conservation pourront accepter l'aquaculture. C'est le cas. Les personnes qui mènent des activités commerciales veulent des assurances que nous n'allons pas établir un nouvel environnement de réglementation, et ce n'est pas ce que nous allons faire. L'environnement de réglementation sera celui de la Loi sur les pêches.

Voilà quelles sont probablement les principales préoccupations, sénateur Cochrane.

Le sénateur Cochrane: Une fois établies les limites de ces aires marines de conservation, que feriez-vous si un développement d'envergure était lancé tout à côté?

M. Lee: Le projet de loi n'aurait aucune incidence là-dessus. Je vais vous donner un exemple — la pollution de l'eau. S'il y avait un développement existant ou proposé à l'extérieur des limites et qui serait susceptible de polluer la zone, le problème serait réglé en vertu des lois environnementales appropriées. Nous n'introduisons pas ici de nouveaux critères.

Nous n'autoriserions cependant pas les navires à décharger à l'intérieur de ces régions ou à provoquer une quelconque autre pollution.

Bien sûr, il serait souhaitable que les utilisations des terres adjacentes soient aussi compatibles que possible avec les zones de conservation. Cependant, celles-ci seraient gérées dans une grande mesure à la manière des parcs nationaux. Nous ne disposons que de très peu d'outils pour traiter directement d'un développement adjacent au parc Waterton Lakes, par exemple. Nous nous efforçons néanmoins de travailler avec les communautés locales pour leur donner une idée du zonage ou de l'occupation des sols.

Le sénateur Cochrane: Si des navires se livraient à du mazoutage, comment contrôleriez-vous cela? Vous dites que vous ne tolérerez pas. Comment le contrôleriez-vous? À l'heure actuelle, le MPO a des problèmes avec des navires qui vidangent en mer.

M. Lee: Il existe des lois auxquelles l'on peut recourir pour réglementer ce genre de choses.

Si des règles supplémentaires étaient requises, nous pourrions faire quelque chose en vertu du projet de loi. La différence serait que nous serions présents à ces endroits. Il y a peu de différences par rapport au reste des océans voire même aux pêcheries. Là où ces lieux existent, il y aura en place des agents de réglementation habilités à prendre des mesures.

Le sénateur Cochrane: Cela me préoccupe quelque peu qu'il y ait un si grand nombre de ministères participants: Environnement Canada, Pêches et Océans et Parcs Canada. En vertu de la Loi sur les océans, le ministère des Pêches et des Océans joue le principal rôle fédéral dans la coordination des efforts des trois ministères. Pensez-vous que ce sera là un problème?

M. Lee: Non. Des groupes interconnectés travailleront ensemble horizontalement dans le cadre de toute aire de conservation océanique. Il en existe déjà des exemples. Comme je l'ai dit, nous avons des exemples opérationnels comme Fathom Five et le Saguenay. Nous n'avons de problème avec aucun des autres partenaires. Ils sont là avec nous. Je dirais la même chose du rôle du ministère de l'Environnement et de ses aires fauniques protégées dans l'océan. Il n'y a aucune duplication d'effort ni de concurrence. Chacun d'entre nous apporte à la table quelque chose d'unique. J'ai expliqué que Parcs Canada, du fait de son intérêt pour les gens, l'histoire, l'archéologie, etc. apporte réellement quelque chose d'unique à tout le processus.

Le président: Vous avez une interdiction en matière d'exploration et d'extraction gazières et pétrolières le long de la côte Ouest et, bien sûr, dans l'Arctique. Je sais que certaines personnes seront très intéressées par cela. Il est tout à fait possible de faire de l'exploration presque sans troubler l'eau. Vous pouvez le faire en survolant l'eau ou en faisant de prospection sismique marine. Il y a très peu de perturbations. L'industrie pétrolière est par ailleurs aujourd'hui en mesure de pomper sur cinq kilomètres. D'ici 10 ans, la limite passera peut-être à 8 ou 10 kilomètres, avec un dispositif genre tuba. Cela n'a absolument aucun effet sur le fond marin. Ce projet de loi semble interdire cela. Ai-je tort?

M. Lee: Il l'interdit en effet. À notre avis, des risques demeurent, même avec l'actuelle technologie. Notre préférence est que ce travail soit fait au préalable et qu'il évite ces zones. Nous ne voulons tout simplement pas nous trouver là où il y aura de l'activité d'exploitation pétrolière ou gazière. Songez à l'exemple que je vous ai donné au sujet de l'industrie à Gwaii Haanas. Ils ont fait leur travail exploratoire, déterminé qu'il n'y avait aucun avantage commercial puis ont cédé leur intérêt. C'est de cette façon que nous voulons faire. L'autre possibilité existe, mais nous ne voulons pas la poursuivre.

Le président: Je ne suis pas convaincu que cela fasse plaisir à l'industrie. Ce qui procure à celle-ci de la joie est de trouver du pétrole là où les autres ont dit qu'il n'y en avait pas. Il en est ainsi depuis de nombreuses années.

Le sénateur Sibbeston: Monsieur Lee, est-il prévu que l'on crée des parcs maritimes dans les Territoires du Nord- Ouest?

M. Lee: Le plan à long terme prévoit l'établissement de 29 aires dans des zones définies, dont plusieurs dans des régions potentielles de l'Arctique. Vous verrez sur la carte qui vous a été distribuée que l'océan est découpé en plusieurs zones. Nous aimerions, à long terme, voir créer une aire dans chacune de ces zones. Pour vous donner un exemple, en vue d'illustrer l'échelle, prenez Gwaii Haanas, dans l'océan Pacifique, et regardez les zones 1 et 2 qui sont deux environnements biologiques distincts. L'aire marine de conservation occupe une très petite portion de ces deux zones.

Le président: Combien de kilomètres cela recouvrirait-il?

M. Lee: Je vais essayer de deviner, car j'y ai déjà fait du canot. L'excursion en canot demande environ quatre jours, alors cela fait sans doute 150 kilomètres de long.

Le président: C'est un grand parc.

Le sénateur Sibbeston: J'aimerais revenir à la question de la clause de non-dérogation qu'a évoquée M. Lee. La clause qui figure dans le projet de loi est la même que celle qui apparaît dans le projet de loi sur les eaux du Nunavut ainsi que dans la Loi sur le Yukon. Il semble que depuis 1996 le gouvernement ait utilisé des clauses de non-dérogation qui sont différentes de l'originale qui a été incluse dans un certain nombre de textes de loi et qui reflète le libellé de l'article 25. Je conviens que la Cour suprême du Canada a rendu des décisions qui ont donné un certain sens et une certaine interprétation aux droits ancestraux tels que reconnus dans la Constitution du Canada. Les peuples autochtones sont très préoccupés par cette différence de libellé. Au lieu que cela serve d'écran ou de protection de leurs droits, ils craignent que cela soit utilisé pour définir et interpréter les droits ancestraux comme étant inférieurs à ce qu'ils auraient espéré. Ils craignent que cet article, si important pour eux et considéré comme étant un bouclier, serve à diminuer les droits ancestraux au Canada. Je suis très préoccupé par la clause de non-dérogation contenue dans le projet de loi. Mon voeu et mon espoir sont que l'on oeuvre en vue d'inclure la clause de non-dérogation utilisée antérieurement et que l'on revienne au libellé de l'article 25 de la Constitution. Auriez-vous quelque chose à dire à ce sujet?

M. Lee: Premièrement, je dirais que je suis au courant des préoccupations et que je les comprends. Nous avons eu de longues discussions avec des représentants des peuples autochtones à ce sujet. Il vous faut comprendre que je ne suis pas avocat. Je discute néanmoins avec des avocats et je m'efforce de comprendre le problème.

Le premier point est qu'à mon avis les Autochtones ne devraient pas craindre que cet article soit utilisé contre eux. Vous ne pouvez rien inscrire dans ce projet de loi qui balaie la Constitution. Ce n'est pas ce qui va arriver. Il y a tout simplement ici une clause déclaratoire reconfirmant que la Constitution s'applique. Bien franchement, si cet article n'y figurait pas, cela ne changerait rien du tout. La Constitution s'appliquerait toujours.

Ces articles ont en vérité commencé à apparaître à la demande des Autochtones. Le ministère de la Justice nous disait qu'on n'en avait pas besoin étant donné que le projet de loi ne peut rien contenir qui puisse contraindre de quelque façon la Constitution. Cela figure ici parce qu'au départ les Autochtones voulaient un genre de reconfirmation. Au fil de nos discussions avec eux, certains des libellés proposés constituaient un prolongement ou une interprétation des droits ancestraux. L'on ne peut pas faire cela dans le projet de loi. Ce n'est pas possible.

Le sénateur Sibbeston: J'apprécie votre explication. Il me semble tout simplement que si le gouvernement y voit une clause de type déclaratoire qui ni ne retranche ni n'ajoute de droits ancestraux, alors pourquoi ne pas nous en tenir à la clause originale qui semblait servir la fin visée lorsque les droits ancestraux ont été intégrés à la Constitution au début des années 80 et ce jusqu'en 1996 environ?

Ce qui me soucie c'est qu'il y a eu un changement soudain dans le libellé en 1996, et il arrive qu'un article parle de la protection prévue et qu'un autre parle de dérogation par rapport à l'application. Les avocats qui connaissent ce domaine du droit disent que cela crée de la confusion et pourrait être utilisé comme signal aux tribunaux que les droits ancestraux peuvent maintenant être limités. C'est ce qui préoccupe tant les Autochtones.

La question des droits ancestraux est très importante dans notre pays. Nous avons une longue histoire de relations avec les Autochtones, et cette histoire n'a pas toujours été heureuse. L'important pour les Autochtones est que cette protection de leurs droits a été inscrite dans la Constitution en 1982. Par la suite, les projets de loi, comme celui-ci, renfermaient un libellé qui était exactement le même que celui de l'article 25, prévoyant cette protection. Le libellé est le suivant:

Le fait que la présente Charte garantit certains droits et libertés ne porte pas atteinte aux droits et libertés ancestraux, issus des traités ou autres des peuples autochtones du Canada [...]

C'est là le libellé de l'article 25 et c'est celui qui a été utilisé dans les lois fédérales jusqu'en 1996. Cependant, pour quelque raison, cela a été changé. Les Autochtones craignent que cela sera un signal aux tribunaux qu'ils pourront limiter les droits ancestraux. Cela ne semble pas significatif à la première lecture du texte. Je l'ai examiné, et, à la première lecture, il ne semble pas y avoir une grosse différence. Or, avocats et experts en la matière nous disent que nous devrions nous en préoccuper. Il s'agit du début d'un processus pour que le Parlement retire des droits aux Autochtones de ce pays.

Bien que je reconnaisse que ce sont les tribunaux qui décideront en bout de ligne de la façon dont seront interprétées ces lois, en tant que Parlement, nous ne devrions pas faire en sorte qu'il soit facile d'envoyer aux tribunaux le signal que cet article peut être interprété de façon à limiter de quelque façon les droits ancestraux. Je suis très inquiet et, bien que j'apprécie que vous ne soyez pas l'avocat qui a pris cette décision, vous êtes responsable du projet de loi.

M. Lee: Sénateur, permettez-moi de dire que j'apprécie beaucoup ce que vous dites. Il nous faut tous nous rappeler que dans l'histoire de notre pays, nous n'avons pas fait un aussi bon travail dans ce domaine que nous l'aurions dû ou que nous l'aurions pu. Personnellement, je ne voudrais rien inclure dans le projet de loi qui soit rétrograde. C'est là l'une des raisons pour lesquelles lors de nos discussions avec les Autochtones, nous leur avons dit que s'ils trouvaient vraiment cela rétrograde, nous devrions l'enlever. Nous ne voulons pas retourner en arrière, alors enlevons tout simplement cela, car vos droits sont pleinement protégés.

Je n'ai pas été en mesure de trouver de solution. Je suis convaincu qu'il n'y a ici aucune intention d'être rétrograde. Il s'agit d'une clause déclaratoire stipulant que la Constitution s'applique. Dans toutes mes discussions avec les avocats qui ont fait le travail de rédaction, je n'ai jamais reçu la moindre indication que leur intention était de lancer un processus rétrograde. En fait, le ministère de la Justice nous a dit que nous n'avions pas besoin de cela. Comme je l'ai dit, l'on a commencé à inclure cela dans les lois au départ parce que ce c'est ce que voulaient les Autochtones.

Je regrette de ne pas pouvoir vous donner plus de réconfort que cela.

Le président: Pour ce qui est de la question des revendications territoriales, les Premières nations craignent que les terres qu'ils recevront lors du règlement de leurs revendications soient grevées, soit parce que le gouvernement du jour a déjà accordé des droits pétroliers ou des droits monétaires, soit parce que Patrimoine Canada aura déjà déclaré les terres comme faisant partie d'un parc. Les Premières nations voudront peut-être récupérer les terres et les exploiter. Comment ferez-vous alors? Les Premières nations recevront-elles des terres qui sont grevées pour diverses raisons. Ce n'est pas une simple question d'argent.

M. Lee: Nous avons deux situations différentes. La première est la façon «ancien monde», lorsque les choses étaient faites différemment et que les gens d'autres parties du monde s'établissaient dans le sud du Canada. C'est alors qu'on a créé des parcs nationaux comme celui de Banff. Ces terres sont pour la plupart considérées comme appartenant au groupe des terres «prises», des décisions ayant été prises de vendre les terres, etc. Il y a des cas pour lesquels les tribunaux ont dit qu'il existe des droits résiduels, et nous respecterons ces droits.

Passant au monde moderne, les parcs nationaux — je n'ai malheureusement pas apporté de statistiques avec moi —, y compris les aires marines nationales de conservation, le cas échéant, sont établis en collaboration avec les peuples autochtones. Vous ne le saviez peut-être pas.

J'obtiendrai le chiffre exact plus tard, mais je vais vous donner une estimation. Je pense que 67 p. 100 de l'actuelle superficie totale des parcs nationaux ont fait partie du processus de revendications territoriales en collaboration avec les Autochtones. Nous fonctionnons en mode de cogestion. Cela ne signifie pas que tout est parfait. Il reste du travail à faire. Nous apprenons à travailler ensemble différemment.

L'histoire récente est différente de l'histoire ancienne. La seule chose que je peux dire est que nous allons définitivement avancer sur cette voie. Il est cependant une prémisse fondamentale. Lorsque nous décidons de créer un parc national ou une aire marine de conservation, nous prenons une décision permanente. Ce n'est pas temporaire. Nous ne disons pas «Nous pensons que nous aurons un parc national pendant dix ans». Nous l'aurons pour toujours. C'est là l'objectif et l'entente. Nous n'allons pas entrer dans quelque chose qui ne va pas jusqu'au bout. Ces lieux sont créés pour le long terme. Je ne dis pas que les gens ne peuvent pas changer d'avis. Cependant, la prémisse fondamentale, lorsque nous créons un parc national, est que nous serons là pour le long terme.

Le sénateur Christensen: Monsieur Lee, lorsqu'on regarde le tableau d'ensemble, il y a certainement beaucoup d'opposition et de craintes chez les gens vivant en zone côtière à cause, bien sûr, de ce qui est arrivé dans un passé pas très lointain aux pêcheries et de la perte de cette industrie dans bien des cas. Les gens qui essaient de se tailler une autre vie dans le secteur minier ou pétrolier voire même en montant une pêcherie côtière entendent l'expression «aire marine de conservation» et en déduisent qu'il s'agit d'une «aire de conservation du poisson», car le mot «marin» signifie que c'est dans l'eau, et c'est là que se trouvent les poissons.

Peut-être que le processus de consultation n'a à ce jour pas été aussi efficace qu'il aurait dû l'être. Je me demande si votre ministère a cherché des moyens de mettre en oeuvre un meilleur processus de consultation. Lorsque vous regardez le projet de loi, il ressort clairement qu'il est axé sur la région. Les terres qui sont du ressort de la province ne sont pas touchées. Si la zone n'est pas désirée, elle n'est pas touchée. La pêche continuera. Ces zones n'ont pas d'incidence sur les pêcheries. Ce que l'on protège, ce sont plutôt les richesses historiques et physiques sous l'eau.

Il y a une disposition visant l'exploitation pétrolière ou autre dans la zone générale. Je suis certaine que vous avez examiné cette question. J'aimerais savoir quels sont vos plans en vue d'un meilleur processus de consultation afin que les gens comprennent bien et se sentent moins menacés.

Je trouve le concept excellent et je pense que nous devrons examiner ce genre de choses. En même temps, les gens doivent accepter le programme.

M. Lee: Très bonne question, sénateur. Je ne pense pas avoir la réponse parfaite. Nous nous sommes trompés avec Bonavista. Nous nous y sommes mal pris. Nous n'avons pas mis en place la bonne structure, même si nos intentions étaient bonnes au départ.

J'ai eu par la suite une séance très intensive avec mon personnel. Je ne lui faisais pas de reproche, mais je lui ai demandé: «qu'est-ce qui a mal tourné? On ne peut pas gagner tout le temps. Avons-nous bien fait notre travail?» Nous en avons conclu que non. À l'époque, nous étions en train de nous lancer au lac Supérieur. Si nous avions commis des erreurs, nous ne voulions pas les répéter. Nous avons fait toute une série de choses très différemment.

C'est cette partie-ci qui est intéressante. Nous avons commencé ce processus en créant un comité regroupant, je pense, 12 personnes, et sept ou huit d'entre elles avaient commencé par dire qu'elles ne voulaient pas de cette aire. Jusque-là, nous n'avions rien fait de mal. Nous avions lancé le processus en 1997 et ils m'ont donné leurs recommandations il y a un an. J'ai reçu 100 recommandations exprimant un plein appui à la création de cette aire.

Les principes qui me poussent sont les suivants: tout d'abord, je vais écouter, prendre le temps, respecter les personnes avec lesquelles je travaille et engager au maximum la communauté concernée. C'est cependant un apprentissage pour tout le monde. Il faut y aller une étape à la fois.

Le problème survient lorsque vous vous présentez et que vous faites une grosse annonce — les gens aiment faire de grosses annonces — claironnant que vous lancez une étude de faisabilité. Tout d'un coup, tout le monde se redresse et de demande «Quelle incidence cela aura-t-il sur moi?» J'ai beaucoup pensé à cela et je sais que nous pouvons bien faire. Je sais également qu'il est toujours possible de commettre des erreurs.

Ceci s'applique davantage aux parcs nationaux, mais je pense que cela vaut également pour les aires marines de conservation: si vous pouvez rallier les gens autour d'une étude de faisabilité, si vous pouvez obtenir d'eux qu'ils soient prêts à travailler et à y réfléchir, vous réussirez. Il y a échec lorsque les gens ne comprennent pas ce qui se passe.

Il y a toujours une certaine malice dans ce genre de processus. Il y a toujours des gens malicieux qui, pour diverses raisons, ne voudront pas voir le projet se réaliser. Il vous faut gérer cela. Ce que je dis c'est qu'il faut prendre son temps, respecter la population locale et veiller à l'engager. J'ai une confiance énorme dans les gens et dans leur capacité d'examiner quelque chose et de décider: «Je le veux» ou «Je ne le veux pas» ou «J'aime beaucoup cela, mais j'aimerais que cela se présente sous telle forme». Si vous vous y prenez de la sorte, cela réussira.

Le sénateur Christensen: Je pense que c'est un concept totalement différent de celui qui s'applique aux parcs nationaux. M'appuyant sur l'étude que nous avons faite avec le sénateur Sibbeston dans le Nord, je sais que le vieux concept de parc national était que vous mettiez une clôture autour pour le protéger, et tout ce qui se trouvait à l'intérieur appartenait à Parcs Canada et tout le reste était autre chose. Je pense que les gens doivent, grâce à une bonne consultation et à du bon «marketing» si vous voulez, être amenés à comprendre qu'il y a une grosse différence.

Voyez-vous d'autres régions devenir des aires marines de conservation? Je songe ici au Yukon et, plus particulièrement, à la mer de Beaufort. L'on a toujours beaucoup parlé de la piste marine de la ruée vers l'or, passant par le lac Bennett et Tagish et suivant le fleuve Yukon comme étant un lieu historique ou patrimonial. Verriez-vous ce genre de choses s'inscrire dans un plan comme celui-ci?

M. Lee: Non. La piste de la ruée vers l'or du Klondike, y compris le tronçon du lac Bennett, a été déclarée un lieu historique national.

Le sénateur Christensen: Est-ce un lieu historique national jusqu'à Dawson City?

M. Lee: Non, pas jusqu'à Dawson City. Il est possible que cela soit envisagé, mais pas en vertu du projet de loi dont vous êtes saisis. Cela devrait se faire sous Patrimoine Canada, sous la rubrique lieux historiques.

Le président: Le projet de loi est important. Il traite de conservation, de patrimoine et de droits ancestraux des Autochtones. Il nous faut également adopter le projet de loi sur le Yukon. Après la question du sénateur Adams, nous bouclerons cette partie de la réunion et prendrons des dispositions pour que M. Lee et son personnel puissent revenir nous voir à une autre occasion, mais le plus tôt possible. La qualité des renseignements que vous nous fournissez est telle que nous en voulons davantage encore.

M. Lee: Merci.

Le sénateur Adams: Avez-vous consulté certains des leaders autochtones?

M. Lee: Nous avons largement consulté les leaders autochtones par l'intermédiaire de l'APN, les représentants inuits et inuvialuits et plusieurs chefs de différentes régions du Canada. Nous avons par suite de cela apporté un certain nombre de changements au projet de loi. Par exemple, nous avons ajouté un article portant sur les connaissances écologiques traditionnelles. Nous avons modifié l'actuel paragraphe 4(2) pour englober une variété de processus de revendications autres que les revendications globales. Nous avons rendu cet article plus flexible.

Nous avons ajouté un article autorisant le gouverneur général à retirer des terres d'une aire marine de conservation réservée par décret si un tribunal conclut que nous avons en partie empiété sur des intérêts ancestraux. Dans une telle situation, nous n'aurions pas à relancer un processus législatif. Nous avons ajouté un paragraphe modifié de façon à ce qu'il soit clair que le ministre doit consulter les intervenants énumérés et les organisations autochtones. L'exigence de consulter relativement au règlement a été élargie. Voilà certains des moyens grâce auxquels nous avons pu régler un certain nombre de préoccupations autochtones.

Il est juste de dire que nous n'avons pas consulté chaque bande et chaque organisation autochtone au Canada. Le moment de les consulter vient lorsque vous leur demandez si elles seraient intéressées à avoir une de ces aires. Il y aurait alors des consultations très intensives.

Le sénateur Adams: Lorsque nous avons réglé une revendication territoriale au Nunavut, l'eau a été incluse — la mer — et près de 50 p. 100 du Nunavut, c'est de l'eau. Nombre des aires marines sont exploitées pour l'alimentation: on y pêche et on y chasse le phoque et d'autres animaux arctiques. Je me souviens qu'avant la privatisation par Parcs Canada, le ministre avait inclus un article indiquant qu'à l'avenir, une fois la zone devenue autochtone, il allait y avoir des consultations. Cette fois-ci, je ne vois pas cela dans le projet de loi C-10. Vous avez mentionné qu'une partie du processus de règlement des revendications territoriales serait incluse.

M. Lee: Je pense que nous avons couvert cela au paragraphe 10(1), et nous avons apporté cette modification avec l'aide et les conseils des Autochtones. Nous avons renforcé le texte. Nous disons que le ministre «consulte» les organisations, gouvernements et organismes autochtones constitués aux termes d'accords sur des revendications territoriales. Nous pensons que tout y figure maintenant.

Le sénateur Adams: Nous avons beaucoup de mammifères, et je songe tout particulièrement aux bélugas. Selon Pêches et Océans, la population de bélugas augmente dans certaines zones et disparaît dans d'autres. Dans certains endroits, il ne devrait y avoir aucune chasse. À l'avenir, en vertu du projet de loi C-10, serait-il possible d'établir une aire de protection des mammifères marins menacés d'extinction?

M. Lee: Si une aire était établie, par exemple, au large de l'île de Baffin ou d'Inlet Pond, le projet de loi aiderait les localités à gérer ces populations et à les maintenir. Cela, ajouté aux dispositions appropriées d'autres lois, veillerait à préserver l'espèce de l'extinction et enrichirait les connaissances des peuples autochtones locaux quant à la gestion de ces aires, et pas seulement les dossiers des chercheurs universitaires. Les habitants locaux trouveraient peut-être certaines de ces choses utiles et seraient peut-être poussés à s'intéresser davantage à participer à un partenariat.

Le sénateur Adams: À une époque, dans le parc Tuktut Nogait — et je n'en suis toujours pas très heureux — Parcs Canada avait trouvé 20 p. 100 de plus de pétrole, mais avait dit «Selon les règles, sénateur Adams, nous ne pouvons pas l'extraire». Ils ont perdu ces 20 p. 100. À l'avenir, pour ce qui est de l'exploitation minière, pétrolière et gazière, l'aire marine va-t-elle continuer d'être protégée à la manière d'un parc national après son amélioration?

M. Lee: Oui, pour le pétrole et le gaz. Permettez que je dise quelques mots au sujet de Tuktut Nogait. Je conviens que, en bout de ligne, nous n'avons pas trouvé de solution acceptable à toutes les parties. Il nous faudrait être plus prudents à l'avenir pour veiller à ce qu'il n'y ait pas de malentendus. Il y a eu certains malentendus. Cela est toujours malheureux, et nous nous efforçons toujours de les éviter.

Le président: Le comité va maintenant passer à la question suivante à l'ordre du jour, notamment l'étude article par article du projet de loi C-39.

Tout le monde est-il d'accord?

Des voix: D'accord.

Le président: Adopté.

Le titre est-il réservé?