LA RÉGLEMENTATION INTERNATIONALE EN MATIÈRE DE SÛRETÉ NUCLÉAIRE

L’Agence pour l’énergie nucléaire

Les discussions avec les représentants de l’AEN à Paris ont porté sur une foule de sujets, notamment le rendement des centrales nucléaires sur le plan de la sûreté. Les représentants de l’Agence ont mentionné que l’expérience vécue au milieu des années 90 par Ontario Power Generation (OPG), alors aux prises avec la chute du rendement de ses centrales, est au nombre des facteurs qui ont mené l’AEN à élaborer une série d’indicateurs de rendement relatifs à la sûreté. Ce nouveau programme a pour but de trouver une façon de détecter les signes avant-coureurs d’une chute de rendement, de sorte que des mesures correctives puissent être apportées avant que la situation ne se dégrade au point de causer l’arrêt de la centrale. Le travail relatif à ce programme se poursuit.

Les représentants de l’AEN ont souligné que depuis quelques années, le rendement des centrales nucléaires en exploitation dans le monde, y compris au Canada, tend généralement à s’améliorer sur le plan de la sûreté. En effet, la plus grande attention portée aux questions de sûreté à la suite de l’accident de Tchernobyl et les efforts déployés par des organisations comme l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (WANO), l’AEN et l’AIEA portent fruit.  Les membres du Comité et les représentants de l’AEN ont discuté du rôle de l’Agence en tant que tribune pour les discussions et l’établissement de consensus sur d’importantes questions de sûreté, et en tant qu’organisme qui participe aux décisions des pays membres dans le domaine de l’énergie nucléaire. L’Agence collabore notamment avec les organismes de réglementation nucléaire des pays membres. À la lumière des recommandations que le Comité a formulées dans son rapport intérimaire, à propos des risques sismiques à la centrale nucléaire de Pickering, ses membres étaient particulièrement satisfaits d’apprendre que l’AEN examine certaines questions dans ce domaine. Le Comité a entre autres appris que l’Agence effectue des examens pour établir si les marges de sûreté parasismique (établies selon la méthode d’évaluation de la marge parasismique) des vieux réacteurs répondent aux nouvelles normes en la matière. En collaboration avec les pays membres, l’AEN tente également d’établir un consensus sur l’utilité des EPR (évaluations probabilistes des risques) pour définir les risques sismiques. Le Comité a soulevé ces deux questions dans son rapport intérimaire et nous sommes impatients de connaître le résultat de ces discussions.    

 Le Comité s’intéresse également beaucoup au rôle de l’AEN sur le plan international pour favoriser les discussions et, lorsque c’est possible, l’établissement de consensus, sur des questions d’importance comme l’impact de la sûreté des installations nucléaires sur le nouveau marché concurrentiel de l’électricité, le maintien nécessaire, dans les centrales nucléaires, d’une culture axée sur la sûreté, l’établissement d’une main-d’œuvre technique qualifiée qui permettra d’assurer la relève dans l’industrie nucléaire et les représentants de l’AEN ont remis aux membres du Comité de nombreux documents utiles traitant de ces questions, notamment La réglementation de l’énergie nucléaire face à la concurrence sur les marchés de l’électricité, Regulatory Aspects of Life Extension and Upgrading of NPPs (Nuclear Power Plants) et Assuring Future Nuclear Competencies.

En ce qui a trait à la culture axée sur la sûreté, les membres du Comité ont parlé de la possibilité de faire subir aux opérateurs de centrales nucléaires des tests de dépistage de la consommation de drogues et d’alcool. Les représentants de l’AEN ont souligné qu’un tel dépistage obligatoire constitue une question complexe qui est liée aux droits de l’homme et au droit du travail. Or, les dispositions dans ce domaine varient d’un pays à l’autre et sont fortement liées à la souveraineté de chaque état. En outre, il n’existe pas de normes internationales précises à ce chapitre. Les membres du Comité croient fermement qu’il est nécessaire de se pencher sur cette question à l’échelle nationale et internationale. À l’échelle nationale, le Comité a fait la recommandation suivante dans son rapport intérimaire en ce qui a trait à la sûreté des installations nucléaires. Nous croyons qu’il est important de réitérer cette recommandation :

Le Comité recommande qu’au nom de la sécurité du public le gouvernement de l’Ontario et le gouvernement fédéral examinent la possibilité d’apporter aux lois sur les droits de la personne des modifications qui permettraient de soumettre à des tests de dépistage de la consommation d’alcool et de drogues les personnes qui travaillent dans des domaines où la sécurité du public est en jeu. En attendant, le Comité recommande que les représentants syndicaux et patronaux à OPG donnent la priorité à la création d’un programme de dépistage de la consommation d’alcool et de drogues qui ne contrevienne pas aux lois en vigueur.

Le Comité trouve dommage qu’il n’y ait toujours pas consensus au sein de la communauté internationale sur l’importance de promouvoir et de normaliser les tests de dépistage. Il apparaît paradoxal que des pilotes de ligne et des chauffeurs de camion soient choisis au hasard pour subir des tests de dépistage de la consommation de drogues ou d’alcool, au nom de la sécurité du public, alors que ce n’est pas le cas des opérateurs chargés d’assurer le fonctionnement sûr des réacteurs nucléaires. Le Comité estime qu’il s’agit d’une lacune sérieuse dans le contexte d’une culture axée sur la sûreté, en particulier si l’on considère qu’une réaction nucléaire incontrôlée ou une explosion imputable à l’erreur d’un opérateur (comme ce fut le cas à Tchernobyl) causerait plus de tort à l’environnement et à la population qu’un avion, tombé aux mains d’un terroriste, qui s’écraserait contre le bâtiment réacteur d’une centrale nucléaire. Le Comité souhaite que ce problème soit examiné dans les contextes national et international et demande à l’AEN d’envisager de se pencher sur cette question.  

L’Agence internationale de l’énergie atomique

À Vienne, les membres du Comité ont rencontré des représentants de haut niveau de l’AIEA. Ils ont notamment discuté en détail des normes de sûreté internationales et de la réglementation à cet égard. Les membres ont appris que bien que la sûreté nucléaire et les normes de sûreté n’aient toujours représenté qu’une faible proportion des activités de l’AIEA (par rapport à son travail de vérification), la situation a commencé à changer. Même si les organismes de réglementation de chaque pays membre continuent d’avoir le dernier mot en matière de normes de sûreté nucléaire, elles considèrent de plus en plus l’AIEA comme une tribune qui permet d’établir un consensus sur des normes à portée internationale. D’ailleurs, le Comité a appris que la Commission on Safety Standards (commission pour les normes de sûreté) de l’AIEA, avec laquelle le Canada collabore entièrement, a déjà établi environ 70 normes de sûreté distinctes visant diverses applications de l’industrie nucléaire. En outre, l’AIEA a produit quelque 200 publications dans le domaine de la sûreté nucléaire, notamment des guides, des listes d’exigences relatives à des impératifs internationaux comme ceux qui sont énoncés dans la Convention sur la sûreté nucléaire et des documents d’information de base sur la sûreté relative aux rayonnements.       

Bien qu’il existe évidemment un vaste éventail de normes de sûreté reconnues à l’échelle internationale, il n’existe pas encore de mécanisme obligatoire régissant leur application. De nombreux pays, dont le Canada, s’appuient sur ces normes internationales pour élaborer des normes nationales.  Les membres du Comité ont soulevé la possibilité et la pertinence de définir des normes internationales obligatoires sous l’égide de l’AIEA. Plusieurs des représentants de l’Agence ont souligné que l’industrie nucléaire semble s’intéresser à un régime réglementaire international (comportant par exemple des normes de sûreté obligatoires), sauf qu’un tel système n’existe toujours pas.

Un autre membre du personnel de l’AIEA a émis une opinion différente sur l’opportunité de confier à l’Agence le rôle d’organisme de réglementation international. Cette personne a fait remarquer que le rôle actuel de l’AIEA n’est pas d’agir comme « gendarme du monde », ce qui est probablement une bonne chose puisque l’Agence conserve ainsi sa crédibilité. L’AIEA offre certains services aux pays membres, notamment des examens détaillés de la sûreté d’exploitation des centrales nucléaires, effectués par des experts des pays membres formant une équipe d’examen de la sûreté d’exploitation (OSART)[8]. Selon cette représentante, si vous n’êtes pas un agent de police, les gens ne vous cacheront rien. Puisqu’elle conserve la confiance des exploitants, l’AIEA peut accéder à toute l’information dont elle a besoin pour réaliser un examen approfondi de la sûreté d’exploitation des réacteurs concernés. Étant donné que ces deux points de vue sont valables, la solution réside peut-être dans le maintien du mandat actuel de l’AIEA et la création d’une agence de réglementation distincte à portée internationale.

Dans son rapport intitulé Nuclear Safety Review for the Year 2000, l’AIEA mentionne que les normes internationales représentent l’un des aspects de la sûreté qui prendront probablement de l’importance au cours des prochaines années. L’Agence souligne que la mondialisation grandissante des marchés est l’une des raisons qui l’amènent à penser que cette question devra être réglée. En effet, la différence qui existe entre les normes de sûreté de chaque état pose de plus en plus un problème. L’AIEA donne des exemples de problèmes commerciaux qui risquent de survenir, notamment l’application de critères différents pour l’irradiation des produits de base et les cas où les normes en vigueur dans le pays du propriétaire d’une centrale nucléaire diffèrent de celles du pays dans lequel la centrale est exploitée.  Même si elle ne va pas jusqu’à préconiser la création d’un régime de réglementation international, l’AIEA reconnaît tout de même que « … les états commenceront à déterminer les secteurs pour lesquels il serait souhaitable d’harmoniser les normes de sûreté à l’échelle internationale. À ce titre, l’AIEA représente l’organisme de coordination tout désigné pour établir des normes communes. » [Traduction libre][9] Selon le Comité, la transition vers un régime de réglementation international serait avantageuse sur les plans de la concurrence et de la sûreté nucléaire dans son ensemble.

Recommandation 11 :  
Le Comité recommande que le Canada appuie et favorise l’élaboration et la mise en œuvre d’un régime réglementaire international en matière de sûreté nucléaire pour régir des normes internationales obligatoires.  

 

La question des inspections effectuées par les équipes d’examen de la sûreté d’exploitation (OSART), abordée lors des discussions susmentionnées, a donné lieu à une autre discussion sur ce service offert par l’AIEA aux pays membres.[10]  L’examen par une OSART de la sûreté d’exploitation d’une centrale nucléaire doit faire l’objet d’une demande de la part de l’organisme de réglementation du pays membre concerné. Il n’appartient pas à l’AIEA de déterminer les réacteurs à évaluer ni d’établir la fréquence ou la nature des examens. Les représentants ont mentionné que certains pays, notamment la France, utilisent abondamment ce service et demandent chaque année que l’un de leurs réacteurs soit examiné. En 2001, six de ces inspections ont été effectuées, dont au moins une en France, aux États-Unis, en Chine et en République tchèque. En outre, les représentants ont souligné que le Canada semble hésitant à demander des inspections menées par une OSART, tout en reconnaissant que de nombreux examens comparables de réacteurs canadiens ont été réalisés par l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (WANO).  

Recommandation 12 :  
Le Comité recommande que chaque centrale nucléaire canadienne fasse l’objet d’inspections de routine par l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires et d’un examen à tous les cinq ans effectué par une OSART.    

 Les membres du Comité ont également appris qu’en dépit de la participation fréquente d’experts canadiens à des examens en tant que membres d’une OSART, le Canada ne s’est prévalu de ce service qu’à une seule reprise, soit en 1987, pour sa centrale de Pickering. Les discussions ont porté sur les raisons possibles de cette situation et sur le fait que si le Canada avait davantage demandé ce type d’examen par le passé, la population canadienne n’afficherait pas aujourd’hui autant de scepticisme à l’égard de l’industrie, qui vante la sûreté des réacteurs canadiens. En outre, il a été mentionné que le Canada pourrait constituer un bon exemple pour d’autres pays, notamment ceux de l’Europe de l’Est, s’il demandait que des examens indépendants soient menés par une OSART.

Le Comité appuie ce raisonnement et recommande aux exploitants de centrales canadiennes d’envisager de faire appel à l’AIEA pour soumettre leurs centrales nucléaires à des examens par une OSART et à d’autres évaluations de sûreté. À leur retour au Canada, les membres du Comité ont été heureux d’apprendre que la Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN), forte de l’appui et de l’entière collaboration d’Ontario Power Generation (OPG), a déjà demandé à l’AIEA de procéder à un examen de la centrale nucléaire Pickering A.  Selon ce qui est prévu actuellement, l’équipe internationale d’experts sera sur le terrain vers la fin de 2002. Le Comité tient à féliciter la CCSN et OPG pour cette approche proactive et reconnaît qu’OPG et d’autres exploitants canadiens ont régulièrement fait appel à l’Association mondiale des exploitants de centrales nucléaires (WANO) pour des examens par des pairs. La recommandation suivante a pour objet  d’atténuer les inquiétudes et le scepticisme du public à l’égard de la sûreté des centrales nucléaires :

Recommandation 13 :  
Le Comité recommande que soient rendus publics les résultats complets de tous les examens de centrales nucléaires canadiennes réalisés par l’AIEA et la WANO.

 

Droit et responsabilité nucléaires

Dans son rapport intérimaire, le Comité sénatorial permanent de l'énergie, de l'environnement et des ressources naturelles a abordé la question des montants d’assurance responsabilité au Canada. En vertu de la Loi sur la responsabilité nucléaire, les exploitants de centrales nucléaires sont tenus de posséder une couverture d’au moins 75 millions de dollars (canadiens). Le gouvernement fédéral doit verser les indemnités si le coût des dommages excède ce montant. Le montant de la couverture prévu au terme de la Loi est de beaucoup inférieur à la norme internationale à ce chapitre. Aussi le Comité a-t-il exhorté le gouvernement à corriger cette situation dans les plus brefs délais en modifiant la Loi. Les discussions des membres du Comité avec les représentants de l’AEN et de l’AIEA n’ont pas changé le point de vue du Comité sur cette question. Au contraire, plus que jamais convaincu de l’urgence de la situation, le Comité réitère la recommandation contenue dans son rapport intérimaire :

Le Comité recommande que le gouvernement procède immédiatement à la modification de la Loi sur la responsabilité nucléaire et qu'il maintienne et augmente la protection garantie par l'assurance que doit détenir l'exploitant, du montant actuel de 75 millions de dollars au montant recommandé dans les Conventions de Paris et Vienne et se situant « à plus de 600 millions de dollars ».

Lors de sa visite à l’Agence pour la sûreté nucléaire, à Paris, le Comité a reçu de l’information sur les conventions qui régissent l’assurance en matière de responsabilité nucléaire en Europe. Il existe plusieurs de ces conventions et celles-ci ont fait l’objet d’un certain nombre de modifications et de suppléments au fil des ans. Les plus importantes d’entre elles sont d’ailleurs en cours de révision et selon toute vraisemblance le niveau de la couverture sera bientôt porté à 3 milliards de dollars canadiens, ce qui fera encore plus ressortir le caractère inadéquat de la couverture exigée au Canada (75 millions $CAN). La question de la couverture n’était peut-être pas aussi importante à l’époque où toutes les centrales nucléaires appartenaient aux états. Cependant, cet aspect prend de plus en plus d’importance depuis que les pays, dont le Canada, confient davantage au secteur privé la propriété des centrales nucléaires. Vous trouverez ci-après un bref historique des conventions qui régissent la responsabilité nucléaire en Europe et en Amérique du Nord.

Dès les tous débuts de l’industrie nucléaire, il est apparu évident que l’utilisation de cette forme d’énergie à des fins pacifiques comportait des risques qui ne pourraient pas être régis adéquatement par le droit de la responsabilité civile délictuelle, en raison de leur portée éventuelle et de leur nature. Cette branche du droit avait été créée pour couvrir les risques industriels classiques. Or, en cas d’accident nucléaire, elle risquait de compliquer l’établissement de la responsabilité des dommages pour toute personne victime de l’accident en question. Les états européens qui préconisaient l’exploitation de centrales nucléaires autonomes ont voulu s’assurer que des indemnités suffisantes pourraient être versées en cas d’accidents nucléaires. C’est pourquoi ils ont créé un régime spécial multinational (européen) de responsabilité nucléaire.

Le premier instrument à être mis sur pied a été La Convention sur la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire, adoptée le 29 juillet 1960, mieux connue sous le nom de Convention de Paris. Élaborée sous l’égide de l’OCDE, elle comporte certains principes régissant le droit en matière de responsabilité nucléaire. Au Canada, la Loi sur la responsabilité nucléaire s’appuie sur les mêmes principes :  

Ø      la responsabilité stricte de l’exploitant à l’égard des dommages subis par une tierce partie;  

Ø      la responsabilité exclusive de l’exploitant à l’égard des dommages subis par une tierce partie;  

Ø      la limitation de la responsabilité de l’exploitant en matière de temps et de montants réclamés;  

Ø      l’obligation pour l’exploitant de couvrir sa responsabilité au moyen d’une assurance ou d’une autre garantie financière;  

Ø      l’application de la Convention sans discrimination à l’égard de la nationalité, du domicile ou du lieu de résidence;  

Ø      l’obligation de s’en remettre au tribunal de la partie contractante, dans le pays où s’est produit l’accident.[11]

Comme nous venons de le mentionner, la Convention de Paris a une portée régionale (européenne), quatorze pays de l’Europe de l’Ouest constituant les parties contractantes. Elle a été modifiée à plusieurs reprises, notamment par le biais de la Convention complémentaire adoptée à Bruxelles en 1963. Ces deux ententes procurent un système de financement à trois niveaux. Le premier est constitué par la responsabilité des exploitants totalisant au moins 5 millions de DTS[12] (10 millions $CAN). Le deuxième niveau correspond à la différence entre la responsabilité de l’exploitant et 175 millions de DTS (350 millions $CAN), montant payé par le gouvernement du pays où s’est produit l’accident. Le troisième niveau est une somme de 300 millions de DTS (soit environ 600 millions $CAN) versée à même les cotisations de tous les pays ayant ratifié la Convention. Les discussions actuelles portant sur la modification de ce régime pourraient donner lieu à une augmentation de l’indemnité totale, qui passerait à 1,5 milliard de DTS (3 milliards $CAN).  

Le deuxième élément important du régime de responsabilité nucléaire est la Convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires. Elle a été établie par l’AIEA en mai 1963 dans l’espoir qu’elle devienne un régime à portée véritablement internationale. Elle est fondée sur les mêmes principes que la Convention de Paris. Trente-deux pays ont ratifié cette convention et bon nombre de ces pays ne possèdent pas de réacteurs nucléaires. Elle regroupe notamment des états de l’Europe, de l’Amérique centrale et de l’Amérique du Sud, de l’ancienne Union soviétique et de l’Afrique. La Convention de Vienne ne s’est pas imposée comme un régime de responsabilité à portée réellement mondiale, contrairement à son objectif. D’ailleurs, « … les pays producteurs d’énergie nucléaire qui ne sont pas signataires de la Convention de Paris ni de la Convention de Vienne comptent pour plus de la moitié de la puissance nucléaire installée dans le monde [Traduction libre] [13] ». Le Canada, le Japon, la Corée, la Russie et les États-Unis sont au nombre de ces pays[14].    

Comme dans le cas de la Convention de Paris, la Convention de Vienne a été modifiée depuis pour permettre une augmentation de la couverture en matière de responsabilité. En 1997, la couverture minimale a été portée à 300 millions de DTS (600 millions $CAN) par le biais d’un protocole d’amendement. Ce dernier a également permis d’élargir la définition de « dommages nucléaires » pour englober les dommages environnementaux, les pertes financières ainsi que les notions de mesures préventives et de pertes indirectes. Ces changements ont été apportés à la lumière de l’accident de Tchernobyl.

Avant même que la Convention de Vienne ne soit modifiée, l’AEN et l’AIEA ont, à des moments différents, proposé l’adoption d’un protocole conjoint dans le but d’éviter les litiges et les complications pouvant découler de l’application des deux conventions, certains pays ayant ratifié les deux alors que d’autres n’étaient parties qu’à une seule. L’accident de Tchernobyl a eu pour effet de convaincre pour de bon les parties intéressées de la nécessité d’un protocole conjoint. Cette catastrophe nucléaire majeure a causé des dommages à portée nettement internationale et régionale et démontré clairement la nécessité de disposer d’un cadre de responsabilité global. Le Protocole conjoint relatif à l'application de la Convention de Vienne et de la Convention de Paris fut donc adopté en 1988. En vertu du Protocole, les pays qui n’avaient ratifié que l’une des deux conventions bénéficiaient également de la couverture de l’autre convention.  

 Après l’accident de Tchernobyl, la communauté internationale a également pris conscience que les indemnités prévues au titre des conventions actuelles, mêmes modifiées, seraient insuffisantes si un autre accident d’une telle ampleur se produisait. Par conséquent, en 1997, au terme de vastes négociations, le comité permanent de l’AIEA sur la responsabilité en matière de dommages nucléaires a adopté la Convention on Supplementary Compensation for Nuclear Damage (convention sur les indemnités supplémentaires relatives à des dommages nucléaires), convention autonome qui pouvait être signée par tout pays qui le désirait, qu’il soit partie à la Convention de Paris, à la Convention de Vienne ou aux deux. Cette convention comporte un système à deux niveaux. Le premier niveau d’indemnités proviendra de la couverture de 300 millions de DTS (600 millions CAN) assurée par l’exploitant ou le pays dans lequel la centrale est exploitée (ou par les deux, selon les lois du pays en question). Le deuxième niveau proviendra d’un fonds international constitué par toutes les parties contractantes. La valeur du fonds sera fonction du nombre d’états qui en viendront à ratifier la convention, mais si la plupart des pays exploitant des centrales nucléaires y adhèrent, on s’attend à ce qu’il corresponde à peu près à la valeur du premier niveau. La convention précise également la façon dont les indemnités seront réparties (de façon à couvrir les victimes vivant à l’intérieur et à l’extérieur du pays où s’est produit l’accident). Les États-Unis et neuf autres pays ont signé la convention mais ne l’ont pas encore ratifiée. Le Canada étudie toujours la possibilité de s’y joindre. À ce jour, l’accord a été entériné par seulement trois pays, soit l’Argentine, la Roumanie et le Maroc.    

Les membres du Comité et les représentants de l’AEN ont aussi discuté de la situation nord-américaine en matière de responsabilité nucléaire. Certaines inquiétudes ont été soulevées en ce qui a trait à l’énorme différence qui existe entre les niveaux de couverture respectifs de nos deux pays. Aux États-Unis, la Price Anderson Act limite la responsabilité des exploitants commerciaux de centrales nucléaires à 9,4 milliards $US à l’échelle nationale. Pour chaque réacteur, les exploitants doivent obtenir une assurance privée de 200 millions $US en plus d’un « deuxième niveau » d’assurance d’une valeur de 88 millions $US. Cette loi vient à échéance en août 2002 et son renouvellement a suscité des débats animés au Congrès américain au cours de la dernière année. La Chambre des représentants a déjà voté en faveur du renouvellement de la loi pour quinze autres années. Le 7 mars 2002, le Sénat des États-Unis a approuvé la reconduction de la loi pendant dix autres années. Cette proposition fera maintenant partie de la loi exhaustive sur l’énergie. Étant donné que le plan de l’administration Bush en matière d’énergie prévoit une contribution accrue des centrales nucléaires pour la production d’électricité, il est très improbable que la loi ou la reconduction proposée ne subisse des changements importants, bien que les critiques continuent d’affirmer qu’aucune autre industrie ne bénéficie d’une telle protection en matière de risques financiers.[15] Certains critiques de l’option nucléaire sont d’autant plus outrés de la limite de couverture (9,4 milliards $US) qu’une étude américaine réalisée en 1982 a établi que le pire scénario d’accident dans une centrale nucléaire engendrait des coûts de l’ordre de 24,8 milliards $US à 590 milliards $US.[16]

Il suffit de comparer cette couverture obligatoire de 9,4 milliards $US à la couverture d’assurance minimale de 75 millions $CAN imposée aux exploitants en vertu de la législation canadienne pour comprendre qu’il est impératif de modifier cette dernière dans les plus brefs délais. Le Canada et les États-Unis ont conclu un protocole d’entente établissement un accord de réciprocité dans le cas où un accident nucléaire survenu dans l’un des pays aurait un impact sur l’autre. Aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur la responsabilité nucléaire, le Canada a reconnu les États-Unis comme pays bénéficiant de la réciprocité pour l’application de la loi. Les États-Unis se sont pour leur part engagés à verser des indemnités aux victimes canadiennes de tout accident nucléaire survenant aux États-Unis. En dépit de cet accord, il est peut-être temps d’envisager sérieusement l’adoption d’une convention nord-américaine officielle semblable à la Convention de Paris ou de Vienne.

Recommandation 14 :  
Le Comité recommande que le gouvernement fédéral envisage, de concert avec les États-Unis et le Mexique, la possibilité d’établir une convention nord-américaine sur la responsabilité nucléaire.

 

La protection contre le terrorisme

Les attaques terroristes du 11 septembre contre les États-Unis ont soulevé des inquiétudes partout dans le monde sur le risque qu’une attaque similaire soit dirigée contre une centrale nucléaire et les conséquences d’une telle attaque. Les membres du Comité ont abordé cette question lors de leur rencontre avec les représentants de l’AEN et de l’AIEA. Les représentants de l’AEN ont mentionné que dans la plupart des pays membres, les structures de confinement des réacteurs sont conçues pour résister à l’impact de l’écrasement d’un avion de ligne. À l’époque où la majorité de ces réacteurs ont été construits, l’avion de ligne type était de la dimension d’un Boeing 707. Jamais n’avait-on envisagé la possibilité qu’un appareil rempli de carburant, de la taille de ceux qui ont percuté le World Trade Centre, ne vienne délibérément s’écraser sur un édifice. Le Comité a appris que les membres de l’AEN débattent actuellement des mesures additionnelles à prendre pour réduire le risque d’une attaque semblable. Ils ont notamment indiqué qu’en bout de ligne, bon nombre des décisions à ce chapitre seront basées sur des motifs politiques plutôt que techniques. Par exemple, de quelle façon le ministère de la Défense de chaque pays protégera-t-il les réacteurs contre des attaques? Comme on peut s’y attendre, la majorité des renseignements à cet égard sont confidentiels. Tous les pays membres de l’AEN ont intensifié les mesures de sécurité dans leurs centrales nucléaires et ont établi des plans d’intervention en cas d’urgence.            

Les membres du Comité ont aussi abordé le sujet de la sécurité face au terrorisme avec les représentants de l’AIEA. L’un des aspects du mandat de l’AIEA en matière de garanties consiste à apporter du soutien pour assurer la protection des matières nucléaires. La protection des installations nucléaires contre des attaques terroristes fait donc partie de ce mandat. Comme la visite des membres du Comité s’est déroulée très peu de temps après les événements du 11 septembre, les représentants rencontrés ont souligné que la réaction de la majorité des membres de la communauté internationale faisait encore l’objet de vives discussions. En fait, les membres du Comité ont appris que l’AIEA tiendrait une importante conférence internationale sur le sujet quelques semaines plus tard. La conférence en question (International Symposium on Nuclear Safeguards, Verification and Security) s’est déroulée à Vienne du 29 octobre au 2 novembre 2001. La dernière journée de la conférence a eu lieu une séance spéciale sur le terrorisme nucléaire et les moyens d’améliorer les structures nationales et internationales qui permettent de protéger les matières et les installations nucléaires contre des attaques éventuelles.  

Le directeur général de l’AIEA, Mohamed ElBaradei, a déclaré que la volonté des terroristes de commettre des actes suicidaires pour arriver à leurs fins destructrices rend la menace du terrorisme nucléaire beaucoup plus plausible qu’elle ne l’était avant le 11 septembre.[17] Auparavant, on considérait que la plus grande menace terroriste pour une centrale nucléaire provenait de l’intérieur, par exemple d’un employé de la centrale qui déciderait de saboter les dispositifs de sûreté. Cette possibilité continue de représenter une menace beaucoup plus grande, mais les attaques du 11 septembre ont eu pour effet de braquer temporairement les projecteurs sur la menace extérieure. Toutefois, il ne faut pas oublier que la dévastation causée par une réaction ou une explosion nucléaire incontrôlée (par exemple, dans le cas d’un réacteur qui exploserait) serait considérablement plus grande que les dommages résultant d’une attaque extérieure menée par des terroristes avec un avion ou un camion bourré d’explosifs.

Le 1^er novembre 2001, l’AIEA a diffusé un communiqué de presse dans lequel elle soulignait que l’industrie nucléaire a toujours été assujettie à des mesures de sécurité et de protection plus rigoureuses que toute autre industrie.

« Depuis ses tous débuts, l’industrie nucléaire est parfaitement consciente du risque que des matières nucléaires ne tombent aux mains de terroristes. Que ce soit au niveau des exploitants, des états ou de la communauté internationale, il existe une infrastructure complexe qui permet de s’assurer que toutes les matières nucléaires sont dénombrées et qu’elles sont protégées contre toute tentative de détournement, de vol ou de sabotage. Cependant, comme tout grand complexe industriel, les installations nucléaires ne sont pas à l’abri des actes de guerre. » [Traduction libre] [18]

Lors de la rencontre entre les membres du Comité et les représentants de l’AIEA, les discussions sur la sûreté des réacteurs ont notamment porté sur le fait que l’on admet de plus en plus que la protection des réacteurs contre les attaques terroristes est une question à portée internationale au même titre que la sûreté des réacteurs. Les retombées radioactives d’une telle attaque terroriste ne feraient pas de distinction entre les frontières. Après les attaques du 11 septembre, le directeur général de l’AIEA a fait la déclaration suivante : « Toute menace extraordinaire nécessite des mesures extraordinaires et le monde entier doit unir ses efforts pour assurer la protection des matières nucléaires. » [Traduction libre][19] 

Depuis le 11 septembre 2001, les pays membres accordent une attention particulière aux questions des normes internationales, de la surveillance et de la réglementation en matière de mesures de sécurité. L’AIEA s’est déjà dotée d’une convention internationale régissant l’aspect de la sûreté (la Convention sur la protection physique des matières nucléaires), mais d’aucuns considèrent que la Convention a des lacunes. Aussi est-il nécessaire de la renforcer à la lumière des événements du 11 septembre. À titre d’exemple, la Convention, dont le Canada est signataire, se limite à définir les normes applicables au transport international des matières nucléaires pour les protéger contre le vol. Elle ne précise pas d’exigences pour assurer la protection physique des matières nucléaires lors de leur utilisation, entreposage ou transport à l’intérieur d’un pays donné ni de normes de protection contre les actes de sabotage, y compris les actes commis par les terroristes.[20]  (Nous faisons référence ici au cadre international et ne présumons pas que les états ne possèdent pas de telles normes de protection.) 

L’AIEA collabore depuis un certain temps avec certains pays membres pour modifier la Convention, et les récents événements aux États-Unis n’ont fait qu’ajouter à l’urgence de la situation. Les auteurs de l’un des documents présentés lors de la séance spéciale de la conférence de l’AIEA ont vivement réclamé l’adoption de normes applicables à la protection des matières nucléaires et la création d’une forme quelconque de mécanisme réciproque de surveillance internationale visant les programmes nationaux de protection.[21] La Convention sur la sûreté nucléaire a en outre été proposée comme modèle. En vertu de cette dernière, les pays signataires acceptent de soumettre un rapport à la communauté internationale à tous les deux ans, par l’entremise de l’AIEA, sur la façon dont ils respectent les normes de sûreté énoncées dans la Convention. En vertu de ce mécanisme, les experts internationaux demandent à certains pays de préciser leurs pratiques et font preuve de persuasion pour amener tous les pays signataires à respecter leurs engagements. La même approche pourrait s’appliquer à la Convention sur la protection physique des matières nucléaires.[22]

Le Comité a noté avec intérêt que l’AIEA tente de trouver des moyens de mieux venir en aide aux pays qui possèdent des installations nucléaires mais qui ne sont pas en mesure d’accroître leurs mesures de sécurité. C’est d’ailleurs dans ce but précis que l’Agence envisage la création d’un fonds international pour la protection contre le terrorisme nucléaire. Elle a déjà reçu une somme de 1,2 million $US de la Nuclear Threat Initiative (NTI)[23] pour commencer à examiner la sûreté des installations nucléaires dans le monde, établir les améliorations nécessaires et s’assurer de la participation financière des états membres pour apporter ces améliorations. L’AIEA espère que les contributions des gouvernements et des organismes seront importantes puisque ce fonds permet d’offrir une solution mondiale à une menace mondiale.[24]

Recommandation 15 :
Le Comité exhorte le gouvernement à continuer de collaborer étroitement avec l’AIEA dans le cadre de cette initiative cruciale, pour lutter contre la menace terroriste qui vise les installations nucléaires du monde entier.