Délibérations du Comité sénatorial permanent
des finances nationales
Fascicule 41 - Témoignages
OTTAWA, le mardi 4 juin 2002
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui à 9 h 32 pour faire l'examen du Budget des dépenses pour l'exercice se terminant le 31 mars 2003 (financement des fondations).
Le sénateur Lowell Murray (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Chers collègues, nous allons discuter aujourd'hui du financement et de la responsabilisation des fondations indépendantes chargées de mettre en oeuvre la politique gouvernementale.
Je ne pense pas que quiconque conteste le droit et le devoir du gouvernement de tenter de mettre en place un cadre de diversification des modes d'exécution. Aucun d'entre nous ne souhaite empêcher le gouvernement d'inventer des façons novatrices et souples de mettre en oeuvre la politique gouvernementale. Ce processus n'est pas remis en question.
Je crois pouvoir dire que pour les membres de notre comité et, je crois, pour l'ensemble du Sénat, l'enjeu ultime est la responsabilité financière de ces fondations à l'égard du Parlement et, bien entendu, leur reddition de comptes au sujet de l'activité gouvernementale dans laquelle elles sont engagées.
Les honorables sénateurs se souviendront que nous avons abordé cette question avec des hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor et, très récemment, avec la présidente du Conseil du Trésor lorsqu'elle a comparu devant nous la semaine dernière. J'ai relu la transcription de cette séance ce matin. Au moment où nous discutions de ces fondations, en réponse à une question au sujet de la surveillance du Bureau du vérificateur général, entre autres, M. Neville, du Conseil du Trésor, qui participait à la discussion, a déclaré, et je cite ses propos:
M. Neville: Cela dit, chaque fois que l'on prend la décision d'accroître la responsabilisation, il va de soi que l'on altère l'arrangement d'une tierce partie. On la rapproche du gouvernement.
Le président: Qu'y a-t-il de mal à cela?
M. Neville: À un moment donné, il ne s'agira plus d'un instrument externe; il fera partie du gouvernement.
Ces fondations représentent un grand changement par rapport à la façon dont on faisait les choses dans le passé. Tout en faisant droit au souhait du gouvernement d'avoir plus de souplesse, nous devons trouver une façon de préserver la responsabilité essentielle de ces organisations et des ministres envers le Parlement. C'est notre travail. Si le Bureau du vérificateur général peut nous aider à accomplir cela, nous lui en serions fort reconnaissants.
J'ai le plaisir de souhaiter la bienvenue à Mme Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada.
Madame Fraser, vous avez la parole.
Mme Sheila Fraser, vérificatrice générale du Canada, Bureau du vérificateur général du Canada: Honorables sénateurs, je vous remercie de me donner de la possibilité de discuter du chapitre 1 de notre rapport d'avril 2002 intitulé «Soustraire des fonds publics au contrôle du Parlement». Je suis accompagnée aujourd'hui de Mme Maria Barrados, vérificatrice générale adjointe, et de M. John Mayne, directeur principal responsable de la vérification.
Honorables sénateurs, dans ce chapitre, nous faisons part au Parlement de sérieuses inquiétudes au sujet de la régie et de la reddition de comptes dans l'application des politiques fédérales. Pour que le gouvernement rende des comptes, le Parlement doit approuver ses plans de dépenses et examiner de près les résultats qui en découlent. De plus, la prestation des programmes et des services gouvernementaux doit être respectueuse des valeurs et de l'éthique du secteur public.
Dans les cas où le gouvernement fédéral a délégué les responsabilités relatives aux programmes à certaines fondations — par l'intermédiaire de ce que nous avons appelé «mécanismes de régie déléguée» —, il n'a pas tenu compte de bon nombre de ces principes essentiels. Ces fondations reçoivent des fonds fédéraux sous la forme de subventions forfaitaires versées à l'avance et les redistribuent aux bénéficiaires admissibles au fil de nombreuses années. Citons en exemple les cas bien connus de la Fondation canadienne pour l'innovation, qui a reçu 3,15 milliards de dollars en fonds fédéraux, la Fondation canadienne des bourses d'études du millénaire, qui a reçu 2,5 milliards de dollars, et Inforoute Santé du Canada Inc., qui a reçu 500 millions de dollars.
Lorsque le gouvernement fédéral s'associe avec des organisations externes partenaires pour exécuter des programmes — par le biais de ce que nous avons appelé des «mécanismes de collaboration», la régie et la reddition de comptes exigent aussi une attention. Nous sommes heureux de constater qu'en ce qui concerne certains éléments du cadre de régie, Infrastructure Canada, le nouveau mécanisme de collaboration que nous avons examiné dans ce chapitre, constitue une amélioration par rapport au programme qu'il a remplacé.
[Français]
Nous avons examiné d'autres mécanismes de régie déléguée mais nous avons ciblé les fondations parce que des fonds publics importants sont en jeu. Nous avons examiné six grandes fondations qui ont été créées depuis notre dernière vérification de ce secteur en 1999. Nous avons effectué des travaux de suivi d'autres fondations examinées préalablement.
Depuis 1996-1997, le gouvernement fédéral a transféré plus de 7,3 milliards de dollars à des fondations bien avant que ces fonds ne soient nécessaires. Au 31 mars 2001, la presque totalité de ce montant transféré était encore dans les comptes bancaires et d'autres placements des fondations. Il faudra de nombreuses années avant que les bénéficiaires ultimes visés, soit des étudiants, des fournisseurs de soins de santé et autres, ne touchent cet argent.
Le montant a été comptabilisé comme une dépense du gouvernement. Ce traitement comptable compromet l'intégrité des résultats financiers déclarés du gouvernement. Ces mécanismes ne respectent pas les exigences essentielles de la reddition de comptes au Parlement, soit la présentation crédible des résultats, la surveillance ministérielle efficace et la vérification externe suffisante.
De plus, nous avons constaté des lacunes en ce qui concerne certaines caractéristiques fondamentales d'un cadre de régie adéquat, en particulier la transparence et la protection des valeurs et de l'éthique du secteur public. Il est essentiel d'avoir des mécanismes qui renforcent l'obligation de reddition des ministères envers le Parlement pour faire en sorte que ces mécanismes rendent compte des fonds publics qu'ils reçoivent.
Le ministre parrain doit être en mesure de faire un suivi stratégique des dépenses d'une fondation et de corriger le tir si quelque chose ne va pas ou si le gouvernement modifie ses priorités. Les ministres n'ont pas le pouvoir d'intervenir à moins d'intenter des poursuites si l'entente n'est pas respectée. Toutes les fondations que nous avons examinées ont des dispositions sur les états financiers et sur le rapport de vérification d'un vérificateur externe nommé par le conseil d'administration, c'est-à-dire la fonction de vérification traditionnelle qu'on retrouve dans le secteur privé.
Cependant, aucune des fondations ne fait l'objet de vérifications indépendantes de large portée qui ne sont pas limitées uniquement aux états financiers. Aucune n'est tenue de faire l'objet de vérifications de la conformité aux autorisations, du bien-fondé et de l'optimisation des ressources mises à sa disposition par le gouvernement fédéral.
C'est le genre d'assurance et d'information que le gouvernement veut habituellement obtenir d'une vérification de large portée réalisée par le vérificateur général. À mon avis, le vérificateur au service du Parlement devra, dans la plupart des cas, être nommé vérificateur externe des fondations.
Les fondations ont aussi un lien très faible avec le Parlement. La plupart ont été établies en tant que sociétés sans but lucratif en vertu de la Loi sur les corporations canadiennes plutôt qu'en vertu d'une loi directe. Cette pratique constitue un obstacle à la reddition de comptes.
La législation directe permet aux deux chambres du Parlement d'examiner, de débattre et d'approuver les projets de loi et, au Parlement, de rester maître des changements futurs par la voie de modifications législatives. Selon moi, toute nouvelle fondation devrait être établie par une loi directe.
De plus, on n'accorde pas suffisamment d'attention aux effets de ces nouvelles fondations sur le rôle du Parlement dans le processus d'examen, c'est-à-dire la façon dont il autorise et surveille les dépenses publiques. Le gouvernement doit solliciter l'opinion du Parlement sur la façon dont le transfert de sommes considérables aux fondations modifie le processus d'examen.
Compte tenu de la création ponctuelle de fondations au cours des dernières années, la tenue de ce débat n'a que trop tardé. Le comité a déjà fait un pas important en entreprenant l'examen du financement gouvernemental accordé aux fondations dans le cadre de sa revue du budget des dépenses des années 2002-2003.
[Traduction]
Les Canadiens s'attendent à ce que les fondations qui utilisent les fonds publics à des fins publiques respectent les valeurs et l'éthique du secteur public. Les ministères parrains doivent veiller à ce que le conseil d'administration et le personnel d'une fondation appliquent les codes de conduite et les dispositions sur les conflits d'intérêts du secteur public.
Les administrateurs nommés par le gouvernement fédéral peuvent jouer un rôle quant au maintien des valeurs et de l'éthique du secteur public, mais le gouvernement doit définir ses responsabilités plus clairement. Nous avons constaté que les ministères donnaient très peu de directives aux fonctionnaires fédéraux et aux autres personnes nommées aux conseils d'administration des fondations.
La communication au Parlement et au public de l'information sur ces fondations doit être améliorée. Les fondations publient des rapports annuels, mais peu d'entre elles prévoient le dépôt de ces rapports au Parlement. De plus, le Parlement ne reçoit pas de plans pluriannuels ni les constatations provenant des évaluations. Le Parlement reçoit quelques renseignements utiles dans les documents budgétaires des ministères parrains ou dans les rapports annuels des fondations, mais l'information sur le rendement pourrait être améliorée.
Le Conseil du Trésor a récemment adopté une politique sur les différents modes de prestation de services, ce qui est d'après nous une étape prometteuse. Cela signifie que les ministères parrains peuvent être tenus de fournir de l'information sur la régie et la reddition de comptes dans le cadre du processus d'approbation de nouveaux mécanismes tels que les fondations. Mais pour que la politique soit efficace, les ministères devront obtenir de meilleures directives sur les principales questions de régie qu'ils n'en obtenaient au moment de notre vérification. Le Secrétariat du Conseil du Trésor devra également disposer de ressources et de compétences appropriées pour surveiller comme il se doit le respect de la politique par les ministères.
En conclusion, honorables sénateurs, nous croyons que le gouvernement devrait réexaminer les cadres redditionnels et de gouvernance des fondations et d'autres mécanismes de régie déléguée. Il faut de toute urgence apporter des améliorations concrètes. Par exemple, dans les derniers budgets, on a annoncé l'octroi de fonds supplémentaires à certaines fondations. Le gouvernement devrait utiliser ces occasions pour renégocier les ententes de financement et améliorer les dispositions relatives à la régie et à la reddition de comptes. À moins de combler les nombreuses lacunes des cadres de régie des fondations, la reddition de comptes au Parlement continuera d'être compromise inutilement et les fonds publics qu'elles reçoivent continueront d'être soustraits au contrôle du Parlement.
Voilà qui met fin à ma déclaration liminaire. Nous sommes maintenant disposés à répondre à vos questions.
Le sénateur Lynch-Staunton: Il n'y a pas grand-chose à redire à votre exposé. Ce dernier reflète bon nombre des appréhensions qui ont été communiquées à notre comité, à la Chambre et même avant, au Comité de l'énergie, où vous avez témoigné il y a un an, lorsque le Sénat a été saisi de cet enjeu pour la première fois.
Savez-vous que dans de nombreuses fondations — et j'avoue qu'elles n'ont pas toutes été examinées — en cas de dissolution, l'argent qui reste, pour peu qu'il en reste, n'est pas remis au gouvernement mais distribué au prorata aux bénéficiaires des subventions au fil des ans?
Mme Fraser: Je sais que cela a été le cas de la Fondation d'appui technologique au développement durable. Je pense qu'il y en a d'autres également.
Dans certains cas, il n'est pas fait mention de ce qui arriverait advenant la dissolution de l'entité. Par exemple, l'un des tableaux du chapitre 1 porte sur Génome Canada, et il n'est pas fait mention de ce qui se passerait en pareil cas. Ce n'est pas la même chose pour Inforoute Santé du Canada Inc. Le problème, c'est qu'il n'existe pas de pratique uniforme d'une fondation à l'autre. Cela dit, vous avez raison. Dans le cas de certaines fondations, les fonds ne seraient pas remis au Trésor. En tout cas, au moment de notre vérification, aucune disposition ne prévoyait qu'il en serait ainsi.
Le sénateur Lynch-Staunton: Le seul exemple que j'ai pu trouver est celui de la Fondation Asie-Pacifique où, en cas de dissolution, l'argent qui reste doit être remis aux gouvernements commanditaires et ce, au prorata de leurs contributions initiales.
Comme vous le dites, dans certains cas, il n'existe aucune disposition à cet égard; dans d'autres, l'argent est distribué aux bénéficiaires, alors que certains d'entre eux n'ont peut-être pas reçu de subvention depuis 20 ans. Le problème ne tient pas tellement à l'absence de reddition de comptes concernant la gestion des fonds, mais plutôt à la perte complète de contrôle des fonds une fois la gestion terminée. J'aimerais bien que notre comité se penche également sur cet aspect; c'est un problème beaucoup plus sérieux que l'on pense.
Mon autre question porte sur la politique du gouvernement. Je vais citer les propos qu'a tenus M. Neville lorsqu'il a comparu ici le 8 mai 2002. À la question suivante:
Pourquoi transférer tous ces fonds en une seule fois alors que les fondations ne sont pas prêtes à les utiliser?
M. Neville a répondu:
C'est la politique du gouvernement d'agir de la sorte.
Ce qui est juste. Je continue:
En transférant la totalité des fonds dès le début, plutôt que de les étaler sur une période de trois ou quatre ans, il assure à la fondation un financement stable. Il ne sera pas touché par l'arrivée au pouvoir d'un nouveau gouvernement ou par un changement de priorités du gouvernement de l'heure.
Je ne sais pas si vous voulez commenter cette déclaration. Selon moi, cette façon draconnienne et incontrôlable qu'a le gouvernement de l'heure d'imposer aux administrations futures sa politique est pour le moins excessive.
Mme Fraser: C'est l'une des préoccupations que nous avons soulevées concernant le financement préalable des programmes. Un grand nombre d'entre eux peuvent s'étaler sur une période de cinq ou dix ans.
Bon nombre de ces règles ont été introduites pour respecter certaines exigences comptables afin que ces transferts puissent être comptabilisés comme des dépenses dans les livres du gouvernement. De toute évidence, si certaines dispositions font en sorte qu'on ne peut récupérer les fonds — et il y a à cet égard toute une série de postes que les comptables pourraient passer en revue —, cela pourrait renforcer l'argument du gouvernement selon lequel il s'agit là de dépenses qui ont tout lieu d'être consignées comme telles. Nous avons également des préoccupations à l'égard de cette politique comptable.
Le président: Madame la vérificatrice générale, vous avez dit avoir constaté que certains éléments du cadre de régie, Infrastructure Canada, le nouveau mécanisme de collaboration que vous avez examiné dans ce chapitre, constitue une amélioration par rapport au programme qu'il a remplacé. Compte tenu de ces bonnes nouvelles, pouvez-vous tirer de ces arrangements des leçons qui pourraient s'appliquer aux fondations?
Mme Fraser: Nous avons constaté dans notre travail que la structure d'Infrastructure Canada constitue un progrès marqué. Notre vérification générale comportait plusieurs recommandations, que le Comité des comptes publics de la Chambre avait avalisées et auxquelles il en avait ajouté d'autres. Presque toutes ces recommandations ont été intégrées dans la nouvelle structure.
Je demanderais à M. Mayne de bien vouloir nous donner plus de détails.
M. John Mayne, directeur principal, Direction des opérations de vérification, Bureau du vérificateur général du Canada: Honorables sénateurs, voici quelques éléments positifs que nous avons notés dans ce mécanisme de collaboration: un rapport au Parlement et au public, des dispositions financières, une vérification d'optimisation des ressources et une vérification de conformité. Nous demandions une vérification financière des fondations, mais nous avons laissé entendre qu'il était nécessaire de mener une vérification plus large qui engloberait une vérification de l'optimisation des ressources et une vérification de conformité.
Ces éléments font partie du cadre de l'infrastructure. On prévoit des dispositions susceptibles de déboucher sur une bonne évaluation: la disponibilité des services dans les deux langues officielles; des procédures ouvrant droit à des mécanismes de plainte et de réparation pour les citoyens; ainsi que des consultations publiques. Cet arrangement comporte de nombreuses caractéristiques intéressantes qui, comme la vérificatrice générale l'a dit, répondent aux préoccupations que nous avions exprimées à la suite de vérifications précédentes. Nous avons été en mesure de les mettre en lumière et de souligner cette amélioration sensible dans l'arrangement. Il ne s'agissait pas d'un arrangement de type fondation, mais plutôt d'un mécanisme de collaboration avec les provinces qui renfermait bon nombre des éléments comptables valables que nous recherchions.
Le président: Ces caractéristiques pourraient-elles être appliquées concrètement et avec succès aux fondations?
M. Mayne: Oui. Les principes sous-jacents sont les mêmes que ceux que nous recherchons pour les fondations. Leur application serait quelque peu différente puisqu'il s'agit d'un arrangement différent. Mais nous recherchons les mêmes caractéristiques pour les fondations.
Le sénateur Cools: Comme je l'ai déjà dit au comité, j'ai énormément de respect et d'estime pour les témoins, en particulier pour la vérificatrice générale.
Mes commentaires ou mes questions font suite à la déclaration de M. Mayne en ce qui a trait au type de vérification que vous jugez souhaitable. À mon avis, il s'agit là d'une déclaration de promotion, de propagande ou de lobbying. Ma réaction, c'est que votre position en est une de politique et d'orientation stratégique. C'est peut-être une position comptable, mais ce n'est certainement pas une position de vérification. Chose certaine, c'est une question de politique gouvernementale. Je ne doute pas un instant que la position du gouvernement soit valable, mais le désaccord de la vérificatrice générale avec le gouvernement est en l'occurrence un désaccord qui porte sur une orientation stratégique et non sur une question de vérification.
Il y a quelques jours, lorsque la ministre elle-même a comparu, en réponse à ma question, elle a essentiellement dit la même chose, soit que les questions de politique relèvent du gouvernement. Je pense que vous savez clairement où je loge.
J'en arrive maintenant à une question portant sur la comptabilité. D'après ce que j'ai compris, madame la vérificatrice générale — et je dis cela avec tout le respect et l'estime que j'ai pour vous —, vous demandez à notre comité de se rallier à votre position. Je suis d'accord avec vous: le traitement qu'il convient d'accorder à ces fondations est quelque chose de nouveau. C'est un nouvel instrument qui est apparu sur la scène de l'administration fédérale rapidement et qui exige un jugement professionnel sûr de la part des fonctionnaires. Je sais pertinemment que le gouvernement du Canada, et en particulier le Secrétariat du Conseil du Trésor, a à son service une multitude de professionnels et de comptables talentueux et compétents.
Ma question se fonde sur une déclaration que l'on peut lire dans les Comptes publics du Canada 2001, à la page 1.35. Peut-être pourrais-je faire consigner cette déclaration au compte rendu. Elle figure à la deuxième moitié de la page et se lit ainsi:
Je ne peux déclarer sans équivoque que le gouvernement n'a pas respecté les normes objectives établies par le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public (CCSP) de l'Institut canadien des comptables agréés. Les normes comptables objectives formulées par le CCSP ne peuvent prévoir toutes les nouvelles mesures que les gouvernements prendront, et les propres conventions comptables énoncées par le gouvernement lui laissent la latitude de comptabiliser ces transferts comme dépenses dans l'exercice où les fondations ont été annoncées.
La vérificatrice générale aurait-elle l'obligeance d'expliquer et d'étoffer pour ma gouverne la position comptable du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l'Institut canadien des comptables agréés? Comme je l'ai dit tout à l'heure, il s'agit là de positions comptables.
Madame la vérificatrice générale, j'ai du mal à accepter que tous les comptables du Conseil du Trésor aient tort et que vous seul ayez raison. Cela est tellement noir et blanc. Or, j'estime qu'il y a énormément de gris à cet égard. J'aimerais bien que cette divergence d'opinion se règle de façon harmonieuse.
Mme Fraser: Honorables sénateurs, tout d'abord, comme vous le savez, ce n'est pas le rôle du vérificateur général de commenter la politique gouvernementale. Nous ne remettons pas en question la création de ces fondations, pas plus que les objectifs de programme qui sont les leurs. Toutefois, nous pensons qu'il serait sain d'avoir une discussion éclairée au sujet des dispositions comptables entourant ces nouveaux arrangements. Il s'agit là d'entités relativement nouvelles. Il serait donc bon que le Parlement discute avec le gouvernement de l'incidence de ces nouveaux arrangements sur la responsabilité des ministres à l'égard des fonds publics, compte tenu des sommes considérables — sept milliards et plus — qui ont été versées à ces fondations.
Pour ce qui est de demander au comité de se rallier à notre position, j'espère que ce n'est pas là l'impression que nous donnons. Encore une fois, nous considérons que notre rôle est de fournir aux parlementaires l'information qui leur permette d'avoir un débat éclairé et de prendre les meilleures décisions possibles lorsqu'on leur soumet de nouvelles propositions de politiques et que de nouvelles fondations voient le jour. Cela peut susciter des questions. Nous estimons qu'une partie essentielle de notre rôle consiste à améliorer ce débat.
Pour ce qui est des règles comptables actuellement en vigueur au gouvernement, les normes comptables objectives promulguées par l'Institut canadien des comptables agréés se fondent surtout sur une comptabilité de caisse. Les dépenses sont comptabilisées lorsque les chèques sont émis. En somme, si le gouvernement bâtit un immeuble, cela est comptabilisé comme dépense pour l'exercice au cours duquel le paiement a été effectué. Quant aux impôts sur le revenu, ils sont comptabilisés à mesure que le gouvernement les reçoit.
Nous préconisons l'adoption de ce que nous appelons une comptabilité d'exercice, ce qui se rapproche davantage de ce qui se fait dans le secteur privé. Il y aurait une valeur comptabilisée dans les états financiers pour des actifs comme des immobilisations, des immeubles, par exemple, et cette valeur serait radiée graduellement tout au long du cycle de vie de ces actifs.
À l'heure actuelle, il n'existe pas de directives sur les transferts et les contributions dans les règles et les normes comptables. Si une tierce partie, une partie indépendante du gouvernement est en cause et qu'elle respecte certains critères, les dépenses sont comptabilisées dès que le chèque est fait.
À cet égard, ce qui m'inquiète, c'est que je ne suis pas certaine que lorsqu'on a établi ces règles, on ait imaginé qu'il y aurait des transferts de l'ordre de plusieurs milliards de dollars à ces fondations. En fait, selon la propre politique du Conseil du Trésor, le gouvernement ne devrait pas faire de paiements par anticipation. Je sais que ces règles ont été conçues à une époque où ces nouveaux arrangements n'existaient pas.
À l'heure actuelle, le Conseil sur la comptabilité dans le secteur public, dont je suis membre, examine la question sous plusieurs angles. Comment les paiements de transfert devraient-ils être consignés dans les livres du gouvernement, particulièrement dans le contexte d'une comptabilité d'exercice? Lorsqu'une subvention est payée à l'avance, est-il acceptable de comptabiliser la subvention intégrale à titre de dépense pour l'exercice en question? Nous nous penchons également sur la définition d'«entité gouvernementale». Ces fondations sont-elles vraiment des entités indépendantes du gouvernement? Il y a plusieurs études en cours.
J'ajouterai que bien des gens au gouvernement participent à ces discussions et sont en faveur d'une plus grande clarté, de directives plus claires, de façon à ce qu'il n'y ait pas de divergences d'opinion à cet égard. À mon avis, les directives sont incomplètes à l'heure actuelle. D'ailleurs, tant le contrôleur général que le contrôleur général adjoint conviendraient sans doute que ces directives ne sont pas suffisamment exhaustives et qu'elles laissent beaucoup de place au jugement personnel et professionnel.
Le sénateur Cools: Je comprends ce que vous dites, et j'ai beaucoup de respect pour votre opinion. Cependant, il faut comprendre une chose: une fois que le ministre des Finances a pris un engagement dans son énoncé budgétaire, le gouvernement est engagé. On peut dire qu'à ce stade initial, le gouvernement a décidé d'assumer une obligation ou un passif. Je comprends vos préoccupations au sujet de la comptabilisation de ce passif. Je ne préconise pas que cette date soit celle de l'inscription aux livres de ces dépenses. Je m'intéresse au phénomène du gouvernement qui s'attache à réaliser l'art difficile de gouverner. Quant à savoir comment inscrire ces contributions et pour quelle année, ce n'est pas simple. Comme je l'ai dit tout à l'heure, ces fondations étaient de nouvelles entités.
La question à laquelle je voulais que vous répondiez, madame la vérificatrice générale, portait sur l'opinion du corps des comptables canadiens là-dessus. Je suis convaincue qu'avant de s'engager dans ces pratiques de comptabilité et de comptabilisation des dépenses, le gouvernement a consulté certaines des grandes firmes comptables du pays. Pourriez- vous nous éclairer à ce sujet?
Je ne pense pas que le gouvernement ait sorti cela de son chapeau tel un magicien. Je suis convaincue qu'il y a eu des consultations avec certaines des principales firmes comptables du pays et que cette démarche a recueilli bien des appuis.
Monsieur le président, dans le contexte de notre étude, nous pourrions peut-être convoquer des représentants de l'Institut canadien des comptables agréés à comparaître devant nous. Nous pourrions peut-être aussi inviter des porte- parole des firmes Pricewaterhouse, Coopers, Ernst & Young et d'autres grandes firmes reconnues pour ainsi élargir notre champ d'examen.
Le président: Nous pourrions certes faire cela, mais essentiellement, ce qui nous intéresse, c'est la reddition de comptes au Parlement.
Le sénateur Cools: C'est juste. C'est un grand sujet de préoccupation pour moi. Cela dit, nous sommes en présence d'un phénomène qui suscite une divergence d'opinion. Étant donné que nous entendons uniquement les deux parties qui expriment ces opinions divergents, il me semble que nous devrions entendre le témoignage d'autres parties, d'un côté comme de l'autre. C'est tout.
La vérificatrice générale sait-elle si le gouvernement a consulté d'autres experts comptables sur ces questions? Le cas que je connais le mieux est celui de la Fondation canadienne des bourses du millénaire. Le projet de loi créant cette fondation a été renvoyé à notre comité, qui en a fait un examen passablement approfondi. Sait-elle si le gouvernement a consulté d'autres firmes comptables sur ces questions il y a de cela quelques années?
Mme Fraser: Sans vouloir manquer de respect à l'honorable sénateur, j'aimerais apporter quelques précisions. Je n'ai pas assorti d'une réserve l'opinion qui figure dans les Comptes publics du Canada.
Le sénateur Cools: J'en suis consciente. Peut-être aurais-je dû commencer à lire la citation plus avant. Je ne voudrais pas que vous pensiez que je voulais vous mettre dans l'embarras. Dans votre déclaration, vous précisez clairement que vous avez décidé de ne pas assortir votre opinion d'une réserve. J'en suis tout à fait consciente.
Mme Fraser: Si nous étions en désaccord sérieux avec le gouvernement, j'aurais assorti mon opinion dans les Comptes publics d'une réserve. Je ne l'ai pas fait. Le gouvernement a respecté ses propres politiques comptables. Il s'agit là de politiques qui, compte tenu des normes comptables actuelles, sont acceptables. J'ai simplement posé la question de savoir si ces normes prennent adéquatement en compte ces arrangements nouveau genre, ainsi que ces importants transferts d'argent qui servent à financer par anticipation des programmes pendant de nombreuses années.
Cela dit, mon prédécesseur a émis une réserve dans les Comptes publics du Canada pendant au moins deux ans au sujet des fondations car à l'époque, le gouvernement du Canada ne respectait pas les normes comptables, ayant comptabilisé un versement à une fondation qui n'existait même pas. Mon prédécesseur n'avait pas le choix.
Je sais qu'à ce moment-là, il y a eu des discussions au sujet de lettres émanant d'autres firmes. Je crains de ne pouvoir répondre à votre question. C'est au gouvernement qu'il appartient de dire quels avis il a reçus ou non à l'époque.
Le sénateur Cools: Vous avez dit être au courant de certaines lettres émanant de firmes comptables.
Mme Fraser: Je sais que des firmes comptables ont envoyé des lettres qui, à ma connaissance, ne portaient pas précisément sur le dossier au sujet duquel M. Desautels a émis une réserve dans les Comptes publics du Canada.
Le sénateur Cools: Il faut qu'une chose soit claire: le gouvernement a reconnu que l'inscription dans les livres des obligations liées à ces fondations est un domaine où les normes comptables n'offrent pas de directives explicites et qu'il y a lieu de s'en remettre au jugement des professionnels. Il est sain que nous ayons un débat. Il est très important que le Parlement se penche sur cette question.
[Français]
Le sénateur Bolduc : Ces systèmes ont beaucoup changé depuis les années 30, à partir du moment où il n'y avait que le Cabinet, le Conseil du Trésor, les ministères et les agences gouvernementales.
[Traduction]
C'était le système fondamental à ce moment-là. Ensuite, dans les années 30, l'avènement d'une nouvelle ère de la politique gouvernementale a donné naissance à des commissions réglementaires, comme le CRTC. Pendant la guerre, les activités liées au conflit ont débouché sur la création de diverses entités. Nous les avons ensuite réparties, selon la façon dont elles relevaient du gouvernement, en ministères ou en sociétés de la Couronne. Enfin, dans les années 60, la Loi sur l'administration financière a prescrit des règlements précisant, dans chaque cas, la relation entre le gouvernement et une agence donnée ou entre une agence et le Parlement ou entre le ministre et le personnel de l'agence. Nous avons un système qui est assez cohérent.
Ensuite, diverses théories administratives ont vu le jour car certains ont pensé que d'autres mécanismes pourraient résulter en une administration plus efficiente tout en demeurant comptable au Parlement. Nous avons mis au point d'autres méthodes de prestation de services, comme le système de partenariat, la formule de l'agence spéciale, dans certains cas la privatisation et le franchisage. Nous avons maintenant des instruments de gestion déléguée comme les fondations. Vous avez étudié cette situation en 1999, et ensuite en 2000 et 2001.
L'annexe B de votre rapport reprend quelque peu un article de Mme Barrados datant de février 1998, qui m'avait beaucoup intéressé.
Essentiellement, le problème se résume à la possibilité du pouvoir bureaucratique et à la nécessité de la suprématie politique. Nous devons définir le mécanisme capable d'assurer efficience et responsabilité.
Les diverses fondations sont pour la plupart vouées à la recherche ou à l'octroi de prêts. Ce ne sont pas vraiment des entités commerciales. La plupart d'entre elles se consacrent à la recherche. Je ne dis pas que la prémisse fondamentale du gouvernement est que nous pouvons déléguer cette responsabilité aux scientifiques et qu'ils sont les mieux placés pour l'assumer.
Compte tenu de ce fait, estimez-vous que le gouvernement devrait réviser la Loi sur la gestion des finances publiques afin d'établir un cadre de régie générale pour les divers systèmes de prestation de services?
Mme Fraser: Je ne pense pas que nous ayons envisagé cela. C'est aux parlementaires qu'il appartient de décider si une telle mesure s'impose.
Le sénateur Bolduc: En tant que mandataire du Parlement, quelle serait votre opinion si quelqu'un vous posait cette question? Je vous la pose.
Mme Fraser: Il doit y avoir un moyen d'instituer certaines pratiques fondamentales garantissant une bonne reddition de comptes au Parlement et d'élaborer un cadre de régie, que ce soit par le biais d'une mesure législative ou d'un autre mécanisme. Les cadres de régie que nous établissons ici sont des éléments de base essentiels.
Je tiens à être claire. Nous ne sommes pas contre le fait d'expérimenter de nouvelles façons d'offrir des services. Si le gouvernement peut trouver des moyens d'accroître son efficience, je serais la dernière à m'en plaindre. Lorsqu'il s'agit des deniers publics, certaines dispositions fondamentales en matière de reddition de comptes devraient être respectées dans tous ces arrangements.
Je sais que le nouveau programme de diversification des modes de prestation de services du Conseil du Trésor pourrait servir en partie de modèle à un tel cadre. Il reste à voir comment il sera mis en place et quel mordant il aura. Peut-être qu'en l'occurrence, un changement de nature législative serait une option.
Le sénateur Bolduc: Avez-vous émis une opinion sur la politique qu'a récemment élaborée le Conseil du Trésor au sujet de ces mécanismes?
Mme Fraser: Nous avons eu des consultations et des discussions avec le Secrétariat du Conseil du Trésor. À notre avis, cette nouvelle politique est très prometteuse. Nous pensons qu'il faut l'assortir de directives plus exhaustives. C'est sa mise en oeuvre qui sera un réel défi.
Le sénateur Bolduc: Je vous ai demandé ce que vous pensiez de la possibilité de modifier la Loi sur la gestion des finances publiques. Il existe une autre possibilité, que vous avez évoquée dans votre rapport —, soit établir toutes ces fondations au moyen d'une loi. Dans chacune de ces lois nous pourrions, par exemple, exiger qu'elles fassent l'objet d'une vérification. Nous pourrions également préciser dans la mesure les trois types de vérifications effectuées par le Bureau du vérificateur général, c'est-à-dire non seulement la vérification de conformité, mais aussi la vérification de l'optimisation des ressources.
Il serait peut-être plus prudent d'intégrer cela dans chacune des lois pertinentes, disons pendant cinq ou dix ans, après quoi nous pourrions prendre des dispositions différentes.
Mme Fraser: Cela semble une approche raisonnable. L'autre façon de procéder consiste à faire des arrangements dans les accords de financement des fondations existantes. De toute évidence, il n'est pas facile de modifier celles qui existent déjà. Dans les cas où l'injection de nouveaux fonds est prévue, on pourrait apporter certaines améliorations graduellement dans les accords de financement.
Comme l'un de mes collègues l'a signalé, il convient également de se pencher sur le rôle et les responsabilités du conseil d'administration. Ces derniers doivent aussi être précisés dans les directives du Conseil du Trésor.
Le sénateur Bolduc: Il y a une faiblesse dans l'accord de financement, cependant. Je sais qu'il s'agit de la gestion du gouvernement. Par conséquent, il est normal que le gouvernement adopte ce point de vue. Nous ne pouvons être contre cela.
Ce qui me dérange quelque peu, c'est que le rôle du Parlement ne ressort pas clairement dans ce processus. Ainsi, il n'est pas partie prenante à l'élaboration de politique à l'étape de la planification de la nouvelle organisation, pas plus qu'à sa gestion. Par exemple, les grands principes de la fonction publique, ou ce que vous appelez l'éthique de la fonction publique, ne sont pas clairement identifiés, comme ils le sont dans votre annexe B. C'est un peu gênant.
Tout votre rapport met l'accent sur l'aspect vérification. Or, il y a aussi les aspects planification et gestion. Si ces aspects étaient visés par l'accord, ce serait mieux que rien. Cependant, à mon avis, ils devraient tomber sur le coup de la loi. Autrement, nous nous retrouverons avec la même situation qu'avec l'Agence du revenu.
J'aurais préféré que le ministère du Revenu reste comme il était. Après tout, s'il y a une entité où la responsabilité est primordiale, c'est bien l'Agence du revenu.
J'ai posé à son nouveau directeur la question suivante: «Pourquoi ne pas inscrire dans la loi que le recrutement des nouveaux employés du ministère devra se faire dans le cadre d'un système de concours qui garantira que les personnes embauchées le sont en raison de leurs compétences et non par patronage?» Cette suggestion n'a pas été acceptée.
J'ai été scandalisé que des gens du domaine public puissent avoir cette mentalité. C'est là un autre aspect qui m'inquiète.
Mme Fraser: L'une de nos préoccupations tient au fait que le gouvernement a très peu d'information sur ce qui se passe dans ces fondations et très peu de moyens d'intervenir si les choses devaient mal tourner. Nous ne préconisons pas que le gouvernement se mêle de la gestion quotidienne des fondations, mais il faut qu'il sache ce que leurs dirigeants font avec les fonds publics. S'il y a quelque chose qui cloche, le gouvernement devrait être en mesure d'intervenir et de corriger le problème.
Le sénateur Bolduc: Peut-être que fondamentalement, le gouvernement est d'avis que les scientifiques sont mieux placés que quiconque pour diriger des organisations scientifiques. Autrement dit, ils vont faire le travail et cela nous convient très bien.
Mme Fraser: Franchement, l'argument voulant que des gens indépendants et compétents octroient ces subventions est valable. Comme vous l'avez signalé, les conseils de recherche ont un mécanisme rigoureux qui régit l'attribution des subventions. Ils font partie du gouvernement. Ils ne sont pas considérés comme des entités indépendantes.
Le président: J'en conclus que chacune de ces fondations est une entité différente. L'étude que nous avons amorcée nous prendra plus de temps que prévu. Peut-être devrions-nous convoquer à comparaître une partie ou la totalité des dirigeants de ces fondations afin de sonder leur compréhension de leur mandat et de leurs obligations de rendre compte. À ce moment-là, sénateur Bolduc, vous pourriez en profiter.
Le sénateur Tunney: J'ai plusieurs questions, mais je me limiterai à deux. Ai-je raison de penser que la mission du vérificateur va plus loin que les calculs et les chiffres? Elle va plus loin; non pas que le vérificateur élabore des politiques — j'ai bien compris ce que vous avez dit, et je suis tout à fait d'accord avec cela —, mais en ce sens qu'il en fait l'examen, la critique, exprime une préoccupation ou encore propose des changements mineurs?
Mon autre question porte sur l'examen de suivi d'un rapport que vous avez fait sur un sujet particulier cette année. Y aura-t-il un examen l'an prochain?
Mme Fraser: Premièrement, le rôle du Bureau du vérificateur général n'est pas, comme vous venez de le dire, de commenter la politique gouvernementale. Toutefois, il lui incombe d'examiner comment le gouvernement gère ses affaires et comment il met en oeuvre ses politiques. Si l'objectif visé est de faire telle ou telle chose, nous vérifions qu'elle se concrétise dans le respect de la politique énoncée. Les ministères gouvernementaux respectent-ils les règles qui ont été établies, dans bien des cas, par une agence centrale comme le Secrétariat du Conseil du Trésor? De quelle façon le gouvernement assume-t-il la gestion de ses affaires?
Ce mandat m'est donné par le Parlement. Des changements apportés à la Loi sur le vérificateur général en 1977 ont permis la réalisation d'une vérification plus large, ce qui correspond aux mandats des vérificateurs généraux dans le monde. C'est pratiquement un mandat standard.
J'ajouterais que mon effectif se compose pour moitié de comptables, les autres personnels étant spécialisés dans diverses disciplines comme la biologie, l'économie et la sociologie. Nous employons toute une gamme d'experts. Pour chaque vérification que nous faisons, nous nous assurons d'avoir l'expertise voulue. Nous allons également chercher des experts à l'extérieur, au moyen de contrats, pour nous aider dans des dossiers particuliers.
Je suis heureuse que le sénateur Tunney ait soulevé la question de ce que nous appelons le suivi ou les examens des rapports. En général, nous revenons deux ans après une vérification pour examiner les progrès réalisés depuis. Malheureusement, ces rapports de suivi attirent très peu l'attention et nous allons modifier notre approche. Nous allons prendre l'un de nos rapports et le consacrer entièrement au suivi. Nous allons prendre un enjeu, ou plusieurs, et faire une nouvelle vérification. Nous allons alors être en bien meilleure position pour évaluer les progrès réalisés par le gouvernement.
Je dirais que dans la plupart des cas, le gouvernement répond très bien à nos recommandations et apporte les changements nécessaires. D'ailleurs, l'un des critères de rendement du Bureau est le degré de mise en oeuvre de nos recommandations. Généralement, environ 65 p. 100 de nos recommandations sont mises en oeuvre dans les cinq ans. C'est un peu bas, mais assez acceptable. Je ne voudrais pas que ce soit 100 p. 100.
Le président: Vous avez une meilleure feuille de route que les comités parlementaires, madame Fraser.
Mme Fraser: Le rapport présenté en septembre sera exclusivement un rapport de suivi.
[Français]
Le sénateur Ferretti Barth: Je vous admire beaucoup car vous avez le courage d'aller de l'avant avec ce travail pénible.
Au 31 mars 2001, presque la totalité des montants étaient dans les comptes bancaires des fondations. Ces montants dans ces comptes produisent certainement des intérêts et on ne fait aucunement mention de la question des intérêts.
Toutes ces sommes dorment dans les comptes bancaires des fondations et cela constitue un outrage à la population, aux contribuables. Cette situation est préoccupante. Des sommes énormes dorment dans des comptes bancaires et produisent des intérêts alors qu'autour de nous des besoins criants existent dans la population. Vos recommandations changeront-elles au moins en partie l'attitude du gouvernement à cet égard?
Mme Fraser: Le sénateur a raison. D'après les informations contenues dans les rapports annuels, les fonds sont placés et les fondations reçoivent des revenus sur ces placements, mais je ne suis pas au courant de l'ampleur des revenus.
Le choix d'investir ces sommes dans les projets de bourses ou de recherche appartient aux parlementaires. Je ne peux commenter sur le fait que des millions de dollars aient été versés à une cause ou à une autre car cela relève de la discrétion des parlementaires. Par contre, je m'inquiète lorsque je vois qu'il y a des sommes importantes qui dorment dans les comptes bancaires des fondations sans reddition de comptes adéquate.
Le sénateur Ferretti Barth: Est-ce que vous comptabilisez le montant initial donné aux fondations? Faites-vous un suivi pour savoir si ces montants, après qu'ils aient passé plusieurs années dans les caisses de la fondation, sont investis par la fondation? Ces sommes doivent rapporter un profit et j'aimerais savoir où vont ces profits?
Mme Fraser: Je n'ai aucun mandat en ce qui concerne les fondations. Nous pouvons vérifier les transactions des ministères. Lorsque le chèque est émis au nom de la fondation, nous pouvons vérifier le montant du transfert, mais une fois les fonds sortis des caisses du gouvernement, je n'ai aucun mandat pour savoir ce qui se passe avec ces fonds.
Le sénateur Ferretti Barth: Nous sommes donc dans l'ignorance en ce qui concerne les profits engendrés par ces montants?
Mme Fraser: La plupart des fondations produisent des rapports annuels et les publient sur leur site Web. On peut y voir un état financier qui a été examiné par un vérificateur du secteur privé. On peut y constater les revenus et les dépenses de la fondation. C'est toutefois la seule information dont nous disposons.
Le sénateur Ferretti Barth: Avez-vous aussi le mandat d'examiner les décisions du gouvernement?
Mme Fraser: Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, mon rôle n'est pas d'évaluer des choix politiques. Mon rôle est d'examiner la gestion au sein des ministères et la façon dont les programmes et les politiques sont mis en application.
[Traduction]
Le sénateur Lynch-Staunton: J'aimerais aborder deux sujets. Le premier a été couvert de façon satisfaisante dans l'échange entre la vérificatrice générale et le sénateur Bolduc, soit les moyens à prendre pour rétablir l'autorité du Parlement sur ces fonds. J'aimerais bien que cela englobe le recouvrement des fonds en cas de dissolution d'une fondation. Comme vous l'avez fait remarquer précédemment, ainsi que dans votre rapport, dans le cas de certaines fondations, il n'y a aucune disposition à cet égard. Elles sont dans les limbes. J'ai dit tout à l'heure que les fonds étaient répartis au prorata entre les bénéficiaires antérieurs. C'est erroné.
Une fondation, n'importe laquelle, a-t-elle la marge de manoeuvre voulue pour allouer des fonds au-delà de son mandat original? Autrement dit, dans quelle mesure les règlements ou les lignes directrices imposées par le gouvernement sont-elles strictes et aptes à garantir que ces fonds seront utilisés pour atteindre le but visé à l'origine? Je soupçonne, tout en n'ayant pas suffisamment de preuves pour l'affirmer carrément, qu'il existe une marge de manoeuvre importante à cet égard. Une interprétation généreuse de l'utilisation des fonds pourrait se traduire par le non-respect ou la violation de l'intention originale.
Mme Fraser: Les principaux instruments qui dictent comment les fonds seront dépensés sont les accords de financement conclus entre le gouvernement et les fondations. Dans la plupart de ces accords, il existe des directives et des lignes directrices fort claires quant à l'usage qui doit être fait de l'argent. Le problème, c'est qu'il peut arriver que ces lignes directrices ne soient pas respectées. En effet, il n'y a guère de mécanismes qui nous permettent de savoir si elles l'ont été ou non. Les accords initiaux ne sont probablement pas trop mal.
Le président: Pensez-vous qu'il est de votre ressort d'étudier ces questions et d'exprimer une opinion à ce sujet?
Mme Fraser: Nous le ferions volontiers. Le problème que nous soulevons est le suivant: si les fondations dépensaient l'argent pour autre chose, personne ne le saurait.
Le sénateur Lynch-Staunton: Cela répond à ma question.
Le sénateur Bolduc: Est-il possible que ces fondations créent d'autres sociétés? Par exemple, au Québec, je me souviens d'une fondation qui, en l'espace de cinq ans, avait créé 140 sociétés.
Le président: Ne leur donnez pas des idées.
Le sénateur Bolduc: Leur est-il possible de faire cela?
Mme Fraser: Je soupçonne qu'il leur est possible de faire cela.
Le sénateur Bolduc: C'est extrêmement dangereux.
Le sénateur Mahovlich: Il faudrait que cela figure dans le rapport.
Le sénateur Lynch-Staunton: Mais c'est après coup.
Le sénateur Cools: Je m'intéresse beaucoup aux propos du sénateur Bolduc. Si j'ai bien compris, le sénateur Bolduc demandait à la vérificatrice générale son opinion. Parliez-vous de la Loi sur la gestion des affaires publiques ou de la Loi sur le vérificateur général? Si je ne m'abuse, vous envisagiez, ou plutôt vous évoquiez tout haut, la possibilité de modifier la loi pour permettre au Bureau du vérificateur général de vérifier les fondations. Ce n'est pas clair pour moi. Parliez-vous de la Loi sur la gestion des finances publiques ou de la Loi sur le vérificateur général?
Le sénateur Bolduc: Voulez-vous que je réponde, monsieur le président?
Le sénateur Cools: Peut-être avez-vous besoin du compte rendu pour vous rappeler ce que vous avez dit.
Le sénateur Bolduc: Habituellement, nous posons des questions aux témoins.
Le sénateur Cools: J'essaie de clarifier vos propos puisque ma question y fait suite.
Le sénateur Bolduc: Le problème fondamental, c'est l'orientation et le contrôle des instruments, l'orientation et le contrôle que peuvent exercer le Parlement, le gouvernement, les dirigeants des agences ou des ministères. Si j'étais le ministre responsable d'agences comme celles-là — par exemple, le ministre de l'Industrie, — je serais dans l'embarras en ce qui concerne ces fondations.
Pour répondre à votre question, je parlais de la Loi sur la gestion des finances publiques. Dans ce contexte, le rôle du vérificateur serait défini.
Le sénateur Cools: Maintenant, c'est clair. Je tiens à dire officiellement que je n'appuierais pas un amendement qui serait apporté soit à la Loi sur la gestion des finances publiques ou à la Loi sur le vérificateur général en vue de permettre au Bureau du vérificateur général de se charger de la vérification de ces fondations. La raison en est très simple. Franchement, c'est une question de principe. Je fais partie de ces gens qui estiment que le gouvernement est déjà beaucoup trop présent dans notre société. Je ne souhaite tout simplement pas voir le gouvernement étendre ses tentacules. Le gouvernement a déjà beaucoup trop de poids.
Ces fondations ont été créées en tant que mécanismes différents de prestation de programmes et de services. Le gouvernement avait à sa disposition n'importe quel ministère ou agence, mais il a choisi ce mode particulier pour élargir son champ d'action. Je ne voudrais pas que ces fondations deviennent une partie du gouvernement étant donné que le travail du vérificateur général consiste à assurer la vérification des opérations de gouvernement et de la gestion des affaires publiques.
Mon principal argument tient au fait qu'en établissant ces fondations, le gouvernement a adopté la position qu'il convenait de comptabiliser ses dépenses au cours de l'exercice où le financement a été fourni, c'est-à-dire l'exercice où ces obligations ont été contractées. Comme je l'ai dit auparavant, le gouvernement doit faire face à une multitude de problèmes considérables. En outre, il a décidé que ces fondations seraient indépendantes.
Madame la vérificatrice générale, j'aimerais revenir sur ce que vous avez affirmé dans les Comptes publics du Canada. Je reviens au Conseil sur la comptabilité dans le secteur public et à l'Institut canadien des comptables agréés. À la même page, on peut lire:
Vu les questions et les préoccupations soulevées par le traitement comptable adopté par les gouvernements au Canada pour des opérations comme celles des fondations, le CCSP a lancé deux projets visant à préciser les normes comptables dans ces domaines. Le gouvernement devrait suivre de près l'avancement de ces deux projets, étant donné l'importance des fonds publics en jeu dans le cas des fondations et les effets de distorsion des conventions comptables actuelles.
Selon votre opinion, nous sommes en présence d'«effets de distorsion». C'est un jugement de valeur. Cependant, je me demandais, madame la vérificatrice générale, si vous pouviez nous dire quoi que ce soit au sujet des deux projets du CCSP.
Il semble que dans le contexte de la création de ces fondations, le gouvernement se conforme à ses pratiques comptables en ce qui concerne la comptabilisation des dépenses. Le gouvernement estime qu'il respecte les normes établies par le CCSP.
Étant donné que vous avez mentionné ces deux projets dans votre rapport, pourriez-vous nous dire où ils en sont et quels sont leurs résultats, s'il y a lieu?
Mme Fraser: J'ai mentionné ces deux projets plus tôt dans l'une de mes réponses. Le premier porte sur la définition de ce que nous appelons une «entité gouvernementale». Quelles organisations devraient figurer dans les états financiers du gouvernement? Au niveau fédéral, nous avons des inquiétudes au sujet de ces fondations. Cependant, au niveau provincial, on se préoccupe aussi beaucoup au sujet des conseils scolaires, des collèges, des réseaux d'hôpitaux, et cetera. Il y a énormément de discussions à ce sujet.
Une ébauche a été rédigée et un colloque aura lieu le 19 juin, si je ne m'abuse. Ce projet semble très bien se dérouler. Je prévois que de nouvelles normes seront disponibles l'an prochain.
Le second projet porte sur la définition des transferts. Comme je l'ai mentionné tout à l'heure, il y a très peu de directives à l'heure actuelle au sujet des transferts et particulièrement des transferts dans ces nouveaux arrangements où des sommes considérables d'argent sont payées à l'avance. Ce projet progresse plus lentement que le premier. Il faudra probablement attendre deux ans avant d'avoir de nouvelles lignes directrices.
Pour en revenir aux commentaires que nous avons faits au sujet des effets de distorsion, je m'inquiète lorsque je vois des transferts de milliards de dollars comptabilisés comme dépenses — par exemple, les sommes transférées à la Fondation canadienne pour l'innovation et comptabilisées comme dépenses d'innovation — alors que l'argent a simplement été transféré d'un compte de banque à un autre et n'a pas été encore dépensé pour réaliser l'objectif ultime prévu. C'est la question que je soulevais.
La même préoccupation s'applique à l'égard des bourses. L'argent a été versé à une fondation mais il n'a pas été remis aux bénéficiaires ultimes prévus. Il pourrait y avoir un effet de distorsion dans les états financiers, notamment pour ce qui est de la représentation de l'activité financière du gouvernement étant donné que ces sommes très considérables ont été transférées mais n'ont pas encore été versées aux bénéficiaires ultimes du programme.
Le sénateur Cools: Le gouvernement a réitéré à maintes reprises que le financement de ces organisations sans lien de dépendance devrait être comptabilisé au cours de l'exercice où ces obligations sont contractées. Le gouvernement n'a jamais dévié de sa position.
Monsieur le président, j'ignore comment nous réglerons cette divergence d'opinion. Le gouvernement a affirmé clairement qu'il a respecté les principes et les normes du Conseil sur la comptabilité dans le secteur public de l'Institut canadien des comptables agréés, en sus de ses propres pratiques comptables. Peut-être devrions-nous examiner les deux projets et l'ébauche de rapport dont la vérificatrice générale a parlé qui, d'après ce que j'ai compris, sera disponible sous peu. La position du gouvernement est claire. Nous sommes en présence d'un désaccord important.
Mme Fraser: Si je puis me permettre, nous ne sommes pas vraiment en désaccord. Je n'ai pas assorti mon opinion d'une réserve. Si nous avions été en désaccord, j'aurais émis une réserve dans les Comptes publics du Canada. Le gouvernement a respecté ses politiques comptables. Ces dernières sont acceptables selon les normes actuelles. Le problème, à mon avis, c'est que les normes actuelles ne prennent pas en compte ces nouvelles transactions. Je ne veux pas préjuger de l'issue du processus d'élaboration des normes, qui pourrait prendre un certain temps.
J'ajouterai que depuis au moins deux ans, le gouvernement ne respecte pas les normes objectives de comptabilité puisqu'il a comptabilisé des transferts à des organisations qui n'existaient pas et que c'est précisément pour cette raison que mon prédécesseur a émis une réserve dans les Comptes publics du Canada.
Le sénateur Baker: D'après ce qu'ont rapporté les médias de votre allocution devant les comptables généraux licenciés du Canada, vous avez affirmé que le gouvernement avait dissimulé 7,1 milliards de dollars dans neuf fondations sans lien de dépendance sur une période de cinq ans afin de masquer des surplus budgétaires croissants. Est- ce un résumé fidèle de vos propos?
Mme Fraser: Monsieur le président, je suis sûre que le sénateur sait que les journalistes prennent de grandes libertés avec nos propos. Ce que je pense avoir dit, et nous pouvons consulter le témoignage précédent du contrôleur général adjoint, c'est qu'il est évident que l'un des motifs pour lesquels on a établi les transferts de cette façon, c'est qu'on souhaitait qu'ils soient comptabilisés comme dépenses au moment où le transfert était effectué.
Le sénateur Baker: Était-ce un «oui» ou un «non»? Avez-vous dit cela? Est-ce le reflet fidèle de vos propos?
Mme Fraser: Je n'ai pas prononcé précisément ces mots. Cependant, j'ai dit que l'une des raisons pour lesquelles les fondations ont été créées de cette façon, c'est qu'on voulait que ces transferts soient comptabilisés comme dépenses au moment du transfert initial.
Le sénateur Baker: Autrement dit, vous n'accusez pas le gouvernement d'agir ainsi pour masquer des surplus budgétaires croissants. Avez-vous affirmé que le gouvernement agissait délibérément de cette façon pour masquer des excédents budgétaires croissants?
Mme Fraser: Je ne pense pas avoir employé ces termes.
Le sénateur Baker: J'ai lu votre discours, et je n'ai pas vu ces termes.
Mme Fraser: C'est l'interprétation d'un journaliste.
Le sénateur Baker: Selon vous, arrive-t-il très souvent aux journalistes de se livrer à de telles interprétations?
Mme Fraser: Je suis certaine que le sénateur connaît mieux que moi la réponse à cette question.
Le président: Cet échange a été très utile. Madame Fraser, votre exposé a très bien résumé les questions. Le dialogue avec les sénateurs a été utile.
Comme je l'ai dit, il nous faudra consacrer encore un peu de temps à cette question. Nous recevrons comme témoins les dirigeants des fondations, et peut-être aussi certains des ministres pour nous parler des accords, et nous verrons donc de quoi ils retournent, toujours en tenant compte du fait que ce qui nous préoccupe, c'est la place du Parlement et la responsabilité des ministres et de ces organismes devant le Parlement.
La séance se poursuit à huis clos.