Le sénateur Day : « Votre groupe de travail veille à l'élaboration de la réglementation, mais il n'assure pas la mise en oeuvre par la suite. » M. Frappier : « Vous avez raison. La responsabilité revient à chaque ministre... Pour les questions qui concernent plus d'un ministre, elles seront traitées au Cabinet et aux comités du Cabinet. »

 

Malheureusement, au niveau du Cabinet et des comités du Cabinet dont parle M. Frappier, il existe une autre lacune. L’ex-première ministre Kim Campbell a dissous le Comité du Cabinet sur la sécurité et la défense en 1993. M. Thomas Axworthy, qui a été secrétaire principal d’un autre premier ministre — Pierre-Elliott Trudeau — a indiqué au Comité qu’on avait commis une « grosse bévue » en se débarrassant de ce comité et il a demandé qu’il soit remis sur pied et puisse compter sur un personnel de soutien musclé au Bureau du Conseil privé :  

« [...] il faut augmenter beaucoup notre capacité centrale de gérer la préparation. Nous devrions réorganiser le comité du cabinet et charger le vice-premier ministre ou le premier ministre d'accroître substantiellement les ressources du Conseil privé. Dans mon mémoire, je recommande l'établissement d'un comité des mesures d'urgence -- il y aurait le Conseil national de sécurité aux États-Unis et un conseil des mesures d'urgence au Canada. Cette structuration aurait de grandes incidences. »  

« Le personnel du Conseil national de sécurité des États-Unis compte environ 200 personnes. De 25 à 30 employés travaillent dans la salle de gestion des crises située dans le sous-sol de la West Wing, qui a été inaugurée par l'ancien président Kennedy en 1961-62. Nous avons besoin d'une institution semblable au Canada. Il nous faut un organisme de cette envergure pour recueillir quotidiennement des renseignements, préparer des séances d'information à l'intention des ministres et du premier ministre, diffuser les renseignements dans le système et participer à des exercices conjoints. »

 

Du muscle là où il en faut  

Le Comité est d’avis que M. Axworthy avait tout à fait raison lorsqu’il a dit que, même si le gouvernement doit de manière générale fonctionner verticalement — afin que les différents ministères et organismes puissent concentrer leurs efforts sur leurs propres priorités — il y a des questions qui sont d’une importance telle qu’elles doivent être traitées horizontalement. Selon M. Axworthy, ces questions ne recevront pas l’attention qu’elles méritent à moins d’être prises en charge au cœur même de la structure du pouvoir :  

« Il existe une, deux ou trois questions horizontales susceptibles d'être considérées comme une priorité par l'ensemble, mais l'influence du Cabinet du premier ministre ou du Bureau du Conseil privé doit jouer, au centre. »  

À l’heure actuelle, l’élaboration d’une politique et d’une stratégie incombe à un comité composé de bureaucrates empruntés à différents ministères et organismes, qui ne relève d’aucun ministre exerçant une influence au Cabinet. Le Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime fait de son mieux, mais, posons-nous la question, est-ce la façon dont les Canadiens souhaitent qu’une question aussi vitale que la sûreté maritime soit traitée?

« Pour ce qui est d'utiliser ce dont on dispose afin de coordonner ces éléments de façon plus formelle, le groupe de travail interministériel de la sécurité maritime a préparé un mémoire destiné au cabinet sur la façon de réduire la vulnérabilité de la sécurité maritime du Canada. Ce rapport comportait un plan interministériel fondé sur une stratégie de gestion des risques et est une excellente base sur laquelle fonder une stratégie. Le seul petit problème à l'heure actuelle, c'est que ce plan figure dans un mémoire au cabinet et est par conséquent confidentiel. Nous sommes en train d'y travailler. Nous avons l'intention de rendre ce texte public. Cependant, une fois qu'il sera public, il est très important qu'il soit présenté comme un plan national de sécurité maritime et que nous travaillions d'arrache-pied pour réunir des spécialistes qui présenteront une stratégie maritime. » Capitaine Peter Avis, directeur, Politique, opérations et état de préparation maritimes, ministère de la Défense nationale

Gerry Frappier, président du GTISM, a dit ne pas savoir si le mémoire allait un jour être approuvé en tant que politique gouvernementale : « Quant à savoir si le résultat sera la rédaction d'un document qui énoncera la politique, nous n'avons pas encore pris de décision là-dessus. »

 

Une main ferme à la barre du gouvernail

Les membres du Comité croient que si l’on s’acharne à vouloir gouverner à la périphérie plutôt qu’à partir du centre, pour ce qui est d’une question aussi vitale que la sûreté maritime, les deux problèmes les plus lancinants continueront à se poser au niveau opérationnel : le sous-financement et le manque de coordination.  

Sans une politique nationale de sûreté maritime, le problème du financement inadéquat persistera. Une partie précédente du présent rapport portait précisément sur le manque actuel de ressources de la Marine, de la Garde côtière canadienne, de la GRC et d’autres éléments essentiels des Forces de défense maritime du Canada. Ils sont sous-financés, ce ne sont pas les preuves qui manquent, et le demeureront tant qu’il n’existera pas une politique nationale de sûreté maritime.  

Le capitaine Larry Hickey, chef d'état-major adjoint, Plans et opérations pour les Forces maritimes de l’Atlantique, a décrit le problème qui se pose lorsque divers ministères et organismes doivent décider, en fonction des circonstances, qui prendra la direction des opérations :  

« Une des choses que nous avons apprises dans le cadre de ces exercices que nous avons effectués, c'est que l'établissement de l'organisme responsable pour tout événement semble poser des problèmes. Les gens baissent les yeux lorsqu'on leur parle de cela, car généralement, c'est l'organisme responsable qui paie la note. »  

Non seulement cela mène à un manque général de ressources, mais le capitaine Hickey a signalé que les décisions à prendre peuvent tarder en cas de crise :  

« Il peut y avoir beaucoup de temps gaspillé au début d'un incident, car les ministères interviennent avec un point de vue très étroit, de façon générale. Je parle d'une situation où il faut réagir rapidement et non d'une situation où nous avons eu quelques jours pour réfléchir à la question. Cela se produit maintenant et il faut réagir. »  

Le capitaine Hickey a fait état d’un problème en particulier : « Il y a environ un an, on se rappellera qu'il y a eu un incident à l'occasion duquel un navire porte-conteneurs est arrivé à Halifax avec à son bord un conteneur suspect. Trois ou quatre organismes différents étaient au courant de la présence de ce conteneur, mais chacun d'entre eux a réagi différemment. Nous avons donc constaté qu'il y avait lieu d'établir un processus en bonne et due forme de réaction au renseignement. La GRC a pris la direction des opérations. »  

Le Comité est conscient des efforts mis en œuvre par le Groupe de travail interministériel sur la sûreté maritime pour réunir différents acteurs afin de pouvoir mieux intervenir en cas de crise et de tirer des leçons de chaque erreur. Cependant, sans une orientation centralisée, la courbe d’apprentissage sera vraisemblablement longue, ce qui pourrait être mortel.  

Si le GTISM demeure « le foyer central de la coordination de la sécurité maritime au Canada », il y a de fortes chances que nous ne disposions jamais ni des ressources ni des systèmes nécessaires à une intervention cohésive en cas de menace à la sûreté maritime.  

Les analystes de la sécurité qui ont comparu devant le Comité lui ont fait plusieurs suggestions quant aux meilleurs moyens à prendre pour élaborer et gérer la politique nationale de sûreté maritime. Il a été proposé qu’un ministère distinct responsable de la sécurité soit créé, qu’un comité parlementaire se charge de la question ou qu’un comité du Cabinet composé de ministres responsables de la défense de nos frontières (comme le ministre de la Défense, le Solliciteur général et le ministre du Revenu national) prenne la barre.  

Quelques représentants seulement du gouvernement ont soutenu que Transports Canada devrait continuer à mener la barque et aucun témoin de l’extérieur ne s’est dit de cet avis. Transports Canada est devenu essentiellement un ministère à vocation d’organisme de réglementation au cours des dernières années et est loin de posséder les ressources et l’influence de jadis. La seule raison pour laquelle il préside un comité responsable de la coordination de la sûreté maritime semble être de nature bureaucratique : la Loi sur la sûreté du transport maritime est une loi administrée par Transports Canada qui lui confère le pouvoir d’assumer la charge de la sécurité maritime.  

Malheureusement, le ministère ne dispose plus des ressources voulues pour s’acquitter de ce rôle. Transports Canada devrait être un ministère réglementaire comme le ministère des Finances et s’abstenir d’essayer de gérer des organismes comme le GTISM et l’Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA). Le fait que Transports Canada n’ait ni les ressources ni la capacité de coordination qu’il faut pour défendre les côtes du Canada semble avoir peu d’importance pour les décisionnaires.  

Le Comité ne croit pas que Transports Canada devrait diriger les efforts déployés pour combler les graves lacunes au chapitre de la sûreté maritime du Canada, ni que le GTISM a le pouvoir ou la structure qu’il faut pour qu’un véritable changement s’opère.  

Le Comité ne croit pas non plus qu’un comité parlementaire ou un comité de ministres responsables de la sécurité jouirait d’une influence suffisante pour donner un élan adéquat au règlement des problèmes que pose pour nous la sûreté maritime.  

Les propos de M. Haydon méritent d’être répétés ici :  

« [...] d'une façon ou d'une autre, il faut transformer ce comité interministériel, qui n'évolue pas à une altitude très élevée dans la sphère bureaucratique, en une bête qui a du mordant, pour que quelqu'un puisse dire: «Voilà qui est mauvais.» Il faut qu'il y ait une voie qui permet de prendre des questions urgentes comme celles-là et d'en saisir le Cabinet, que des décisions se prennent et que des directives soient données. »  

 

De la sécurité côtière à une vue d’ensemble nationale  

Le Comité n’avait pas l’intention à cette étape-ci de ses travaux d’aborder la question de l’architecture nationale de la sécurité. Le présent rapport sur la sécurité côtière fait partie d’une série de rapports devant servir à l’édification d’une meilleure structure de sécurité pour tous les Canadiens.  

·        L’état de préparation du Canada sur les plans de la sécurité et de la défense (février 2002) consistait en un aperçu des questions liées à la défense et à la sécurité nationale.  

·        La défense de l’Amérique du Nord : une responsabilité canadienne (septembre 2002) portait sur la défense aérienne et maritime du continent.  

·        Pour 130 dollars de plus… Mise à jour sur la crise financière des Forces canadiennes, Une vue de bas en haut (novembre 2002) décrivait le manque de volonté politique pour financer la sécurité et la défense du Canada et la nécessité pour les dirigeants militaires de pouvoir s’affirmer davantage dans le dialogue avec les parlementaires.  

·        Le mythe de la sécurité dans les aéroports canadiens (janvier 2003) faisait état du problème posé par la sécurité inadéquate dans les aéroports canadiens, surpassé uniquement par celui de la sécurité dans les ports canadiens.  

Alors, si le Comité concentre son attention dans le présent rapport sur la sécurité côtière, pourquoi soulever la question de la nécessité d’une infrastructure nationale de sécurité? Parce que la superstructure qui pourrait contribuer à l’amélioration de la sécurité côtière sera également utile à la gestion des crises au palier fédéral de manière générale. Les attentats terroristes, le dossier américain, la coordination du renseignement, les tempêtes de verglas, les pannes d’électricité, la défense côtière — et tous les autres événements importants de ce genre — méritent leur propre structure de gestion des crises. Cette question sera de nouveau examinée dans un rapport ultérieur, mais le Comité la soulève, parce que la défense côtière est suffisamment importante pour faire partie de l’ensemble des responsabilités du portefeuille.  

Le moment semble également être parfaitement bien choisi pour l’introduction de ce concept. Des changements importants au centre ne sont pas apportés à la fin d’un mandat. Il faut la perspective d’une nouvelle administration pour faire entrer ces questions en jeu, et c’est pourquoi le moment est bien choisi.

Proposition d’une nouvelle structure de sécurité nationale

Contexte  

Il semble acquis qu’il faille d’abord avoir une politique de sécurité nationale claire avant d’établir une structure nationale. La structure est toujours censée suivre la politique, mais cela ne vaut pas nécessairement dans le cas de la sécurité nationale.  

La sécurité nationale est une question fondamentale pour les Canadiens actuellement, tout comme l’unité nationale l’a été pendant près de deux décennies. La nature de la principale menace à la sécurité du Canada et à la sécurité de notre continent a clairement changé, et le Canada doit agir rapidement.  

Le Comité croit que le gouvernement du Canada devrait accorder la priorité à la sécurité nationale tout comme le premier ministre Trudeau a donné la priorité aux relations fédérales-provinciales dans les années 1970, lorsqu’il en a fait un dossier distinct au sein du Bureau du Conseil privé (BCP).

Notre approche actuelle est caractéristique de notre mode d’intervention au cas par cas dont les Canadiens semblent presque tirer un orgueil démesuré.  

Les ministères actuellement responsables du cadre national de la sécurité du Canada sont régis par des mandats définis par des lois qui ont été rédigées ou adoptées à des époques différentes et comportent des objectifs différents. Les efforts déployés présentement pour améliorer un aspect de la sécurité nationale — par l’entremise du Comité appelé le GTISM — sont révélateurs de l’approche générale adoptée par le gouvernement à l’égard de la sécurité nationale : convoquer les intéressés de temps à autre pour discuter de la question.

Cela pourrait convenir si la sécurité nationale était une question de second plan, mais ce n’est pas le cas. Nous ne pouvons pas faire du Canada un refuge. Nous devons cependant optimiser l’utilisation de nos maigres ressources de puissance moyenne de manière à ce que les Canadiens soient en sécurité aujourd’hui et que leurs enfants et petits-enfants le soient à l’avenir.  

Il est impossible d’atteindre cet objectif au moyen de comités spéciaux et sous la direction de ministres de second rang.  

Nous avons besoin d’un centre de gestion de crise, pour les catastrophes causées par l’homme et naturelles, et il faut que ce centre soit près du pouvoir. Nous ne voulons pas que la responsabilité en soit confiée au premier ministre, parce qu’il a trop de chats à fouetter. Nous voulons cependant qu’il soit suffisamment proche du premier ministre pour que celui-ci soit tenu régulièrement au courant et puisse intervenir au besoin.  

Quelles sont les crises qui nécessitent une main ferme au centre? L’attentat à la bombe contre Air India, la tempête de verglas, les inondations au Manitoba et au Québec, le SRAS, le virus du Nil occidental, la panne de courant en Ontario, les attentats du 11 septembre et les feux de forêt en Colombie-Britannique viennent immédiatement à l’esprit. Sans oublier la crise du FLQ, la crise d’Oka, l’attaque contre l’ambassade de Turquie, la maladie de la vache folle et la menace du terrorisme, tout autant de situations de crise qui pourraient, si on y fait mal face, entraîner la mort d’un grand nombre de Canadiens, miner notre économie et éroder nos rapports avec notre plus proche allié politique et économique.  

En règle générale, les catastrophes naturelles relèvent de la responsabilité de la Défense nationale et de Santé Canada alors que les catastrophes causées par l’homme ont tendance à relever de la responsabilité du Solliciteur général. Dans les deux cas, un éventail d’autres ministères et organismes sont appelés à intervenir, selon la nature de l’incident.  

La plupart des plans d’intervention indiquent que le ministre de la Défense nationale ou le Solliciteur général sont les ministres responsables, mais l’expérience a montré que lorsqu’un incident atteint certaines proportions, le Bureau du Conseil privé et le premier ministre sont appelés, par nécessité, à prendre la direction des opérations pour les raisons suivantes :  

o       Le problème a pris trop d’ampleur et touche de trop nombreux ministères.  

o       Les ministres responsables ne sont pas assez importants.  

o       Le ministère directeur compétent hésite à prendre la direction des opérations, parce qu’il lui faudrait assumer une grande partie des coûts.  

o       Le ministère directeur ne jouit pas d’une influence suffisante pour obtenir la coopération d’autres ministères.  

o       Le caractère politique de la situation veut que le premier ministre soit perçu comme étant responsable.  

Le problème est en fait beaucoup plus complexe, mais qu’il suffise de dire que le BCP/BPM est le seul organisme qui ait une perspective, une compréhension et une influence pangouvernementales.  

Cela dit, il n’y a que dix analystes au Secrétariat de la sécurité et du renseignement du BCP, le ministère du Premier ministre. Il n’existe pas de centre national des opérations muni des installations de soutien nécessaires, quoique plusieurs ministères aient des centres des opérations d’un genre ou l’autre. Les moyens de communication au BCP/BPM n’ont pas une redondance suffisante et il manque au centre même de notre gouvernement des choses rudimentaires comme une génératrice autonome.  

Des installations bien équipées sont difficiles à construire, coûtent cher et nécessitent un personnel compétent, et les différents gouvernements qui ont examiné la question en sont venus à la conclusion que le moment n’était pas tout à fait propice.  

Le moment présent est propice. Nous avons déjà dû faire face à plusieurs incidents et nous savons que le monde est aujourd’hui plus petit, plus complexe et plus dangereux. Le cas par cas est considéré comme une mauvaise gestion et un manque de sensibilité. S’ils veulent conserver le pouvoir, les gouvernements devraient comprendre que les Canadiens veulent que leurs impôts, leurs biens et leurs ressources soient utilisés de manière efficace et efficiente en période de crise. L’histoire récompense les premiers ministres et les présidents préparés à faire face aux éventualités.  

 

Nouvelle architecture centrale proposée pour les priorités du gouvernement

Au début des années 1970, lorsque le dossier québécois était au cœur des préoccupations du gouvernement fédéral, le premier ministre Trudeau a nommé Gordon Robertson, secrétaire du Cabinet et greffier du Conseil privé, au poste de secrétaire du Cabinet pour les Affaires fédérales-provinciales et Michael Pitfield, greffier et secrétaire au Cabinet. Cela a permis à un bureaucrate possédant une vaste expérience et une bonne compréhension des besoins du gouvernement de consacrer son énergie à l’unité nationale, et libéré le nouveau greffier pour lui permettre de s’acquitter de la difficile tâche consistant à agir en qualité de vice-premier ministre et d’administrer la fonction publique.  

La sécurité nationale a désormais acquis une importance semblable à celle du dossier québécois dans les années 1970 et une solution analogue vaut la peine d’être examinée. Nous avons besoin de quelqu’un de très haut placé, avec une bureaucratie d’expérience, pour s’occuper de questions comme la sécurité nationale.  

Parmi les dossiers à régler figure celui des États-Unis avec tout ce qu’il comporte comme interrelations complexes, dont le partage du renseignement de sécurité à la frontière, la coopération militaire, la défense du territoire et toute une gamme de questions commerciales.  

La gestion des catastrophes nationales, des attentats terroristes, du SRAS, des pannes d’électricité, etc., doit retenir l’attention d’une structure habituée à intervenir en cas d’urgence et capable d’analyser, de coordonner, de commander et de communiquer.  

Actuellement, c’est le vice-premier ministre qui, avec l’appui d’une petite poignée d’employés au BCP, environ 55 personnes, et d’un comité spécial du Cabinet, s’occupe du dossier américain et des questions frontalières. Ce serait là un fondement sur lequel asseoir une structure qui permettrait au Canada de délaisser la gestion au cas par cas pour adopter une approche qui lui permette de mieux faire face aux menaces asymétriques du XXI^e siècle.  

Le Comité croit que les Canadiens auraient tout intérêt à ce qu’un vice-premier ministre fort (comme Don Mazankowski au sein du gouvernement de Brian Mulroney ou Allan MacEachen au sein du gouvernment Pierre Trudeau) soit nommé pour s’occuper de questions clés au quotidien, informer régulièrement le premier ministre et lui demander d’intervenir au moment crucial.  

Nous recommandons que la structure de sécurité nationale comporte les éléments suivants :

·          Un comité permanent du Cabinet présidé par le vice-premier ministre ·          Un secrétaire supplémentaire au Cabinet qui serait son haut représentant ·          Un secrétariat permanent au sein du BCP qui se consacrerait aux questions liées à la sécurité nationale ·          Une restructuration des procédures actuelles   Le comité du Cabinet inclurait les ministres suivants : ·          Affaires étrangères ·          Défense ·          Solliciteur général ·          Santé ·          Finances ·          Justice ·          Immigration ·          D’autres au besoin

Le Secrétariat du BCP serait composé d’un nombre suffisant de hauts fonctionnaires bien au fait des capacités du gouvernement et des questions présentant un intérêt et comportant de l’importance pour le Canada.

Plus particulièrement, le Canada doit centraliser sa capacité de coordonner la collecte de renseignements de divers organismes canadiens du renseignement et d’alliés; d’analyser et de fusionner les renseignements recueillis afin qu’ils puissent être diffusés convenablement aux organismes clients; et d’organiser des séances d’information quotidiennes ou plus fréquentes à l’intention du premier ministre, du vice-premier ministre et d’autres intéressés, le cas échéant.

Le Canada doit pouvoir s’assurer que tous les ministères gouvernementaux travaillent de concert aux questions de sécurité nationale.

Le Canada doit pouvoir formuler clairement les souhaits du premier ministre, du vice-premier ministre et du comité du Cabinet de manière à préciser les résultats attendus et les règles d’engagement à l’égard de la sécurité nationale.

Le Canada doit pouvoir communiquer rapidement et efficacement en exerçant un droit de priorité sur les ondes si c’est nécessaire de même qu’oralement ou par écrit. Il doit s’assurer que le gouvernement se fait bien comprendre en période d’urgence et que ce dernier comprend bien, en revanche, les préoccupations et les besoins de la population.

Il y aurait lieu de créer un Centre national des opérations (CNO).

La principale caractéristique du CNO consisterait en des locaux où le comité du Cabinet pourrait se réunir en lieu sûr à proximité de la Colline du Parlement. Des locaux y seraient également aménagés pour que des représentants d’une cinquantaine d’organismes gouvernementaux puissent se rencontrer face à face et recevoir la même information sous différentes formes. Les installations comporteraient suffisamment de locaux pour les réunions de sous-groupes, des bureaux, la préparation d’aliments à petite échelle et des lits.

Toutes les installations offriraient une redondance suffisante des moyens de transmettre et de recevoir l’information et des services d’approvisionnement en électricité et en eau.  

Ce centre est l’endroit où la planification, une analyse constante et des exercices réguliers auraient lieu et où le gouvernement exercerait son leadership en cas d’urgence.  

Les installations incluraient des locaux où les médias participeraient à des séances d’information et auraient à leur disposition des services de communication au cas où les leurs deviendraient inopérants.  

1.     Une attention spéciale serait accordée à la communication avec les parlementaires et d’autres paliers de gouvernement.   2.     Le haut personnel du centre inclurait un responsable occupant le rang de sous-ministre et une trentaine de hauts fonctionnaires ayant récemment pris leur retraite.

Il s’agit dans ce dernier cas d’un nouveau concept qui a vu le jour en raison de la difficulté d’attirer des gens ayant les qualifications voulues pour travailler dans le domaine de la planification d’urgence. Les centres des opérations ne sont habituellement pas considérés comme attrayants dans les bureaucraties, parce qu’on s’y attache à faire un travail plutôt qu’à bâtir une carrière. Les gestionnaires y délèguent souvent des employés subalternes ou moins prometteurs. Dans ce cas-ci, c’est insuffisant.  

Ce qu’il faut, c’est un groupe de personnes ayant une vaste expérience, acquise notamment lors de crises antérieures, qui ont une bonne connaissance aux niveaux les plus élevés des capacités des divers ministères gouvernementaux et de leur personnel. Ces personnes seraient responsables de l’élaboration de plans de la coordination des exercices et de la supervision du Centre national des opérations et de son personnel de soutien.  

Les cadres supérieurs seraient recrutés parmi les employés de la fonction publique (ou d’ailleurs) prenant leur retraite et seraient nommés pour une période de deux à quatre ans.