Délibérations du comité sénatorial permanent des
Banques et du commerce
Fascicule 2 - Témoignages
OTTAWA, le mercredi 10 mars 2004
Le Comité sénatorial permanent des banques et du commerce, auquel a été renvoyé le projet de loi C-13, Loi modifiant le Code criminel (fraude sur les marchés financiers et obtention d'éléments de preuve), se réunit aujourd'hui à 16 h 05 pour étudier le projet de loi.
Le sénateur Richard H. Kroft (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Honorables sénateurs, nous avons une question administrative à régler avant de commencer. Une réunion sur le budget de la régie interne se déroule à l'étage inférieur et je voudrais obtenir l'approbation d'une motion qui nous permettra de financer notre étude sur les dons de charité. Nous aurons ainsi de l'argent pour finir l'année financière, si du moins nous réussissons à amorcer nos activités avant la fin de l'année financière.
C'est une mesure dont nous n'aurons peut-être pas besoin, mais si nous ne la prenons pas aujourd'hui, nous ne pourrons pas la prendre plus tard. Il s'agit d'un modeste montant d'argent pour les services d'un expert-conseil et quelques déjeuners de travail, pour un total de 252 $.
Le sénateur Moore: Est-ce qu'il vous faut une motion?
Le président: Oui.
Le sénateur Moore: Je propose la motion.
Le sénateur Meighen: Je l'appuie.
Le président: Est-elle adoptée?
Des voix: Adoptée.
Le président: Parfait.
Le sénateur Kelleher: Croyez-le ou non, j'ai consulté le dossier et j'ai lu les différentes notes, dont certaines sont présentées par des gens qui sont ici. Je vous le dis bien franchement, je ne sais pas dans quelle mesure leurs préoccupations et leurs objections sont valides ou sérieuses.
Est-ce que nos témoins du ministère sont ici?
Le président: Oui, nous avons fait venir des fonctionnaires du ministère de la Justice, pour le cas où il y aurait d'autres questions.
Le sénateur Kelleher: Je sais que vous voulez passer à l'étude article par article.
Le président: Nous ne le ferons que si vous êtes d'accord. Vous pouvez faire toutes les interventions que vous voulez. Plusieurs questions ont déjà été abordées, mais nous avons des fonctionnaires qui pourront répondre à toutes vos questions.
Le sénateur Kelleher: Il serait utile qu'ils répondent à certaines des préoccupations qui ont été soulevées.
Le président: Avez-vous des questions précises à poser, ou préférez-vous entendre d'abord ce qu'on a à nous dire?
Le sénateur Kelleher: Je préfère attendre.
Le président: Les membres de l'Association des banquiers canadiens peuvent-ils prendre place à la table?
Soyez les bienvenus. Nous poursuivons nos audiences sur le projet de loi C-13, Loi modifiant le Code criminel (fraude sur les marchés financiers et obtention d'éléments de preuve). Nos premiers témoins sont membres de l'Association des banquiers canadiens.
M. Warren Law, premier vice-président, Opérations générales et chef du contentieux, Association des banquiers canadiens: Monsieur le président, je tiens à vous remercier de permettre à l'Association des banquiers canadiens de comparaître devant le comité pour parler du projet de loi C-13.
Comme vous l'avez dit, je suis premier vice-président des Opérations générales et chef du contentieux de l'ABC. Je suis en compagnie de Mme Sandra Stephens, conseillère juridique de l'ABC, qui m'évitera des ennuis pour le cas où je dirais ce qu'il ne faut pas dire.
L'ABC est l'association professionnelle qui représente les banques pour toutes les questions relevant de la gestion des affaires publiques. J'aimerais soulever quelques questions de nature technique sur le projet de loi C-13, mais tout d'abord, j'aimerais indiquer que l'ABC est globalement favorable à ce projet de loi.
Nous croyons qu'il est nécessaire de se doter de solides mesures dissuasives pour prévenir la fraude sur les marchés financiers afin de protéger les investisseurs et maintenir la confiance envers nos marchés financiers. Nous sommes aussi d'avis que le gouvernement fédéral a un rôle complémentaire à jouer en travaillant avec les autorités provinciales en matière de valeurs mobilières, lorsqu'il s'agit de poursuivre en justice les auteurs d'une fraude sur les marchés financiers. Nous estimons que les infractions qu'il est proposé d'ajouter au Code criminel en matière de délit d'initié et de communication de renseignements confidentiels, ainsi que la protection offerte à l'employé qui fournit des renseignements sur une infraction, peuvent constituer des outils utiles dans le cadre de ces efforts.
Nous allons centrer nos commentaires sur l'article 7 du projet de loi, qui autorise l'émission d'une ordonnance de communication. Comme l'indique le communiqué du ministère de la Justice en date du 12 février 2004, cette ordonnance vise à:
... améliorer les outils de collecte des éléments de preuve dont disposent les enquêteurs en leur permettant d'obtenir des documents ou données pertinents auprès de tierces parties dans un délai prescrit.
À ma connaissance, cette ordonnance a pour objet d'accélérer le processus d'enquête. Nous sommes d'avis que c'est un objectif louable, mais qu'il faut aussi considérer, en contrepartie, les difficultés pratiques que pose l'exécution des ordonnances de communication.
Le mécanisme de l'ordonnance de communication énoncé à l'article 7 oblige à considérer le rôle que doivent jouer les banques dans le processus d'enquête dans le contexte des responsabilités qui leur incombent en matière de confidentialité des renseignements concernant leurs clients. Comme nous le savons tous, les banques ont une responsabilité en matière de protection des renseignements personnels de leurs clients, mais la loi prévoit aussi des exceptions à cette règle, qui exigent des banques qu'elles déclarent les renseignements sur leurs clients sans leur consentement.
Par exemple, dans ce cadre, le secteur bancaire est tenu de respecter l'autorité des mandats de perquisition en vertu du Code criminel, des demandes de renseignements en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu et de déposer des rapports sur les transactions douteuses en vertu de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes.
Il est certain que les banques ont un rôle important à jouer en se conformant aux demandes légitimes de renseignements. Cependant, nous pensons que les dispositions du projet de loi C-13 telles qu'elles sont actuellement formulées imposent un fardeau excessif aux institutions financières qui devront se conformer aux ordonnances de communication.
L'article 7 prévoit des ordonnances de communication générales et spécifiques. L'ordonnance spécifique a trait aux institutions financières et comporte un seuil d'émission moins élevé. Cependant, les deux types d'ordonnances reposent sur une demande présentée ex parte, elles peuvent êtres émises à l'occasion de toute infraction au Code criminel ou à une loi du Parlement et toutes les deux exigent que les documents ou les données soient produits dans des délais, sous une forme et en un lieu précis. Celui qui ne se conforme pas à une ordonnance de production s'expose à une amende de 250 000 $ ou à un emprisonnement maximal de six mois.
Nous avons un commentaire à faire sur la très large portée du mécanisme des ordonnances de communication du projet de loi C-13. Ces ordonnances concernent toute infraction au Code criminel ou à une loi du Parlement. Nous nous demandons pourquoi il a été jugé nécessaire d'élargir le mécanisme d'ordonnance de communication au-delà des limites relativement étroites du projet de loi C-13. La vaste portée que pourrait avoir le mécanisme des ordonnances de communication provoque à notre avis un certain malaise. Nous estimons que ces ordonnances ne devraient concerner que les infractions énoncées dans le projet de loi C-13.
Par ailleurs, l'application pratique du mécanisme des ordonnances de communication nous préoccupe également. À titre de comparaison, les mandats de perquisition prévus, par exemple, à l'article 487 du Code criminel permettent à un agent de la paix de perquisitionner dans un endroit précis. Évidemment, les institutions financières se conforment aux mandats de perquisition qui leur sont présentés, mais ces mandats n'obligent pas une tierce partie à produire des documents dans des délais précis. Or, dans les nouvelles dispositions sur les ordonnances de communication, c'est au juge qui entend la demande d'ordonnance de communication qu'il appartient de préciser quand et sous quelle forme les documents ou les données devront être divulgués par des tierces parties.
Les banques se heurtent déjà à des difficultés pratiques lorsqu'elles doivent se conformer à des mandats, des ordonnances ou des demandes d'information. Celles-ci sont souvent très vastes et manquent de précision. Parfois, il est nécessaire de repérer et de compiler une grande quantité de documents ou de données, et il arrive aussi que l'information à réunir se trouve à différents endroits au Canada ou à l'étranger. Pour les banques, la production de ces documents est déjà très coûteuse en temps et en argent. Dans certains cas, en plus du temps et des efforts que va y consacrer leur personnel, elles doivent dépenser des dizaines de milliers de dollars pour compiler de la documentation. Nous pensons que ces difficultés ne peuvent que s'aggraver si les dispositions sur les ordonnances de communication sont adoptées dans leur forme actuelle.
Le fait que l'ordonnance de communication peut être obtenue par ex parte implique que le juge de paix ou le juge qui entend la demande ne connaît pas les difficultés pratiques que peut comporter l'exécution de l'ordonnance de communication. Le procureur de la Couronne ou le service de police qui présente la demande ne sait vraisemblablement pas de quel délai la banque a besoin pour se conformer à l'ordonnance. En conséquence, une ordonnance de communication peut imposer la production de documents ou de données dans des délais ou sous une forme qui pourraient imposer des difficultés à l'institution financière.
Il est vrai que le projet de loi prévoit un processus d'exemption et permet de modifier les conditions d'une ordonnance déjà émise. Toutefois, ces mesures supplémentaires rendent la procédure encore plus coûteuse en temps et en argent pour l'institution financière.
Il est également vrai qu'au cours d'une enquête, un service de police peut avoir besoin d'obtenir des renseignements très rapidement, mais il faut considérer cette réalité avec, en contrepartie, les difficultés pratiques que peuvent comporter la recherche, l'obtention et la production de l'information. En conséquence, nous estimons, encore une fois, que les ordonnances de communication devraient être limitées aux infractions prévues dans le projet de loi C-13.
Nous pensons également qu'il faudrait veiller à ce que les délais de production de documents et de données aux termes de l'article 7 soient raisonnables. Il devrait suffire d'exiger que l'information demandée soit produite dans un délai raisonnable. Si tel était le cas, une fois l'ordonnance de communication émise, le service de police qui demande l'information et l'institution financière visée par l'ordonnance devraient pouvoir se mettre d'accord sur un délai raisonnable d'exécution de l'ordonnance.
Nous pensons qu'il serait très injuste d'exposer l'institution financière ou qui que ce soit d'autre à des pénalités criminelles pour non-respect de l'ordonnance. Une ordonnance de communication peut être de portée très générale et imposer des délais serrés. Par ailleurs, elle peut être obtenue par ex parte sans que l'institution financière ait été consultée. Dans ces circonstances, lorsqu'une tierce partie essaye de venir en aide à la police, il est excessif de lui imposer d'engager sa responsabilité criminelle. Les sanctions actuelles en cas d'outrage au tribunal sont plus que suffisantes pour garantir l'exécution des ordonnances de communication.
Nous demandons au comité d'envisager les recommandations suivantes: les ordonnances de communication devraient être émises que pour des infractions prévues dans le projet de loi C-13; l'information demandée aux institutions financières ou à toute autre personne en vertu d'une ordonnance de communication devrait être produite dans des délais raisonnables, que l'ordonnance soit générale ou spécifique; et les sanctions visant l'institution financière ou toute autre personne en cas de non-respect d'une ordonnance de communication devraient être supprimées.
Monsieur le président, honorables sénateurs, nous vous remercions encore une fois d'avoir permis à l'ABC de vous rencontrer. Nous serons heureux de répondre maintenant à vos questions.
Le sénateur Kelleher: Votre association a-t-elle été consultée par le ministère de la Justice pendant qu'il rédigeait ce projet de loi?
M. Law: Les gens du ministère ont été assez aimables pour me communiquer des renseignements sur ce projet de loi au cours de l'été dernier. C'était une information de nature générale, et nous n'avons pas abordé les aspects techniques du projet de loi.
Le sénateur Kelleher: Je vous pose cette question parce que vous semblez essentiellement préoccupés par la portée éventuellement trop large de cette disposition sur les ordonnances de communication.
En avez-vous parlé avec les fonctionnaires du ministère?
Est-ce que vous saviez que cette disposition aurait une portée aussi large?
M. Law: Je ne me souviens pas en avoir parlé avec eux, mais c'est peut-être ma mémoire qui est en défaut. Je n'ai pas soulevé cette préoccupation lors de nos entretiens.
Le sénateur Kelleher: À votre avis, pourquoi ont-ils opté pour une portée aussi large au lieu de s'en tenir à la formulation originale?
M. Law: À leur place, j'aurais opté pour la portée la plus large possible. Mais je ne suis pas à leur place, et je ne peux pas répondre autre chose.
Le sénateur Kelleher: L'information demandée serait-elle stockée dans un ordinateur, ou est-ce qu'on vous oblige à entreprendre une recherche manuelle coûteuse dans des documents sur papier?
M. Law: Je pense pouvoir dire qu'une bonne partie des données peut être informatisée, mais des recherches manuelles coûteuses peuvent également être imposées.
Il convient de remarquer que compte tenu des usages bancaires actuels et des fonctions administratives qui sont souvent données en sous-traitance, l'obligation de produire de l'information en vertu d'une ordonnance de communication peut obliger une tierce partie extérieure à retrouver l'information demandée. Cela pose deux problèmes: un problème de temps et un problème de frais supplémentaires, à cause du montant à verser à cette tierce partie qui devra fournir les renseignements à la banque.
Le sénateur Kelleher: Cette information peut-elle être communiquée à un juge dans le cas d'une demande par ex parte?
M. Law: Par définition, il s'agit d'une demande par ex parte et les banques ne sont donc pas représentées dans ce genre de demande. Je ne pense pas que l'information soit disponible.
Le président: Vous avez piqué ma curiosité en faisant référence au document qui devrait être recherché par des services administratifs, qui peuvent appartenir à la banque, mais qui peuvent aussi desservir collectivement plusieurs banques.
Pour accéder à l'information détenue par les services administratifs, il vous faut donc faire appel à une tierce partie. C'est bien ce que vous dites?
M. Law: C'est une possibilité. Évidemment, les circonstances en décideront, mais ce n'est pas impossible.
Le président: Est-ce qu'il peut s'agir de renseignements anciens? Est-ce que l'information s'éloigne avec le temps?
M. Law: Une réponse de ma part ne serait que pure conjecture.
Le sénateur Harb: Tout cela m'intrigue. Lorsqu'un tribunal vous ordonne de produire l'information qu'une banque détient à mon sujet, c'est très bien. Cependant, vous ne pouvez pas demander à une tierce partie de la produire sans que le tribunal l'y autorise spécifiquement. Il me semble que la Loi sur la protection des renseignements personnels vous empêche de procéder ainsi, à moins que vous ne demandiez au tribunal d'exiger spécifiquement cette information. Pouvez-vous expliquer votre point de vue?
M. Law: Les banques sont assujetties à la Loi sur la protection des renseignements personnels, mais à ma connaissance, dans certaines circonstances, la banque peut exiger l'intervention d'une tierce partie qui devra rechercher l'information.
Le sénateur Harb: Il vous faut soit l'autorisation de la personne désignée dans l'ordonnance de communication, ou une autorisation du tribunal, ce qui ne vous facilitera pas la tâche.
M. Law: C'est vrai. Ce que je veux dire, c'est que la recherche de l'information par les banques, compte tenu des caractéristiques géographiques du réseau des succursales, par exemple, pourrait, dans certaines circonstances, coûter très cher en temps et en argent.
Notre véritable préoccupation, c'est que lorsqu'un procureur de la Couronne présente une demande ex parte au tribunal, il ne sait pas combien de temps il faudra pour exécuter cette ordonnance. En conséquence, le juge risque de fixer dans l'ordonnance des délais qui, de notre point de vue, ne pourront être respecter en pratique.
Le sénateur Plamondon: Pouvez-vous nous parler du consentement que vous faites signer à votre client lors de l'ouverture d'un compte, et situer ce consentement dans le contexte de vos préoccupations?
Lorsqu'on ouvre un compte en banque, il faut signer une formule de consentement très générale en matière de transfert de renseignements.
M. Law: En ce qui concerne les questions dont le comité est saisi à propos du projet de loi, il est important de remarquer qu'aux termes de la législation fédérale sur la protection des renseignements personnels, il y a des exceptions quant aux situations dans lesquelles le consentement est exigé avant toute divulgation de renseignements. L'une de ces exceptions concerne les ordonnances légitimes qui imposent aux banques de produire de l'information. Dans ce cas, nous n'avons pas le choix. Jusqu'à maintenant, le consentement concernait les mandats de perquisition et les ordonnances relevant de la Loi de l'impôt sur le revenu. Les dispositions du projet de loi C-13 concernant les ordonnances de communication constituent une extension des exceptions à la Loi sur la protection des renseignements personnels au Canada.
Le sénateur Plamondon: S'il y a consentement de la part du consommateur qui ouvre un compte, j'aimerais savoir en quoi consiste ce consentement. À quoi le consommateur consent-il? Le consommateur ignore peut-être la nature du consentement et ce qu'il ou elle est en train de signer.
M. Law: Cela dépend de la nature du consentement qui est bel et bien signé, et cela varie d'une institution à l'autre.
Le sénateur Plamondon: Vous pouvez fournir des renseignements à Equifax et à d'autres institutions. Comment cela se compare-t-il à ce que nous sommes en train d'étudier maintenant?
M. Law: Si une ordonnance de production est émise, les renseignements seront communiqués sans le consentement du particulier.
Le président: Êtes-vous en train de dire que l'existence ou non du consentement n'a aucun rapport avec votre obligation de réagir.
M. Law: Exactement.
Mme Sandra Stephens, conseillère juridique, Association des banquiers canadiens: Le consentement n'est pas nécessaire dans le cadre de l'entente parce qu'il est prévu par la loi.
M. Law: Le projet de loi C-13 le reconnaît. Cette situation ne change en rien les cas où le consentement a été donné pour la communication de renseignements.
Le sénateur Mercer: J'aimerais poursuivre les questions sur l'aspect concernant les tiers. Y a-t-il beaucoup de tiers qui s'occupent déjà de la tenue de dossiers pour la banque? Il ne s'agit pas de nouvelles personnes qui participent au processus. Il s'agit de tiers qui font déjà partie du processus.
M. Law: C'est exact. Chaque étape supplémentaire du processus demande plus de temps et, selon la version actuelle de la loi, si nous sommes un jour en retard pour nous conformer à une ordonnance de communication, nous sommes passibles d'une amende de 250 000 $.
Étant donné que ces ordonnances peuvent être rendues et qu'on envisage qu'elles soient rendues ex parte, alors la prescription prévue par la loi de produire l'information devient impérative avant qu'un juge puisse même entendre les difficultés qu'une banque peut éprouver à se conformer à l'ordonnance. Pour cette raison, je propose un amendement approprié au projet de loi qui consisterait simplement à prévoir que les renseignements soient communiqués dans une période de temps raisonnable.
Le président: Je suppose qu'il faudrait aussi prévoir que l'information soit conservée ou traitée de façon raisonnable. Par exemple, si vous gardiez les livres ou fichiers de comptes à Londres et que vous deviez vous rendre là-bas pour les récupérer, cela serait déraisonnable.
M. Law: Oui.
Le président: Ils se trouvent là où ils sont simplement parce que cela est commode et efficace pour vous de procéder ainsi. Il s'agit d'établir un équilibre entre ce qui est raisonnable et commode.
Le sénateur Plamondon: Si un client transfère de l'argent à l'étranger, que faites-vous si on vous demande des détails à propos des transactions? Cela s'applique-t-il?
M. Law: D'après ce que je crois comprendre, le projet de loi C-13 viserait des renseignements conservés à l'étranger.
Mme Stephens: Si les fonds sont transférés à l'étranger, une partie de la transaction viendrait du Canada, donc je suis sûre que ces dossiers seraient visés.
Le président: Comme il n'y a plus d'autres questions, je vous remercie.
Nous allons maintenant entendre le représentant de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario. Vous avez la parole.
M. Michael Watson, directeur, Application de la loi, Commission des valeurs mobilières de l'Ontario: Monsieur le président, honorables sénateurs, je suis très heureux d'être ici aujourd'hui à titre de représentant de la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario.
La Commission des valeurs mobilières de l'Ontario appuie fermement les initiatives du gouvernement du Canada destinées à améliorer l'application de la loi et l'efficacité des mécanismes de dissuasion de la fraude sur les marchés financiers du Canada. L'engagement pris par le gouvernement du Canada envers la création, au sein de la GRC, d'équipes intégrées d'application de la loi dans les marchés pour assurer l'application non seulement des dispositions actuelles du Code criminel mais aussi des dispositions législatives du projet de loi C-13 représente un énorme pas en avant pour rétablir la confiance des investisseurs dans les marchés financiers.
Cependant, aujourd'hui mon objectif premier est de parler de la nouvelle infraction proposée relative au délit d'initié. Le document que j'ai déposé concerne une proposition à plus long terme, et aujourd'hui je vous présenterai une proposition beaucoup plus simple.
Des études ont permis d'établir que la simple création d'une infraction de délit d'initié n'empêche nullement ce genre de pratique, et en fait la création d'une infraction de délit d'initiés sans l'application réelle de la loi peut avoir l'effet contraire. Des études ont en effet permis de constater que lorsqu'une infraction de délit d'initié est créée, si la loi n'est pas appliquée, cela influence négativement le nombre de délits d'initiés sur le marché. Il ne fait aucun doute que l'application des lois contre les délits d'initié est le meilleur moyen de dissuasion.
Nous espérons que les équipes intégrées d'application de la loi dans les marchés seront un moyen viable d'enquêter sur les délits d'initié et seront un mécanisme de dissuasion d'activités criminelles le cas échéant. Cependant, nous craignons que l'infraction proposée de délit d'initié établisse un niveau sans précédent de mens rea de sorte qu'il sera impossible de poursuivre avec succès les auteurs de ce type d'infraction en vertu de la loi.
Dans les enquêtes que nous effectuons à la Commission des valeurs mobilières de l'Ontario sur les délits d'initié, les délits d'initié prennent essentiellement trois formes différentes. L'une consiste à vendre avant que de mauvaises nouvelles soient rendues public. Ce sont les délits dont nous nous occupons le plus souvent et qui sont les plus faciles à détecter. Ils mettent en cause habituellement de véritables initiés qui n'ont pas organisé leurs affaires de manière à dissimuler leurs opérations; ils se font prendre parce que les actions qu'ils vendent sont déjà identifiées comme les leurs. D'autres qui vendent avant que soient rendues public de mauvaises nouvelles, sur la foi d'informations privilégiées, peuvent le faire en recourant à la vente à découvert.
L'autre catégorie, et il semble que ce soit celle sur laquelle on met surtout l'accent en ce qui concerne les délits d'initié, concerne les personnes qui achètent avant que de bonnes nouvelles soient rendues public. Il ne s'agit pas habituellement de véritables initiés d'entreprise, parce que les véritables initiés habituellement détiennent beaucoup d'actions et attendent que leur valeur augmente pour les vendre. Ceux qui achètent avant que soient rendues public de bonnes nouvelles, sur la foi d'informations privilégiées non divulguées, sont habituellement des gens qui ont reçu des tuyaux ou qui ont fourni des services professionnels, souvent en rapport avec l'affaire, et cetera. Ces personnes sont les plus difficiles à attraper. Elles ont soit organisé leurs opérations pour dissimuler le propriétaire du compte, soit il est très difficile d'établir un lien entre la personne qui a procédé à l'opération et d'avoir accès à l'information non divulguée.
La troisième forme de délit d'initié concerne les opérations sous options. C'est la méthode la plus ingénieuse, la moins susceptible d'être détectée, et elle ne fait pas partie de ma discussion d'aujourd'hui.
À l'automne 2002, les instances de réglementation des valeurs mobilières d'un bout à l'autre du Canada se sont réunies pour examiner la question du délit d'initié en fonction de certains facteurs. Nous nous sommes rendu compte que nous consacrions beaucoup de ressources à enquêter sur les délits d'initié sans obtenir de résultats correspondants. Nous ne parvenions pas à intenter beaucoup de poursuites pour délit d'initié compte tenu des ressources utilisées. Deuxièmement, il existe une perception tant à l'échelle locale qu'internationale qu'il existe un problème de délit d'initié au Canada.
Par suite de nos travaux, 32 recommandations ont été formulées et transmises aux Autorités canadiennes en valeurs mobilières, l'ACVM, le groupe-cadre des commissions de valeurs mobilières du Canada. Nous nous apprêtons à analyser ces recommandations afin de les mettre en oeuvre.
La recommandation 29 du rapport propose en particulier que l'on revoie les dispositions énoncées à l'article 382.1 du projet de loi, l'interdiction visant les délits d'initié qui créerait le crime de délit d'initié.
On craint en particulier qu'en disant que le contrevenant doit avoir utilisé sciemment des renseignements confidentiels, la disposition crée un obstacle insurmontable pour les responsables de l'application de la loi ou les procureurs. Depuis que je travaille à l'application de la loi dans le secteur des valeurs mobilières, je ne me rappelle dans toutes ces années que d'un cas sur lequel nous avons enquêté où je soupçonne que nous aurions probablement pu prouver qu'une personne avait utilisé sciemment les renseignements.
Ces préoccupations surgissent principalement en ce qui concerne les personnes qui vendent avant que de mauvaises nouvelles soient rendues public, plutôt que les personnes qui achètent avant que de bonnes nouvelles soient rendues public. Cependant, ce sont les cas les plus fréquents dont nous nous occupons.
Dans ce genre d'enquêtes, les personnes impliquées nous fournissent toutes sortes d'explications quant aux raisons pour lesquelles elles ont vendu leurs actions, ce qui à mon avis risque fort d'empêcher les procureurs de surmonter l'obstacle consistant à prouver que ces personnes ont utilisé sciemment ces renseignements.
Il existe une explication qui est avancée de façon régulière. Par exemple, un cas dont nous nous occupons à l'heure actuelle implique les entreprises qui effectuent leurs opérations durant certains créneaux. Il s'agit de politiques d'entreprise qui permettent aux personnes de faire des opérations boursières uniquement durant certaines occasions. Dans un cas, le créneau en question, en raison des diverses transactions qui se sont déroulées, avait été fermé pendant longtemps. Lorsque ce créneau s'est ouvert en fonction de la politique, tous les initiés ont vendu sur ce créneau. À notre avis, il y avait des renseignements importants qui n'ont pas été divulgués. Cependant, l'explication qu'ils ont donnée c'est qu'ils disposaient du créneau et c'est la raison pour laquelle ils ont vendu. Ils ont expliqué que cela n'avait rien à voir avec d'autres renseignements.
De même, certaines personnes fournissent régulièrement comme explication qu'elles ont vendu leurs actions parce qu'elles avaient des impôts à payer, ou à des fins de planification fiscale, ou parce que leur courtier leur a conseillé de vendre. D'autres expliquent qu'ils ont dû vendre pour fournir le versement initial d'une nouvelle maison, ou pour rembourser un emprunt ou leur marge de crédit. Récemment, quelqu'un a dit qu'il avait eu un engagement à remplir auprès d'une oeuvre de charité et avait par conséquent vendu des actions à cette fin en particulier.
Si le critère est d'avoir utilisé sciemment, alors dans toutes les circonstances où des personnes disent avoir vendu pour remplir une autre obligation, il risque d'être impossible de surmonter le fardeau consistant à prouver que les renseignements ont effectivement été utilisés.
En réalité, il s'agit d'une disposition qui ne traite pas à proprement parler de la mens rea mais plutôt du mobile. L'expression «utiliser sciemment» signifie qu'il faut prouver que la raison pour laquelle cette personne a vendu des actions était pour éviter la perte qu'elle risquait de subir, plutôt que de vendre dans un autre but quelconque. En droit pénal, il est vraiment très rare de devoir prouver un mobile. Plutôt que de l'inclure dans l'infraction, je considère qu'il existe des façons simples d'éviter cette difficulté et de rendre la disposition plus pratique.
Il ne s'agit pas d'un parallèle parfait et aucun ne me vient à l'esprit. Cependant, le fait d'exiger la connaissance d'informations importantes comme raison permettant d'établir la preuve d'une telle action équivaudrait, dans le cas d'un individu poursuivi pour avoir eu des relations sexuelles avec une personne de moins de 14 ans, à devoir prouver non seulement que cet individu savait que la personne avait moins de 14 ans mais que c'était la raison pour laquelle il avait eu des relations sexuelles avec elle. Il faut donc se mettre dans la tête de quelqu'un, ce que l'on fait rarement. Ce n'est que rarement qu'on aura affaire à une personne qui téléphone à son courtier pour lui dire: «On m'a communiqué un tuyau. Je dois vendre», ou «On m'a communiqué un tuyau. Je dois acheter». Ce n'est pas le genre de chose qui se produit dans notre milieu. Nous n'obtenons pas ce genre de preuve. Comme je l'ai dit, je ne me rappelle que d'un seul cas parmi tous ceux dont nous nous sommes occupés où en fait nous aurions peut-être réussi à obtenir une condamnation.
Je ne souhaite nullement ralentir l'adoption de ce projet de loi en proposant qu'on le réexamine. Je considère qu'il serait utile que l'on envisage à plus long terme la proposition qui se trouve devant vous et qui émane du rapport du groupe de travail. Il y a certains autres aspects qu'il serait aussi sans doute utile de prendre en considération, non pas aux fins du présent processus mais pour renforcer la loi.
La création d'une infraction de délit d'initié dans le Code criminel permettrait au Canada d'emboîter le pas au reste du monde en ce qui concerne cette question. Dans le reste du monde, le délit d'initié est effectivement un crime. Il y a certains secteurs qui ne sont pas visés ici, ou dans la plupart des autres pays, où au bout du compte il pourrait être possible de prévoir d'autres types de circonstances, pour faire de nous un chef de file plutôt qu'un pays à la traîne.
Je voulais proposer une modification à la disposition concernant l'intention criminelle. Il s'agirait simplement de modifier légèrement le libellé de la disposition en question. Je propose de modifier la phrase «vend ou achète des valeurs mobilières en utilisant sciemment des renseignements confidentiels» et de la remplacer par la phrase suivante «vend ou achète des valeurs mobilières en ayant connaissance de renseignements confidentiels». Une personne qui dispose de renseignements confidentiels tels qu'ils sont définis dans la loi ne devrait tout simplement pas acheter ou vendre des valeurs mobilières.
Si vous devez établir la preuve de l'intention d'utiliser ces renseignements, non seulement vous allez créer un obstacle insurmontable, mais vous créerez également le risque d'empêcher les équipes intégrées d'application de la loi dans les marchés d'assurer l'application de la loi dans ce secteur. Si les études sont exactes, on risque d'avoir un texte de loi dont l'application ne sera plus possible et qui sera susceptible de donner l'effet contraire à celui voulu.
Voilà l'essentiel de ma présentation. Comme je l'ai dit, il y a quelques autres aspects qui ne sont pas visés à l'heure actuelle et qu'il pourrait être utile d'étudier. Je pourrais vous fournir ces renseignements par écrit plus tard, ou je pourrais en traiter maintenant, si vous le souhaitez.
Le président: Nous vous en sommes reconnaissants.
Le sénateur Meighen: Monsieur Watson, par quoi proposez-vous que l'on remplace l'expression «en utilisant sciemment»?
M. Watson: «Ayant connaissance de».
Le sénateur Meighen: Peut-on résumer fidèlement vos propos en disant que vous avez eu de la difficulté à poursuivre avec succès les auteurs d'infractions parce que vous ne disposez pas des outils nécessaires pour faire ce travail?
M. Watson: Ce qui me préoccupe, c'est l'absence d'une mesure de dissuasion efficace dans le Code criminel, et la disposition prévue n'offrira pas de mécanisme de dissuasion efficace dans le Code criminel. Nous pouvons intenter des poursuites dans les cas de délits d'initié selon les lois provinciales en vigueur. Cependant, il n'est pas nécessaire de prouver l'utilisation. Les gens continuent à fournir ce genre d'explications. Dans chaque cas, on invoque l'argument de l'existence d'un engagement préalable pour expliquer une telle action. Cela ne fonctionne pas parce que l'engagement préalable ne consiste pas à vendre les parts mais à rembourser un prêt. On ne peut pas violer la loi pour remplir un engagement préalable. C'est le genre d'arguments que les gens invoquent régulièrement. À mon avis, ils seront invoqués plus efficacement en réaction à ce projet de loi tel qu'il est libellé que par rapport aux lois provinciales.
Le sénateur Meighen: Permettez-moi de vous poser une question accessoire. Le projet de loi augmenterait la sanction pour fraude à plus de 5 000 $, et dans le cas de fraude touchant un marché public, la peine d'emprisonnement qui était de 10 ans passerait à 14 ans. Certains témoins se sont vivement opposés à une telle peine en faisant valoir qu'une peine de 14 ans d'emprisonnement correspond au genre de peines imposées pour certains types d'infractions criminelles assez horribles.
À votre avis, est-ce qu'une peine d'emprisonnement de 10 à 14 ans peut avoir une influence dans ce que vous tâchez d'accomplir?
M. Watson: Je considère que cela transmet un message clair à la fois au public et aux tribunaux selon lequel le Parlement considère les crimes économiques comme des crimes graves. Les genres de crimes que représentent ces infractions vont au coeur même de l'économie canadienne. Il est tout à fait justifié de transmettre des messages fermes quant à la volonté du Parlement de protéger l'économie canadienne.
Le sénateur Meighen: Le fait que ce genre d'infraction soit mis sur le même pied d'égalité que les voies de fait graves, la torture et l'agression sexuelle armée vous dérange-t-il?
M. Watson: Non.
Le sénateur Meighen: Le sénateur Kelleher est le premier à avoir fait valoir que la seule façon de rétablir complètement la confiance consiste à faire condamner et emprisonner certaines personnes.
Le sénateur Kelleher: J'ai parlé de survêtements oranges.
Le sénateur Meighen: J'ai préféré éviter ce genre de terme.
Je conviens avec lui qu'il est essentiel de poursuivre avec succès les auteurs de ces infractions. Je peux comprendre à quel point il serait difficile d'établir l'existence d'une intention criminelle comme le laisse entendre l'expression «en utilisant sciemment». «Ayant connaissance de» pourrait être légèrement moins difficile à prouver.
Le revers de la médaille c'est bien entendu qu'ils auraient «connaissance de», car comment pourrait-il en être autrement s'ils siègent au conseil?
Comme vous l'avez laissé entendre, l'unique solution consiste à interdire toute transaction.
N'est-ce pas ce que les sociétés ont tâché de faire en établissant des périodes pendant lesquelles il n'y a pas de transaction?
M. Watson: C'est ce qu'elles ont essayé de faire en établissant des périodes pendant lesquelles il n'y a pas de transaction, mais ces périodes sont indissociables du flot régulier de l'information financière. Cependant, les entreprises peuvent participer à des transactions inhabituelles où des discussions peuvent se dérouler dans le créneau de transaction, même s'il est dit que les gens ne doivent pas faire de transaction au cours de cette période.
Nous avons eu un cas il n'y a pas longtemps où une personne assistait à une réunion au cours de laquelle on a discuté d'un point en particulier. Après la réunion, elle a effectué des transactions sur les valeurs mobilières mais aucune des personnes présentes à la réunion n'a pu dire de façon positive si elle était présente lorsque la discussion s'est déroulée. Les tribunaux ont déclaré qu'il leur était impossible d'être convaincus que cette personne avait connaissance de la transaction. Il peut parfois être difficile même de prouver que quelqu'un a eu connaissance de renseignements. Je considère qu'il s'agit d'un jugement ridicule. Il aurait été possible d'en arriver à une déduction logique compte tenu des circonstances, mais cela n'a pas été fait. S'il est si difficile de prouver qu'il y avait connaissance des renseignements, passer à l'étape suivante et prouver l'utilisation des renseignements en plus de la connaissance des renseignements s'avérera, dans la plupart des circonstances, un obstacle insurmontable.
Le sénateur Meighen: L'utilisation de requêtes ex parte pour les ordonnances de communication vous pose-t-elles des problèmes et devez-vous faire ces requêtes ex parte? Pourquoi ne pouvez-vous pas le faire avec les deux parties présentes?
M. Watson: C'est une simple question d'efficacité. Les renseignements réclamés par ordonnance de communication ne sont pas le genre de renseignements confidentiels qui peuvent être recueillis par des mandats de perquisition, et parallèlement le genre d'activités impliquées est beaucoup moins intrusif qu'un mandat de perquisition.
Je répondrai au témoignage précédent qu'opter pour une norme raisonnable me poserait beaucoup de problèmes car «raisonnable» se prête à bien des interprétations en fonction des circonstances. Quand nous essayons d'obtenir des renseignements, c'est auprès de grosses institutions financières qui dressent toutes sortes d'obstacles sur notre route car répondre à nos citations à comparaître ne les intéresse pas.
Dans la majorité des juridictions, les institutions financières réglementées doivent maintenir leurs livres et leur comptabilité de façon à ce qu'ils soient immédiatement accessibles quand les responsables de la réglementation en ont besoin. Suggérer que pour certains établissements c'est impossible, c'est ignorer les réalités technologiques du XXIe siècle.
Le sénateur Harb: Vos commentaires sont intéressants. Les sanctions sévères, la protection des dénonciateurs, toutes ces mesures proposées dans la loi sont un pas en avant mais pour vous ce n'est pas suffisant.
Que devient le principe de la présomption d'innocence?
Quelle est votre définition de la connaissance de malversation?
C'est une question très abstraite. Vous avez pu récupérer pas mal d'argent, en particulier, dans des affaires sur lesquelles on a fait une large publicité. Grâce à cette mesure, vous devriez pouvoir facilement passer la barre des 85 p. 100 de réussite. N'est-ce pas?
M. Watson: Je ne suis pas certain de voir comment nous pourrions franchir cette barre des 85 p. 100.
Je ne pense pas que cela crée une sorte de responsabilité absolue. Au contraire, la difficulté à définir ce qu'on entend par connaissance dresse un obstacle supplémentaire important sur la route du procureur. Une grande partie du travail dans ces enquêtes consiste à établir que quelqu'un savait que des objectifs financiers seraient largement ratés, des choses de ce genre.
La possession de renseignements privilégiés à l'origine d'une transaction peut être raisonnablement considérée comme une preuve d'intention coupable.
Le sénateur Harb: Qu'en dirait un juge, le Code criminel sous les yeux?
Ne pensez-vous pas que devant ce genre d'argument les juges avaliseront purement et simplement la loi pour inconstitutionnalité?
M. Watson: Non, je ne le crois pas. Il y a un certain nombre de délits fondés sur la connaissance dans le Code criminel où la preuve de la connaissance des circonstances et la preuve de l'activité sont suffisantes pour prouver le délit.
Le sénateur Harb: Au-delà de l'ombre d'un doute?
M. Watson: Au-delà de tout doute raisonnable.
Le sénateur Plamondon: Les gens se servent de cellulaires tout le temps et il n'est pas du tout difficile d'intercepter les conversations. C'est de l'utilisation de connaissances. Que pensez-vous de ce genre de cas?
M. Watson: Tout ce que nous pouvons prouver dans ce genre de situations que nous rencontrons régulièrement, c'est que l'intéressé a vendu ou a acheté.
Le sénateur Plamondon: Cependant, il n'y a pas de lien avec la personne détentrice des renseignements.
M. Watson: C'est exact. Il est impossible de prouver le délit de connaissance.
Le sénateur Plamondon: Si quelqu'un appelle à l'extérieur du Canada et dit d'acheter, de vendre ou de mettre en fiducie, comment pouvez-vous attraper cette personne?
Il n'y a ni renseignement ni compte à la banque.
M. Watson: Ce sont des cas très délicats. Nous venons tout juste d'inculper quelqu'un à la suite d'une enquête qui nous a fait voyager de compte en compte aux Bahamas, au Liechtenstein, au Luxembourg et en Suisse. Nous avions ordonné une enquête pour découvrir qui était derrière ces comptes et nous sommes finalement remontés jusqu'à la personne qui détenait au départ les renseignements. Il est rare que nous arrivions à résoudre ce genre de cas.
Le sénateur Plamondon: Y a-t-il des lois qui vous permettent d'agir à l'étranger? Notre loi est-elle analogue aux lois étrangères?
M. Watson: L'Organisation internationale des commissions boursières a beaucoup travaillé sur cette question, tout particulièrement, et a essayé de mettre au point un système d'échange de renseignements. Le monde devient de plus en plus petit, et les outils de collecte d'information auprès des autres juridictions deviennent de plus en plus efficaces. Bien qu'il ne soit toujours pas trop dur de se cacher dans des paradis étrangers, cela devient de plus en plus difficile tous les jours.
Le sénateur Plamondon: Ce projet de loi s'inscrit-il dans la ligne de ce qui se fait sur la scène internationale?
M. Watson: Oui, c'est un très bon pas dans la bonne direction.
Le sénateur Plamondon: C'est la même loi que dans les autres pays?
M. Watson: Elle n'est pas identique, mais cette identité n'est pas nécessaire pour favoriser la coopération internationale sur ces questions.
Le sénateur Biron: Je comprends qu'il vous soit difficile de nous dire combien de temps il faut à votre commission pour mener une enquête à terme. Je crains que le temps que cela vous prenne ne touche négativement les actionnaires de la compagnie qui peuvent ne rien avoir à faire avec le problème.
Je connais un cas sur lequel travaille la commission depuis plusieurs années; de temps en temps on en reparle dans les journaux financiers. Cela prend tellement de temps que ce sont les actionnaires qui écopent.
Est-ce que cette loi vous aide à réduire la longueur de la procédure?
M. Watson: Je ne pense pas qu'elle permette de réduire le temps nécessaire, mais elle offre certains avantages sur le plan de l'efficacité. Dans les cas où il y a enquête policière, la police enquêtera sur les délits créés par cette loi. Elle a des outils à sa disposition que nous n'avons pas pour mener ce genre d'enquête. Elle a aussi des moyens plus efficaces de faire parler les gens que nous en avons. Tout ce que nous pouvons faire c'est d'offrir à ceux qui coopèrent de ne pas les réprimander, ce qui n'est pas forcément le cas avec la police.
Le président: Vous nous effrayez.
M. Watson: Tout ce que je veux dire c'est que la police peut brandir la menace de la prison alors que nous nous ne le pouvons pas. La police a des moyens d'accélération d'enquête que nous n'avons pas. De ce point de vue, ce sera utile.
Le président: C'est la fin de ma liste. Y a-t-il d'autres questions?
Le sénateur Kelleher: J'ai une autre question pour ce témoin. Vous avez entendu le témoignage de l'Association des banquiers canadiens. Ils estiment que ce projet de loi ratisse trop large.
Qu'en pensez-vous?
M. Watson: Voici ce que j'en pense: nous avons jugé cette proposition de loi suffisamment intéressante pour demander au procureur général de l'Ontario d'en adopter une analogue au niveau provincial.
Le sénateur Kelleher: Donc elle ne ratisse pas trop large?
M. Watson: Exactement
Le président: Souhaitez-vous entendre autre chose? Ces témoins ou d'autres témoins ont-ils soulevé des questions sur lesquelles vous aimeriez entendre les représentants du ministère de la Justice?
Le sénateur Meighen: Oui, j'aimerais les entendre.
Le président: J'invite Mme Klineberg, M. Wong et M. Bartlett à venir s'installer à la table.
Il n'y a pas de questions précises, c'est une discussion générale. Avez-vous entendu quelque chose cet après-midi qui vous incite à faire un commentaire?
M. William C. Bartlett, avocat-conseil, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice du Canada: Merci. Nous aimerions faire des commentaires qui devraient, je pense, vous être utiles. L'Association des banquiers canadiens s'est inquiétée de la portée du pouvoir d'ordonnance de communication. Il n'a jamais été question que cet outil d'obtention d'éléments de preuve ne vise que, ou vise principalement, les fraudes sur les marchés financiers. Si le projet de loi est intitulé, fraude sur les marchés financiers et obtention d'éléments de preuve, c'est intentionnel car il s'agit de mesures destinées spécifiquement aux fraudes sur les marchés financiers. En même temps, il y a une légère extension des outils d'obtention d'éléments de preuve pour les représentants de l'ordre.
Si vous consultez les documents qui ont été présentés lors du premier dépôt de ce projet de loi, vous constaterez que nous avons été aussi clairs que possible sur ce point. Nous voulions être certains qu'il soit bien compris que cette proposition de loi contenait ces deux éléments.
Nous disions dans ces documents que ces pouvoirs seraient appliqués à tous les délits criminels mais qu'ils seraient tout spécialement utiles pour les affaires de fraudes sur les marchés financiers qui constituaient l'autre élément majeur du projet de loi.
Ils seront certes fort utiles pour tout autre délit, tout particulièrement les autres crimes économiques où la documentation et les données sont indispensables, et aussi pour d'autres sortes de délits.
Permettez-moi de faire un petit rappel historique de la demande des forces de l'ordre pour ce genre de pouvoir. La première fois que j'en ai entendu parler c'était en 2000 dans le contexte du Plan d'action fédéral-provincial-territorial national sur le crime organisé. Une des mesures réclamées par la police à l'époque était un pouvoir d'ordonnance de communication pour certains des délits liés au crime organisé. C'est un des outils législatifs et réglementaires que les ministres avaient décidé d'inscrire à leur ordre du jour de lutte contre le crime organisé. Cela fait donc un certain temps que nous demandons cet outil et il n'est certes pas limité aux fraudes sur les marchés financiers.
La procédure repose sur le principe des limites raisonnables. Aujourd'hui nous avons des mandats de perquisition et des mandats de perquisition avec des ordonnances d'assistance. Ils sont accordés sur requête ex parte, et sur la base de certains de ces mandats, rien n'empêcherait la police de fermer les banques visées. Elle ne le fait pas, et elle ne l'a jamais fait. Elle procède à une perquisition avec l'accord de la banque concernée. Les relations avec les banques et avec l'Association des banquiers canadiens ont toujours été positives et nous leur savons gré de leur soutien pour faire appliquer la loi. Lorsque nous les avons rencontrés, je me suis engagé, ce que je répète aujourd'hui, à les rencontrer, s'ils le souhaitent, pour discuter des directives de la Couronne et de la police quant aux délais raisonnables pour la récupération des données réclamées. Si dans certains cas particuliers, il faut une prolongation de délai, il y a une disposition qui le prévoit.
Je demanderais à M. Wong de vous parler du champ de délits auquel ces mesures pourront être appliquées et de la question des délais raisonnables à respecter.
M. Normand Wong, avocat, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice du Canada: M. Bartlett vous a fait un excellent tour d'horizon. Je me permettrai d'aborder un ou deux autres points particuliers.
Il ne faut pas oublier que la police réclame des ordonnances de communication depuis déjà un certain temps. Tout simplement parce qu'une ordonnance de communication est une codification de pratiques déjà existantes.
M. Bartlett a fait allusion au fait qu'est remis à la banque visée un mandat de perquisition conformément à l'article 487 accompagné d'une ordonnance d'assistance. La police ne fouille pas directement dans les dossiers de la banque. La police remet à la banque l'ordonnance d'assistance et la banque en retour lui donne les renseignements demandés.
Nous avons déjà parlé des inconvénients. L'inconvénient principal c'est le temps. Il est arrivé que la police attende près d'un an avant que ces renseignements lui soient communiqués par l'établissement financier. Cela retarde l'enquête. L'ordonnance de communication avec les délais imposés permet à la police de poursuivre son enquête.
D'aucuns ont dit que cet outil ne s'appliquait qu'aux délits concernant la fraude sur les marchés financiers. Comme M. Bartlett l'a rappelé, cela n'a jamais été l'intention. Mais pour atténuer les craintes de l'Association des banquiers, il ne faut pas oublier qu'une ordonnance de communication est limitée; qu'elle n'est applicable qu'aux tiers, et que par définition, elle ne sera utile que pour certains délits. En même temps, cependant, elle sera utile pour la police.
La dernière fois que j'ai comparu devant vous j'avais fait remarquer que la procédure d'ordonnance de communication était analogue à la procédure de mandat de perquisition. S'il n'est pas rappelé au juge la nécessité d'être raisonnable c'est parce que ce critère est déjà inscrit dans la procédure. Si l'ordonnance, le mandat ou l'autorisation émis par le juge est déraisonnable, il peut être rejeté sur la base du Code criminel ou de la charte. Il y a des critères. Dire au juge qu'il doit être raisonnable nous semble insultant et aussi incompatible avec certaines dispositions analogues du Code criminel. Cependant, nous avons reconnu que cette ordonnance de communication est une nouveauté par rapport à l'application normale du Code criminel et fait porter la responsabilité aux tiers. C'est la raison pour laquelle nous avons inclus un processus d'exemption quand, du point de vue du tiers, il est estimé que l'ordonnance n'est pas raisonnable. Une extension ou une annulation peuvent être demandées.
M. Bartlett: Poursuivre des banques n'intéressent pas les enquêteurs. Ce qui les intéressent c'est de recueillir des renseignements. Je crois qu'il suffit à l'Association des banquiers canadiens et à tous ses membres de considérer leurs rapports passés avec les forces de l'ordre pour conclure que ce pouvoir ne sera utilisé que de manière raisonnable car c'est l'intérêt même de ceux qui doivent recueillir les renseignements dont ils ont besoin. Ils savent que les résultats dépendent de leur conduite.
Le sénateur Meighen: J'aimerais savoir ce que vous pensez de ce que M. Watson a dit: qu'il est plus difficile de prouver que quelqu'un a utilisé sciemment des renseignements que de prouver que quelqu'un avait connaissance de renseignements.
M. Bartlett: Nous estimons que dans certains cas appropriés, ce délit peut être prouvé. C'est ce que nous ont dit la police et certaines agences d'application de la loi à propos de leurs expériences pour des délits étroitement liés.
M. Watson, pour l'essentiel, propose un délit facile à démontrer, dans un contexte réglementé. Il s'agit de la réglementation du négoce des valeurs mobilières. Il est possible d'interdire l'échange de valeurs mobilières à quelqu'un qui occupe un certain poste ou qui a des renseignements privilégiés sans pour autant que cela soit pertinent au niveau du délit commis en utilisant ces renseignements.
Cependant, je suis un peu surpris de l'entendre dire qu'ils ne peuvent pas condamner à l'emprisonnement. Ils viennent tout juste de faire monter la peine pour les délits à cinq ans moins un jour. Il y aura désormais en Ontario une peine d'emprisonnement assez sérieuse et je crois, aussi en Alberta et au Québec. C'est la tendance qui semble se dessiner.
Nous avons établi un délit relevant du Code criminel avec une peine d'un maximum de 10 ans. Ce délit est jugé criminel et assez sérieux.
Le sénateur Meighen: Ce n'est pas 14 ans?
M. Bartlett: C'est 10 ans. La limite du blâme moral pour un délit passible de 10 ans requiert plus qu'une simple interdiction de négocier au nom de quelqu'un qui possède des renseignements privilégiés. Il faut que cela soit accompagné de l'acte blâmable d'utilisation de ces renseignements.
Je vais demander à Mme Klineberg de vous parler de la jurisprudence aux États-Unis et ailleurs.
Mme Joanne Klineberg, avocate, Section de la politique en matière de droit pénal, ministère de la Justice du Canada: Je suis en mesure d'étoffer un peu.
Nous connaissons le rapport du groupe de travail sur les délits d'initié dont on a parlé précédemment. La recommandation de ce rapport qui porte sur cette question mentionnait le droit américain en matière de délit d'initié.
Nous avons soigneusement examiné cette recommandation. Nous croyons savoir qu'elle est déjà bien appliquée aux États-Unis. La norme appliquée est celle de la transaction faite par une personne qui dispose d'informations privilégiées. D'après notre interprétation de la jurisprudence en matière de délit d'initié aux États-Unis, cette norme n'est pas nécessairement appliquée.
La Securities and Exchange Commission a récemment adopté un règlement pour rétablir cette norme, mais il a fallu attendre pour l'adoption de ces règlements deux décisions de cours d'appel indiquant qu'en vertu de la loi, l'utilisation de ces informations privilégiées doit être prouvée.
J'ai une décision datée de 1998 de la California Ninth Circuit Court of Appeals, dans laquelle on dit clairement que le critère de la possession d'informations privilégiées au moment de la transaction ne suffit pas à démontrer la culpabilité de l'accusé. Ce critère ne constitue pas un élément de fraude ou de tricherie correspondant à ce qu'exige la loi générale.
La SEC a donc adopté ce règlement, mais il est trop tôt pour savoir s'il pourra être appliqué. La SEC, comme bon nombre d'autres organismes d'exécution des lois, souhaite peut-être ratisser large, comme on l'a dit aujourd'hui. Il y a toutefois des limites. Les lois américaines vont continuer d'évoluer encore quelque temps.
En ce qui a trait au droit canadien, il existe ici une jurisprudence indiquant que commet une infraction de responsabilité stricte toute personne qui se livre à des transactions alors qu'elle dispose d'informations privilégiées. Il s'agit là d'un délit dont la Couronne n'a approuvé que la commission, sans égard à l'état mental. C'est ensuite à l'accusé qu'il incombe de présenter une défense selon la prépondérance des probabilités. Le processus judiciaire, le fardeau de la preuve et les éléments du délit sont entièrement différents.
Nous ne pouvons pas inscrire ce critère dans le Code criminel. Le Code criminel exige non seulement qu'un acte illégal ait été commis, mais aussi que cet acte ait été commis dans un certain état d'esprit.
La possession de renseignements et l'exécution de transactions ne suffisent pas du point de vue constitutionnel. Celui qui exécute la transaction doit savoir qu'il utilise les renseignements privilégiés au moment de la transaction.
Le fait de séparer ces deux éléments dans le temps ne permettra pas de satisfaire aux critères constitutionnels. Cela pourrait donner lieu à d'interminables litiges sur les motifs constitutionnels du délit. La mesure pourrait être inapplicable si la barre est placée trop bas.
Je ferai également remarquer à cet égard que les tribunaux ont déclaré, tout comme la Cour d'appel de Californie, que l'application du critère d'utilisation complique un peu la tâche du gouvernement dans les poursuites pénales, mais que cela ne constitue pas une difficulté insurmontable. Certains tribunaux ont déclaré que le critère est un peu plus sévère, mais que c'est un critère nécessaire en droit pénal.
De toute façon, il n'est pas nécessaire de produire des preuves concrètes. Une preuve inductive suffit. Une preuve circonstancielle peut suffire à prouver un acte criminel. C'est le cas dans les affaires d'homicide, de meurtre et de corruption. Nous sommes persuadés, tout comme le sont les services policiers également, que ce délit devrait pouvoir être prouvé de la même façon.
M. Bartlett: Les tribunaux américains parlent de cas constitutionnels qui permettraient au gouvernement fédéral américain de dépasser les limites strictes du droit pénal grâce à leur pouvoir de réglementation. En fait, le gouvernement fédéral américain ne possède aucun pouvoir en matière de droit pénal. Il peut créer de nouveaux délits pour exercer les pouvoirs qu'il possède dans d'autres domaines. Il réglemente les valeurs mobilières en vertu de ses pouvoirs en matière de commerce inter-étatique.
Ce gouvernement a créé des délits qui entraînent des peines telles que les tribunaux qui les ont examinées ont dit qu'il faut appliquer des normes de droit pénal, des critères de mens rea, qui correspondent à ces peines.
Au Canada, nous nous sommes fondés au départ sur le fait qu'il s'agit de droit pénal. C'est ce pourquoi nous avons des pouvoirs et nous avons situé la question dans ce cadre.
Mme Klineberg: Le fait qu'il puisse être trop difficile d'établir la preuve en droit pénal ou que la GRC ne croit pas être en mesure d'établir cette preuve ne doit pas laisser entendre qu'il n'y a pas de recours. Dans de tels cas, toutes les provinces possèdent des lois en matière de valeurs mobilières. Elles ont toutes des dispositions relatives au délit d'initié.
La peine maximale qui peut être imposée pour un délit d'initié selon la norme la plus basse est de cinq ans moins un jour. Il faudrait avoir recours au droit pénal dans les cas où on peut prouver que l'information privilégiée a été utilisée sciemment et à dessein. Si cette utilisation ne peut pas être prouvée, on peut encore avoir recours aux lois sur les valeurs mobilières qui existent depuis des décennies.
Le président: Merci. Nous apprécions beaucoup vos témoignages. Ils nous sont particulièrement utiles en fin d'audience.
Sénateurs, si vous êtes d'accord, je propose que nous fassions l'étude article par article du projet de loi.
Le titre est-il réservé?
Des voix: D'accord.
Le président: D'accord.
L'article 1 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 2 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 3 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 4 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 5 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 6 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 7 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 8 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
L'article 9 est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
Le titre est-il adopté?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
Le projet de loi est-il adopté sans amendement?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
Puis-je faire rapport de ce projet de loi sans amendement et sans observations à la prochaine séance du Sénat?
Des voix: D'accord.
Le président: Adopté.
La séance est levée.