Délibérations du comité sénatorial spécial sur
la
Réforme du Sénat
Fascicule 5 - Témoignages - Séance de la soirée
OTTAWA, le jeudi 21 septembre 2006
Le Comité sénatorial spécial sur la réforme du Sénat se réunit aujourd'hui à 18 h 32 pour étudier la teneur du projet de loi S-4, Loi modifiant la Loi constitutionnelle de 1867 (durée du mandat des sénateurs), et la motion pour modifier la Constitution du Canada (la représentation des provinces de l'Ouest au Sénat).
Le sénateur Daniel Hays (président) occupe le fauteuil.
[Français]
Le président : Honorables sénateurs, la séance est ouverte. J'ai la présentation du ministre en français et avec votre permission, je vais demander à la greffière de distribuer les copies.
Il s'agit de la dernière réunion de cette phase des travaux de notre Comité sénatorial spécial sur la réforme du Sénat. Je souhaite la bienvenue à nos invités et à nos téléspectateurs.
Avant de céder la parole à celui qui sera notre dernier invité, je tiens à remercier tous ceux qui ont participé à nos audiences et tous ceux qui nous ont appuyés, en particulier notre greffière Mme Cathy Piccinin.
Ce soir, nous avons le grand privilège d'accueillir l'honorable Benoît Pelletier, ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes du Québec. Monsieur le ministre, bienvenue au Sénat. Nous sommes impatients de vous entendre sur le sujet qui nous intéresse. Cependant, avant de vous donner la parole, je demanderais au vice-président s'il a quelques mots à ajouter.
Le sénateur Angus : Merci monsieur le président. J'aimerais tout simplement ajouter quelques mots aux paroles de notre distingué président, le sénateur Hays, de Calgary. En tant que sénateur de la belle province de Québec, c'est un plaisir particulier de vous accueillir, ce soir, monsieur le ministre, comme dernier témoin devant ce comité qui s'occupe de questions tantôt académiques et tantôt politiques. Nous allons vous écouter avec beaucoup d'intérêt.
Le président : Monsieur le ministre, la parole est à vous.
L'honorable Benoît Pelletier, ministre responsable des Affaires intergouvernementales canadiennes, gouvernement du Québec : Merci, monsieur le président. Mesdames et messieurs les sénateurs, je souhaite d'abord vous remercier de l'invitation à participer à vos travaux. Pour le gouvernement du Québec, il n'est pas habituel d'intervenir devant le Parlement fédéral. Mais il arrive que des circonstances se présentent où il lui paraît nécessaire de venir y exprimer sa position sur un enjeu d'importance.
Je prends donc la parole, aujourd'hui, au nom du gouvernement du Québec, parce que les intentions législatives annoncées par le gouvernement fédéral concernent une institution, le Sénat, dont les dimensions fondamentales partent des bases même du compromis fédératif.
Il y a beaucoup de valeur dans l'institution parlementaire qu'est le Sénat. Bien que son apport au processus législatif fédéral soit peu connu, il demeure un rouage important du système parlementaire canadien. Le gouvernement du Québec accueille avec ouverture l'idée que l'on veuille moderniser cette institution.
Votre comité est chargé d'étudier le projet de loi S-4 portant sur la durée du mandat des sénateurs. Ce projet de loi modifie l'article 29 de la Loi constitutionnelle de 1867 en transformant en un mandat d'une durée déterminée de huit ans le mandat viager dont jouissent actuellement les sénateurs et sénatrices jusqu'à la retraite obligatoire à l'âge de 75 ans.
Le gouvernement du Québec ne s'objecte pas à cette proposition en tant que changement limité qui serait apporté au Sénat. Nous croyons cependant que le nouveau mandat de huit ans ne devrait pas être renouvelable, et ce, pour assurer l'indépendance des sénateurs par rapport au pouvoir exécutif fédéral.
Par ailleurs, le gouvernement du Québec n'est pas sans savoir que le projet de loi S-4 est accompagné de déclarations qui le décrivent, essentiellement, comme une première étape.
Lors de la présentation du projet de loi, il a été affirmé, par madame le leader du gouvernement au Sénat, que le projet de loi S-4 marquait un premier pas important vers la réalisation d'un objectif à plus long terme, soit celui d'une réforme fondamentale du Sénat.
Nous ne savons pas quels sont les paramètres exacts de ce projet de réforme fondamentale. Nous comprenons cependant qu'il s'agirait d'une approche graduelle fait d'un ensemble de propositions. Nous comprenons aussi que la deuxième étape de cette approche graduelle serait un autre projet de loi par lequel, après la modification de la durée du mandat des sénateurs, le gouvernement fédéral voudrait agir à l'égard de la sélection des sénateurs. Le premier ministre Harper déclarait en effet devant ce comité, le 7 septembre dernier, que :
[...] le gouvernement a l'intention de déposer un projet de loi pour créer un Sénat élu.
Les détails exacts de ce projet de loi ne sont pas encore connus et certaines déclarations fédérales ont leur part d'ambiguïté quant au mécanisme précis que l'on songe à mettre en place. Cela dit, l'élection des sénateurs semble être sérieusement envisagée, et ce, dans la perspective d'un changement unilatéral.
Monsieur le président, cette compétence fédérale unilatérale est par définition limitée dans notre fédéralisme. Cette réalité fut très bien expliquée par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi sur la Chambre haute rendu en décembre 1979. Permettez-moi de rappeler certains des grands principes qui se dégagent de cet avis qui constitue un important jalon de la pensée constitutionnelle canadienne.
La Cour établit, premièrement, le caractère limité de la compétence législative fédérale sur les institutions, alors prévue par l'ancien paragraphe 91(1) de la Loi constitutionnelle de 1867. Ce pouvoir de modification était :
[...] limité à ce qui concerne uniquement le gouvernement fédéral. [Ce pouvoir] se rapporte à la constitution du gouvernement fédéral dans les matières qui concernent uniquement ce gouvernement.
La Cour constate en particulier que les différents usages auxquels, à l'époque, avait donné lieu l'exercice de la compétence législative fédérale sur les institutions, introduite dans la Constitution en 1949, n'avaient visé que des questions qui n'étaient pas susceptibles d'avoir une répercussion appréciable sur les relations fédérales-provinciales.
La possibilité d'effets sur les relations fédérales-provinciales est l'une des prémisses importantes à partir desquelles la Cour dégage un premier constat, soit le caractère limité du pouvoir fédéral unilatéral. Ces effets, la Cour ne les envisage pas uniquement du point de vue d'une modification au partage formel des compétences, mais également en fonction de changements à la structure institutionnelle par laquelle s'exerce la compétence législative fédérale globale, compétence d'une grande ampleur et susceptible d'entraîner des répercussions sur l'autonomie provinciale. Cette structure peut être en jeu lorsque le Sénat est visé.
Deuxième constat qui se dégage de son avis : les matières qui participent du compromis fédératif échappent à la compétence fédérale unilatérale. La Cour suprême établit que le Sénat, dans ses caractéristiques essentielles, est une composante de ce compromis à l'origine de la fédération canadienne. Le Québec est d'accord avec ce point de vue.
La Cour montre en effet que le Sénat n'est pas simplement une institution fédérale au sens strict. Elle dit :
[...] le Sénat a un rôle vital en tant qu'institution partie du système fédéral.
Les institutions fédérales, créées en 1867, expriment donc, dans leurs caractéristiques essentielles, le pacte fédératif lui-même. Il est ainsi normal qu'une province se sente interpellée lorsqu'il s'agit de modifier ces mêmes caractéristiques essentielles. Cette réalité a d'ailleurs été réitérée récemment par le Conseil de la fédération, lequel a rappelé au gouvernement fédéral que les provinces doivent être partie aux réformes touchant aux caractéristiques importantes de grandes institutions canadiennes telles que le Sénat.
Le mandat originel du Sénat en ce qui a trait à la défense des intérêts régionaux et provinciaux est un autre élément à partir duquel la Cour suprême conclut à l'existence de limites importantes dans la capacité du Parlement fédéral à légiférer au regard de cette institution. Les intérêts régionaux et provinciaux se confondent pour ce qui est du Québec, car il est une région en soi au sein du Sénat. Ces intérêts comportent, en outre, une dimension spécifique ayant trait à l'identité nationale du Québec et à la dualité canadienne. L'un des Pères de la Fédération, George Brown, rappelait dans le cadre des débats préfédératifs que :
[L']essence de notre convention est que l'union sera fédérale et nullement législative. Nos amis du Bas-Canada ne nous ont concédé la représentation d'après la population qu'à la condition expresse qu'ils auraient l'égalité dans le conseil législatif, [c'est-à-dire le Sénat]. Ce sont là les seuls termes possibles d'arrangement et, pour ma part, je les ai acceptés de bonne volonté.
On comprendra ici que toute réforme du Sénat devrait être conforme à l'intention originelle d'une chambre haute inspirée des intérêts régionaux, provinciaux et minoritaires, où la dualité canadienne trouve également son expression.
Enfin, dans le Renvoi sur la Chambre haute, la Cour suprême a explicitement identifié trois aspects du Sénat qui, parmi d'autres, représentent des caractéristiques essentielles de l'institution.
Les pouvoirs du Sénat en sont un premier aspect. Ils sont au cœur même du mandat et de l'existence de cette institution.
Le mode de représentation régionale est une deuxième caractéristique essentielle du Sénat mentionnée par la Cour. Ce mode de représentation, nous dit-elle :
[...] était l'un des caractères essentiels de cet organisme lors de sa création. Sans lui, le caractère fondamental du Sénat en tant que partie du système fédéral canadien disparaît.
La troisième caractéristique essentielle du Sénat a trait au mode de sélection des sénateurs. La Cour affirme à cet égard :
La substitution d'un système d'élection à un système de nomination implique un changement radical dans la nature d'un des organes du Parlement. Le préambule de l'Acte [constitutionnel de 1867] parle d'« une constitution reposant sur les mêmes principes que celle du Royaume-Uni », où la Chambre haute n'est pas élective. En créant le Sénat de la manière prévue à l'Acte, il est évident qu'on voulait en faire un organisme tout à fait indépendant qui pourrait revoir avec impartialité les mesures adoptées par la Chambre des communes. On y est arrivé en disposant que les membres du Sénat seraient nommés à vie. Si l'on faisait du Sénat un organisme entièrement ou partiellement électif, on en modifierait un trait fondamental.
La Cour s'est donc prononcée sur le Sénat élu en affirmant que la Chambre haute, en tant que chambre nommée et chargée d'un rôle de second regard législatif, était protégée constitutionnellement. Le mode de sélection actuel des sénateurs c'est-à-dire le fait qu'ils soient nommés plutôt qu'élus procède d'un choix fondamental et délibéré du Constituant. Avant la fédération, la province du Canada-Uni avait fait l'expérience d'un Sénat élu. C'est en toute connaissance de cause que les Pères de la fédération ont décidé de ne pas reconduire ce modèle.
Ces choix constitutionnels initiaux se sont par la suite actualisés dans la Constitution canadienne en 1982, où a été confirmé le caractère intangible des trois grandes caractéristiques essentielles du Sénat se dégageant de l'avis de la Cour suprême, à savoir les pouvoirs du Sénat, la répartition des sièges et le mode de sélection des sénateurs, notion large qui n'est probablement pas limitée à l'idée seule du pouvoir de nomination.
Le Renvoi sur la Chambre haute garde par conséquent son actualité dans le contexte de la Loi constitutionnelle de 1982. Il exprime l'ampleur des considérations en jeu lorsqu'on aborde la réforme de caractéristiques essentielles d'une institution comme le Sénat. C'est un environnement constitutionnel complexe faisant intervenir des considérations ayant trait au pacte fédératif lui-même, aux effets sur les relations fédérales-provinciales, à la prise en compte de la diversité au sein de la fédération, ou encore, à l'exercice des pouvoirs au sein du Parlement fédéral.
Bien que louable, l'idée de transformer le Sénat en une Chambre élue illustre cette complexité compte tenu de ses impacts prévisibles.
Parmi ceux-ci, soulignons en premier lieu la question de l'équilibre des rapports fédératifs. Le passage à un Sénat composé d'élus n'est pas neutre sur le plan du fédéralisme. Il est porteur d'enjeux pour les provinces quant à leur rôle dans les rapports intergouvernementaux. Le Parlement fédéral serait susceptible de revendiquer une légitimité accrue, mais le changement n'apporterait pas nécessairement une meilleure représentation des intérêts provinciaux. Les nouveaux élus auraient en effet tendance à s'intégrer progressivement à la dynamique politique propre à la scène fédérale, notamment à la dynamique des partis politiques fédéraux. L'expérience étrangère, en particulier celle de l'Australie, est instructive à cet égard.
Bon nombre des fondateurs de la fédération australienne voyaient le Sénat élu comme une chambre du Parlement dont le rôle consisterait à représenter les intérêts des États au sein du processus législatif fédéral. Or, le bilan du Sénat australien à cet égard a souvent été critiqué. Dès les années 50, un comité parlementaire mixte portant sur la révision de la Constitution concluait que le Sénat ne s'était pas comporté comme une chambre des États, ses travaux ayant été dominés par la politique des partis fédéraux à l'instar de la Chambre des représentants. Pour le comité :
[Français]
La loyauté des sénateurs envers leurs partis a grandement contribué à la sublimation du rôle confié à l'origine au Sénat : être à la fois une Chambre des États et une Chambre d'examen.
[Français]
Deuxièmement, le recours aux élections risque de changer la nature du Sénat. On a toujours jugé important que le Sénat soit à l'abri de la tourmente politique et des aléas électoraux.
Les élections modifieraient aussi l'équilibre entre les chambres du Parlement fédéral. En effet, un nouveau type de légitimité serait associé à la Chambre haute. Cette légitimité, élément important du point de vue de l'exercice des pouvoirs constitutionnels du Sénat, pourrait s'avérer une question d'appréciation particulièrement délicate s'il devait coexister des sénateurs élus et des non élus. Comment se concevrait l'exercice des pouvoirs du Sénat dans un tel contexte? Nous savons, par exemple, que le veto législatif absolu que possède le Sénat s'explique largement par le caractère de l'institution : une chambre nommée, chargée d'un rôle de second examen législatif. L'équilibre est créé par la nature très différenciée des deux chambres et cet équilibre risque d'être affecté si le Sénat devient peu à peu composé d'élus.
Il n'est pas inutile de rappeler à cet égard que, dans la Constitution, le mode de sélection des sénateurs et les pouvoirs du Sénat sont évoqués ensemble, en tant que questions nécessitant le recours à la procédure du 7/50, au sein d'un alinéa qui leur est propre. Cela reflète les liens qui unissent ces deux questions de réforme constitutionnelle.
L'évolution du Sénat vers une chambre élue est également susceptible d'entraîner des demandes concernant la représentation, comme l'illustre d'ailleurs la motion du sénateur Lowell Murray sur la représentation de l'Ouest qui fait également l'objet de vos travaux. La représentation est certes une question où, du point de vue du Québec, les intérêts qui seraient en jeu ont des racines profondes qui touchent à la dualité canadienne et aux origines de la fédération, comme en témoignent en particulier les déclarations de George Brown que je citais précédemment.
Monsieur le président, la Constitution canadienne est une constitution fédérale. Il existe par conséquent des raisons fortes pour lesquelles la transformation des caractéristiques essentielles du Sénat doit échapper à la compétence d'un seul Parlement et relever plutôt du processus constitutionnel multilatéral.
La première de ces raisons tient aux équilibres dans nos rapports fédératifs. Une action constitutionnelle concertée est nécessaire compte tenu des impacts d'un Sénat élu sur les équilibres existants au sein de la fédération, dans les rapports entre les ordres de gouvernement. Le gouvernement fédéral ne peut modifier ces équilibres par des mesures que les institutions fédérales mettraient en œuvre seules, sans le débat élargi associé aux questions d'importance dans un contexte de fédéralisme où les différents acteurs concernés ont voix au chapitre. Le recours au processus constitutionnel multilatéral est lui-même un facteur d'équilibre, dès lors que, dans l'unilatéralisme fédéral, les provinces seraient privées des leviers leur permettant de faire valoir efficacement et légitimement leurs droits et intérêts.
La seconde raison tient à la mission propre à ce type de processus dans notre fédéralisme. Comme on le sait, les majorités ont le contrôle des parlements. Le recours à des procédures plus complexes pour modifier la Constitution permet la prise en considération des intérêts minoritaires lorsque sont en jeu des éléments constitutionnels intangibles.
Ce rôle habilitant des procédures multilatérales a une importance particulière pour la nation québécoise qui est en situation de minorité politique dans l'ensemble canadien. Et cette importance est fondamentale en ce qui concerne les questions constitutionnelles relatives à la réforme des institutions fédérales, dès lors que c'est justement dans ces institutions que les Québécoises et les Québécois se retrouvent, en quelque sorte, face à leur situation minoritaire le plus directement.
Monsieur le président, pour le gouvernement du Québec, il est clair qu'une éventuelle transformation du Sénat en une chambre élue serait une question qui relèverait des négociations constitutionnelles, et non du simple exercice de la compétence fédérale unilatérale.
Depuis 1982 et même avant, la réforme du Sénat, dans ses caractéristiques essentielles, a toujours été vue comme une question pleinement constitutionnelle, nécessitant des négociations. Du reste, la réforme d'une institution qui est une composante fondamentale du compromis fédératif de 1867 ne devrait pas pouvoir s'effectuer sans égard à la situation du Québec. L'avenir du Sénat dans ses caractéristiques essentielles doit donc être envisagé en prenant pleinement en compte ce contexte.
Le sénateur Fraser : Monsieur le ministre, bienvenue au Sénat.
S'il faut des négociations normales, multilatérales pour faire les réformes en profondeur du Sénat, est-ce que le gouvernement du Québec voudrait entamer de telles négociations en ce moment?
M. Pelletier : Vous me permettrez de rappeler que nous n'avons pas de problème avec le projet de loi S-4 dont vous êtes saisi.
Le sénateur Fraser : C'est ma deuxième question.
M. Pelletier : Ce dont nous parlons, évidemment, c'est d'une autre étape qui, pour l'instant, demeure encore hypothétique où on chercherait à transformer le Sénat en une chambre d'élus. C'est là qu'à notre avis, entre en cause la procédure de modifications constitutionnelles complexes et, bien entendu, des discussions constitutionnelles.
En soi, ce n'est pas ce que nous demandons. En d'autres termes, nous ne sommes pas en train de faire une demande pour rouvrir le dossier constitutionnel. Ce que nous disons, cependant, c'est que si la question de l'élection des sénateurs devait effectivement être abordée sur l'initiative, à titre d'exemple, du gouvernement du Canada, alors nous croyons que cela devrait se faire dans le contexte d'une négociation constitutionnelle multilatérale.
Le sénateur Fraser : Croyez-vous qu'un processus dit consultatif populaire pour conseiller le premier ministre serait en fait une quasi-élection qui devrait être négociée avec les provinces?
M. Pelletier : J'ai vu que cette hypothèse avait été soulevée devant votre comité. Évidemment, nous avons très peu de détails en ce moment sur cela et c'est un peu le problème, dans le fond, d'une réforme à la pièce. Parce que nous n'avons pas le portrait d'ensemble qui nous permet de bien juger de la situation.
Donc, sous réserve du fait que j'ai très peu de détails sur cette consultation, le tout dépend de la question de savoir si l'effet indirect sera de transformer le Sénat en un Sénat élu. Si tel devait être le cas, la problématique que je vous ai exposée se poserait pleinement. S'il s'agit d'autres formes de consultation, à ce moment-là, on pourra regarder la proposition qui nous sera soumise et on la regardera avec beaucoup d'ouverture, mais en même temps, en nous assurant qu'il y a un plein respect de la Constitution.
Le sénateur Fraser : Pour ce qui est du projet de loi S-4 dont nous sommes saisis, vous avez dit que le Québec n'y est pas opposé et que vous croyez que les mandats des sénateurs devraient être non renouvelables, comme beaucoup d'autres témoins, je dois dire. Toutefois, j'ai cru comprendre que vous n'avez pas d'objection à des mandats de huit ans. Est-ce exact?
M. Pelletier : Oui.
Le sénateur Fraser : Plusieurs personnes nous ont rappelé qu'un mandat renouvelable ou pas, mais un mandat de huit ans, voudrait dire qu'un premier ministre qui aurait eu deux mandats lui-même aurait fini par nommer tous les sénateurs. Par intérêt, je suis allée regarder l'Histoire du Canada depuis un siècle pour voir combien de premier ministre avaient plus de huit ans de mandat et ils sont nombreux : M. Laurier, M. Borden, M. King (2 fois), M. St. Laurent, M. Trudeau, M. Mulroney et M. Chrétien auraient, chacun leur tour, pu nommer tous les membres du Sénat. Est-ce qu'il vous semble qu'il y a un danger à cet équilibre, cette indépendance du Sénat qui semble être très importante pour vous comme pour nous d'ailleurs?
M. Pelletier : J'ai vu effectivement que c'était une préoccupation pour certains des sénateurs ici présents, mais honnêtement, je laisse cela à votre discrétion.
J'ai cru comprendre également qu'on disait que la durée moyenne du mandat des sénateurs était de huit à neuf ans. Je ne sais pas si c'est exact en vertu des règles actuelles.
Le sénateur Fraser : J'aimerais faire une précision. Quand on prend une moyenne comme cela, mathématiquement, c'est comme lorsque l'on dit qu'on peut se noyer dans une profondeur moyenne d'un pouce d'eau. Si on élimine les extrêmes, tous les sénateurs qui ont servi moins de cinq ans, pour quelque raison que ce soit, — et il y a plusieurs raisons — ou de l'autre extrême, les sénateurs qui ont servi très longtemps, on trouve que tous les sénateurs nommés depuis 25 ans ont servi ou serviront, si les sénateurs actuels terminent leur mandat, entre dix et 20 ans et non pas huit ans.
Cette optique peut sembler valable ou pas. Toutefois, de ne considérer les choses qu'en termes arithmétiques peut être parfois trompeur.
M. Pelletier : Au risque de vous décevoir, vous me permettrez de laisser cette question à la discrétion des sénateurs. Pour nous, le projet de loi S-4 représente un effort de modernisation du Sénat.
Le mandat devrait-il être de huit, neuf ou dix ans? Nous laissons cette question à votre discrétion. Le projet de loi S-4 en soi ne pose pas de problème pour le gouvernement du Québec.
Le sénateur Angus : Nous vous souhaitons la bienvenue, monsieur le ministre. Nous sommes très heureux d'écouter vos propos ce soir.
Tout d'abord, si j'ai bien compris votre réponse à la question de madame le sénateur Fraser, en principe, la province de Québec n'a aucune objection au projet de loi S-4. Est-ce exact?
M. Pelletier : Oui.
Le sénateur Angus : Le principal objet de votre mémoire touche la question difficile de la nomination des sénateurs. Si je comprends bien, l'initiative de M. Harper et de son équipe vise à donner le sentiment, à travers le pays, qu'il est temps de réformer le Sénat, qu'il existe effectivement un besoin important de renouveler l'institution.
Tout d'abord, j'aimerais savoir si, au Québec, vous êtes d'accord qu'il existe effectivement une telle nécessité.
M. Pelletier : Sénateur, vous me permettrez d'abord de répondre que nous estimons que le Sénat est une institution importante.
Le sénateur Angus : Nous aimons cette réponse.
M. Pelletier : À notre avis, cette institution, même dans l'état actuel, joue un rôle utile dans la vie politique canadienne. Voilà la première prémisse.
Cependant, nous croyons qu'il existe un besoin de moderniser le Sénat, de l'actualiser et de le rendre peut-être encore plus utile. Dans ce contexte, nous croyons en l'objectif de la réforme du Sénat en tant que tel. Nous croyons même en l'objectif d'une réforme fondamentale du Sénat.
Toutefois, cette réforme doit être faite en vertu et en fonction des règles constitutionnelles établies. Nous sommes tout à fait favorables à l'idée d'une réforme du Sénat afin que les Canadiens puissent s'identifier davantage à cette institution et qu'elle puisse encore mieux représenter les intérêts provinciaux. Encore une fois, cette réforme doit se faire selon les normes constitutionnelles établies et en tenant compte également du fait que le Sénat est, en quelque sorte, une composante essentielle du compromis fédératif de 1867.
Si des caractéristiques essentielles du Sénat échappent au pouvoir de modification unilatéral d'Ottawa, c'est parce que le Sénat est une institution qui n'est pas strictement fédérale; elle est nationale au sens le plus large qui soit, c'est-à-dire qu'elle touche au jeu même des relations fédérales-provinciales.
Dans ce contexte, les provinces doivent être parties prenantes aux discussions entourant la réforme fondamentale du Sénat.
Le sénateur Angus : Si je comprends bien, il s'agirait de petits changements à apporter, ou d'un petit ménage. Par exemple, vous n'avez aucune objection à ce qu'on apporte les changements envisagés dans le projet de loi S-4. Par contre, s'il s'agit de changements plus importants, on se retrouve à la base des compromis d'il y a 140 ans et cela ne marche pas.
Étant donné que le gouvernement, à tort ou à raison, croit qu'il existe un besoin d'apporter du changement, de changer l'image actuelle du Sénat, parce que le peuple, encore une fois à tort ou à raison, croit que les sénateurs et l'institution ne sont pas en mesure de rendre compte au pays, aux électeurs, aux citoyens du Canada, on devrait apporter quelques petits changements afin d'améliorer cette image.
Et si je comprends bien, c'est le but de M. Harper et de son équipe d'apporter ces petits changements par le biais d'un autre projet de loi, comme le projet de loi S-4, qui serait intra vires du gouvernement fédéral. Ce projet de loi viserait à changer la façon dont les sénateurs sont nommés, sans pour autant avoir recours à des élections directes. On parle d'élections indirectes, un processus qui créera un groupe de personnes éligibles ou acceptées des Canadiens en général, des Québécois, des Ontariens et des autres, pour ensuite être nommées par le gouverneur en conseil sur l'avis du premier ministre.
Seriez-vous d'accord avec une telle manœuvre, ou trouvez-vous que ce serait une façon de faire une chose indirectement qu'on ne peut faire directement?
M. Pelletier : Cette proposition me semble pour l'instant hypothétique. Nous ne sommes pas en présence d'un projet de loi qui va en se sens. Vous soulevez une hypothèse intéressante. Nous serions tout à fait prêts à l'examiner si jamais la question devait se poser. Nous l'examinerions avec ouverture, d'une part, mais en même temps en s'assurant du respect de la Constitution.
Pour reprendre votre analogie, lorsqu'on additionne plusieurs petits ménages, on en arrive à une transformation qui peut être beaucoup plus importante. La grande question est de savoir à quel moment, dans ces petits ménages, traverse-t-on la ligne qui touche au caractère essentiel du Sénat?
Le sénateur Angus : C'est la question que je me pose. Je répète, et je suis convaincu que vous comprenez bien mon idée, il existe, d'après le gouvernement actuel, une plainte nationale envers le Sénat — toute mal placée soit-elle, elle constitue tout de même une réalité à laquelle on doit faire face.
Le parti au pouvoir actuellement a fait la promesse électorale d'examiner cette question de bonne foi, sans toutefois créer un déséquilibre entre les provinces vis-à-vis les institutions et les négociations qui ont eu lieu il y a 140 ans. Il s'est engagé à examiner ce problème. Pour reprendre mon analogie, il s'agit de mettre une nouvelle couche de peinture à la maison et dire, sans s'alarmer, on fait un brin de ménage, sans briser les accords avec les provinces, et voilà, nous avons un nouveau Sénat.
M. Pelletier : Je vous comprends très bien, sénateur Angus. Je vous dirais que nous sommes prêts à examiner le tout avec beaucoup d'ouverture.
J'ai bien lu et entendu ce qui s'est dit devant votre comité jusqu'à présent. J'ai vu que les intentions fédérales n'étaient pas encore vraiment arrêtées, n'étaient pas vraiment encore définies en ce qui concerne la suite des choses. On parle de loi pour nommer des sénateurs élus, mais on parle aussi d'un mécanisme de consultation — vous l'avez évoqué plus tôt, madame le sénateur Fraser, et avec raison.
Bref, il y a différents scénarios sur la table, qui, à mon avis, n'ont pas tous la même portée.
Face à cela, nous allons examiner chaque cas qui s'impose pour voir si cela peut être fait unilatéralement par Ottawa ou non. Le gouvernement du Québec tenait à participer à ce débat sur la réforme du Sénat. C'est un débat important. En même temps, il faut rappeler que le Sénat est une institution qui touche le cœur des relations fédérales-provinciales et qu'elle n'est pas strictement fédérale en quelque sorte. Cette maison que vous décriviez, sur laquelle on appose des couches de peinture, dans laquelle on fait le ménage est aussi la maison des provinces, historiquement parlant. On doit tenir compte de cela pour la suite des événements.
Le sénateur Dawson : De se faire dire qu'on est utile, c'est beaucoup, d'autant plus que le commentaire vient d'un ministre provincial des Affaires intergouvernementales. Le gouvernement a dit clairement qu'on allait faire élire les sénateurs. On va déposer un projet de loi à cet effet cet automne. Cet objectif a été souligné à ce comité par le leader du gouvernement au Sénat et par le premier ministre. L'objectif est de donner plus de légitimité au Sénat aux yeux des Canadiens et des Québécois et de lui donner plus de pouvoir. Selon le merveilleux monde des vases communicants, si le Sénat a plus de pouvoir, une autre institution en perdra. Qu'on l'enlève à la Chambre des communes, aux provinces ou au Conseil de la fédération, le Sénat remplira un rôle qui est actuellement joué ailleurs.
On entend aussi parler de quasi-élection. Cela aussi nous inquiète au sens que si le mandat est de huit ans, et le projet de loi pour l'instant en permet le renouvellement, il y a danger de se retrouver avec un Sénat contrôlé entièrement par un parti. S'il y a des élections, c'est moins inquiétant. Ce sera le prix à payer pour avoir un mode électif.
On peut revenir à l'ancien modèle où le Québec pourrait être consulté et soumettrait une liste de gens que pourrait choisir le premier ministre. Si le premier ministre nous disait qu'on respecte la nature distincte du Québec, qu'on ne veut pas se lancer dans un processus électoral, est-ce qu'on est prêt à consulter, comme l'a fait M. Bourassa lorsqu'il a nommé notre ancien collègue, M. Beaudoin, au Sénat, une liste soumise par le gouvernement du Québec?
Acceptez-vous, comme principe, que si le Sénat est plus fort, quelqu'un perd des pouvoirs, comme des vases communicants?
Lorsque les politiciens s'impliquent dans quelque chose, ils vont normalement jusqu'au bout. Le premier ministre s'est engagé devant le comité en disant qu'il ferait élire les sénateurs. Dans l'hypothèse d'une élection, pensez-vous qu'il a le pouvoir de le faire si les élections ne sont que consultatives?
M. Pelletier : Si l'effet est d'avoir un Sénat élu, peu importe le mécanisme utilisé, on change la vocation et la nature du Sénat. Le Sénat, historiquement, était censé être une chambre de second regard, une chambre de la sobriété, de la sagesse, à l'abri des aléas politiques, de la tourmente politique. C'était dans la vocation initiale du Sénat.
Si on en fait une chambre d'élus, on change la vocation de cette institution. Peu importe qu'on le fasse directement ou indirectement, cela devient un changement extrêmement important qui doit être discuté dans le cadre d'une ronde de discussions de nature constitutionnelle. Si on fait cela, par ailleurs, il faut être conscient que l'on change le rapport entre le Sénat et la Chambre des communes, puisqu'on se retrouve avec deux chambres qui peuvent chacune revendiquer leur propre légitimité démocratique.
La plupart de ceux qui ont envisagé ce scénario d'un Sénat élu ont, en même temps, envisagé une réduction des pouvoirs du Sénat pour que le Sénat ne puisse plus bloquer les projets de loi de la Chambre des communes, mais ne dispose que d'un droit de veto suspensif, à titre d'exemple. On est carrément en plein coeur des procédures de modifications constitutionnelles. Il faut être bien conscient de cela. Alors en soi, c'est une problématique importante. Je crois qu'il faudra bien mesurer les effets des dispositions proposées par le gouvernement du Canada pour voir si l'effet direct ou indirect est de transformer la vocation du Sénat.
Je répète que dans la mesure où on veut transformer la vocation du Sénat, on touche une caractéristique essentielle et les procédures de modifications constitutionnelles doivent s'appliquer.
Le sénateur Dawson : Votre homologue de l'Ontario a dit cet après-midi que, pour eux, il n'était pas question même de débattre la possibilité de revoir le partage des pouvoirs et le rôle du Sénat. Est-ce que je comprends que vous seriez quand même, même si ce n'est pas nécessairement votre priorité, et vous n'êtes pas venu ici nous demander de l'ouvrir, pas nécessairement réfractaire à ce que le débat ait lieu pour que l'on revoit ce partage des pouvoirs?
Deuxièmement, est-ce que vous seriez disposé à soumettre une liste au premier ministre du Canada dans laquelle il pourrait choisir les nominations sénatoriales de six, huit ou dix ans?
M. Pelletier : Nous serons partie prenante à tout débat sur la réforme du Sénat parce que nous considérons que c'est une institution trop importante pour que nous ne nous exprimions pas sur ce sujet. Nous le ferons toujours avec le maximum d'ouverture et le maximum de dignité. La dignité que, à notre avis, cette institution commande.
Deuxièmement, effectivement, un modèle que souvent le Québec a avancé est un modèle en vertu duquel le Sénat deviendrait une Chambre des provinces, c'est-à-dire que les sénateurs seraient nommés, mais suite à des recommandations qui seraient faites par les provinces elles-mêmes. Le but est très simple : permettre aux provinces canadiennes d'avoir davantage leur mot à dire quant à l'évolution de ce pays. Le Canada est un État fédéral et un État fédéral est constitué de deux ordres de gouvernement. Tous ceux qui croient en l'avenir du Canada devraient se soucier de faire en sorte que l'on respecte davantage le principe fédératif et le principe fédéral, et devraient s'assurer que les provinces aient un plus grand mot à dire en ce qui concerne les grandes décisions nationales. Parce que la nation canadienne n'est pas le monopole du seul gouvernement fédéral, la nation canadienne appartient à tous les Canadiens.
Le sénateur Dawson : Merci. On va vous réinviter pour la prochaine étape.
Le sénateur Comeau : Monsieur le ministre, c'est toujours un plaisir de vous revoir. J'ai énormément apprécié votre ouverture au projet de loi S-4. Premièrement, j'aimerais parler de la question de la nomination des sénateurs et des inquiétudes que vous avez exprimées au sujet du renouvellement.
Votre présentation ce soir est très différente de celle qu'on a entendue cet après-midi de la part de votre homologue de l'Ontario. J'ai été un peu déçu de leur point de vue. Je suis heureux de constater que vous êtes prêt à examiner la fédération sous un angle nouveau. La position de l'Ontario m'a paru inhabituelle, historiquement parlant.
Je voudrais revenir sur les propos du sénateur Dawson qui disait qu'on aimerait vous inviter pour la prochaine séance que nous ferons et avoir les conseils que vous nous avez prodigués ce soir, pour voir s'il y a des moyens autres que ceux qui existent présentement d'arriver à sélectionner des sénateurs. Dans le cas présent, si je vous le demandais, je pense que vous seriez probablement d'accord pour dire que ce n'est pas le moyen le plus satisfaisant au monde. Je pense qu'il y a des moyens d'améliorer cela.
Le sénateur Dawson a mentionné notre grand ami, l'ancien sénateur Gérald Beaudoin, qui a été nommé par l'ancienne méthode Meech, si je me souviens bien. Je l'appelais toujours « mon collègue de Meech ». Il y a d'autres moyens par lesquels cela peut être fait.
En tant qu'Acadiens de la Nouvelle-Écosse, nous sommes toujours fiers du leadership que vous démontrez dans les matières qui peuvent nous faire avancer, comme la question de la langue et des minorités. Je sais que vous êtes très sensible à cela.
Lors des séances du comité sur le prochain projet de loi, seriez-vous prêts à revenir?
M. Pelletier : Monsieur le sénateur, vos propos me touchent et je serais ravi de recevoir une telle invitation. Mais vous comprenez que je ne viens pas à titre personnel. Je représente le gouvernement du Québec et la décision relève du Conseil des ministres du Québec.
Le sénateur Comeau : Certainement, monsieur le ministre; si vous pouviez revenir avec l'ouverture dont vous avez fait preuve ce soir, pour faire avancer la fédération, d'après la conception qu'on a eu en 1867, tel que vous l'avez indiqué dans votre document, votre présence serait très importante.
M. Pelletier : Laissez-moi vous dire ceci, monsieur le sénateur : Lorsqu'il s'agit de faire avancer le Canada et la fédération canadienne, je suis toujours preneur.
Le sénateur Comeau : Et les Néo-écossais acadiens sont avec vous.
M. Pelletier : En même temps, je souhaite le renforcement du Québec au sein du Canada. C'est mon objectif politique.
Le sénateur Comeau : On ne demande pas moins.
Le sénateur Chaput : Bienvenue, monsieur le ministre. C'est toujours un plaisir de vous revoir. Je tiens à appuyer les propos de collègue le sénateur Comeau. Nous apprécions ce que vous faites pour appuyer l'épanouissement et le développement des francophones qui ne vivent pas au Québec. Je tiens à vous dire que nous en sommes très reconnaissants, nous l'apprécions et vous en remercions.
D'après vous le projet de loi S-4, ce n'est vraiment pas un problème. Un mandat déterminé, défini mais non renouvelable. C'est assez simple, à votre avis, et je serais d'accord avec cela.
Le prochain projet de loi que nous allons recevoir — c'est une hypothèse mais c'est peut-être plus qu'une hypothèse parce que le premier ministre nous en a parlé lorsqu'il est venu en comité, — va traiter des élections des sénateurs. De quelle façon? Nous ne sommes pas sûrs mais il ne fait aucun doute qu'il va traiter du processus.
Pour ma part, je viens du Manitoba et vous savez très bien que le gouvernement au pouvoir, d'obédience NPD, ne voit présentement aucune utilité pour le Sénat dans sa composition actuelle. J'ai échangé de la correspondance avec le gouvernement, si on en venait à considérer un Sénat élu, peut-être que, à ce moment-là, il croirait un peu plus à l'utilité d'un Sénat.
Lorsque je lui ai signalé qu'élire des sénateurs ne voulait pas nécessairement dire qu'on aurait, au sein du Sénat, la représentativité que nous avons maintenant, et lorsque je lui ai demandé quelle serait la composition du Sénat. Comment allons-nous faire pour avoir des représentants des Autochtones, des francophones en situation minoritaire du Manitoba, ainsi de suite? Je comprends que, lorsque le premier ministre nomme des sénateurs, ce n'est pas une garantie non plus; c'est quasiment un accident, mais le fait demeure que c'est quand même arrivé. Nous avons des représentants des minorités au sein du Sénat, des représentants des communautés des langues officielles en situation minorité et une assez grande proportion de femmes.
Tout cela pour dire, monsieur le ministre, que l'élection du Sénat m'inquiète, Étant en situation minoritaire au Manitoba, est-ce que cela va nous enlever une autre voix? Comment élire un sénateur représentant les francophones du Manitoba alors que nous sommes minoritaires? C'est quasiment impossible.
J'ai posé la question à plusieurs reprises aux autres invités, on ne semble pas avoir de réponse et j'aimerais que l'on puisse en arriver à une solution. Il n'y en a pas, je suppose, n'est-ce pas?
M. Pelletier : Non, et vos inquiétudes me semblent fondées. J'ai vu que cela avait été soulevé dans vos débats en ce que, effectivement, cela pose la question de la représentation des groupes minoritaires, les Autochtones, des francophones en situation minoritaire, comme vous le disiez, effectivement c'est une problématique.
C'est pour cela que tantôt, dans ma présentation, au nom du gouvernement du Québec, nous avons posé quelques balises pour une réforme éventuelle du Sénat disant : cette réforme éventuelle du Sénat doit tenir compte, premièrement, des intérêts spécifiques du Québec, qui sont historiques; deuxièmement, de la dualité canadienne; et troisièmement, des intérêts minoritaires.
Je pense que si, effectivement, nous gardions toujours cela à l'esprit, cela nous conduirait vers une réforme qui serait beaucoup plus en harmonie avec ce que le Canada est vraiment et avec ce que le Canada doit être en 2006.
Le sénateur Fraser : Je dois dire que tout cela est extrêmement intéressant, monsieur Pelletier; en tant qu'Anglo-québécoise, cela me réjouit aussi. J'aimerais revenir à cette question d'élection et de consultation. Et cette fois-ci, je ne vous demande pas votre avis comme constitutionnaliste, parce que c'est vrai que nous n'avons pas encore le projet de loi, mais plutôt quelques réflexions, étant donné votre expérience politique, parce que vous êtes aussi politicien.
Il est vrai que, quand le projet de loi S-4 a été présenté au Sénat, on nous a dit à plusieurs reprises que ce n'était pas seulement la première phase de la réforme, mais cela a été conçu en fonction d'autres étapes et, notamment, en fonction d'un Sénat élu qui devrait suivre très bientôt, à la prochaine étape.
Il est vrai aussi que le premier ministre, lorsqu'il a comparu devant nous, a choisi ses mots avec un peu plus de nuance, peut-être, et il avait parlé de consultation populaire.
Ma question est essentiellement politique : quand on fait une consultation populaire, c'est-à-dire par vote, l'électeur, lui, pense qu'on va respecter le résultat du vote. Est-ce que ce serait politiquement faisable, pour quelqu'un qui veut être réélu lui-même, de créer un système de consultation populaire où cela ne serait pas entendu, dès le début, que l'on respecte le résultat du vote?
M. Pelletier : On nage en pleine hypothèse, tout le monde en est conscient.
Le sénateur Fraser : C'est pour cela que c'est une question politique et non juridique que je pose.
M. Pelletier : Je ne serais pas surpris que le premier ministre cherche à ménager sa discrétion quant à la nomination des sénateurs au Sénat. En fait, c'est la discrétion du gouverneur général mais tout le monde sait que, de facto, c'est celle du premier ministre. Je dis cependant qu'il faut bien mesurer les effets. Je ne crois pas que l'on puisse, sous réserve que je n'ai pas de proposition devant moi, faire indirectement ce que la Constitution nous interdit de faire directement, c'est-à-dire changer le mode de sélection des sénateurs et surtout changer la vocation du Sénat en en faisant une Chambre d'élus.
Le sénateur Angus : On a abordé la question de l'abolition du Sénat à plusieurs reprises dernièrement, mais pour le Québec, est-ce une option réaliste?
M. Pelletier : Ce n'est pas notre préférence. Nous préférons de beaucoup que le Sénat devienne une chambre des provinces éventuellement, représente mieux les intérêts régionaux. Je répète que je crois et nous croyons en l'utilité de cette institution. L'abolition du Sénat ne figure donc pas parmi les choix sur la table en ce qui nous concerne.
Le sénateur Angus : Le Comité sénatorial spécial de la réforme du Sénat étudie présentement le projet de loi S-4 et une motion visant à amender la Constitution afin de réaménager la représentation des provinces de l'Ouest au Sénat. Étant donné que la démographie du Canada a beaucoup changé depuis 140 ans, ce n'est pas une surprise que le bruit le plus éclatant pour une réforme provient de l'Ouest parce que la représentation des provinces de l'Ouest ne semble pas juste dans le contexte actuel.
D'après vous, il est nécessaire de revoir la question de la représentation parce qu'en se faisant, on touche à la nature même du Sénat. Prévoyez-vous un autre moyen de modifier la représentation des régions?
M. Pelletier : Vous parlez de la motion du sénateur Murray?
Le sénateur Angus : Oui, ou une autre.
M. Pelletier : Tout changement au nombre de sénateurs par province réfère clairement à 7/50. Je ne vous cacherai pas que le Québec s'opposera au fait de voir sa proportion de sénateurs diminuer dans l'ensemble du Sénat. Ce ne sera pas une surprise pour personne. Forcément, le Québec tient à conserver la même proportion de sénateurs que celle dont il jouit en ce moment.
Le sénateur Angus : Donc, dans le cadre d'une conférence constitutionnelle, la position du gouvernement du Québec sera de garder le statu quo?
M. Pelletier : Nous ne savons jamais comment se jouent ces discussions constitutionnelles. Dans l'entente de Charlottetown, le Québec avait accepté une diminution de son nombre de sénateurs, mais en échange il obtenait 25 p. 100 des députés de la Chambre des communes.
Lors d'une négociation constitutionnelle, tout dépend toujours du jeu des concessions réciproques et de l'équilibre global entre ces différentes concessions. Je ne peux pas me prononcer sur une telle hypothèse, si ce n'est que vous dire que le Québec est extrêmement réticent à voir sa proportion de sénateurs diminuer au sein du Sénat.
Le sénateur Angus : On a beaucoup discuté de l'anomalie du Québec avec ses 24 districts spéciaux qui représentent les 24 comtés pour le Conseil législatif au Québec. Je représente Alma et je dois être propriétaire d'un terrain d'une valeur de 4000 $. Aujourd'hui cela est un non-sens puisque ces 24 circonscriptions ne comprennent pas le Grand nord du Québec et les Québécoises et des Québécois qui y habitent là ne sont pas représentés. C'est le genre de petit changement sur le plan de la représentation qui améliorerait la situation au Québec. Je ne suis pas un Québécois de souche, mais je suis là. Je suis un pur et dur et je représente les Québécois de langue anglaise. Je me demande toutefois si le fait qu'un sénateur doit posséder un terrain de 4 000 $ est encore fondamental dans le contexte moderne d'aujourd'hui.
M. Pelletier : Je ne peux pas vous répondre à ce sujet parce que ce n'est pas un scénario que nous avons envisagé. J'ai noté cependant que M. Hogg, lors de son témoignage du 20 septembre 2006, disait qu'il y avait un certain nombre de sujets qui échappaient à l'article 44. Il mentionnait :
[Traduction]
On ne peut toucher ni aux pouvoirs du Sénat, ni à la méthode de sélection, ni au nombre de sénateurs devant représenter chaque province, ni aux exigences de résidence des sénateurs.
[Français]
Vous voyez que même sur ces petits détails, il y a un débat juridique.
Le sénateur Angus : C'est une bonne réponse. Je vous remercie beaucoup, monsieur le ministre.
Le président : Monsieur le ministre, je vous remercie pour votre présentation claire et nette de la position du Québec. En tant que sénateur de l'Alberta, ce n'est pas à moi de poser cette question, mais je suis curieux.
Au Québec, les circonscriptions sont représentées de la même façon depuis 1867, il ne s'agit pas d'une représentation moderne. Avec le projet de loi S-4 et les autres étapes que le gouvernement planifie, on cherche justement à moderniser le Sénat.
C'est possiblement une étape nécessaire avant l'obtention d'une Chambre haute plus moderne sur le plan national. Quelle est votre position à ce sujet?
M. Pelletier : Honorables sénateurs, nous n'avons pas examiné la question, mais nous le ferons si besoin est. Historiquement parlant, ces comtés protégés au Québec avaient apparemment pour but d'assurer une certaine représentation anglophone au Sénat. Il faudrait voir s'il s'agit effectivement de dispositions qui peuvent être abolies sans problème ou si, au contraire, cela soulève un problème particulier.
Pour l'instant, n'ayant pas d'autres réponses à vous fournir, je vous dirai que cela fait encore partie de la spécificité du Québec. Je dois cependant dire que c'est sous réserve d'un examen plus approfondi de ma part.
Le président : Des négociations sont nécessaires à ce sujet. Madame le sénateur Fraser a une autre question.
Le sénateur Fraser : Madame le sénateur Chaput a parlé de la possibilité de ne pas abolir les circonscriptions du Québec, mais d'en créer pour des minorités des autres provinces. Est-ce que cette idée vous semble farfelue?
M. Pelletier : Je ne l'ai pas examinée mais à mon avis, cette idée mérite d'être examinée soigneusement. Puisqu'on parle d'une réforme que l'on veut valable, à mon avis, tout doit être sur la table.
Le président : Encore une fois, merci pour votre présentation profitable, valable et bien appréciée.
Honorables sénateurs, nous allons nous réunir pour une petite réunion à huis clos dans cinq minutes.
La séance est levée.