Journaux du Sénat
48 Elizabeth II, A.D. 1999, Canada
Journaux du Sénat
Numéro 150 - Appendice «A»
Le mardi 15 juin 1999
14h00
L'honorable Gildas L. Molgat, Président
ANNEXE
PROJET DE LOI C-78, LOI CONSTITUANT L'OFFICE D'INVESTISSEMENT DES RÉGIMES DE PENSIONS DU SECTEUR PUBLIC :
OBSERVATIONS DU COMITÉ SÉNATORIAL DES BANQUES ET DU COMMERCE
Lors des audiences qu'a tenues le comité permanent sénatorial des banques et du commerce à propos du projet de loi C-78, loi constituant l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, 33 témoins ont indiqué un certain nombre de pommes de discorde, notamment la gestion des régimes de pension; la propriété et l'utilisation des excédents de régimes de retraite; les prestations aux survivants pour les partenaires de même sexe; l'application uniforme de la législation à tous les employés et retraités dont les régimes de pension sont touchés par le projet de loi C-78; le droit d'accès des cotisants au régime de pension aux renseignements concernant leur caisse de retraite et l'ampleur des consultations ayant précédé les changements proposés. Le comité a également entendu des témoins qui se sont prononcés sur le projet d'exclusion des employés de la Société canadienne des postes de la Loi sur la pension de la fonction publique.
Le comité s'inquiète de l'intensité du malaise de certains témoins à propos de diverses mesures contenues dans le projet de loi et par la rapidité excessive avec laquelle ce projet de loi passe les diverses étapes du processus législatif. Bien que le projet de loi C-78 n'ait fait l'objet d'aucun amendement à l'étape du rapport, le comité se sent contraint d'exprimer sa déception et son inquiétude à propos de la façon dont ces régimes de pension seront gérés à l'avenir. C'est la raison pour laquelle il présente ces observations.
Le comité évoque certaines inquiétudes qu'a suscitées en son sein l'examen du projet de loi C-78 et d'autres qui reflètent les observations et les recommandations formulées au cours de son étude du projet de loi C-2, en vertu duquel a été constitué l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada. Un grand nombre des observations que le comité présente ci-après portent sur le degré de transparence de l'Office d'investissement, ainsi que sur les responsabilités de ce dernier envers les participants au régime. Le comité se dit déçu et découragé de ce que la plupart des recommandations qu'il avait présentées dans son rapport de mars 1998 relativement à l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada n'ont pas été prises en compte dans le projet de loi C-78 constituant l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public. Le comité presse le gouvernement de se pencher avec sérieux sur les recommandations contenues dans le présent document et dans le rapport de mars 1998 en vue de les appliquer à l'Office d'investissement proposé dans le projet de loi C-78.
Le comité a reçu un document écrit, daté du 14 juin 1999 (voir ci-joint), dans lequel le président du Conseil du Trésor s'engage, au nom du gouvernement, à reprendre les discussions avec les syndicats de la fonction publique fédérale afin d'établir un comité de cogestion des pensions et une entente de partage des risques. Le comité sera soulagé à bien des égards, si une entente était conclue sur la question. Par conséquent, il suivra de près le suivi donné à ses recommandations. De fait, il compte demander au président du Conseil du Trésor de témoigner avant la fin de l'année pour faire le compte rendu de la façon dont les recommandations formulées dans le présent document sont mises en place.
COMITÉ DE COGESTION DES PENSIONS
Le projet de loi C-78 constitue un Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, chargé de gérer le placement des cotisations des employeurs et des employés sur les marchés financiers. Ce projet d'office d'investissement que prévoit le projet de loi est loin de la structure de comité de cogestion dont avaient convenu le Conseil du Trésor et les représentants des employés et des retraités de la fonction publique fédérale lors des négociations préalables au dépôt du projet de loi.
Plusieurs représentants de syndicats de la fonction publique fédérale ont mis le comité au courant des discussions approfondies qu'ils ont eues avec le Conseil du Trésor à propos de la modernisation de la Loi sur la pension de la fonction publique. En novembre 1992, le président du Conseil du Trésor a chargé le comité consultatif responsable de l'étude de la Loi sur la pension de la fonction publique d'examiner le régime en question, notamment sa gestion et son financement. Le comité a déposé deux rapports unanimes en janvier 1995 et en décembre 1996. Le dernier rapport comportait des réponses aux questions que le président avait posées relativement à certaines des recommandations formulées dans le rapport de 1995.
Le Conseil du Trésor et les représentants des retraités et des agents de négociation de la fonction publique fédérale en sont arrivés à une entente dans un certain nombre de domaines. Toutefois, les pourparlers ont été suspendus en décembre 1998, lorsque, aux dires de plusieurs des témoins, le Conseil du Trésor a lié l'établissement d'un comité de cogestion des pensions à un abandon, par les représentants des employés et des retraités, de toute prétention à l'excédent accumulé dans les régimes de pensions de la fonction publique fédérale. Depuis lors, le président du Conseil du Trésor a toutefois indiqué qu'il était toujours intéressé par un comité de cogestion des pensions. Nombreux ont été les témoins entendus le comité qui se sont dits toujours en faveur d'une telle mesure. Le président du Conseil du Trésor a néanmoins insisté sur la volonté du gouvernement de conserver son droit à l'excédent.
Conscient du souhait formulé par les syndicats de la fonction publique fédérale et par le Conseil du Trésor relativement à la mise sur pied d'un organe de cogestion des pensions et compte tenu du document dans lequel le gouvernement s'est engagé à reprendre les discussions sur le sujet, le comité recommande :
que le Conseil du Trésor reprenne immédiatement les pourparlers avec les représentants des retraités et des employés de la fonction publique fédérale afin de conclure une entente de partage des risques et de cogestion mutuellement acceptable en matière de régimes de pensions de la fonction publique. Cette entente devrait ressembler à celle conclue par les parties avant l'interruption des pourparlers en décembre 1998 et devrait établir clairement la relation entre le comité de cogestion des pensions et l'Office d'investissement de régimes de pensions du secteur public qui est proposé.
Le comité espère que, après la reprise des pourparlers, les parties concernées seront en mesure d'en arriver rapidement à une entente sur la cogestion des pensions et sur la relation devant exister entre le comité de gestion et l'office d'investissement proposé qui satisfasse le Conseil du Trésor ainsi que les employés et les retraités de la fonction publique fédérale. Par ailleurs, sachant que le personnel en uniforme et les retraités des Forces armées et de la Gendarmerie royale du Canada ne prennent pas part aux négociations collectives, le comité estime qu'il faut trouver un moyen de les inclure formellement aux discussions.
Certains membres du comité estiment que, faute d'entente relative à une cogestion, il faudra mettre en 9uvre des mécanismes de sauvegarde supplémentaires, notamment charger le vérificateur général de faire office de vérificateur responsable au premier chef du fonds et veiller à ce qu'une majorité de membres du conseil détiennent des connaissances suffisantes en matière de gestion des fonds de pension et non pas simplement en matière financière, comme le stipule le projet de loi.
APPARTENANCE DES EXCÉDENTS DÉGAGÉS PAR LES FONDS DE PENSION
La majorité des membres du comité acceptent l'argument selon lequel les employeurs, parce qu'ils seraient tenus responsables des déficits que pourraient accuser les régimes de pension à prestations déterminées de leurs employés, sont autorisés à en recevoir tout éventuel excédent en échange des risques qu'ils courent, à condition qu'ils ne mettent pas en péril les prestations de pension promises. Il ne pourrait y avoir partage de l'excédent que s'il y a engagement de partage d'un éventuel déficit.
Une minorité de membres du comité sont d'avis que l'employeur ne devrait pas avoir unilatéralement accès à l'excédent actuel des régimes de pensions et que l'utilisation de cet excédent devrait être plutôt négociée entre les participants au régime et l'employeur. Partant de ce principe, les membres du comité pressent le Conseil du Trésor et les syndicats de la fonction publique fédérale de continuer leurs discussions sur un partage de l'excédent entre l'employeur, et donc les contribuables, et les participants et retraités actuels du régime. Ce partage pourrait peut-être se faire au prorata des cotisations aux régimes de pensions.
Pour ce qui est des régimes de pensions de la fonction publique fédérale, le Conseil du Trésor estime que, parce qu'il assume les risques associés à ces régimes de pensions à prestations définies, il a droit aux excédents que dégagent ces régimes. Le président du Conseil du Trésor a déclaré devant le comité que les déficits des régimes de pensions de la fonction publique fédérale accusés par le passé ont exigé des employeurs des cotisations supplémentaires. Il a signalé que les cotisations des employés n'ont jamais été touchées par les déficits des régimes et que les promesses faites par le gouvernement dans la législation relative aux régimes de pensions de la fonction publique ne comprennent pas le partage des excédents.
De leur côté, les représentants des employés et des retraités prétendent qu'ils ont droit à au moins une partie de l'excédent. À leur avis, cet excédent s'explique par des facteurs tels que le gel des salaires dans la fonction publique et les compressions d'effectifs. D'autre part, ils estiment que les régimes de pensions sont une composante de la rémunération différée des employés.
Plusieurs témoins ont fait valoir au comité que, durant les années 1980 lorsque le programme des 6 et 5 p. 100 était en vigueur, les retraités de la fonction publique fédérale ont subi une atténuation permanente de leurs prestations. Ils ont proposé d'utiliser une petite portion de tout excédent accumulé dans les caisses de retraite pour corriger cette perte. Les membres du comité se préoccupent de cette question et apprécient l'engagement du président du Conseil du Trésor de voir si l'on peut faire quelque chose pour aider les retraités de la fonction publique fédérale qui ont été affectés par le programme des 6 et 5 p. 100.
Par ailleurs, selon certains témoins, l'utilisation des fonds excédentaires pourraient mettre en péril la viabilité financière des fonds de pension. À leur avis, ces excédents représentent un filet de sûreté en cas de financement insuffisant, de correction du marché, d'erreurs de stratégie de placement et autres imprévus.
La plupart des témoins qui se sont présentés devant le comité ont signalé que le gouvernement fédéral n'est pas assujetti aux modalités de la Loi de 1985 sur les normes de prestations de pension, qui s'applique aux régimes de pensions parrainés par les employeurs sous réglementation fédérale. Aux termes de cette loi, l'employeur qui établit le droit à l'excédent peut en disposer comme il l'entend. Toutefois, lorsque le droit de l'employeur à l'excédent n'est pas clair, la Loi stipule qu'il peut disposer de l'excédent uniquement avec le consentement des deux tiers au moins à la fois des actuels participants et des anciens participants. Un grand nombre des témoins qui ont comparu devant le comité pour aborder la question de l'appartenance des excédents ont recommandé que les modalités de la Loi de 1985 sur les normes de prestation de pension s'appliquent aux régimes de pensions de la fonction publique fédérale. Un petit nombre de membres du comité ont appuyé cette recommandation et estiment que les retraites des fonctionnaires devraient être considérées davantage comme une fiducie.
La majorité des membres du comité estiment qu'il est important de voir à ce que le gouvernement soit assujetti aux normes établies dans la Loi de l'impôt sur le revenu. C'est pour cette raison que le comité recommande :
que le gouvernement fédéral veille à ce que la Loi sur l'Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public et ses règlements soient conformes à la Loi de l'impôt sur le revenu.
Le comité croit fermement que, dans tous les cas possibles, le gouvernement fédéral devrait se donner les mêmes obligations que celles qu'il a imposées aux employeurs du secteur privé. Cela fait partie du rôle de chef de file auquel il ne doit pas renoncer. Lorsque la chose n'est pas possible toutefois, le gouvernement devrait expliquer clairement pourquoi il applique des modalités différentes.
Dans la section précédente, le comité recommande la création d'un comité de cogestion des pensions, ce qui permettrait un partage des risques et des revenus. Nous pensons que les problèmes entourant les futurs excédents des caisses de retraite devraient être résolus par ce comité. C'est pourquoi le comité recommande :
que l'utilisation des éventuels excédents des régimes de pensions de la fonction publique fasse l'objet d'une décision du comité de cogestion des pensions, nonobstant les dispositions du projet de loi C-78.
Le comité croit fermement que ce sont les parties qui, par le truchement du comté de cogestion des pensions, devraient décider comment utiliser tout éventuel excédent.
ACCÈS À L'INFORMATION
Un certain nombre des témoins entendus par le comité ont soulevé la question de l'accès des employés actuels et des pensionnés aux renseignements concernant les régimes de pensions. À ce propos, les fonctionnaires du Conseil du Trésor ont énuméré les diverses formes de transmission d'information et de divulgation publique qui seraient obligatoires aux termes du projet de loi C-78.
D'une manière générale, les dispositions du projet de loi C-78 correspondent à celles qui s'appliquent à l'Office d'investissement du Régime de pensions du Canada. Le projet de loi C-78 exigerait qu'un rapport annuel soit mis à la disposition des cotisants. Ce document contiendrait les renseignements suivants au sujet de l'Office : des états financiers trimestriels et annuels; le rapport d'un vérificateur; un exposé des objectifs et de la mesure dans laquelle ils ont été atteints; un exposé des objectifs pour le prochain exercice financier et pour l'avenir prévisible; un exposé des méthodes de gestion interne; un résumé des politiques, normes et procédures d'investissement et une comparaison des politiques les plus récentes avec les investissements réels; un sommaire du code de conduite; un rapport sur toute vérification spéciale éventuelle; et toute information dont la communication pourrait être prescrite ou exigée par le ministre. De plus, l'Office devrait tenir annuellement une réunion avec les comités consultatifs des trois principaux régimes de pensions du secteur public.
Malgré les dispositions du projet de loi C-78, le comité considère comme sérieuses les inquiétudes des témoins et il estime que l'on devrait donner aux participants anciens et actuels un accès à autant de renseignements que possible au sujet de leurs régimes de pensions. Tous les documents contenant des commentaires sur l'Office, son fonctionnement, son administration et ses investissements devraient être rendus disponibles sous une forme facile à comprendre. On devrait notamment y trouver l'exposé des politiques, normes et procédures de l'Office en matière d'investissement, ses lignes directrices concernant les conflits d'intérêt, ses états financiers et son rapport annuel. C'est pourquoi le comité recommande :
que le gouvernement fédéral exige du comité de cogestion des pensions et du futur Office d'investissement des régimes de pensions qu'ils fournissent aux employés et aux retraités de la fonction publique fédérale une vaste gamme de renseignements sur le fonctionnement de leurs caisses de retraite, ainsi que sur leurs droits personnels. En accédant à ces renseignements il devrait leur être possible de vérifier que les pouvoirs discrétionnaires sont correctement exercés.
La transparence et la reddition des comptes jouent un grand rôle dans l'établissement de la confiance. Aussi, le comité estime-t-il que la diffusion de renseignements aux employés et aux retraités est essentielle à cet égard. Le comité exhorte le gouvernement à étudier les recommandations qu'il a faites dans son rapport de mars 1998 au sujet de la transparence et de la reddition des comptes de l'Office d'investissement du régime de pensions du Canada, de même que les recommandations contenues dans d'autres rapports qu'il a publiés.
LA SOCIÉTÉ CANADIENNE DES POSTES
Le projet de loi C-78 écarterait la Société canadienne des postes du champ d'application de la Loi sur la pension de la fonction publique et autoriserait l'établissement d'un régime de pensions distinct pour les employés de la Société. Toutefois, la loi prévue exigerait que les dispositions du régime de retraite ne soient pas immédiatement négociables.
Le comité estime qu'il n'existe aucun motif raisonnable pour que la Société canadienne des postes et les syndicats qui représentent ses employés ne puisse commencer à négocier les dispositions du régime de pensions immédiatement. Ce problème mérite qu'on s'y arrête, étant donné les dispositions législatives qui ont forcé le retour au travail des employés de la Société en décembre 1997, de même que les exigences touchant le délai de l'avis de négociation. Toutefois, le comité reconnaît que la Société canadienne des postes et les syndicats qui représentent ses employés pourraient négocier leur régime de pensions sous la forme d'une entente distincte ou en rouvrant une entente collective déjà signée.
Certains témoins ont exposé les préjudices que les employés risqueraient de subir en cessant d'être visés par la Loi sur la pension de la fonction publique. Malgré les dispositions contenues dans le projet de loi C-78, qui exigeraient l'établissement d'accords distincts visant à ce que les prestations ne soient pas réduites, le comité estime que les employés de la Société canadienne des postes ne devraient perdre ni droits ni prestations en raison du fait qu'ils passeraient du champ d'application de la Loi sur la pension de la fonction publique à celui d'un régime comparable. Par conséquent, le comité recommande :
que le gouvernement fédéral fasse en sorte que les employés de la Société canadienne des postes ne subissent aucune réduction de leurs prestations et de leurs droits du fait que leur régime de pensions ne fera plus partie du champ d'application de la Loi sur la pension de la fonction publique. Plus précisément, que le gouvernement fédéral examine les questions suivantes : les droits à pension associés aux revenus annuels dépassant 86 111 $; l'accumulation de services ouvrant droit à pension entre les âges de 69 et 71 ans; une dérogation à la réduction actuarielle en cas de cessation d'emploi involontaire; les intérêts sur les cotisations des participants; les restrictions concernant le rachat des services avant 1992; la prise en compte des congés sans traitement pris avant 1996 au-delà des lignes directrices de la Loi de l'impôt sur le revenu; et les prestations de survivant.
Le comité incite instamment les syndicats qui représentent les employés de la Société canadienne des postes à se mettre en contact avec lui plus tard s'ils estiment avoir perdu des droits ou des avantages en raison du transfert.
EXAMEN DE LA LOI
Le projet de loi C-78 aurait pour effet de créer un Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public, avec mission d'investir les cotisations de l'employeur et des employés aux régimes de retraite des fonctionnaires fédéraux. Selon le comité, étant donné l'importance du changement que représente la création de cet Office, et l'investissement des cotisations par celui-ci, par rapport à la situation actuelle, les activités de cet Office, de même que ses investissements, ses moyens de communication, etc. devrait faire l'objet d'un examen après une période de « démarrage » suffisante, afin que l'on puisse s'assurer qu'il fonctionne comme prévu. Cela est particulièrement important, étant donné les inquiétudes du comité en matière de gestion et de reddition des comptes. C'est pourquoi le comité recommande :
que le Président du Conseil du Trésor mette sur pied un examen parlementaire du fonctionnement du futur Office d'investissement des régimes de pensions du secteur public au plus tard trois ans après l'entrée en vigueur du projet de loi C-78.
PRESTATIONS DE SURVIVANT POUR PARTENAIRES CONJUGAUX DE MÊME SEXE
Le comité a également entendu des témoignages sur la possibilité d'élargir les prestations de survivant aux partenaires conjugaux de même sexe. Certains témoins estiment que le projet de loi C-78 ne devrait pas prévoir ce type de prestation pour l'instant. Ils proposent que le gouvernement fédéral étudie la question sous un angle plus large, dans le cadre d'un projet de loi omnibus, dont l'examen par le Parlement pourrait permettre de réfléchir en profondeur aux conséquences juridiques, philosophiques, morales, religieuses et sociales entourant le versement de prestations de ce genre.
Le comité craint que le terme « conjugal » ne soit ni défini ni interprété de manière uniforme dans l'ensemble de la législation fédérale et que les différences à cet égard n'entraînent de nombreux litiges. De plus, le comité estime que la question de l'élargissement des prestations aux partenaires conjugaux du même sexe devrait être traitée par le truchement d'une loi omnibus.
Lors de l'examen d'une telle loi, selon le comité, il y aurait lieu de réfléchir à la possibilité de considérer comme ouvrant droit à des prestations toute une série d'autres types de relation de dépendance économique, comme celles du parent âgé à la charge d'un ou de plusieurs enfants, ou encore du frère ou de la s9ur dans la même situation, etc. C'est pourquoi le comité recommande :
que le gouvernement fédéral examine sérieusement la possibilité d'élargir les prestations aux cas où il existe une dépendance économique.
CONCLUSION
Le comité estime que la mise en 9uvre des recommandations figurant ci-dessus et la reprise des discussions ente le Conseil du Trésor et les syndicats de la fonction publique fédérale en ce qui concerne la création d'un comité ce cogestion des pensions, conformément à la lettre que le Président du Conseil du Trésor a fait parvenir au comité au nom du gouvernement, mèneront à un régime de pensions sain, transparent et financièrement durable pour le secteur public fédéral.