52 Elizabeth II, A.D. 2003, Canada

Journaux du Sénat

2^e session, 37^e législature

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Numéro 43 - Annexe « D »

Le mardi 25 mars 2003
14 h 00

L'honorable Daniel Hays, Président

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le mardi 25 mars 2003

Le Comité sénatorial permanent des Finances nationales a l'honneur de présenter son

CINQUIÈME RAPPORT

Votre Comité auquel a été déféré le Budget des dépenses 2003-2004, a, conformément à l'ordre de renvoi du 27 février 2003, examiné ledit Budget et présente ici son premier rapport intérimaire

Respectueusement soumis,

Le président,

LOWELL MURRAY

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RAPPORT PROVISOIRE SUR
LE BUDGET PRINCIPAL DES DÉPENSES 2003-2004

INTRODUCTION

Le Budget principal des dépenses 2003-2004 a été déposé au Sénat le 26 février 2003 et renvoyé pour examen au Comité sénatorial permanent des finances nationales. Plusieurs séances ont été prévues à cette fin, à commencer par l'examen initial le 19 mars 2003. Le Comité compte en étudier certains aspects plus à fond à une date ultérieure. Lors de la première séance, les fonctionnaires du Conseil du Trésor ont exposé les grandes lignes des dépenses prévues par le gouvernement fédéral et expliqué les principales caractéristiques du nouveau Budget principal des dépenses. Les porte- parole du Conseil du Trésor étaient M. David Bickerton, directeur exécutif des Opérations des dépenses, et M^me Laura Danagher, directrice principale des Opérations des dépenses. Après leur exposé, les témoins ont répondu aux questions des membres du comité et se sont engagés à obtenir un complément d'information sur plusieurs sujets intéressant le comité.

LE BUDGET PRINCIPAL DES DÉPENSES

Le Budget principal des dépenses comporte cette année quatre éléments. La PARTIE I donne un aperçu des dépenses fédérales en résumant les principaux éléments du Budget principal des dépenses et en mettant en relief les principaux changements. La PARTIE II, traditionnellement appelée « Livre bleu », vient appuyer directement la Loi de crédits. On y trouve un exposé détaillé des ressources dont les divers ministères et organismes auront besoin pendant la prochaine année financière, de même que des autorisations de dépenser et des montants qui seront inclus dans les crédits subséquents. Le Rapport sur les plans et les priorités fournit des détails supplémentaires sur la planification stratégique et les résultats attendus de chacun des ministères et organismes. Enfin, le Rapport ministériel sur le rendement (un élément de PARTIE II) met l'accent sur la reddition de comptes fondée sur les résultats grâce à une comparaison des réalisations effectives avec les objectifs de rendement et les engagements de résultats énoncés au printemps dans le Rapport sur les plans et les priorités.

Le Budget principal des dépenses comprend de l'information sur les autorisations de dépenser les crédits budgétaires et non budgétaires. Les dépenses budgétaires incluent les frais de service de la dette publique; les dépenses de fonctionnement et de capital; les paiements de transfert à d'autres paliers de gouvernement, à des organismes ou à des particuliers; et les paiements aux sociétés d'État. Les dépenses non budgétaires (prêts, placements et avances) représentent des changements dans la composition des actifs financiers du gouvernement du Canada.

Sur les 175,9 milliards de dollars prévus dans le Budget principal des dépenses, 117,0 milliards, soit 66,5 p. 100, sont des dépenses législatives. Les 58,9 milliards restants devront être approuvés par le Parlement. Selon le Budget principal des dépenses de cette année, 20 ministères ou organismes prévoient dépenser plus d'un milliard de dollars pendant l'exercice financier 2003-2004. Les trois budgets les plus importants sont ceux du ministère des Finances (67,3 milliards), du ministère du Développement des ressources humaines (30,7 milliards) et du ministère de la Défense nationale (12,3 milliards).

Le tableau qui commence à la page 1-26 de la Partie II du Budget principal des dépenses 2003-2004, intitulé Budgétaire du Budget principal des dépenses par article courant de dépenses, constitue un excellent point de départ pour l'examen général du Budget principal des dépenses. Les plans de dépenses de tous les ministères y sont présentés en 12 catégories. Le résumé que fournit ce tableau permet une comparaison rapide des intentions de dépenses des divers mandataires du gouvernement fédéral. Par exemple, bien que le ministère des Finances soit celui qui demande les crédits les plus importants, la majeure partie de son budget (56,0 p. 100) va au « service de la dette publique », qui ne figure dans les plans de dépenses d'aucun autre ministère.

SURVOL DU PLAN DE DÉPENSES

Dans son Budget de février 2003, le ministre des Finances présentait le plan de dépenses du gouvernement fédéral, qui prévoyait des dépenses de 180,7 milliards de dollars, soit 173,1 milliards en dépenses budgétaires et 2,9 milliards en dépenses non budgétaires concernant des prêts et placements. Le reste (4,7 milliards) devrait aller à des dépenses additionnelles associées à des programmes législatifs ou à des autorisations de dépenser qui figureront dans le Budget supplémentaire des dépenses plus tard au cours de l'année financière. De plus, on devrait noter:

• un certain nombre d'éléments ne se retrouvent pas dans le Budget principal des dépenses en raison du moment où les décisions relatives au Budget ont été prises ou parce qu'ils dépendent de l'adoption de lois distinctes;

• les prévisions n'incluent pas les fonds réservés dans le Plan de dépenses pour les dépenses de fonctionnement imprévues ou pour les postes qui n'ont pas encore été approuvés par le Parlement ou le Conseil du Trésor;

• le Budget principal des dépenses ne reflète pas les dispositions relatives à la réévaluation des éléments d'actif et de passif du gouvernement, telle que prévue dans l'Énoncé économique et la Mise à jour budgétaire; et

• il est entendu que certaines autorisations de dépenser incluses dans le Budget principal des dépenses seront périmées en cours d'année.

Dans l'ensemble, les dépenses budgétaires prévues dans le Budget principal des dépenses 2003-2004 ont augmenté de 4,8 milliards de dollars par rapport au Budget principal des dépenses 2002-2003. La majeure partie de cette augmentation (4,3 milliards, ou 90 p. 100) est attribuable notamment aux divers facteurs suivants:

1. 1 300 millions de dollars de plus au ministère des Finances pour l'augmentation des frais d'intérêt et de service de la dette publique;

2. 774 millions de dollars de plus, répartis entre tous les ministères et organismes, pour les hausses salariales;

3. 480 millions de dollars de plus à Transports Canada, en particulier pour la création de la nouvelle Administration canadienne de la sûreté du transport aérien;

4. 450 millions de dollars de plus à Développement des ressources humaines Canada pour des transferts directs aux particuliers par suite de l'augmentation des paiements au titre de la Sécurité de la vieillesse et du Supplément de revenu garanti;

5. 402 millions de dollars de plus au ministère de la Défense nationale.

Bien que le Budget principal des dépenses prévoie aussi beaucoup d'autres hausses moins considérables, il faut mentionner un poste susceptible d'intéresser particulièrement le Comité: un montant supplémentaire total de 113,1 millions de dollars est demandé pour le Centre canadien des armes à feu, dont 74 millions iraient au ministère de la Justice.

Le Budget principal des dépenses comprend également d'importantes réductions budgétaires totalisant 1,5 milliard de dollars, dont les plus intéressantes sont:

1. 542 millions de dollars de moins à Agriculture et Agroalimentaire Canada en raison de l'achèvement du Programme canadien du revenu agricole et du Programme de gestion intégrée du risque dans le secteur agricole;

2. 245 millions de dollars de moins à Développement des ressources humaines Canada dans le cadre du Programme canadien de prêts aux étudiants;

3. 229 millions de dollars de tous les ministères et organismes pour un redressement législatif touchant la réduction des prévisions des cotisations nettes d'assurance-emploi, que vient compenser l'augmentation des coûts de l'administration de l'assurance-emploi.

Les changements de 800 millions de dollars au titre des dépenses non budgétaires sont attribuables en bonne partie à trois grands éléments:

1. une hausse de 1 155 millions de dollars pour la Société d'expansion des exportations en raison de l'augmentation prévue des versements sur prêts de faveur et des remboursements de prêts en vertu des accords de prêts du compte Canada;

2. une baisse de 274 millions de dollars pour Développement des ressources humaines Canada en raison de la diminution des paiements pour les prêts versés en vertu de la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants par suite d'un changement dans le calcul du taux de croissance de la demande de prêts étudiants; et

3. une baisse de 43 millions de dollars en paiements à diverses institutions financières internationales, pour le ministère des Finances.

Le tableau I ci-dessous présente un aperçu des dépenses prévues. Pour une autre façon d'organiser cette information, voir la page 1-3 du Budget principal des dépenses 2003-2004, Partie I.

TABLEAU I

PLAN DE DÉPENSES ET BUDGET
PRINCIPAL DES DÉPENSES 2003-2004
(en millions de dollars)

* La différence entre les prévisions courantes figurant ci-dessus et l'hypothèse de planification de 12 261 millions de dollars énoncée dans le Budget du 18 février 2003 paraît à la ligne intitulée « Ajustements à rapprocher au plan budgétaire ».

Source: Budget principal des dépenses 2003-2004, Partie I, page 1-3.

EXAMEN DU BUDGET PRINCIPAL DES DÉPENSES

En examinant le Budget principal des dépenses 2003-2004, les sénateurs ont tenté de concilier les chiffres cités dans le Budget de février avec les postes correspondants des prévisions de dépenses. Par exemple, sous la rubrique « Investir dans le système canadien de soins de santé », il était prévu qu'un montant total de 4,6 milliards de dollars serait versé dans une fiducie administrée par des tiers en attendant l'adoption des mesures législatives nécessaires. Bien que ces fonds aient été inscrits en 2002-2003, le Budget supplémentaire des dépenses (B) 2002-2003 ne contient pas de poste à cet égard. En outre, les sénateurs ont été incapables de trouver l'autorisation qui permettrait au gouvernement de réserver des fonds, pendant un exercice financier, pour un programme qui pourrait ou non être adopté par le Parlement au cours de l'année financière suivante. Ils craignent que cette pratique ne s'apparente à celles que la Vérificatrice générale a déjà dénoncées dans ses rapports au sujet de la création de fondations. Plus précisément, les sénateurs sont préoccupés de constater que le gouvernement, vers la fin d'une année financière, avance des fonds excédentaires à un organisme qui pourrait être mis en place pour une juste cause plutôt qu'au remboursement de la dette. La Vérificatrice générale s'est déjà opposée à ces façons de faire au nom des bonnes pratiques comptables. Des sénateurs s'y opposent eux aussi en invoquant les conventions du gouvernement parlementaire. Les fonctionnaires n'ont pas pu donner de réponse satisfaisante à ce sujet, lors des audiences, mais ils ont promis d'examiner la question et de fournir une explication à une date ultérieure.

Les sénateurs ont par ailleurs exprimé leur frustration au sujet des rubriques sous lesquelles sont présentés certains postes importants du Budget principal des dépenses, par exemple les fonds demandés pour le Programme canadien des armes à feu. Ils sont au courant que des sommes ont été réservées à cette fin pour le ministère de la Justice. Cependant, il est impossible de distinguer les dépenses prévues pour les divers programmes de celles qui concernent les autres activités des ministères. De plus, il n'est pas toujours facile de consulter l'index du Budget des dépenses pour trouver un article parce que ce dernier n'y est pas nécessairement inscrit de la même façon que dans le document. Naturellement, ce manque d'uniformité dans la présentation sème la confusion. Le Comité souhaiterait plus de clarté et d'uniformité dans la présentation du Budget principal des dépenses au Parlement. M. Bickerton a reconnu que le processus pouvait être à l'occasion extrêmement complexe. Il a également noté que le détail des dépenses prévues se retrouve pour une bonne part dans le Rapport sur les plans et les priorités. Malheureusement, comme l'ont fait remarquer certains sénateurs, le processus actuel oblige les parlementaires à voter les crédits demandés avant d'avoir la possibilité d'examiner en détail les dépenses prévues.

Ceci soulève une question plus large sur laquelle les membres du Comité se sont interrogés, plus précisément, l'information fournie aux parlementaires pour l'examen des prévisions budgétaires. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a, dans le cadre de son Projet d'amélioration des rapports au Parlement, invité les parlementaires à formuler des commentaires sur la qualité et la présentation de l'information sur les prévisions budgétaires qu'il leur fournit. Dans cette optique le Comité souhaite poursuivre l'examen des deux questions suivantes:

• Le besoin d'un lien plus clair et plus évident entre l'information sommaire contenue dans la partie II du Budget des dépenses et la somme considérable de renseignements contenus dans la partie III, pour faciliter un examen plus efficace des prévisions budgétaires; et

• Le besoin de rendre la présentation de la somme considérable de renseignements contenus dans les Rapports ministériels sur les plans et les priorités, les Rapports ministériels sur le rendement et la Base de données sur les résultats stratégiques, plus concise et plus facile d'accès par les parlementaires dans leur examen des prévisions budgétaires.

La réduction des dépenses prévues pour certains secteurs d'activité du ministère des Pêches et des Océans préoccupe aussi les sénateurs. Plus précisément, ces dépenses devraient diminuer de 11,3 millions de dollars au chapitre de la gestion de la flotte, de 11,2 millions pour la gestion de l'habitat et les sciences de l'environnement et de 8,3 millions sous la rubrique « Sauvetage, sécurité et intervention environnementale ». Or, les sénateurs considèrent qu'il s'agit de secteurs d'activité extrêmement importants à un moment où les régions maritimes du pays sont aux prises avec des difficultés sans précédent: la fermeture de la pêche à la morue au large de Terre-Neuve et du Labrador, le besoin de brise-glaces supplémentaires dans l'Arctique afin de soutenir l'affirmation de notre souveraineté, et les menaces liées aux changements climatiques et à la pollution sur les trois côtes. Les sénateurs sont d'avis qu'il s'agit de postes essentiels auxquels le pays devrait consacrer des sommes d'argent plus considérables et que ces réductions affaibliront notre capacité de résoudre ces problèmes.

Au titre du Crédit 10 — Subventions et contributions, le ministère de l'Agriculture et de l'Agroalimentaire demande au total 273,9 millions de dollars pour l'année financière 2003-2004, comparativement à 780,0 millions l'année précédente. Cette diminution de 506,1 millions au chapitre des subventions et contributions représente une baisse de 64,9 p. 100 de l'aide consentie par le Ministère. M. Bickerton a expliqué qu'elle était attribuable au fait que certains programmes étaient en train de disparaître sans que de nouvelles initiatives aient été mises en place. Ainsi, le Programme canadien du revenu agricole (PCRA) et certaines autres contributions relatives à la gestion du risque dans le secteur agricole sont en voie d'être remplacés par de nouveaux programmes en vertu du cadre stratégique touchant l'agriculture, ce qui se reflète dans le Budget principal des dépenses. Comme l'a expliqué M. Bickerton, cette diminution contribue environ 400 millions de dollars à la baisse réelle des dépenses. Entre temps, le financement requis pour le nouveau cadre stratégique et les autres mesures de transition se refléteront dans le Budget supplémentaire des dépenses, plus tard au cours de la nouvelle année financière. Comme les négociations avec le Ministère et les partenaires du programme se poursuivent toujours, il n'a pas été possible d'inclure ces montants dans le Budget principal des dépenses. M. Bickerton a rappelé au comité qu'il avait été annoncé l'an dernier que le Ministère verserait des fonds de l'ordre de 5 milliards de dollars sur un certain nombre d'années. Le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2002-2003 comprenait un poste de plus de 500 millions de dollars pour certaines mesures de transition. En outre, le Budget supplémentaire des dépenses (B) 2002-2003 prévoyait pour le Québec une somme de 50 millions de dollars qui porterait les montants alloués aux mesures de transition à quelque 600 millions de dollars pour l'exercice financier 2002-2003.

Le Budget principal des dépenses fait état par ailleurs d'une hausse de 1,3 milliard de dollars au chapitre des frais d'intérêt et de service de la dette. Comme la dette publique globale est à la baisse, les sénateurs se sont demandé ce qui expliquait cette hausse anticipée des coûts liés au service de la dette. M. Bickerton a répondu qu'il y avait plusieurs raisons à cela. Selon l'information fournie par le ministère des Finances aux fonctionnaires du Conseil du Trésor, cette augmentation nette des frais de la dette publique est attribuable en partie à l'adoption de la méthode de la comptabilité d'exercice, mais également aux coûts supplémentaires résultant des taux d'intérêt à court terme et des intérêts accumulés sur les dettes relatives aux départs à la retraite et aux paiements après-emploi. Ces coûts sont partiellement compensés par la diminution de la dette fédérale et les intérêts perçus par les caisses de retraite du secteur public.

Le ministère du Développement des ressources humaines (DRHC) a révélé dans son Budget principal des dépenses qu'il comptait verser quatre contributions en vertu de la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants et de la Loi canadienne sur les prêts aux étudiants. Il lui faudrait pour ce faire un montant total de 194,3 millions de dollars en 2003- 2004, soit 229,3 millions de moins que les 423,6 millions demandés pour l'année financière précédente. Dans sa déclaration préliminaire, M. Bickerton a évoqué une baisse anticipée de 274 millions de dollars à l'égard des prêts accordés en vertu de la Loi fédérale sur l'aide financière aux étudiants. Les sénateurs étaient curieux de savoir comment pouvaient s'expliquer ces réductions prévues dans les prêts aux étudiants au moment même où les étudiants réclament à grands cris une aide financière plus substantielle. M. Bickerton a donné au comité l'assurance que cette baisse ne représente pas un changement dans la politique fédérale relative à l'aide financière aux étudiants, mais résulte plutôt d'une amélioration des méthodes prévisionnelles appliquées par le Ministère à ce chapitre. Dans le passé, DRHC fondait ses prévisions sur un pourcentage probable d'augmentation des sommes versées chaque année, ce qui menait généralement à des prévisions supérieures d'environ 200 millions de dollars par année aux sommes réellement requises pour les prêts aux étudiants. Le Ministère a donc adopté de nouvelles méthodes prévisionnelles qui devraient permettre d'évaluer avec plus de précision les montants nécessaires. Ces nouvelles méthodes ne changent rien aux montants disponibles pour les étudiants. Elles aideront tout simplement le Ministère à mieux prévoir les besoins de ce programme.

Il reste plusieurs questions en suspens. Les fonctionnaires ont offert de fournir ultérieurement de l'information sur plusieurs sujets, par exemple les dépenses juridiques de la Commission de la capitale nationale, les programmes de l'Institut national de la magistrature, et les dépenses passées au chapitre du Programme canadien du revenu agricole et du Programme d'aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole. Comme nous l'avons déjà indiqué, le comité s'attend à examiner plus en détail, à une date ultérieure, ces aspects et certains autres des plans de dépenses du gouvernement fédéral.

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