Journaux du Sénat
56 Elizabeth II, A.D. 2007, Canada
Journaux du Sénat
2e session, 39e législature
Numéro 17 - Annexe
Le mercredi 28 novembre 2007
13 h 30
L'honorable Noël A. Kinsella, Président
Le mercredi 28 novembre 2007
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
DEUXIÈME RAPPORT
Votre comité auquel a été déféré le Budget supplémentaire des dépenses « A » 2007-2008, a, conformément à l'ordre de renvoi du 13 novembre 2007, examiné ledit Budget et présente ici son rapport.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOSEPH A. DAY
RAPPORT SUR LE BUDGET SUPPLÉMENTAIRE
DES DÉPENSES (A) 2007-2008
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales, auquel a été renvoyé le Budget supplémentaire des dépenses (A), 2007-2008, a, conformément à l'ordre de renvoi du 13 novembre 2007, examiné ledit budget et présente ci-après son rapport.
INTRODUCTION
Le 20 novembre 2007, le Comité a entendu deux fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor du Canada, David Moloney, secrétaire adjoint principal, Secteur de la gestion des dépenses, et Brian Pagan, directeur exécutif suppléant, Division des opérations et prévisions de dépenses, Secteur de la gestion des dépenses, qui ont comparu devant lui au sujet du Budget supplémentaire des dépenses (A) 2007-2008.
Il s'agit du premier Budget supplémentaire des dépenses de l'exercice clos le 31 mars 2007. À moins d'indication contraire, toutes les pages citées ci-dessous renvoient à ce document.
LE BUDGET SUPPLÉMENTAIRE DES DÉPENSES (A) 2007-2008
Chaque année, le gouvernement fédéral dépose les Parties I et II de son Budget des dépenses pour l'exercice à venir, qui commence le 1er avril et se termine le 31 mars. La Partie I (le « Plan de dépenses du gouvernement ») et la Partie II (le « Budget principal des dépenses ») exposent les prévisions de dépenses du gouvernement fédéral. Les modifications de celles-ci en cours d'exercice sont présentées dans le « Budget supplémentaire des dépenses ». Il y a normalement deux budgets supplémentaires, le Budget supplémentaire des dépenses (A), habituellement déposé en novembre, et le Budget supplémentaire des dépenses (B), déposé en février ou mars. Les budgets supplémentaires sont en général déposés au Parlement un mois avant le projet de loi de crédits qui les concerne pour donner aux comités parlementaires le temps de les étudier avant de voter sur le projet de loi de crédits.
Le Budget supplémentaire des dépenses sert à diverses fins. D'abord, il sert à faire avaliser des révisions des autorisations de dépenses que le Parlement approuvera ensuite dans une loi de crédits. Ensuite, il présente au Parlement des informations sur les variations des dépenses estimatives engagées en vertu de lois précédemment adoptées par le Parlement. Enfin, il vise à obtenir l'approbation du Parlement pour divers postes, notamment les transferts de fonds entre organismes et au sein des organismes, les garanties de prêt, la création de nouvelles subventions et la modification du libellé des crédits.
Dans les documents budgétaires, les dépenses prévues sont distribuées entre les dépenses budgétaires et les dépenses non budgétaires, et les dépenses votées et les dépenses législatives1. Le Tableau 1 ci-dessous résume la situation.
TABLEAU 1
TOTAL DU BUDGET SUPPLÉMENTAIRE DES
DÉPENSES (A), 2007-2008
(en millions de dollars)
| Budgétaires | Non budgétaires | Total | |
| Crédits approuvés | 8 048 | 26,6 | 8 074,6 |
| Autorisations législatives | 5 518,3 | — | 5 518,3 |
| Total | 13 566,3 | 26,6 | 13 592,9 |
Source: Budget supplémentaire des dépenses (A), 2007-2008, p. 9.
APERÇU
A. Dépenses prévues
Les fonctionnaires du Secrétariat du Conseil du Trésor ont commencé leur témoignage en donnant aux sénateurs un aperçu des 13,6 milliards de dollars de dépenses prévues dans le Budget supplémentaire des dépenses (A), 2007-2008. Comme M. Moloney l'a dit au Comité, ces dépenses sont conformes à la structure des dépenses prévues établie dans le Budget de mars 2007 et la Mise à jour économique et financière d'octobre 2007. Dans ces documents, les dépenses prévues pour l'exercice 2007-2008 s'élèvent à quelque 233,4 milliards de dollars. Avec les dépenses proposées dans le présent Budget supplémentaire et les 211,7 milliards de dollars prévus dans le Budget principal des dépenses de 2007- 2008, les dépenses totales prévues dans le Budget supplémentaire à ce jour pour l'exercice en cours s'établissent à 225,3 milliards de dollars. Les dépenses prévues de 233,4 milliards de dollars peuvent être comparées aux dépenses totales de 222,2 milliards de dollars enregistrées par le gouvernement fédéral durant l'exercice précédent, 2006-2007, et de 209 milliards de dollars enregistrées durant l'exercice 2005-2006.
Comme M. Moloney l'a rappelé aux sénateurs, le Budget principal des dépenses de 2007-2008 a été déposé le 27 février 2007, trois semaines avant la présentation du Budget de 2007 le 19 mars 2007. En conséquence, le Budget supplémentaire des dépenses dont est maintenant saisi le Comité demande au Parlement l'autorisation d'engager des dépenses pour plusieurs initiatives stratégiques et priorités clés annoncées dans le Budget de 2007 et les décisions du Cabinet qui y sont liées. Ainsi qu'il l'a expliqué, le gouvernement fédéral demande au Parlement, au moyen du présent Budget supplémentaire, l'autorisation de consacrer 8,1 milliards de dollars à des dépenses qui n'avaient pas été suffisamment précisées ou qui étaient inconnues lors du dépôt du Budget principal des dépenses en février dernier. Au nombre des dépenses à autoriser, il a cité les suivantes:
875,2 millions de dollars pour la Défense nationale en vue de la mise en œuvre du plan de défense « Le Canada d'abord »;
573,8 millions de dollars pour le Fonds canadien sur l'infrastructure stratégique;
181,9 millions de dollars pour préserver et améliorer la qualité des logements abordables pour les Canadiens à faible revenu, y compris les personnes âgées, les personnes handicapées, les victimes de violence familiale et les Autochtones;
120,9 millions de dollars pour financer la création d'autres postes à la GRC et des priorités en matière d'application de la loi;
105 millions de dollars pour créer un nouveau Centre d'excellence afin de soutenir les activités de recherche et de commercialisation dans des secteurs prioritaires comme la science et la technologie environnementales, les ressources naturelles et l'énergie ainsi que les sciences de la santé et de la vie.
M. Moloney a souligné que les dépenses législatives devraient s'accroître de 5,5 milliards de dollars en raison principalement des crédits suivants:
1,5 milliard de dollars pour la mise en œuvre du Fonds en fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques;
1,2 milliard de dollars pour la péréquation fiscale;
794,6 millions de dollars pour le Transfert canadien en matière de programmes sociaux;
614 millions de dollars en paiements de transition pour l'éducation et la formation postsecondaires en Ontario, au Manitoba et en Saskatchewan;
612 millions de dollars pour la mise en œuvre de la Garantie de délai d'attente;
401 millions de dollars pour la prestation liée aux coûts de production afin d'aider les producteurs agricoles;
300 millions de dollars pour aider les provinces et les territoires à assumer les coûts de l'immunisation contre le papillomavirus;
250 millions de dollars pour les places en garderie.
B. Modifications apportées aux crédits centraux
M. Moloney a informé le Comité qu'en plus de l'autorisation d'engager nombre des dépenses prévues dans le Budget, le présent Budget supplémentaire des dépenses demande l'autorisation de créer deux nouveaux crédits centraux: le premier pour le report du budget de fonctionnement des ministères et le second pour les besoins en matière de rémunération dans l'ensemble de l'administration. Il a souligné que ces deux nouveaux crédits centraux ne représentent pas des dépenses additionnelles prévues au Budget supplémentaire, car ils ont déjà été autrement financés. Ils ne visent qu'à accroître la transparence. En outre, ils permettront au Secrétariat du Conseil du Trésor de réduire la taille des futurs Budgets supplémentaires des dépenses.
Il a expliqué en outre que le report du budget de fonctionnement des ministères est un processus de longue date qui permet aux ministères de reporter à l'exercice suivant une partie des fonds non utilisés, à concurrence de 5 p. 100. Il a ajouté qu'une fois approuvée par le Parlement, la nouvelle approche créera un mécanisme par lequel ces demandes ministérielles courantes de report seront regroupées dans un seul crédit central plus transparent qui figurera dans les crédits du Conseil du Trésor. De plus, grâce à ce mécanisme, le gouvernement pourra affecter ces fonds aux ministères plus tôt durant l'exercice (c'est-à-dire dès la fermeture des Comptes publics en septembre plutôt qu'après la mise aux voix du Budget supplémentaire des dépenses en décembre. Selon le Secrétariat du Conseil du Trésor, cela assurera une meilleure planification et améliorera la gestion des programmes et la continuité des activités au sein des ministères.
M. Moloney a fait ressortir d'autres avantages de la nouvelle structure de crédits. Le nouveau mécanisme de report du budget de fonctionnement diminue le nombre de postes du Budget supplémentaire des dépenses et, dans bien des cas, élimine le recours à pareil budget pour les plus petits ministères. Par exemple, il a dit au Comité que, cette année, 33 autres ministères auraient fait imprimer des pages dans le Budget supplémentaire des dépenses (A) si le Conseil du Trésor n'avait pas proposé ce crédit. Au lieu de cela, dans le présent Budget supplémentaire des dépenses, ces postes sont décrits à un seul endroit, dans les listes horizontales (pages 74 à 86). Au total, 130 ministères et organismes peuvent demander des autorisations dans le cadre du processus de Budget supplémentaire des dépenses.
Le second nouveau crédit central proposé est celui au titre des besoins en matière de rémunération. Comme M. Moloney l'a précisé, le Conseil du Trésor se servira de ce crédit pour absorber les coûts de rémunération au sein de l'administration, comme les indemnités de départ et les prestations parentales. À l'heure actuelle, ces coûts nécessitent un transfert permanent en fin d'exercice du crédit 5 du Conseil du Trésor (éventualités du gouvernement ou crédit 5 du CT). La création d'un crédit séparé pour ces besoins assurera une plus grande transparence et une meilleure comptabilisation des coûts liés au personnel; le nouveau crédit permettra aussi de mieux identifier la source des fonds. Le nouveau crédit répond également aux préoccupations de la vérificatrice générale, qui a critiqué l'utilisation du crédit 5 du CT pour les besoins courants de rémunération qui relèvent de la responsabilité légale de l'employeur. M. Pagan a en outre attiré l'attention des sénateurs sur le nouveau libellé du crédit 5 du CT à la page 23, et notamment aux nouveaux critères énumérés dans ce crédit qui doivent être remplis pour que les ministères aient accès au financement du crédit 5 du CT. Le libellé du crédit a été modifié afin de refléter la création des deux nouveaux crédits centraux.
Le Comité s'intéresse depuis fort longtemps à la manière dont on utilise le fonds pour éventualités du crédit 5 du CT. Les modifications apportées à la structure du crédit central devraient répondre à nombre de ces préoccupations, qui concernaient la clarification de l'utilisation du crédit; la responsabilité du gouvernement de rendre compte au Parlement de son utilisation; ainsi que le libellé trop vague du crédit lui-même et la prise de mesures pour garantir que le crédit serve uniquement à des fins urgentes.
Ainsi, les sénateurs étaient, de façon générale, très favorables à ces nouvelles initiatives. Ils ont également été heureux d'apprendre que, dans l'ensemble, la création de ces crédits et leur inclusion dans le Budget principal des dépenses permettront de diminuer de 1,5 milliard de dollars à 1,75 milliard de dollars, selon les estimations, le coût de production du Budget principal des dépenses dans les années à venir. Le recours accru au Budget supplémentaire des dépenses par les ministères et les organismes à mesure que s'améliorent les finances publiques du pays constitue également une préoccupation de longue date du Comité sénatorial des finances nationales.
EXAMEN DU BUDGET SUPPLÉMENTAIRE DES DÉPENSES (A), 2007-2008
Durant l'audience du Comité sur le Budget supplémentaire des dépenses (A), 2007-2008, les sénateurs ont soulevé une variété de questions concertant les dépenses prévues énoncées ci-dessus, ainsi que le fonctionnement des nouveaux crédits centraux. Parmi les questions discutées, on compte les suivantes:
A. Crédits pluriannuels
Certains sénateurs ont souligné que, comme cela a été le cas dans des années précédentes, dans le présent Budget supplémentaire, trois organismes — l'Agence du revenu du Canada, Parcs Canada et l'Agence des services frontaliers du Canada — demandent des crédits pluriannuels, conformément à la loi habilitante de chacun d'entre eux2. M. Moloney a expliqué que le Parlement ne votera qu'une seule fois pour autoriser les dépenses, en vertu de quoi ces trois organismes pourront engager les dépenses durant l'exercice en cours ou le suivant.
Les sénateurs ont appris avec intérêt que le Secrétariat du Conseil du Trésor examine, en consultation avec le ministère des Finances, la question de savoir si la formule de crédits pluriannuels pouvait être utilisée par un plus grand nombre de ministères, notamment ceux qui font beaucoup d'acquisitions d'actifs ou sont engagés dans des plans pluriannuels d'achats d'actifs. M. Moloney a ajouté que le Secrétariat du Conseil du Trésor a lancé un projet pilote dans le cadre duquel trois ministères font actuellement l'expérience de l'approche des crédits pluriannuels par la voie administrative. Le Secrétariat évaluera le projet pilote afin de déterminer s'il permet d'améliorer la gestion et de fournir les services à meilleur compte, mais aussi d'améliorer la capacité d'examen, de contrôle et d'information. D'autres crédits pluriannuels ne seront pas proposés avant la fin de cette évaluation. M. Moloney a convenu de faire connaître au Comité et au Parlement les résultats de ce projet pilote.
B. Péréquation fiscale
Les sénateurs se sont intéressés au montant de 1,25 milliard de dollars prévu dans le Budget supplémentaire des dépenses au titre de la péréquation fiscale (page 151). Comme M. Moloney l'a expliqué, ce montant reflète non seulement une mise à jour des prévisions, mais encore une modification des droits de péréquation des provinces. Plus particulièrement, ces modifications ont trait à la capacité des provinces de choisir une autre formule, comme il est prévu dans le Budget de 2007. Dans ce dernier, le gouvernement a annoncé une nouvelle formule de péréquation qui modifie le cadre de 2004 pour la péréquation et la formule de financement des territoires. Il accordait également à la Nouvelle-Écosse et à Terre-Neuve-et-Labrador la possibilité de conserver l'ancienne formule de péréquation ou de passer à la nouvelle. La Nouvelle-Écosse a choisi de passer à la nouvelle formule, ce qui a entraîné un coût supplémentaire de 1,25 milliard de dollars au titre du programme de péréquation pour le présent exercice, soit une augmentation de 200 millions de dollars du montant de 1,1 milliard de dollars d'abord prévu dans le Budget de 2007 pour l'exercice en cours.
C. Ententes relatives à la garde des enfants
Les sénateurs se sont intéressés aux 250 millions de dollars accordés pour la création de places de garderie en 2007- 2008 à la suite d'un engagement pris dans le Budget de 2006. M. Moloney a expliqué que les fonds avaient été remis aux provinces et aux territoires en juin de cette année. Il a ajouté que les provinces et les territoires se reportaient, pour l'emploi des fonds de garde d'enfants, aux modalités des ententes de 2001 et de 2003 sur le Transfert canadien en matière de programmes sociaux, lesquelles comprennent des cadres fédéraux-provinciaux/territoriaux sur le développement de la petite enfance, l'apprentissage des jeunes enfants et la garde des enfants. En outre, le ministre responsable a récemment envoyé aux provinces et aux territoires une lettre précisant les attentes du gouvernement fédéral à cet égard. Les sénateurs se sont aussi intéressés à la proposition énoncée dans le Plan budgétaire de 2007 en vue d'offrir un crédit d'impôt à l'investissement aux entreprises qui créent de nouvelles places de garderie en milieu de travail. Les fonctionnaires du Conseil du Trésor ont dit qu'ils n'étaient pas en mesure d'expliquer comment les provinces avaient employé les 250 millions de dollars jusqu'à maintenant, ni de commenter la proposition de crédit d'impôt à l'investissement, mais qu'ils enverraient plus tard l'information demandée au Comité.
D. Analyse comparative entre les sexes des programmes publics
Beaucoup de sénateurs s'interrogent sur la manière dont le Renouvellement du système de gestion des dépenses tient compte des effets comparatifs sur les deux sexes et se demandent si l'analyse comparative entre les sexes est incorporée à l'examen des programmes fédéraux par le Cabinet.
D'après M. Moloney, les ministères sont tenus de décrire clairement les objectifs qu'ils visent et doivent pouvoir mesurer leurs résultats au moyen d'un programme d'évaluation en bonne et due forme; dans ce contexte, les programmes peuvent avoir des résultats qui varient suivant le sexe. Les analystes de programmes du Secrétariat du Conseil du Trésor doivent, dans l'étude des propositions de programmes, s'assurer que l'on a fait une évaluation appropriée des résultats en fonction des sexes, qu'il s'agisse d'objectifs spécifiques et explicites ou d'autres effets sur les sexes. Tous les analystes du Secrétariat du Conseil du Trésor ont reçu la formation voulue à cet égard.
Le Comité ne voit toujours pas très bien comment, concrètement, l'analyse comparative entre les sexes est réalisée dans les ministères. Un sénateur a cité plusieurs exemples de cas où l'analyse initiale d'un programme n'avait peut-être pas comporté d'éléments d'analyse comparative entre les sexes. Par exemple, une évaluation récente du programme de Garantie du délai d'attente pour les patients a permis de constater que les femmes étaient traitées différemment des hommes dans le système de santé. M. Moloney a expliqué que les fonds relatifs à ce programme étaient placés dans un fonds de fiducie et que les paramètres du programme échappaient donc au processus du Conseil du Trésor. Sur une note positive, il a fait savoir au Comité que les nouvelles directives concernant les présentations au Conseil du Trésor étaient entrées en vigueur le 1er septembre 2007. Celles-ci obligent désormais les ministères et les organismes publics fédéraux à soumettre au Conseil du Trésor une analyse comparative entre les sexes à l'égard de tous les programmes et de toutes les activités dont on sollicite l'approbation et de toutes les demandes de modification des modalités de programmes et activités établis. Certains sénateurs ont dit qu'ils aimeraient approfondir la question.
E. Responsabilité vis-à-vis des programmes mixtes fédéraux-provinciaux/territoriaux
Certains sénateurs ont posé des questions sur l'évaluation et la vérification des programmes mixtes comme le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques. Ils se demandaient qui est responsable de ces activités. M. Moloney a répondu que chaque programme a ses propres modalités d'évaluation et de vérification, mais que dans de nombreux cas, ce sont les vérificateurs provinciaux qui examinent les dépenses du point de vue des contrôles financiers et de la probité. En ce qui concerne le Fonds de fiducie pour la qualité de l'air et les changements climatiques, c'est aux provinces et aux territoires qu'il incombe de s'assurer que les programmes sont exécutés conformément aux modalités établies et de faire rapport sur leurs activités et les résultats obtenus.
F. Prestations fédérales destinées aux personnes âgées
Un sénateur a fait remarquer que le Budget supplémentaire des dépenses ne prévoyait pas de crédits additionnels au titre du Supplément de revenu garanti (SRG) (page 176). Les sénateurs se sont demandé combien de personnes âgées touchaient actuellement le SRG et combien y ont droit, mais le ne reçoivent pas. À ce sujet, ils voulaient savoir ce que fait le ministère pour rejoindre celles-ci et les informer de leur admissibilité.
Les fonctionnaires du Conseil du Trésor n'ont pas pu fournir d'emblée aux sénateurs toutes les informations demandées, mais ils ont donné un aperçu des mesures prises par Ressources humaines et Développement social Canada pour sensibiliser les groupes cibles concernés aux conditions d'admissibilité aux prestations du Régime de pensions du Canada, du programme de Supplément de revenu garanti et du programme de Sécurité de la vieillesse. Comme l'a expliqué M. Moloney, Ressources humaines et Développement social Canada fait davantage d'efforts pour rejoindre les collectivités visées par l'intermédiaire de Service Canada. Il travaille par exemple en partenariat avec un groupe autochtone, la First Nations Social Development Society, pour tenir des ateliers à l'intention des personnes âgées et des aînés dans les réserves. Il collabore par ailleurs avec Citoyenneté et Immigration Canada et les agences de services aux immigrants pour sensibiliser ceux-ci aux conditions d'admissibilité aux programmes précités. Les autorités municipales d'Ottawa s'efforcent de rejoindre à ce sujet les sans-abri et les quasi-itinérants. Elles tentent aussi de déterminer les besoins des personnes handicapées et de mieux les sensibiliser à l'existence de ces programmes.
G. Fonds du millénaire
Certains sénateurs s'inquiètent à l'idée que le Fonds du millénaire deviendra bientôt caduc du fait que 2008 est la dernière année scolaire à laquelle il s'applique. Ils se sont demandé si le Fonds serait reconduit et sur quels éléments portait la réflexion du gouvernement à ce sujet. Les fonctionnaires du Conseil du Trésor se sont engagés à communiquer leurs préoccupations aux deux ministères concernés, à savoir Ressources humaines et Développement social Canada et le ministère des Finances.
CONCLUSION
Le Comité a abordé les questions précitées et d'autres encore durant la séance qu'il a consacrée au Budget supplémentaire des dépenses (A) 2007-2008. Les fonctionnaires du Conseil du Trésor se sont engagés à lui fournir des informations complémentaires sur plusieurs questions. Le Comité a l'intention d'examiner plus en détail les projets de dépenses du gouvernement pour l'exercice 2007-2008 et il présentera donc d'autres rapports intérimaires à ce sujet.
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales présente respectueusement son rapport sur le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2007-2008.
1 Les dépenses budgétaires comprennent les frais de la dette publique, les dépenses de fonctionnement et les dépenses en capital; les paiements de transfert à d'autres paliers de gouvernement, à des organisations ou à des particuliers; et les paiements aux sociétés d'État et à des personnes juridiques distinctes; les dépenses non budgétaires (prêts, placements et avances) sont des dépenses qui représentent des changements dans la valeur des actifs financiers du gouvernement fédéral; les dépenses votées sont celles pour lesquelles une autorisation parlementaire est demandée au moyen d'un projet de loi de crédits; les dépenses législatives sont celles qui sont autorisées par le Parlement au moyen d'une loi habilitante; elles figurent dans les documents budgétaires à titre d'information seulement.
2 Parcs Canada a été créé en 1998, l'Agence du revenu du Canada, en 1999; et l'Agence des services frontaliers du Canada, en 2003.