Journaux du Sénat
57 Elizabeth II, A.D. 2008, Canada
Journaux du Sénat
2e session, 39e législature
Numéro 41 - Annexe « B »
Le mardi 11 mars 2008
14 heures
L'honorable Rose-Marie Losier-Cool, Présidente intérimaire
Le mardi 11 mars 2008
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales a l'honneur de présenter son
DIXIÈME RAPPORT
Votre Comité, auquel a été référé le Budget des dépenses 2007-2008, a, conformément à l'ordre de renvoi du mardi 13 novembre 2007, examiné ledit Budget et présente ici son rapport final.
Respectueusement soumis,
Le président,
JOSEPH A. DAY
RAPPORT FINAL SUR LE BUDGET PRINCIPAL
DES DÉPENSES 2007-2008
INTRODUCTION
Comme d'habitude, le Comité sénatorial permanent des finances nationales a consacré un certain nombre de séances à l'étude de divers aspects des dépenses prévues par le gouvernement pendant l'exercice 2007-2008. Il a tenu en tout 12 séances, dont huit ont porté sur le Budget principal des dépenses 2007-2008 et deux sur chacun des deux Budgets supplémentaires 2007-2008, le (A) et le (B). Chaque fois, de hauts représentants du Secrétariat du Conseil du Trésor ont comparu devant le Comité. L'honorable Vic Toews, président du Conseil du Trésor, a comparu le 20 mars, 2007. Le Comité a également entendu de hauts représentants du Bureau du commissaire à l'environnement et la présidente de la Commission de la fonction publique.
RAPPORTS ANTÉRIEURS
Par suite de ces séances, le Comité a présenté cinq rapports au Sénat :
1. Premier rapport intérimaire sur le Budget des dépenses 2007-2008 (mars 2007);
2. Deuxième rapport intérimaire sur le Budget des dépenses 2007-2008 (juin 2007);
3. Rapport sur le Budget supplémentaire des dépenses (A) 2007-2008 (novembre 2007);
4. Rapport sur l'étude de la sécurité financière des personnes âgées : droits et dispositions sur la rétroactivité aux termes du Régime de pensions du Canada (mars 2008);
5. Rapport sur le Budget supplémentaire des dépenses (B) 2007-2008 (mars 2008).
AUTRES SUJETS QUI ONT INTÉRESSÉ LE COMITÉ
Plusieurs questions ont été abordées au cours des audiences sur le Budget des dépenses 2007-2008. Bien qu'il soit question de la plupart d'entre elles dans les rapports énumérés plus haut, il reste certains sujets qui continuent d'intéresser le Comité. Celui-ci a notamment commencé à étudier les crédits demandés pour soutenir les activités d'un certain nombre de postes créés par suite de la mise en œuvre de la Loi fédérale sur la responsabilité. Il faut se rappeler que cette loi, qui a reçu la sanction royale le 12 décembre 2006, crée ou modifie un certain nombre de postes. Bien qu'il s'agisse de renforcer la responsabilisation du gouvernement et de la bureaucratie, d'améliorer la transparence dans les activités du gouvernement et de permettre une surveillance accrue des activités du gouvernement, les titulaires de ces postes ne sont pas nécessairement des mandataires du Parlement(1). Plus précisément, la Loi a créé ou modifié les postes suivants :
Directeur parlementaire du budget;
Commissaire au lobbying;
Commissaire des nominations publiques;
Commissaire à l'intégrité du secteur public;
Directeur des poursuites pénales;
Commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique;
Ombudsman de l'approvisionnement.
Le Comité a consacré deux séances à cette question au cours de son étude du Budget des dépenses 2007-2008.
Le 11 décembre 2007, le Comité a recueilli le témoignage de Joe Wild, directeur exécutif, Politique stratégique, Priorités et planification ministérielles, Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), et de Marc O'Sullivan, secrétaire adjoint au Cabinet par intérim, Personnel supérieur et projets spéciaux, Bureau du Conseil privé (BCP), au sujet de divers aspects de la mise en œuvre de la Loi fédérale sur la responsabilité (LFR) et plus précisément des postes et bureaux créés ou modifiés par cette loi.
M. Wild a donné un bref aperçu des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la Loi. À ce jour, dix décrets du conseil ont fait entrer en vigueur tous les éléments de la Loi fédérale sur la responsabilité sauf deux. Au cours des 12 mois qui ont suivi la promulgation, le gouvernement a également :
pris trois règlements, six autres étant à divers stades de leur élaboration;
reçu les résultats de quatre examens majeurs des politiques du gouvernement et de leur application;
créé ou révisé cinq instruments de politique ou guides, plusieurs autres étant à l'étude;
fait sept nominations du gouverneur en conseil, établi deux nouvelles instances de surveillance et ratifié un traité international majeur.
M. O'Sullivan présenté au Comité une rapide mise à jour sur un certain nombre de nominations du gouverneur en conseil à des postes créés par la Loi fédérale sur la responsabilité. Plus particulièrement :
La commissaire aux conflits d'intérêts et à l'éthique, Mary Dawson, a été nommée le 9 juillet 2007;
La commissaire à l'intégrité du secteur public, Christiane Ouimet, a été nommée le 6 août 2007;
Le 10 septembre 2007, le gouvernement a nommé l'ombudsman de l'approvisionnement désigné, Shahid Minto.
M. O'Sullivan a ajouté que les processus de sélection étaient en marche pour le directeur des poursuites pénales et le directeur parlementaire du budget. Dans l'immédiat, M. Brian Saunders demeure le directeur par intérim des poursuites pénales poste auquel il a récemment été nommé et dont il assume la responsabilité de ce poste tandis que se déroule le processus de sélection, qui est géré par le ministère de la Justice. Quant au directeur parlementaire du budget, M. O'Sullivan a informé le Comité qu'un processus de sélection était en cours et qu'une maison de recrutement de cadres aidait le bibliothécaire parlementaire à recruter le premier titulaire de ce poste.
La Loi fédérale sur la responsabilité a également établi le poste de commissaire au lobbying. Comme M. Wild l'avait dit plus tôt, le règlement nécessaire est actuellement en voie d'élaboration. M. O'Sullivan a expliqué que le gouvernement entendait lancer sous peu un processus de sélection public pour trouver un candidat hautement qualifié qu'on pourrait nommer à ce poste.
Quant à la nomination du commissaire au lobbying, M. O'Sullivan a dit qu'elle se ferait une fois le règlement terminé et les dispositions législatives mises en vigueur.
Enfin, en ce qui concerne la Commission des nominations publiques, la Loi fédérale sur la responsabilité dispose que le gouvernement peut constituer la Commission, chargée de surveiller les processus de sélection des candidats à des nominations du gouverneur en conseil aux conseils, commissions, sociétés d'État et autres organismes et en faire rapport. La Commission a été mise sur pied administrativement par décret du conseil le 21 avril 2006, avant l'adoption et l'entrée en vigueur de la Loi fédérale sur la responsabilité pour garantir une mise en œuvre complète dès que possible. Le gouvernement a nommé comme membres de la Commission, Hassan Khasrowshahi, l'honorable Roy McLaren et Jacqueline Boutet, et il a proposé la candidature, à titre de président, de Gwyn Morgan. Le 16 mai 2006, le Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires a rejeté la nomination de M. Morgan, après quoi les trois membres de la Commission ont remis leur démission. Le témoin a ajouté que, lorsqu'il a tenté d'établir la Commission, il a mis sur pied un secrétariat pour appuyer le travail de la Commission et que ce secrétariat reste à l'œuvre. Il a organisé plus de 80 concours publics pour combler des postes clés.
Pour poursuivre son examen de la mise en place de ces nouveaux postes, le Comité a entendu le 12 février 2008 le témoignage de M. William R. Young, bibliothécaire parlementaire, qui a fait état des progrès accomplis en vue d'établir le poste de directeur parlementaire du budget, et M. Shahid Minto, ombudsman de l'approvisionnement désigné, du Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement du Canada.
A. Directeur parlementaire du budget
M. Young a passé en revue le rôle et le mandat du directeur parlementaire du budget (DPB) qui sont définis dans la Loi. Il a ensuite expliqué au Comité les mesures prises jusque-là pour créer le poste, notamment de vastes consultations dans les milieux de la fonction publique qui devront entretenir une étroite collaboration avec le DPB. Une fois rédigée la description de poste, le Bureau du Conseil privé en a établi la classification et l'échelle salariale a été fixée en conséquence. À partir de là, on a lancé à l'échelle nationale une recherche de candidats. Il s'agissait de fournir les noms de trois candidats qui pourraient être recommandés au leader du gouvernement à la Chambre des communes, comme la Loi l'exige.
Au terme d'une longue recherche, on avait trouvé environ 14 personnes hautement compétentes et on les avaient pressenties pour qu'elles se présentent à une entrevue avec le comité de sélection, formé et présidé par le bibliothécaire parlementaire. Le comité de sélection a trouvé des candidats qu'il pouvait recommander au leader du gouvernement, mais aucun d'entre eux n'était prêt à accepter le poste aux niveaux de classification et de traitement prévus.
M. Young a expliqué que, après avoir discuté avec des hauts fonctionnaires, anciens ou toujours en poste, il avait l'impression que la classification du poste n'était pas assez élevée et que le titulaire aurait du mal à interagir efficacement avec les administrateurs des divers ministères dont la coopération lui serait nécessaire pour pouvoir s'acquitter des fonctions de DPB. C'est pourquoi les candidats répugnaient à ce que leur nom soit présenté.
M. Young a expliqué qu'il attendait la décision du gouvernement, qui avait été saisi du problème.
Le Comité s'inquiète du retard à combler un poste qui a une grande importance si on veut faciliter le travail des parlementaires. Il recommande donc :
Recommandation 1 :
Il faudrait relever la classification du poste de directeur parlementaire du budget.
B. Ombudsman de l'approvisionnement
M. Shahid Minto, ombudsman de l'approvisionnement désigné, a expliqué que, après un concours lancé à l'échelle nationale, il avait été nommé en septembre 2007 par décret du conseil au poste d'ombudsman de l'approvisionnement désigné. Le poste est « désigné » parce que le règlement qui décrit complètement les devoirs et fonctions de l'ombudsman n'a pas encore été publié. Le témoin a expliqué que la Loi fédérale sur la responsabilité prévoyait la nomination d'un ombudsman indépendant du gouvernement et chargé de favoriser l'équité, l'ouverture et la transparence dans les processus d'approvisionnement du gouvernement. Le mandat de l'ombudsman, qui dépendra en fin de compte de la version finale du règlement, comprend quatre éléments :
1. Examiner les pratiques d'acquisition des ministères et organismes et formuler des recommandations détaillées en vue d'améliorer l'équité, l'ouverture et la transparence de ces pratiques.
2. Répondre aux plaintes des fournisseurs concernant l'attribution et l'administration des marchés. En ce qui concerne les plaintes qui visent l'attribution des marchés, le mandat est limité aux marchés d'une valeur maximum de 25 000 $ pour les biens et de 100 000 $ pour les services. Aucune restriction quant à la valeur n'est prévue pour les plaintes qui visent l'administration des marchés.
3. Établir un mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends qui permette au gouvernement et aux fournisseurs d'éviter de coûteux litiges.
4. Exercer, à la demande du ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux, toute autre fonction liée aux pratiques d'approvisionnement des ministères.
Le témoin a signalé que la Loi fédérale sur la responsabilité ne donnait pas au titulaire du poste le pouvoir d'examiner l'acquisition de locaux par crédit-bail, bail-achat ou simple achat. Le mandat est axé sur l'examen de l'acquisition de biens et services, ce qui englobe les marchés de construction. L'ombudsman n'établira pas de politique, et il incombera aux administrateurs de mettre en œuvre ses recommandations.
Depuis qu'il a été nommé, l'ombudsman s'efforce de préparer le bureau pour qu'il soit en mesure de se mettre à l'œuvre dès que le règlement entrera en vigueur. Il s'est aussi attaché à élaborer des projets de normes, de critères et de procédures pour s'acquitter de divers aspects de son mandat. Son personnel a préparé le contenu d'un site Web ainsi que des outils et des programmes de communication pour faire connaître les services de l'ombudsman et les rendre facilement accessibles. Il travaille en étroite collaboration avec les fonctionnaires du ministère de la Justice à la conception d'un mécanisme extrajudiciaire de règlement des différends. Enfin, il a examiné le projet de règlement sur l'ombudsman de l'approvisionnement et remis au gouvernement des analyses et observations détaillées.
Le témoin a jugé important de souligner ce qui lui semble un enjeu central : comment veiller à ce que le Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement joue et paraisse jouer son rôle en toute indépendance et impartialité?
Le gouvernement a pris un certain nombre de mesures afin de garantir l'indépendance et la pérennité de la fonction — par exemple, la sélection de l'ombudsman au moyen d'un concours à l'échelle nationale, la nomination par décret et l'octroi d'un budget de démarrage et de fonctionnement raisonnable. La Loi fédérale sur la responsabilité n'en dispose pas moins que l'ombudsman doit remettre un rapport annuel au ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (TPSGC) qui, à son tour, est tenu de déposer le rapport au Parlement. Le Bureau de l'ombudsman ne constitue pas non plus une entité distincte aux termes de la Loi sur la gestion des finances publiques. Ses fonds lui viennent d'un crédit de TPSGC. Par conséquent, la responsabilité du sous-ministre à l'égard de la gestion des fonds publics, des biens et des ressources humaines et son rôle d'agent comptable principal s'étendent à ce bureau.
M. Minto a expliqué que des discussions se déroulaient actuellement au sujet du respect des rôles et de la responsabilité propres du sous-ministre et de l'ombudsman. Les deux parties signeront sous peu un protocole d'entente. Pour mieux garantir l'indépendance de l'ombudsman, le Bureau utilisera ses propres ressources pour préparer ses produits de communication et ses rapports. Il consulte le ministère de la Justice pour trouver le meilleur moyen d'obtenir des services juridiques indépendants.
Les sénateurs se sont intéressés à plusieurs aspects du mandat et du rôle de l'ombudsman de l'approvisionnement. Répondant aux questions des sénateurs, M. Minto a fourni des précisions et des éclaircissements. Les sénateurs étaient particulièrement préoccupés par les plafonds, jugés insuffisants, de 25 000 $ pour les marchandises et de 100 000 $ pour les services, dans le cas des plaintes visant l'attribution des marchés. M. Minto a expliqué que ces plafonds avaient été fixés parce que la Loi semble viser à éviter le chevauchement avec le mandat du Tribunal canadien du commerce extérieur (TCCE), qui est chargé des plaintes portant sur les marchés d'une valeur supérieure à ces limites. Selon le témoin, on avait l'impression qu'il existait une lacune, puisque personne n'examinait les plaintes sur l'attribution des marchés d'une valeur inférieure aux limites fixées au TCCE. Les sénateurs ont fait remarquer que le rôle du TCCE se situait au niveau international, non pas national. Étant donné que les entreprises canadiennes ne semblent pas avoir la possibilité de porter plainte au sujet de l'attribution de marchés d'une valeur supérieure aux plafonds existants, le Comité recommande :
Recommandation 2 :
Que le gouvernement relève les valeurs plafonds des marchés que l'ombudsman de l'approvisionnement peut examiner.
Les sénateurs ont également exprimé des préoccupations parce que la Loi fédérale sur la responsabilité ne donne pas à l'ombudsman de l'approvisionnement le pouvoir d'examiner l'acquisition de locaux par crédit-bail, bail-achat ou simple achat. Ce sont là des opérations importantes du gouvernement fédéral qui prêtent souvent à controverse. Le Comité recommande donc :
Recommandation 3 :
Que l'ombudsman de l'approvisionnement ait le pouvoir d'examiner l'acquisition de locaux fédéraux par crédit- bail, bail-achat ou simple achat.
CONCLUSION
Au cours des séances qu'il a consacrées à l'étude du Budget des dépenses 2007-2008, le Comité a délibéré sur ces sujets, entre autres. Le Comité sénatorial permanent des finances nationales présente respectueusement son rapport final sur le Budget des dépenses 2007-2008.
(1) Il n'y a pas de définition bien arrêtée de l'expression « mandataire du Parlement ». Au Canada, elle s'est appliquée par le passé à des entités indépendantes créées pour aider le Parlement à exiger des comptes des ministres et de la bureaucratie et protéger divers types de droits des Canadiens ou alors pour se charger de certaines fonctions indépendantes de l'exécutif. Ces mandataires relèvent du Parlement et celui-ci intervient, d'une façon ou d'une autre, dans leur nomination ou leur révocation.