Délibérations du comité sénatorial permanent
des finances nationales
Fascicule 17 - Témoignages
OTTAWA, le jeudi 5 décembre 1996
Le comité sénatorial permanent des finances nationales se réunit aujourd'hui, à 11 heures, pour examiner le Budget des dépenses principal déposé au Parlement pour l'exercice se terminant le 31 mars 1997.
Le sénateur David Tkachuk (président) occupe le fauteuil.
[Traduction]
Le président: Honorables sénateurs, le comité en est aujourd'hui à sa sixième séance en vertu de l'ordre de renvoi portant examen du Budget des dépenses principal pour l'exercice 1996-1997. Cette séance est la deuxième d'une série visant à nous permettre de faire occasionnellement le point sur les progrès réalisés par l'équipe responsable du projet d'amélioration des rapports au Parlement. Nous nous sommes réunis à cette fin une première fois le 8 mai 1996, et le compte rendu de cette séance a été publié dans le fascicule no 8.
À ce jour, deux types de documents pilotes ont été distribués aux parlementaires: une série de rapports sur le rendement, au nombre de 16 et à couverture olive, et un document à couverture beige contenant des mises à jour en cours d'exercice des plans de dépenses de 16 ministères ou organismes. Le projet en question a pour objet de faire évaluer par un groupe d'étude jusqu'à quel point ces rapports peuvent faciliter aux parlementaires la compréhension des données budgétaires des ministères et organismes fédéraux. Finalement, le groupe d'évaluation aimerait établir dans quelle mesure les documents proposés permettront à notre comité de surveiller efficacement la gestion des ministères et organismes qui ont des comptes à rendre au Parlement, et de les responsabiliser.
Nous avons l'honneur d'avoir avec nous aujourd'hui M. Ron Duhamel, député de Saint-Boniface et président du groupe de travail sur le projet d'amélioration des rapports au Parlement. Bienvenue, monsieur Duhamel. Nous accueillons également, de la Direction des programmes au sein du Conseil du Trésor du Canada, M. David Miller, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, et M. Tom Hopwood, directeur, Bureau responsable de l'amélioration des rapports au Parlement.
M. Ron Duhamel, député (Saint-Boniface): Monsieur le président, honorables sénateurs, je vous remercie de nous donner la possibilité de comparaître devant votre comité aujourd'hui pour étudier le projet d'amélioration des rapports au Parlement.
Comme l'a mentionné le président, vous vous souviendrez que nous avons comparu devant votre comité en mai dernier pour discuter de six projets pilotes. Vous vous rappellerez aussi sans doute que je vous avais alors signalé combien il était important pour nous de connaître votre point de vue et vos réactions sur cette question. Sachez que votre apport a été des plus précieux. Étant donné le succès que nous avons connu jusqu'à maintenant, grâce à des contributions comme la vôtre, nous sommes d'ores et déjà en mesure de passer à la prochaine étape. Voilà pourquoi nous sommes ici aujourd'hui.
Le 31 octobre 1996, le président du Conseil du Trésor a déposé 16 rapports pilotes sur le rendement. Le 21 novembre 1996, une mise à jour de fin d'exercice a également été déposée. Aujourd'hui, nous aimerions discuter de ces nouveautés avec vous, mais surtout, nous sommes anxieux de répondre à vos questions et d'accueillir vos commentaires et vos points de vue.
Avant de donner la parole aux fonctionnaires qui m'accompagnent, je vous rappelle que notre projet est en réalité un projet permanent. À vrai dire, on en poursuivra indéfiniment la réalisation. Nous espérons continuer de l'améliorer avec le temps, mais il nous faudra sans doute revenir à l'occasion solliciter vos conseils pour nous aider à parvenir à cette fin.
La réalisation du projet d'amélioration des rapports au Parlement s'échelonnera sur un certain nombre d'années et requerra un dialogue continu avec tous les parlementaires. Pour ma part, je suis impatient de poursuivre ce dialogue avec vous.
M. David Miller, secrétaire adjoint, Secteur de la gestion des dépenses, Conseil du Trésor du Canada: Nous vous avons remis un document qui souligne dans quel contexte et dans quel but nous tenons cette séance aujourd'hui et qui explique la place relative qu'occupent tous ces rapports dans l'ensemble du processus budgétaire. Si vous me le permettez, j'aimerais prendre 10 ou 15 minutes pour parcourir avec vous ce document, après quoi je recevrai vos questions et vos commentaires.
Le président: Nous considérons cet exercice comme une occasion de saisir exactement ce que vous essayez de faire. C'est dans cette optique que nous poserons nos questions. J'essaierai de faire en sorte que notre séance se déroule le plus simplement possible pour que nous puissions comprendre ce que vous tentez de faire et en tenir compte dans nos délibérations futures.
La parole est à vous, monsieur Miller.
M. Miller: À l'aide du document que vous avez en main, je pourrais peut-être commencer par vous décrire le contexte dans lequel se situent les changements proposés et vous montrer les liens qui existent entre les divers éléments d'information qui sont transmis au Parlement en cours d'exercice à propos des dépenses publiques.
À la page suivante, nous rappelons les différentes initiatives qui ont été prises depuis quelques années pour arriver au point où nous en sommes aujourd'hui. Divers comités ont été formés, et leurs conclusions et recommandations ont été rendues publiques. Nous nous sommes également penchés sur les modifications à apporter au Système de gestion des dépenses. La phase 1, comme on peut le voir ici, a donné lieu à l'instauration des plans d'activités, au dépôt des documents de perspectives auprès des divers comités, et à la reconnaissance du fait que la réaffectation des ressources est pour le gouvernement la solution idéale pour respecter les priorités et faire face aux contraintes budgétaires. La phase 2 sera celle de l'amélioration des rapports au Parlement et de leur nouveau mode de diffusion. Le dernier examen sérieux de la façon dont le Parlement est informé remonte à près de 20 ans, et la procédure utilisée ne répond probablement plus aux besoins des parlementaires, et pas très bien non plus aux besoins des ministères maintenant qu'ils sont tenus d'indiquer où ils effectuent des dépenses et les résultats qui en découlent.
À la dernière ligne de la page, on trouve deux acronymes, et je vais vous expliquer ce qu'ils signifient. Ils concernent la méthode utilisée par les ministères pour refléter la ventilation de leur structure telle que présentée dans ces documents. Le SPRR, ou structure de planification, de rapport et de responsabilisation, remplace le CPO, ou cadre du plan opérationnel. Si vous observez les détails des documents budgétaires, c'est de cette façon que les activités y figurent pour chacun des programmes et que les sous-activités en sont extrapolées. Donc, en soi, le concept reste le même. On ne fait que changer son nom pour tenir compte du fait que dorénavant il n'englobera pas uniquement l'aspect planification, mais également l'information sur les rendements, ainsi que les liens avec les résultats. Vous remarquerez que dans le budget du prochain exercice plusieurs ministères ont changé le mode de présentation de leurs données pour rendre compte de leur gestion et opérations internes.
Si l'on se reporte maintenant à la page 4 de notre document, où l'on décrit les principales attentes concernant les rapports eux-mêmes, nous estimons important, compte tenu de notre rôle de soutien à tous les comités parlementaires, que ces comités soient mieux informés et en mesure de comprendre où se situent les dépenses et les priorités gouvernementales. Nous espérons également profiter de ces modifications pour rationaliser et mieux coordonner les obligations des ministères en matière de rapports. Actuellement, la publication du Budget des dépenses nous oblige à imprimer quelque 12 millions de pages de texte, et un seul jeu de documents pèse aux environs de 60 livres. Malheureusement, les parlementaires n'utilisent pas cette information, qui ne s'est d'ailleurs pas révélée très utile aux ministères non plus. Il s'impose donc de remédier à cette situation, qu'on n'aura d'ailleurs aucun mal à améliorer.
Comme l'a signalé M. Duhamel, il s'agit là d'un processus évolutif. Nous proposons déjà des modifications, mais nous espérons qu'avec votre contribution nous pourrons améliorer encore davantage le système dans les années à venir. Nous continuons de mettre l'accent sur la discipline financière et la réaffectation des ressources, tout en laissant aux ministères une certaine latitude. La structure dont j'ai parlé, la SPRR, fournira un cadre constant qu'on retrouvera dans tous ces rapports. On espère ainsi aider l'observateur à comprendre les liens qui s'établissent entre les plans et le rendement de chaque ministère ou organisme.
Puis, il est question d'une plus grande transparence au niveau des réorientations effectuées en cours d'exercice. Chaque fois que j'ai le privilège de comparaître devant votre comité pour parler d'un Budget des dépenses supplémentaire, je prends soin de rappeler qu'il y a énormément de renseignements qui nous échappent dans ce genre de document parce qu'on n'y traite que des augmentations de crédits ou des changements dans le niveau global des dépenses. Les ministères n'ont pas la possibilité de présenter des plans qui montrent quelles réorientations ils ont apportées à leurs priorités ou quels rajustements ils ont effectués dans leurs programmes en regard du niveau de dépenses déjà approuvé par le Parlement. Il arrive donc parfois que, deux ans plus tard, on constate que le plan initial se trouve passablement modifié, sans que personne n'ait eu l'occasion d'examiner en cours de route les changements qui y ont été apportés. Évidemment, quand on observe les résultats, on se rend compte que bien des choses ont changé aussi. Dans l'avenir, nous espérons mettre davantage la priorité sur la présentation au Parlement de mises à jour des plans des ministères en cours d'exercice.
Nous voulons également tirer profit de l'éclosion de la technologie, compte tenu des changements qui sont apparus dans ce domaine ces cinq dernières années sur des aspects comme l'accès à l'information par des moyens électroniques et notre capacité de communiquer avec les Canadiens en général. Nous voudrions naturellement nous assurer que les exigences que les ministères seront tenus de respecter en matière de rapports seront établies en fonction de la structure de gestion de ces ministères et du genre de systèmes qu'ils utilisent.
Allons maintenant à la page 5, qui traite de l'aspect probablement le plus important de la structure. Nous proposons d'établir deux temps forts au cours de l'exercice, l'un au printemps, correspondant au dépôt des plans d'activités, et l'autre à l'automne, où sont produits les rapports sur le rendement, c'est-à-dire les rapports sur les résultats et sur l'incidence des imprévus qui auraient pu survenir entre-temps. En divisant le cycle ainsi, nous espérons que l'insistance sera mise bien davantage sur le côté rendement. Dans le passé, nous avons eu tendance à nous contenter de subsumer cette information dans les plans en invitant les gens à s'attarder non pas aux faits accomplis, mais aux réalisations futures, aux rectifications du tir. En réaménageant ainsi le système, nous pouvons fournir aux parlementaires un tableau beaucoup plus précis des résultats concrets qui ont été obtenus. Nous voulons par ailleurs nous assurer que les documents qui seront remis au Parlement et à ses comités aideront le gouvernement à décider de ses orientations budgétaires et de sa planification.
Passons maintenant à la page 6, qui traite de la planification printanière. Cette planification, rappelons-le, mène à l'examen des priorités, volet qui est partie intégrante du Système de gestion des dépenses. La planification printanière devrait permettre de remédier à un problème qui remonte à une dizaine d'années, à l'époque où le gouvernement avait décidé de faire son énoncé budgétaire une journée ou deux avant la présentation du Budget des dépenses principal, c'est-à-dire au début de mars ou à la fin de février. Les ministères s'en sont trouvés depuis incapables de tenir compte dans leurs documents des implications de ces décisions budgétaires, avec comme résultat que, tout de suite après avoir produit tous les documents du Budget des dépenses principal, nous sommes forcés d'avouer qu'aucune des décisions ou incidences du budget ne sont reflétées dans ces documents. Cette situation découle simplement du fait qu'on ne dispose pas du temps voulu pour tenir compte des décisions budgétaires dans la structure de planification des ministères. C'est pourquoi nous proposons, pour remédier à ce problème, de déplacer le moment du dépôt de ces documents, non pas de l'énoncé budgétaire comme tel, mais des plans détaillés de dépenses des ministères.
Le sénateur Bolduc: Peut-être pourriez-vous revenir sur la question du calendrier pour m'aider à comprendre. Quand vous parlez de planification printanière, voulez-vous dire que le printemps prochain, on dressera des plans en vue du prochain budget? Est-ce bien cela que vous voulez dire?
M. Miller: À mesure que nous avancerons dans cet exposé, j'espère que cela vous apparaîtra clair. Nous avons des détails sur la chronologie de toutes ces opérations, mais, de façon générale, quand nous parlons du printemps, nous voulons parler de mars 1997. Ce sera le signal de l'entrée en vigueur du système; nous cesserons alors de travailler seulement sur quelques projets pilotes comme nous l'avons fait jusqu'à maintenant.
Les ministères sont tenus de produire, pour leurs besoins internes, des plans d'activités qui doivent toutefois être revus annuellement par le Conseil du Trésor. Bien que ces documents ne soient pas publics, la plupart sont distribués à l'interne dans les ministères, et il arrive qu'un ministère en expédie des exemplaires à certains de ses clients. Autrement dit, ils servent de base de discussion pour l'examen des orientations des ministères. Toutefois, pour une raison ou pour une autre, nous omettons de fournir cette information aux parlementaires, non pas intentionnellement, mais tout simplement parce que cela ne fait pas partie de la procédure officielle. C'est pourquoi nous proposons que la présentation des documents soit modifiée de façon que l'information fournie au Parlement concorde avec la planification interne des ministères.
Le sénateur Kelly: Cette référence à des plans d'activités revient assez fréquemment. À un moment ou l'autre avant de clore la séance, peut-être pourriez-vous nous donner une idée plus précise du genre de paramètres qu'on utilise dans la préparation d'un plan d'activités, par rapport à ce qu'on avait coutume de faire auparavant avant le dépôt d'un budget. Après tout, un budget est un budget, et je me demande où vous voulez en venir. Voudriez-vous que les résultats soient présentés différemment, ou mieux définis, qu'on précise, par exemple, s'ils sont provisoires, définitifs, et cetera? Peut-être est-ce en dehors du sujet, mais je serais curieux de savoir ce qu'il en est.
M. Miller: J'espère que nous aurons répondu à certaines de ces questions une fois que nous aurons terminé cette partie de notre exposé, sénateur. Sinon, je vous fournirai moi-même volontiers cette information.
Il ne faudrait vraiment pas confondre avec la notion de «plan d'affaires» qu'on utilise dans le secteur privé. Il s'agit plutôt ici d'un «plan stratégique». Ce genre de plan n'est pas vraiment comparable aux plans d'affaires qu'on trouve dans les entreprises. Nous avons utilisé cette expression parce que nous nous sommes dit qu'il serait facile d'en saisir la signification.
Le sénateur Kelly: Vous voulez dire que cette expression est à la fois rassurante et trompeuse.
M. Miller: Je n'hésite pas à reconnaître qu'un entrepreneur privé aurait du mal à cerner cette notion de plan d'activités.
Nous avons aussi prévu l'utilisation d'autres documents. Il y a la série de documents énonçant les perspectives ministérielles et le rapport du président. Nous aimerions également intégrer ces documents dans le processus.
À la page 7, il est question des rapports sur le rendement qui sont produits à l'automne. Nous aimerions créer cet instrument distinct pour faire rapport du rendement, un outil qui n'a jamais été fourni aux parlementaires auparavant. Étant donné que l'information contenue dans ces rapports porterait sur l'exercice s'étant terminé au mois de mars précédent, en produisant les rapports de rendement en octobre, nous gagnerions six mois en regard de ce qui se fait présentement. Actuellement, cette information n'est communiquée pour la première fois que lors du dépôt des Parties III du Budget des dépenses principal de l'exercice suivant. L'information ainsi transmise porte donc sur un exercice terminé depuis un bon 12 mois. Naturellement, l'intérêt que présente alors l'information sur le rendement s'est dilué avec le temps. Nous proposons donc que cette information soit produite le plus tôt possible après la présentation des comptes publics et des autres données financières de l'exercice en question.
La page suivante traite d'un autre rapport, de celui que le président du Conseil du Trésor a remis à la Chambre l'an dernier et l'année d'avant. L'accent y est mis sur le rendement des ministères. Comme l'a mentionné M. Duhamel, le dernier de ces rapports a été déposé au Parlement le 31 octobre. Il comprend de l'information relative à l'ensemble de l'administration fédérale, ainsi qu'un sommaire des activités d'examen portant sur les résumés d'une page ou deux dans lesquels les divers ministères exposent leurs attentes et les engagements qu'ils ont pris pour l'avenir.
Nous avons également les 16 rapports qui ont été déposés pour la première fois à la fin d'octobre de l'exercice en cours.
À la page suivante, vous avez un schéma auquel nous ajouterons des éléments au fur et à mesure de notre discussion, et j'espère que mes remarques répondront aux questions que vous vous posez concernant le calendrier et l'ensemble du processus. Le premier schéma présente les trois grandes composantes du système de gestion des dépenses. Le cercle extérieur représente le Parlement. Le cercle du milieu représente le Cabinet. Les ministères occupent le cercle du centre.
Dans l'ensemble du processus de planification budgétaire, il y a deux événements importants. D'abord, durant l'été, il y a l'examen des priorités par le Cabinet, qui se poursuit jusqu'en automne dans le cadre des consultations sur le budget. Puis, en janvier, cet examen aboutit aux décisions budgétaires prises par le Cabinet, et, finalement, au budget lui-même. Ce sont là les événements clés du volet planification.
Dans le schéma de la page suivante, nous reprenons les éléments de la page précédente, auxquels nous ajoutons ceux qui sont relatifs à la planification printanière. Vous noterez que le cercle qu'on a tracé dans la partie de droite du schéma indique que nous nous préparons à fournir au Parlement un document sur les «plans et priorités», c'est-à-dire le document qui renfermera les prévisions pour les trois prochaines années. Ce document comporte de nombreux détails sur les objectifs de rendement et autres choses de ce genre. Il devra en être tenu compte dans les «plans d'activités», un élément rattaché au cercle intérieur, qui renvoie à un document qui est produit par les ministères et qui, dans la procédure actuelle, fait l'objet d'un examen par le Conseil du Trésor. Au cours des prochaines années, nous aimerions rapprocher le plus possible ces éléments les uns des autres de façon à ce que l'information fournie au Parlement reflète celle contenue dans les plans d'activités, qui sont carrément internes. Cela éviterait le recours à plusieurs modes de présentation. Les ministères pourraient justifier ces documents publics sur la base de leurs propres plans internes.
Dans le schéma de la page 11, si on fait le tour du cercle de gauche, où sont groupés les éléments qui entrent en jeu à l'automne, nous avons les rapports sur le rendement -- actuellement les 16 rapports pilotes --; la stratégie de consultation budgétaire, qui englobe à la fois ce qui est public et ce qui est relatif à la gestion interne de l'appareil gouvernemental; les comptes publics, qui sont normalement déposés à la fin d'octobre; et enfin, le rapport du président, qui, je le rappelle, fait présentement l'objet d'un examen et qui contient des renseignements détaillés sur chaque ministère, tout comme d'ailleurs les rapports sur le rendement. Il est à espérer que les parlementaires auront l'occasion de prendre connaissance de ces documents et de tenir compte, dans le cadre du processus décisionnel qui se déroulera en janvier en vue du prochain budget, des renseignements qu'ils contiennent relativement aux attentes et aux résultats qui se seront dégagés de l'examen.
Le schéma de la page 12 reprend tous les éléments des trois premiers schémas et les situe simplement en regard du Budget et du Budget des dépenses principal. Une fois les consultations terminées et les décisions prises, celles-ci se reflètent dans le Budget, qui est normalement déposé à la fin de février. Naturellement, nous aurons auparavant produit les Parties I et II du Budget des dépenses principal.
À la page 13, nous tentons d'expliquer comment nous en sommes arrivés là. Nous avons obtenu une importante collaboration de la part des comités et de quelques parlementaires, qui nous ont fait des suggestions dont nous avons tenu compte. Une série de rapports pilotes ont également été déposés, dont six documents de planification en mars dernier, et, le 31 octobre, les 16 rapports sur le rendement. Quant aux bilans pilotes, qui sont des mises à jour des plans ministériels pour l'exercice en cours, ils ont été déposés en novembre.
Le groupe de travail parlementaire comprenait des représentants du Sénat et de la Chambre des communes. On a tenu de nombreuses réunions de comités, probablement entre 30 et 40, afin d'aider les parlementaires à comprendre ce que nous sommes en train de faire, et aussi de recueillir leurs vues à propos de nos orientations.
La page 14 est fort simple. À l'heure actuelle, tous les documents relatifs au Budget des dépenses doivent être déposés 30 jours avant le début de l'exercice. Comme je l'ai signalé précédemment, étant donné que depuis un certain nombre d'années le Budget est déposé à un moment très rapproché de cette date, les ministères ne peuvent pas facilement refléter les modifications budgétaires dans leurs prévisions de dépenses. Cette chronologie sert d'ailleurs mal le processus de planification interne des ministères. L'exercice financier débute le 1er avril. Toutefois, pour que les documents soient prêts à temps, leur contenu doit être arrêté vers le début de janvier. À ce moment-là, les ministères n'ont pas encore enclenché le processus qui les amènera à définir en détail leurs priorités pour le prochain exercice.
Nous proposons des ajustements qui leur permettraient de déposer leurs plans d'activités au printemps. Les Parties I et II du Budget des dépenses principal, qui contiennent respectivement le résumé et la liste complète des dépenses devant être approuvées au moyen d'un projet de loi de crédits, seraient alors déposées au début de mars. Les plans des ministères seraient toutefois présentés le ou avant le 31 mars de l'exercice. Les ministères disposeraient ainsi d'un délai d'un mois pour appliquer les ajustements nécessaires et s'assurer que leurs plans reflètent les priorités budgétaires et tiennent compte des changements annoncés.
Nous instaurerions en outre officiellement les rapports automnaux sur le rendement, en exigeant qu'ils soient déposés le ou avant le 31 octobre. Dans le processus actuel, il n'y a rien de prévu à cet égard. Toute l'information sur le rendement des ministères est noyée dans les détails des Parties III du Budget des dépenses.
Les 16 ministères pilotes ont déjà amorcé ce processus. Avec l'assentiment du Parlement, nous aimerions étendre cette pratique à tous les ministères.
À la page 15, nous décrivons les améliorations que nous aimerions apporter une fois que les parlementaires se seront rendu compte de l'utilité de l'information fournie. Le problème, c'est que la structure des crédits, qui est en vigueur depuis 30 ans, n'est probablement pas le meilleur outil pour permettre aux parlementaires de comprendre la façon dont les ministères planifient leurs activités et obtiennent les résultats escomptés. Si je dis cela, c'est que la structure des crédits est fondée sur les intrants. Elle renseigne sur le montant des dépenses au titre des salaires et sur le nombre de projets d'immobilisations qui seront entrepris. On additionne les dépenses d'exploitation et les dépenses d'immobilisation, et le Parlement les approuve. Cette structure ne répond pas à ce que nous attendons de ce projet, qui, nous l'espérons, permettra de mettre davantage l'accent sur les résultats et les réalisations et d'établir un lien entre les objectifs et les résultats concrets.
D'ailleurs, les parlementaires devront garder à l'esprit, en examinant ces questions, que nous aimerions éventuellement nous pencher sur cette question, car, dans l'état actuel des choses, il peut très bien arriver que des crédits soient approuvés sur une base, puis justifiés et revus sur une autre base. Éventuellement, bien sûr, nous aimerions remédier à cet état de choses. Ce pourrait être un sujet de discussion fort intéressant.
Dans les derniers budgets, nous avons également indiqué que nous entendions adopter la méthode de comptabilité d'exercice, qui repose sur des principes comptables généralement acceptés et qui est utilisée dans le secteur privé. L'adoption de cette méthode aurait toutefois des incidences qu'il nous faudrait examiner, tout comme il faudrait envisager de repenser la structure des crédits et leur approbation. Ces propositions vont mûrir, nous allons les étudier et en rediscuter tout au long du prochain exercice. En d'autres termes, nous n'apporterons pas ces modifications au cours de l'exercice 1997-1998. Si je vous en parle, c'est simplement pour vous prévenir que nous serons éventuellement appelés à en discuter.
Le sénateur Bolduc: Au sujet de la proposition de la page 15, les lettres SCT veulent-elles dire Secrétariat du Conseil du Trésor?
M. Miller: Oui, il s'agit des hauts fonctionnaires du Conseil du Trésor.
À la page 16, il est question des mises à jour effectuées par les ministères en cours d'exercice. Elles permettent aux ministères de mieux rendre compte du degré de réalisation de leurs plans, de mieux cerner les changements apportés à leurs priorités et de décrire leurs résultats et réalisations en fonction des plans mis à jour plutôt des plans initiaux, qui datent alors de près de deux ans.
Il est question ici de très brefs sommaires. Les 16 mises à jour seront comprises dans un même document, mais l'important, c'est vraiment de prévoir un tel mécanisme. C'est sur cette base que nous entendons poursuivre nos efforts au cours des prochains exercices. Nous nous efforcerons de répondre aux besoins des parlementaires, avec leur aide, bien entendu.
Le sénateur Forest: Pourriez-vous m'expliquer ce que vous entendez par «structure des crédits»? Que voulez-vous dire par là?
M. Miller: Dans la structure que nous proposons, il y aura un crédit pour chaque programme, quels que soient les ministères, à moins que les dépenses d'immobilisations ou de subventions et contributions pour un programme donné soient supérieures à 5 millions de dollars. En l'occurrence, il y aura des crédits séparés.
Le sénateur Forest: Dans le cas des dépenses supérieures à 5 millions de dollars.
M. Miller: Au-delà de 5 millions de dollars, il y aura un crédit séparé pour chacune de ces catégories d'intrants. Par exemple, il pourrait arriver qu'un cadre ministériel utilise les fonds d'un programme pour construire un immeuble, ou qu'il vire les fonds d'un programme en faveur d'une tribu indienne pour lui permettre de construire un immeuble. Même si dans l'un ou l'autre cas on aboutit à la construction d'une école, la façon d'approuver les crédits est complètement différente dans le cas d'une dépense de programme et dans celui d'une dépense d'immobilisation, mais l'objectif demeure toujours de construire l'école. Nous croyons que c'est là l'élément le plus important. C'est le genre de modifications dont nous aimerions discuter avec les parlementaires.
Le sénateur Bolduc: Combien y a-t-il de programmes? S'il y a un crédit par programme, je suppose qu'il y aura autant de crédits qu'il y aura de programmes, sauf s'il s'agit de dépenses d'immobilisations et de subventions. Combien peut-il y en avoir dans un ministère ordinaire, dans celui des Ressources naturelles, par exemple?
Le sénateur De Bané: Soixante pour cent des dépenses sont des dépenses législatives; elles ne donnent jamais lieu à l'adoption de crédits, de toute façon.
M. Miller: C'est juste. Soixante-dix pour cent des dépenses sont des dépenses législatives, qui ne nécessitent pas d'approbation, mais nous en sommes maintenant au point où peut-être seulement sept ou huit ministères et organismes ont plus d'un programme en cours. La plupart des ministères n'ont qu'un seul crédit. Ce n'est pas là le genre de modification que nous voudrions voir apportée. Nous souhaitons plutôt que la structure des crédits reflète mieux les activités du ministère. Il vaudrait peut-être la peine que je vous explique un peu mieux ce qu'il en est.
Disons, par exemple, que le gouvernement annonce un nouveau programme de 600 millions de dollars étalé sur trois ans pour aider les municipalités à améliorer la qualité de l'eau potable. Ce que le Parlement approuve actuellement, c'est le montant qu'il alloue à une municipalité donnée pour, disons, la deuxième année de ce programme pluriannuel. Il ne s'intéresse pas à l'ensemble du programme, et il impose au ministère de deviner combien cette municipalité dépensera dans une année donnée, et si jamais il fait erreur, il lui faudra revenir à la charge pour demander de nouveaux fonds. Il vaudrait bien mieux tenir compte, au moment de l'approbation des dépenses, des objectifs à atteindre et des résultats escomptés, plutôt que de s'en tenir aux renseignements fournis comme on le fait actuellement.
Le sénateur Bolduc: Autrement dit, nous voguons à l'aveuglette pour 70 p. 100 du budget. Pour les 30 p. 100 qui restent, nous avons les programmes dont vous parlez?
M. Miller: C'est juste. Il y a en effet environ 30 p. 100 du budget qui est constitué des salaires de tous les fonctionnaires, des dépenses d'exploitation, des dépenses d'immobilisations et de la plupart des contributions et subventions non comprises dans les paiements de transfert. Presque tous les programmes législatifs donnent lieu soit à des transferts à des particuliers, comme dans le cas des prestations de la Sécurité de la vieillesse, soit à des transferts à d'autres ordres de gouvernement, comme les paiements de péréquation, soit encore à des versements d'intérêts sur la dette publique. Bien sûr, ce dernier poste est imposant lui aussi. Il y a en réalité trois ou quatre catégories de postes de dépenses législatives. Les crédits liés aux opérations courantes du gouvernement sont approuvés annuellement.
La page 17 fait état de nos trois objectifs en ce qui a trait à la technologie de l'information. Le premier est naturellement de fournir à tout le monde un meilleur accès à cette information. Les gens savent que des changements sont survenus, comme l'avènement d'Internet et l'accroissement de notre capacité de trouver des documents. Jusqu'à récemment, le gouvernement a reçu sur son site, qui peut être utilisé pour avoir accès à l'information concernant le gouvernement fédéral, plus de 3 millions de visiteurs ou de chercheurs, qui étaient en quête de divers renseignements. Ce nombre a été atteint en dedans de quelques mois seulement. La première colonne de cette page porte sur l'information que nous espérons être en mesure de fournir par l'intermédiaire d'Internet dans les prochaines années. À l'heure actuelle, presque toute l'information que nous produisons pour le Parlement n'est pas disponible directement par l'intermédiaire d'Internet. Nous espérons remédier à cette situation d'ici quelques années.
La deuxième colonne porte sur notre capacité de recherche. L'un des autres problèmes auxquels nous faisons face a trait à la difficulté qu'ont un bon nombre d'utilisateurs de ces données à consulter autrement qu'intégralement les 70 ou 80 documents que nous produisons chaque année, notamment pour y repérer des thèmes communs, pour savoir, par exemple, à combien s'élèvent les dépenses du gouvernement pour l'aide aux personnes handicapées. Ce genre d'information n'est pas disponible. Pour connaître la réponse à cette question, une personne doit s'asseoir à l'écran et passer en revue tous les renseignements disponibles. Encore là, nous espérons que notre capacité de recherche nous permettra éventuellement de trouver ce genre de renseignement automatiquement.
La troisième colonne a trait à l'amélioration des économies et de l'efficacité. Les coûts dont il est question ici sont liés à l'impression des 12 millions de pages de documents et à notre capacité de diffuser cette documentation. Nous essayons de la placer dans les bibliothèques. Nous avons manifestement de la difficulté à la faire pénétrer dans les écoles, qui s'intéressent également à cette information. Les technologies électroniques pourraient leur donner accès instantanément et pratiquement gratuitement à tous ces détails.
En ce qui a trait aux technologies de l'information, aux jalons de la mise en oeuvre de la stratégie des TI dont il est question à la page suivante, je vous signale que nous avons téléchargé nos rapports sur le rendement et qu'on y a maintenant accès par l'intermédiaire d'Internet. C'est la première fois que nous disposons de documents détaillés. Une personne peut entrer dans le système, repérer un ministère ou un organisme particulier, et consulter sur son écran d'ordinateur les documents qu'il produit. Il y a certaines limites à nos capacités de recherche à cet égard. En janvier, nous allons essayer de trouver d'autres moyens de rechercher et d'extraire les données. Dans les plans que nous avons l'intention de proposer en mars 1997, nous espérons permettre aux intéressés de consulter les documents directement sur écran et par l'intermédiaire d'Internet. Même si nous avons des échéances très courtes à respecter, nous allons trouver le moyen de faire avancer les choses dans cette direction.
À la dernière page, nous passons tout simplement en revue certains des événements qui sont survenus durant la réalisation du projet. Nous chercherons à faire adopter une motion visant à faire modifier le calendrier de façon que ces rapports puissent être déposés le 31 mars plutôt que le 1er, et de nous rendre ainsi au printemps, où nous pourrions saisir le Parlement des changements que nous souhaiterions voir apportés à la structure des crédits ou relativement aux incidences des nouvelles technologies. De cette façon, les plans seraient déposés à la fin de mars et à la fin d'octobre 1997.
Il y a actuellement 86 ministères et organismes qui publient des Parties III du Budget. L'automne prochain, tous ces ministères et organismes publieront un rapport sur le rendement. Ces documents ne seront pas parfaits. Pour les améliorer, les parlementaires devront apporter leur contribution, suggérer l'adoption d'autres paramètres ou réclamer davantage d'information. C'est ainsi que le projet pourra avancer. Il nous importe beaucoup de connaître vos réactions à propos de ces documents pour pouvoir les améliorer avant le prochain exercice. Nous espérons que d'ici mars 1998, tous les autres plans seront présentés de la façon que nous avons décrite.
Monsieur le président, cela met fin à mon exposé. Je serai maintenant heureux de répondre aux questions.
Le sénateur De Bané: Le secrétaire parlementaire et les membres de notre comité qui sont d'anciens sous-ministres comprennent tous ces documents. Toutefois, il y en a d'autres, comme moi et la population en général, pour qui ces documents ne sont pas familiers. Pensez-vous qu'un jour nous aurons des documents que le citoyen moyen, le contribuable, qui est en fin de compte le patron, pourra comprendre? Très peu de Canadiens comprennent ces rapports, y compris certains parmi les parlementaires. Je vous avouerai que même s'il y a longtemps que je suis au Parlement je ne raffole pas de ces documents. Seront-ils présentés autrement?
Deuxièmement, vous nous avez dit dans un précédent exposé que vous aviez 12 millions de pages de documents imprimés. Comme vous l'avez signalé, nous sommes à l'ère des technologies de l'information, à l'ère où les gens se servent d'ordinateurs. Dans quelle mesure cette information sera-t-elle accessible sur Internet ou sur d'autres supports électroniques?
Troisièmement, tous les programmes de dépenses sont mis en oeuvre et réalisés en vertu d'une loi adoptée par le Parlement. Même s'il s'agit d'une loi adoptée au 19e siècle, il n'en demeure pas moins que nous continuons de dépenser des fonds publics en vertu de cette loi. Bien sûr, cela n'a aucun sens, mais le gouvernement n'est jamais appelé à revoir cette loi. Les gens pourront-ils se servir de l'ordinateur pour étudier ce genre de question?
De nos jours, il y a des sociétés qui ont créé un nouveau genre d'entreprise. Elles prennent toutes les données relatives à une société et les réorganisent de manière à ce que le président et les cadres supérieurs de cette société puissent les consulter plus efficacement. Il y a des gens dans notre pays, que ce soit dans le milieu universitaire ou ailleurs, qui souhaiteraient vivement évaluer le bien-fondé des dépenses gouvernementales. Dans le cadre de ce système, seront-ils en mesure de mieux comprendre la façon dont l'argent est dépensé?
M. Duhamel: Nous prenons bonne note de votre point concernant la complexité de ces documents. J'ai travaillé à divers niveaux de l'appareil gouvernemental, et j'ai encore beaucoup de mal, même avec l'aide de nombreux adjoints, à obtenir rapidement l'information dont j'ai besoin et à la comprendre. Je me plais à croire que je ne suis pas le seul à avoir ce genre de difficulté.
On nous a dit dans notre évaluation que nous avons fait beaucoup pour faire en sorte que cette documentation soit davantage à la portée du public. Cette question est souvent revenue sur le tapis. Cela dit, je reconnais d'emblée que nous avons encore pas mal de chemin à parcourir.
Je ne suis pas certain, monsieur le sénateur, que la solution serait d'avoir différents types de documents pour ceux d'entre nous qui ont de sérieuses difficultés à comprendre le système actuel -- bien que ce soit peut-être une bonne idée. C'est une option que nous ne devrions pas écarter, mais on pourrait aussi offrir une meilleure formation à ceux qui ont besoin d'aide. Nous avons discuté de cette question récemment, et je me demandais si on ne pourrait pas produire des vidéos qu'on pourrait apporter à la maison pour nous diriger dans la lecture de tel ou tel document. Il y a peut-être d'ailleurs aussi d'autres solutions.
La question que vous soulevez mérite qu'on l'examine de près, et, déjà, nous avons accompli certains progrès en ce sens. Nous devons continuer de nous améliorer, sinon, nous allons continuer de dépenser beaucoup d'argent, et ce, nettement moins efficacement que nous ne le pourrions. Il est évident que tout document que les gens ne comprennent pas n'est pas utile.
J'aimerais revenir sur cette question avec vous. L'idée me vient de vous mettre au défi d'imaginer ce que nous pourrions faire pour rendre cette documentation plus compréhensible pour des gens comme moi, comme vous, et comme d'autres. Pour résoudre le problème, devrions-nous tendre vers une plus grande simplification? Ou vous demander de nous suggérer des moyens d'atteindre de meilleurs résultats? Est-ce en concevant des méthodes de formation qui correspondent aux modes particuliers d'apprentissage et aux valeurs de chacun que nous allons nous améliorer?
Je m'arrête ici pour l'instant. Je vous remercie de cette question. Les fonctionnaires vont répondre aux autres volets.
M. Hopwood: Je vais répondre à la partie de la question du sénateur qui traite des technologies. Depuis que nous avons téléchargé sur Internet nos rapports pilotes sur le rendement, nous avons reçu au-delà de 1 400 demandes de renseignements. Nous sommes fort agréablement surpris de cette réponse. Nous avons également observé les percées faites par d'autres pays à cet égard. On peut consulter sur Internet les documents du Parlement australien, faire une recherche par mot clé dans le hansard de ce pays, dans ses rapports au Parlement, et cetera, et ce, à 12 000 milles de chez nous. Ces technologies sont fantastiques et fort intéressantes.
Les Américains ont résolument adopté ces technologies. Ils ont prévenu les abonnés de ces documents qu'une structure de prix à trois niveaux serait établie: quelques centaines de dollars pour la copie imprimée; environ 10 dollars pour un CD-ROM contenant tous les documents; ou l'accès gratuit aux documents sur Internet. Il en est résulté une baisse considérable de la quantité de documents qu'ils impriment. Nous estimons qu'il y a là de bonnes possibilités pour nous.
Le sénateur Lavoie-Roux: Quel genre de renseignements téléchargez-vous sur Internet en ce qui concerne les dépenses de chaque ministère, les dépenses de chaque programme? Que peut-on trouver à ce sujet sur Internet actuellement?
M. Hopwood: Sur Internet, on peut trouver tous les documents que nous publions. Comme l'a dit M. Miller, nous aimerions pouvoir donner aussi aux usagers d'Internet la possibilité de faire des recherches à partir de mots clés.
Le sénateur Lavoie-Roux: À l'heure actuelle, par exemple, si je veux savoir à combien s'élèvent les dépenses de l'ACDI au Sénégal, je dois téléphoner au ministère de qui relève cet organisme et attendre, parfois en vain, qu'on me rappelle. Peut-être ne parviendra-t-on pas à joindre la personne qui pourrait fournir ce renseignement. Bientôt, pourrai-je trouver ce renseignement sur Internet?
M. Hopwood: Nous y allons progressivement. Pour l'instant, nous essayons de mettre à l'épreuve la puissance de ce système. Nous voulons télécharger les documents sur Internet et faire en sorte qu'ils soient plus facilement accessibles. Avec le temps, d'après ce que je puis voir, des pressions sans cesse croissantes s'exerceront pour qu'on y trouve de plus en plus de renseignements et sous un format facilement accessible pour le public. On ne verra pas cela d'ici un ou deux ans, mais je suis convaincu qu'on y arrivera.
Le sénateur Lavoie-Roux: Les gens seront beaucoup plus prudents en matière de dépenses, car il se pourrait qu'on les surveille de près.
Le sénateur De Bané: Une grande partie des logiciels qui sont vendus aux entreprises offrent toutes sortes de possibilités en matière de présentation, comme l'illustrent d'ailleurs les documents que vous nous avez remis aujourd'hui. Seul l'ordinateur peut permettre ce genre de chose. Des sociétés, comme SAS ou Comshare, abordent les P.-D.G en leur disant: «Votre vice-président aux finances vous apporte une foule de données qui ne vous disent rien et qui ne vous aident nullement à bien administrer votre entreprise. Nous vous offrons de mettre à jour quotidiennement cette information et de vous la présenter d'une manière qui vous aidera à gérer votre entreprise». Une multitude de sociétés offrent ce genre de service.
Toutefois, le P.-D.G. a beau avoir accès à toutes sortes de données sur la façon d'administrer son entreprise, si elles ne lui sont pas présentées d'une manière compréhensible, il ne pourra pas les décoder, notamment s'il est à la tête d'une importante société comme Bell Canada ou de toute autre entreprise de grande envergure. Le gouvernement du Canada est la plus importante entité de cette catégorie.
Envisagez-vous d'adopter, pour ces rapports ou ces documents, un mode de présentation qui soit accessible à tous et non uniquement aux membres du Conseil du Trésor ou à ses hauts fonctionnaires?
Le président: Parlez-vous des parlementaires?
Le sénateur De Bané: Oui, et de la population en général.
M. Miller: Il y a là deux messages. D'abord, pour ce qui est de ces documents, des rapports sur le rendement, par exemple, les ministères eux-mêmes désirent tous avoir accès à Internet et même y avoir leur propre page d'accueil. Ils en prennent eux-mêmes l'initiative. C'est pourquoi, si vous vous intéressez à l'ACDI, vous pourrez visiter le site de cet organisme et y trouver tous les documents pertinents. Peut-être y obtiendrez-vous une information beaucoup plus détaillée à propos des rapports qu'entretient cet organisme avec différents pays ou sur ce qui s'y passe. Sinon, je suis sûr qu'on sera fort intéressé de savoir que des gens veulent avoir ce genre d'information.
Il ne coûte presque rien de télécharger de tels documents sur Internet. Il est très facile de transposer une version imprimée en version électronique facile d'accès. C'est une pratique de plus en plus courante. Les ministères ne font que commencer à comprendre toutes les possibilités que présente la diffusion de leur message sur ce genre de support. Dans environ deux ans, on aura encore plus avantage à se doter de ce qu'on pourrait appeler un système d'information de haute gestion ou d'un instrument permettant de repérer un tel système. Vous pourriez alors obtenir des renseignements sur toutes les contributions internationales de l'ACDI, par exemple. Si vous désirez davantage d'information sur tel ou tel domaine, vous pourriez alors entrer dans le système, pointer ce domaine, puis accéder aux rubriques figurant au menu en question et repérer tout élément dont vous aimeriez prendre connaissance -- peut-être même consulter les ententes que l'ACDI a avec tel ou tel pays, renseignement que nous ne sommes pas actuellement en mesure de divulguer. Ce système de communications est très puissant et peut passer d'une information très générale à des questions et réponses précises. Ce qu'on peut faire maintenant est tout à fait fascinant.
Concernant l'accès à l'information ou sa maniabilité, il faut dire qu'actuellement notre marge de manoeuvre est plutôt réduite quant à la possibilité de présenter les données de manière à les rendre plus polyvalentes et compatibles. En d'autres termes, si vous vouliez, par exemple, savoir à combien s'élèvent les dépenses du gouvernement au Manitoba, vous auriez beaucoup de mal à obtenir ce renseignement auprès du gouvernement fédéral, car ce ne sont pas tous les ministères qui précisent quelles dépenses ils ont effectuées au Manitoba. C'est le genre de questions auxquelles il nous faudra trouver réponse. Il se passera peut-être quelques années encore avant que nous comprenions comment établir ce genre de rapport, mais c'est là un aspect important de notre projet, et, plus généralement, de la façon dont les ministères diffusent actuellement leurs messages.
Il est excitant d'explorer ces possibilités. Nous commençons à peine à le faire, même si environ 10 à 15 p. 100 des foyers ont déjà accès à Internet. C'est étonnant.
M. Hopwood: Le logo qui figure sur nos documents veut représenter ce que nous désignons comme une cascade d'information. Nous voudrions que les documents qui sont publiés soient les portes d'entrée dans les ministères. Les rapports sur le rendement et les plans fourniraient une vue d'ensemble stratégique de haut niveau sur ce qui se passe au sein d'un organisme. Le deuxième niveau serait l'accès, grâce à la technologie et aux bases de données, à des outils que nous nous employons actuellement à mettre au point. Le troisième niveau est le contact direct avec les représentants des ministères. Nous voulons également assurer une plus grande transparence là aussi. Voilà l'optique générale que nous avons adoptée.
Le président: À quel endroit de votre calendrier de la page 19 se situeraient les projets de loi de crédits?
M. Miller: Ce processus ne modifierait en rien le calendrier de présentation et d'adoption des projets de loi de crédits. Autrement dit, le règlement prévoit actuellement, par exemple, que le Budget des dépenses doit être déposé 30 jours avant le début de l'exercice, et qu'il y a trois moments durant l'année où des crédits peuvent être adoptés, avec des dates limites par rapport au début et à la fin de l'exercice. Rien de tout cela ne serait modifié. Nous voulons simplement reconnaître que les projets de loi de crédits et la loi habilitante qui en découle doivent s'appuyer sur l'information pertinente, que ces projets de loi doivent comporter des délais bien établis sur le moment où cette information doit être disponible et prévoir notamment un délai d'un mois pour que les plans non seulement reflètent les activités des ministères, mais tiennent également compte de l'information contenue dans le Budget. Nous ne modifierions en rien le processus d'approbation du Budget des dépenses principal. Seul changerait le moment où l'information ou les détails sont fournis au Parlement à l'appui des différents postes budgétaires.
Le sénateur De Bané: En d'autres termes, vous ne publierez pas à l'intention de la population en général le rapport sur le rendement d'une dépense effectuée en vertu d'une loi adoptée au 19e siècle? C'est hors de question, n'est-ce pas?
M. Miller: J'aurais dû clarifier les points que vous avez soulevés concernant le programme législatif. Le document sur le rendement et le fait que l'accent soit mis sur les résultats et les réalisations auront notamment pour avantage de vous permettre de décrire ce que vous faites sans relier cette activité à un programme législatif particulier ou à un poste de dépenses qui est approuvé annuellement par le Parlement. Je vais utiliser un exemple que vous allez trouver très concret.
Un important élément du programme à l'intention des Autochtones est le taux d'achèvement des études secondaires chez les Autochtones. Il ne s'agit pas là d'un élément dont on pourrait mesurer l'efficacité en se fondant sur le montant des salaires versés aux fonctionnaires pour faciliter l'atteinte de cet objectif, ou sur les montants investis dans la construction de nouvelles écoles. Toutefois, les statistiques montrent que, de nos jours, 75 p. 100 des Autochtones terminent leur cours secondaire. Pour avoir une idée juste des résultats du programme, il faut se reporter à des données qui remontent à 10 ou 20 ans. On constate alors qu'il y a une vingtaine d'années, cette proportion se situait à environ 15 ou 20 p. 100. Grâce au programme que nous avons mis en oeuvre, elle est maintenant passée à 75 p. 100. En ayant ainsi un rapport distinct sur la performance des ministères, nous pourrons évaluer les résultats des programmes mis en oeuvre.
Ce que je trouve également fascinant, c'est que ces documents sont produits à l'intention des parlementaires. C'est à eux qu'ils s'adressent principalement. Si vous estimez qu'ils ne sont pas suffisamment détaillés, ou que, de toute façon, ils ne donnent pas l'heure juste à propos des résultats, je suis sûr que mes collègues du Conseil du Trésor seront vraiment heureux de connaître votre opinion pour pouvoir apporter les modifications et améliorations voulues au cours des prochains exercices. C'est un document qu'il faudra certes améliorer, mais nous serions déçus si l'insistance sur le volet rendement ne subsistait que le temps d'un exercice financier ou ne survivait pas à l'épuisement de montants approuvés en vertu d'un crédit donné. Nous souhaitons que l'évaluation des résultats et des réalisations s'échelonne sur une période de temps raisonnable. Ce pourrait être 20 ans. Bien des mesures gouvernementales doivent être évaluées sur une longue période pour pouvoir en comprendre les incidences et les orientations, de même que les motifs pour lesquels des fonds ont été investis dans tel ou tel genre d'activité sociale et les modifications qui y ont été apportées en cours de route.
M. Hopwood: Les tableaux financiers que nous avons inclus dans les documents couvrent tous les crédits, qu'ils se rapportent à des postes de dépenses législatives ou à des postes devant faire l'objet d'un vote. Ils montrent les tendances financières par secteur d'activité sur un certain nombre d'exercices. L'information porte non seulement sur les dépenses faisant l'objet d'un vote, mais sur l'ensemble des dépenses, de sorte qu'elle fournit un tableau complet de ce que coûte chaque secteur d'activité.
Le sénateur Bolduc: Pour revenir sur l'instauration des rapports sur le rendement, je présume que c'est une très bonne idée. Dans le passé, les Parties III étaient l'équivalent de tels rapports, sauf qu'elles venaient trop tard. Toutefois, l'idée était là.
La lacune que je constate dans ce schéma, c'est qu'il y est question de rapports ministériels. Les objectifs, la gestion et les rapports viennent tous du ministère. Quel est le rôle du Conseil du Trésor dans tout cela? Je connais bien le système pour y avoir travaillé et je sais un peu de quoi je parle. Je crains qu'on ait affaire ici à une sorte de «constitutionnalisme» interne. Autrement dit, nous avons, d'un côté, les gens des ministères, et, de l'autre, ceux du Conseil du Trésor, et tous posent des questions, enquêtent et cherchent à déterminer si les objectifs qui seront établis et les résultats qui seront obtenus seront satisfaisants. Prenons l'exemple, en ce qui a trait aux études secondaires chez les Autochtones, du pourcentage de ceux qui sont promus, qui obtiennent leur diplôme. Est-ce le Conseil du Trésor qui établit les objectifs de concert avec les gens du ministère, ou après en avoir discuté avec eux, ou indépendamment d'eux, ou les gens du ministère qui fixent eux-mêmes les objectifs?
Du point de vue des parlementaires, il est fort intéressant d'observer ce qui se passe au sein de l'appareil gouvernemental. On s'y livre à un drôle de jeu. Une foule d'honnêtes gens y travaillent de leur mieux. Toutefois, comme parlementaires, notre rôle consiste à exercer une surveillance. Nous examinons les situations et établissons, au nom de la population, si nous sommes satisfaits des résultats obtenus grâce à la réalisation d'un programme donné, en regard de ce qu'il a coûté aux contribuables.
Ce que j'ai toujours trouvé problématique, c'est que, alors qu'il est facile d'établir des objectifs tant qu'ils restent vagues, il est toujours difficile de les chiffrer, puisque la plupart des programmes portent sur des services et qu'il n'est dès lors pas facile de fixer des objectifs concrets. Ce n'est pas comme s'il s'agissait de produits finis. Si vous fabriquez des rasoirs, vous parlez de rasoirs, un point c'est tout. Mais ici, il s'agit de fournir des services à la population. Par exemple, au bureau de l'immigration, on s'efforce d'étudier honnêtement le cas des immigrants et d'établir s'ils ont ou non le droit d'entrer au pays, mais il est très difficile d'y fixer des objectifs précis. Si les ministères fixent les objectifs et évaluent eux-mêmes les résultats, tout se déroule en quelque sorte en circuit fermé. Je suis enclin à douter de la valeur d'un tel exercice, car il est rare de voir un sous-ministre admettre ses torts. Il en va différemment dans le cas des entreprises privées, car on y a les états financiers de fin d'exercice qui permettent de voir si l'entreprise est rentable ou non.
Le sénateur Kelly: À propos du dernier point qu'a soulevé le sénateur Bolduc, je vais vous dire ce qui me tracasse. Dans le secteur privé, cher collègue, il y a, outre les profits nets, les objectifs et les orientations.
Je vais essayer de reprendre la même question, mais sous un angle un peu différent. Je crois avoir saisi ce qu'a voulu dire le dernier intervenant, sauf sur un point: à ce que je comprends de ce document, plutôt vaguement, je l'avoue, le ministère soumet au Conseil du Trésor, au début du processus budgétaire, ce qu'il se propose d'accomplir dans ses divers secteurs d'activité. Je présume qu'il doit fournir en outre certaines précisions sur la façon dont il entend procéder pour atteindre ses objectifs et sur le chemin qu'il prévoit avoir parcouru à tel ou tel moment en cours d'exercice. Déjà, à ce stade, le Conseil du Trésor a la possibilité de poser des questions et, s'il y a lieu, d'exprimer son désaccord. J'imagine que les ministres responsables ont un rôle à jouer dans ce processus. Puis, périodiquement au cours de l'exercice, le Conseil du Trésor, si j'ai bien compris, s'assoit avec les représentants du ministère et s'enquiert auprès d'eux du point où ils en sont rendus dans leur cheminement. Il peut alors évaluer la situation en regard des engagements pris au départ. Sauf erreur, vous entendez faire cet exercice semestriellement plutôt que trimestriellement.
Je suis réticent à souscrire à l'interprétation du sénateur Bolduc, bien qu'il soit probablement meilleur juge que moi dans les circonstances, car, personnellement, je ne comprends pas le processus. J'ai toutefois compris ce que vous en avez dit. D'ailleurs, la raison pour laquelle je tiens à poser de nouveau cette question à ma façon, c'est que si je vous ai bien interprété, le Conseil du Trésor ne s'en tient pas à l'observation de ce qui se passe dans les ministères et ne se contente pas de cautionner ce que disent les ministres. Si, par contre, je vous ai mal compris, le sénateur Bolduc a raison, et nous devons faire quelque chose pour remédier à cette situation.
M. Miller: Je devrais peut-être commencer par vous parler de l'intérêt que présente une relation fondée sur la responsabilisation, car c'est de cela qu'il s'agit ici, c'est-à-dire de la responsabilisation de chaque ministre qui effectue des dépenses et de son ministère, et de celle du Conseil du Trésor. De la façon dont nous avons tenté de cerner la différence, disons tout simplement qu'il appartient au Conseil du Trésor d'établir le cadre dans lequel seront produits les rapports, par exemple. D'ailleurs, si nous comparaissons devant vous, c'est justement pour définir ce cadre et vous expliquer à quoi il servira. Quant aux ministres, il incombe largement à chacun d'eux, lorsqu'ils produisent un document, de se rendre responsables de l'information qu'il contient. Nous, à titre de représentants du Conseil du Trésor, allons interroger les fonctionnaires du ministère à propos de l'interprétation à donner aux renseignements qu'on nous fournit, mais nous tenons à nous assurer que la responsabilité officielle, par exemple devant le Parlement, repose sur la personne du ministre qui vous a remis le document en question et qui, par conséquent, doit se porter garant de l'authenticité de son contenu.
Nous avons un groupe de fonctionnaires qui travaillent en étroite collaboration avec chaque ministère et qui s'assurent, au moyen du processus dont je vous ai parlé concernant le plan d'activités -- qui fait l'objet d'un examen par le Conseil du Trésor --, que toutes les données requises ont été fournies, que les objectifs sont suffisamment réalistes, et que les paramètres qu'utilisent les responsables valent pour les objectifs fixés. Dans le cadre de ce processus, nous leur posons toute une série de questions. Par exemple, dans la SPRR -- la structure de planification, de rapports et de responsabilisation --, nous leur demandons comment ils définissent leurs secteurs d'activité et leurs activités précises. Une fois qu'ils se sont prêtés sérieusement à cet exercice, nous leur demandons comment ils font leurs évaluations, comment ils traitent de la question des résultats à long terme et des objectifs précis en regard desquels ils pourront mesurer ces résultats. Les méthodes utilisées à cette fin revêtent alors probablement plus d'importance que le document lui-même, car en s'assoyant avec des représentants du ministère concerné et en discutant avec eux des détails de l'opération projetée, de la façon dont les divers éléments s'emboîtent et de la nature des modifications qu'on entend apporter, on a une compréhension bien meilleure du déroulement de l'activité en question qu'à la simple lecture d'un document qui en traite.
Passé ce stade, nous pouvons collaborer avec les gens du ministère à la recherche de moyens visant à leur faciliter les choses, peut-être en les soulageant de certaines obligations qui n'ont pas de sens. Nous avons accumulé beaucoup de ces contraintes depuis 120 ans, des procédures que les ministères sont tenus d'appliquer et qui les amènent à faire difficilement certaines choses qui semblent aller de soi aux yeux des Canadiens. Par exemple, jusqu'à récemment, on ne pouvait pas demander à un fonctionnaire du ministère A de travailler en collaboration avec des gens du ministère B ou de faire quoi que ce soit à leur place, qu'il s'agisse de répondre au téléphone ou de servir des clients. Il n'existait aucun mécanisme de responsabilisation qui permettait, dans un petit bureau, à un employé de parler des programmes d'autres ministères. Nous avons entrepris de remédier à cette situation. Bien sûr, on avait établi ces procédures de bonne foi au départ, mais maintenant que nous entendons améliorer nos services aux Canadiens, nous nous efforçons d'éliminer les obstacles et les choses que la population en général a du mal à comprendre. C'est ainsi que, dans l'avenir, une personne pourra soumettre une quelconque demande de permis, par exemple, sans qu'il lui soit nécessaire de s'adresser à trois différents ministères pour l'obtenir. Le requérant pourra alors tout régler au même endroit et y obtenir tous les renseignements dont il a besoin pour passer à la prochaine étape de la procédure à suivre.
Un grand nombre de projets sont actuellement en cours de réalisation pour améliorer cette situation. Ce n'est qu'en entretenant des relations suivies avec les représentants de chacun des ministères que nous pouvons déceler ce genre d'anomalie. En ce qui a trait à la responsabilisation, nous essayons d'abord, bien sûr, d'établir le cadre et de bien renseigner les ministères sur les aspects dont ils sont responsables, puis nous leur permettons d'aller de l'avant. Si un ministère dépose un rapport sur le rendement qui ne reflète pas vraiment les programmes qu'il a réalisés et les moyens qu'il a utilisés pour en évaluer les résultats, il est alors loisible à chacun de le lui signaler. Comme il nous serait difficile de faire des conjectures à cet égard, c'est à d'autres qu'il appartient de juger de ces questions, notamment à vous, les parlementaires, puisque ces documents vous sont destinés.
Le sénateur Forest: Monsieur Hopwood, vous avez fait état du nombre de visiteurs que vous avez eus sur Internet. Je trouve merveilleux que votre site soit aussi fréquenté, mais êtes-vous en mesure d'évaluer si les gens qui le visitent ont compris ce qu'ils y ont trouvé? Existe-t-il un moyen de connaître la réaction de ces visiteurs pour savoir dans quelle mesure le site est vraiment utile, ou si vous vous en tenez au nombre de gens qui l'ont visité sans savoir s'ils sont satisfaits de l'information qu'ils y ont trouvée?
M. Hopwood: Le seul mécanisme dont nous disposons à cet égard actuellement est une case réservée aux commentaires qui se trouve au bas de notre page d'accueil. Elle permet au visiteur de communiquer un message. Si les usagers ont des commentaires à formuler, ils peuvent donc nous les transmettre directement. Je n'ai pas encore pris connaissance des chiffres concernant le nombre de visiteurs qui ont utilisé cette case, ni de la nature de leurs commentaires.
Le sénateur Forest: Il vous sera possible d'effectuer cette évaluation plus tard.
M. Hopwood: Nous tenions au moins à donner à nos clients la possibilité de porter un jugement sur notre site.
Quand nous avons publié les six premières Parties III pilotes, nous y avons inclus un questionnaire et une enveloppe préadressée. Nous n'avons reçu que 40 ou 50 réponses, pour la plupart favorables. Je n'ai pas de données concernant l'accueil fait à notre site Internet. Je trouve encourageant qu'un aussi grand nombre de personnes le visitent. Nous nous attendions à ce qu'il soit très peu utilisé, mais, en réalité, c'est actuellement le plus fréquenté au Conseil du Trésor.
Le sénateur Bolduc: Si vous avez un petit document comportant la liste des programmes gouvernementaux, il m'intéresserait de l'avoir.
M. Miller: Bien sûr. En fait, la liste des programmes figure dans certains documents, dans la Partie II du Budget, par exemple.
Le sénateur Bolduc: Je songeais à une brochure, ou à quelque chose de ce genre.
M. Miller: Nous vous en fournirons une.
Le sénateur Bolduc: Merci beaucoup.
Le président: Je crois qu'il est important que l'accent continue d'être mis sur la communication d'information aux parlementaires pour que, lorsque nous étudierons des documents de nature financière, nous puissions, d'une part, les comprendre plus facilement et, d'autre part, avoir accès à l'information et être en mesure de nous acquitter de notre responsabilité en matière de finances.
La fourniture d'information est une industrie en soi. Quant aux électeurs, il est souhaitable qu'ils soient bien informés, mais je ne crois pas qu'il serait indiqué de diffuser inconsidérément de l'information. Autrement dit, le gouvernement doit produire l'information et faire en sorte qu'elle soit accessible. À mon sens, nous n'avons pas à nous inquiéter de ce que tous ne la comprennent pas. C'est justement pour cela que nous avons des parlementaires, des fonctionnaires et des bureaux de sénateurs. Quand les gens ont des questions sur des points précis, il y a quelqu'un pour leur répondre. Je verrais mal qu'on se mette à produire à la tonne des documents de vulgarisation sur le Budget des dépenses principal ou sur le Budget. À mon avis, nous n'avons pas le mandat de fournir un tel service. Ce serait du gaspillage. C'est sur la responsabilisation qu'il faut mettre l'accent, et vous faites à cet égard un excellent travail. Je suis très favorablement impressionné par ce que vous avez fait jusqu'à maintenant, et je pense que l'information que vous nous avez fournie aujourd'hui nous sera fort utile.
Le sénateur Bolduc: J'ai parcouru certains de ces documents. Quand nous avons fait notre travail sur l'évaluation des programmes, les divers ministères nous ont soumis des analyses très poussées du système d'évaluation des programmes en vigueur au gouvernement, car ce système est, d'une part, utile aux ministères pour l'évaluation de leurs plans d'activités et, d'autre part, au Conseil du Trésor pour son examen des programmes. J'ai remarqué, du moins d'après les exemples qui nous ont été fournis, que certains ministères présentaient mieux leurs données que d'autres, peut-être parce que leurs idées sont plus claires, je ne sais trop. Par exemple, je me souviens que les documents de Pêches et Océans étaient excellents. Cela ne veut toutefois pas dire que les politiques de ce ministère sont les meilleures de toutes.
Le président: S'il n'y a pas de poisson, ces gens n'ont pas grand-chose à dire dans leurs rapports.
Le sénateur Bolduc: Ce ministère dépense énormément d'argent à cause des difficultés que connaît le secteur des pêches. Un de nos collègues de la Nouvelle-Écosse a dit que nous avions autant de scientifiques que de pêcheurs.
Néanmoins, les rapports que j'ai examinés sont, à mon avis, beaucoup mieux présentés qu'auparavant.
Le président: Ces documents nous fourniront de plus en plus d'information et nous aideront dans nos délibérations. Au nom du comité, je tiens à vous remercier tous d'avoir participé à nos travaux d'aujourd'hui.
La séance est levée.