LE MAINTIEN EN POSTE ET LA RÉMUNÉRATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Comité sénatorial permanent des finances nationales
Président : L’honorable Terrance R. Stratton
Vice-présidente : L’honorable Anne C. Cools
Première session : Trente-sixième législature
Février 1999
RÉSUMÉ DES RECOMMANDATIONS
RECOMMANDATION 1
Que le gouvernement fédéral entreprenne un examen détaillé des besoins éventuels de relève au sein de la fonction publique fédérale.
RECOMMANDATION 2
Que le gouvernement fédéral adopte des mesures pour faire en sorte que le pays puisse remplacer les fonctionnaires qui prennent leur retraite.
RECOMMANDATION 3
Que le gouvernement donne à ses négociateurs un nouveau mandat leur permettant de résoudre le problème que pose l’insuffisance des salaires et des autres conditions d’emploi.
RECOMMANDATION 4
Que le premier ministre et les ministres attestent publiquement la valeur des services fournis par les fonctionnaires fédéraux et leur importance cruciale pour l’avenir du Canada.
RECOMMANDATION 5
Que le gouvernement redouble d’efforts pour assurer que les bouleversements découlant des restructurations ou des modifications de programmes ne démoralisent pas les effectifs.
COMPOSITION DU COMITÉ
L'honorable Terrance R. Stratton, président
L'honorable Anne C. Cools, vice-présidente
et
Les honorables sénateurs :
Bolduc |
Johnstone |
Carstairs, c.p. |
Lavoie-Roux |
Eyton |
*Lynch-Staunton (ou Kinsella) |
Ferretti Barth |
Mahovlich |
Fraser |
Moore |
*Graham, c.p. (ou Carstairs, c.p.) |
St. Germain, c.p. |
*Membres d'office
Autres sénateurs qui ont participé à l’étude
Callbeck |
Robichaud (Saint-Louis-de-Kent) |
Forest |
Sparrow |
Poulin |
ORDRES DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du jeudi 9 octobre 1997 :
L’honorable sénateur Carstairs propose, appuyé par l’honorable sénateur Stanbury,
Que le Comité des finances nationales soit autorisé à étudier, afin d’en faire rapport, les dépenses projetées dans le Budget des dépenses pour l’exercice se terminant le 31 mars 1998, à l’exception du crédit 10 du Parlement et du crédit 25 du Conseil privé.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Paul C. Bélisle
Greffier du Sénat
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Extrait des Journaux du Sénat du mercredi 18 mars 1998 :
L’honorable sénateur Carstairs propose, appuyé par l’honorable sénateur Johnstone,
Que le Comité des finances nationales soit autorisé à étudier, afin d’en faire rapport, les dépenses projetées dans le Budget des dépenses pour l’exercice se terminant le 31 mars 1999, à l’exception du crédit 10 du Parlement et du crédit 25 du Conseil privé.
Après débat,
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Paul C. Bélisle
Greffier du Sénat
INTRODUCTION
À l’automne 1997, les membres du Comité sénatorial permanent des finances nationales se sont alarmés devant les reportages qu’un nombre dangereusement élevé d’employés de niveau supérieur quittaient la fonction publique fédérale. On laissait entendre alors que le taux de départ chez les cadres supérieurs réduisait la capacité du gouvernement d’élaborer des politiques et risquait éventuellement de compromettre sa capacité d’offrir des services aux Canadiens. Qu’une telle situation se produise si peu de temps après les bouleversements causés par l’Examen des programmes avait quelque chose d’inquiétant aux yeux des membres du Comité.
Le gouvernement était aussi de cet avis, si l’on en juge par les mesures qu’il a prises pour évaluer la situation et y trouver une solution. Au début de 1997, le Secrétariat du Conseil du Trésor et la Commission de la fonction publique ont demandé au Centre de recherches en gestion publique de tenir des groupes de discussion avec des cadres en poste et d’ex-cadres de la fonction publique afin de recueillir leur point de vue sur leur milieu de travail, leur régime de rémunération et leurs plans de carrière. L’étude a relevé plusieurs sujets de préoccupation faisant intervenir des considérations monétaires et non monétaires. Même si les niveaux de rémunération sont un sujet de préoccupation pour les cadres supérieurs, ceux-ci s’inquiètent également de la façon dont la valeur de leur travail est perçue par le public. Ils sont également insatisfaits des responsabilités qu’ils assument, parce qu’ils estiment avoir la capacité et le pouvoir de relever de plus grands défis professionnels. À la suite des conclusions du Centre de recherches en gestion publique ou à cause de la détérioration de la situation, le gouvernement a décidé de créer un Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction. Au cours de son mandat de trois ans, le Comité consultatif devait formuler des conseils et des recommandations sans parti pris à l’intention du président du Conseil du Trésor au sujet des cadres supérieurs dans la fonction publique fédérale. Il devait également donner suite à diverses préoccupations du gouvernement concernant l’élaboration de stratégies à long terme pour gérer les besoins en ressources humaines du personnel de direction. Son mandat portait sur une liste de domaines précis, dont les politiques et les programmes en matière de ressources humaines, les conditions d’emploi, la classification et la rémunération, à savoir les questions touchant les taux de rémunération, les gratifications et la reconnaissance. Ces deux mesures témoignent clairement de l’inquiétude du gouvernement au sujet de la tournure prise par les événements dans les hautes sphères de la fonction publique. Ce n’était cependant pas là la seule préoccupation du gouvernement en ce qui a trait au moral de ses employés.
Dans son quatrième rapport au premier ministre, le greffier du Conseil privé note qu’une " crise tranquille " menace le pays. Elle constate qu’il pourrait selon toute vraisemblance être de plus en plus difficile de retenir et de motiver les fonctionnaires et d’attirer de nouveaux éléments dans la fonction publique au cours des prochaines décennies. Selon ses propres termes :
" La fonction publique vit actuellement une " crise tranquille ". Tranquille, parce que peu de gens en sont conscients et que moins encore ont commencé à agir ".
Afin de remédier à ce problème, le gouvernement a mis en oeuvre un programme connu sous le nom de " La Relève ". Ce programme vise à faire de la fonction publique une organisation moderne et dynamique en redonnant aux employés un sentiment de fierté et en mettant en valeur les compétences des ressources humaines dans l’ensemble du secteur public fédéral. Par exemple, l’Initiative de la recherche sur les politiques vise à enrichir le dialogue chez les recherchistes sur les politiques gouvernementales et entre les analystes des secteurs public et privé afin d’élargir les perspectives des analystes de la politique. Elle vise à contrer les effets de l’Examen des programmes sans réduire à néant les bienfaits de la réduction des effectifs.
Le Comité sénatorial permanent des finances nationales s’intéresse depuis longtemps aux questions touchant la gestion dans la fonction publique. De l’avis de ses membres, il semble que la fonction publique subit effectivement des pressions importantes à tous les niveaux d’emploi et qu’un examen du problème pourrait fournir de l’information utile au gouvernement. Le problème mérite l’attention du Parlement et, en conséquence, dans le cadre de son examen du Budget des dépenses pour 1998-1999, le Comité a entrepris une série d’audiences sur le maintien en poste et le recrutement dans la fonction publique fédérale.
L’EMPLOI DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Les facteurs qui influent sur la façon dont un employé perçoit son travail ou sa carrière sont nombreux et variés. Au cours de ses audiences, le Comité a entendu un grand nombre d’avis sur les facteurs qui ont influencé les fonctionnaires ces dernières années. Il s’est également penché sur les tendances récentes qui, si on leur laisse libre cours, nuiront grandement à la capacité du gouvernement d’élaborer des politiques et d’offrir des services aux Canadiens. À l’heure actuelle, le Canada possède l’une des meilleures fonctions publiques au monde. Celle-ci est généralement considérée comme efficace, moderne et neutre, qualités que bon nombre de Canadiens ont tendance à tenir pour acquises. Si le pays veut conserver ce niveau de service, il devra remédier à un certain nombre de problèmes en suspens. Il devra notamment s’assurer qu’il est en mesure d’attirer de nouvelles recrues dans la fonction publique et qu’il est capable de maintenir en poste ses employés les plus aguerris.
L’enquête du Comité sur les conditions d’emploi dans la fonction publique a permis de relever un certain nombre de facteurs qui influent sur le recrutement et le maintien en poste des employés dans la fonction publique. Premièrement, un grave problème démographique menace la qualité des services auxquels les Canadiens sont habitués de la part de leur gouvernement. Pour simplifier, disons que la fonction publique vieillit rapidement et que certains doutent que des mesures suffisantes aient été prises pour assurer la relève de ceux qui partent à la retraite.
Deuxièmement, le moral laisse à désirer en raison des critiques généralisées dont a fait l’objet la fonction publique au début des années 90 de la part des médias et des élus. Après cette remise en question publique de l’utilité des employés de l’État, le gouvernement a entrepris, dans le cadre de sa politique budgétaire, de se défaire systématiquement de grands pans de son infrastructure et de mettre à pied des employés à coup de programmes de rachat d’emploi et de retraite anticipée. Si le gouvernement a réussi à stabiliser quelque peu sa situation budgétaire, l’exercice d’Examen des programmes a eu un effet dévastateur sur les employés de l’État, qui ont perdu toute estime d’eux-mêmes.
Enfin, le gel des salaires pendant six ans et les offres relativement modestes faites par le gouvernement maintenant que les négociations avec les employés ont repris suscitent des préoccupations à caractère monétaire. Le traitement apparemment inégal des employés de divers niveaux pourrait nuire à la politique de rémunération du gouvernement. Tous ces facteurs et bien d’autres influent sur la capacité du gouvernement d’attirer de nouvelles recrues et de maintenir en poste les employés d’expérience.
PARTICULARITÉS DÉMOGRAPHIQUES DE LA FONCTION PUBLIQUE
La baisse du recrutement conjuguée aux primes d’encouragement à la retraite ont créé une fonction publique où les jeunes et les plus de 50 ans sont sous-représentés. Le gouvernement devra trouver une façon de recruter davantage de jeunes et d’inciter les travailleurs plus âgés possédant de l’expérience à demeurer au sein de la fonction publique au-delà de l’âge normal de la retraite.
Les fonctionnaires canadiens vieillissent et sont à la veille de la retraite. Les données démographiques montrent qu’environ 90 p. 100 des cadres supérieurs de la fonction publique seront admissibles à des prestations de retraite d’ici l’an 2005. La proportion de cadres admissibles à prendre leur retraite d’ici 10 ans, sans réduction de leurs prestations, s’élevait à 51 p. 100 en 1992. Elle avait grimpé à 70 p. 100 en 1997. Bien que ces employés ne prendront peut-être pas tous leur retraite, la possibilité d’un départ massif d’employés de niveau supérieur est bien réelle dans la fonction publique. Au niveau subalterne, 70 p. 100 des employés arrivent à l’âge de la retraite. Les Canadiens sont donc à même de constater qu’une proportion impressionnante d’employés seront admissibles à la retraite au début du nouveau millénaire et sont actuellement prêts à la prendre. L’actuel régime de pensions de la fonction publique ne comporte aucune mesure pour inciter les employés à demeurer en poste après l’âge de 55 ans.
Les récentes mesures prises dans la foulée de l’Examen des programmes, qui n’ont pas tenu compte de cette éventualité au moment des compressions d’effectifs dans la fonction publique, ont exacerbé le problème. Les employés plus âgés sont sous-représentés en ce moment, parce que la réduction massive des effectifs a facilité le départ des fonctionnaires dans la cinquantaine en leur permettant de quitter sans s’exposer à une réduction de leurs prestations. En outre, comme le choix des employés admissibles s’est effectué sur une base volontaire, bon nombre de ceux qui sont parti étaient parmi les meilleurs employés. Peut-être ne s’est-on pas suffisamment préoccupé de maintenir en poste les employés les plus efficaces et les plus expérimentés.
La perte d’un aussi grand nombre d’employés expérimentés en un aussi court laps de temps pose un problème très préoccupant. Déjà, le Bureau du vérificateur général a noté que le gouvernement éprouve actuellement des difficultés importantes avec certains programmes en raison du manque de personnel. Par exemple, il n’est pas toujours en mesure de recruter des candidats expérimentés pour remplacer ceux qui quittent. À cause du nombre croissant de personnes inexpérimentées appelées à combler ces postes laissés vacants, le vérificateur général craint que la qualité des services puisse en souffrir. Il doute que les nouvelles recrues qui accèdent aux niveaux supérieurs de gestion aient eu suffisamment la chance d’acquérir le genre de vision, de polyvalence, d’expérience et d’expertise nécessaires aux niveaux les plus élevés.
Le trop petit nombre de jeunes employés est un autre aspect préoccupant du profil démographique de la fonction publique. Toute la fonction publique vieillit et c’est là un phénomène inquiétant. Il n’y pas de jeunes employés parce que la fonction publique n’a pas recruté depuis presque dix ans. Certains témoins craignent que le gouvernement ne soit pas en mesure d’attirer des jeunes en raison de la connotation négative associée à l’emploi dans la fonction publique. À leur avis, les diplômés les plus prometteurs et les plus brillants de nos collèges et universités ne sont plus intéressés à faire carrière au sein de la fonction publique.
Si nous n’intervenons pas rapidement, la fonction publique s’expose de plus en plus à perdre non seulement les talents qu’elle a développés pour satisfaire à ses besoins futurs, mais aussi les talents actuellement en place, en raison des retraites anticipées et des départs vers le secteur public. Les années de gel salarial et d’absence de recrutement, la réduction des effectifs, les départs volontaires et le vieillissement de la fonction publique créent un grave déséquilibre démographique au sein de la fonction publique.
Le Comité estime que le gouvernement fédéral doit se préoccuper de la pénurie de jeunes employés et du départ accéléré de travailleurs expérimentés. Il recommande par conséquent :
RECOMMANDATION 1
Que le gouvernement fédéral entreprenne un examen détaillé des besoins éventuels de relève au sein de la fonction publique fédérale.
RECOMMANDATION 2
Que le gouvernement fédéral adopte des mesures pour faire en sorte que le pays puisse remplacer les fonctionnaires qui prennent leur retraite.
PROBLÈMES DE MORAL AU SEIN DE LA FONCTION PUBLIQUE
Au début des années 90, ceux qui choisissent de se mettre au service de l’intérêt public font l’objet d’un flot presque ininterrompu de critiques. À l’époque, rare sont ceux qui se portent à la défense de ce choix de carrière. Ce genre de commentaires aura pour effet de priver les éventuels candidats de leur principale motivation à vouloir joindre les rangs de la fonction publique, à savoir leur sentiment de faire là un choix de carrière respectable. Si les employés de la fonction publique, en particulier ceux des échelons supérieurs, ne s’attendent pas à être rémunérés autant que leurs homologues du secteur privé, ils veulent par contre que la valeur sociale de leur travail soit reconnue. Or, les attaques constantes dont ont fait l’objet les fonctionnaires, au Parlement et dans les médias, ont fait en sorte que bon nombre d’entre eux ont perdu confiance en eux. Ce sentiment de faire quelque chose d’utile pour le bien public est disparu. Le fait pour des employés d’être constamment pris à partie, comme ce fut le cas ces dernières années dans la fonction publique, nuit grandement à la capacité d’une organisation de maintenir en poste un effectif de qualité. Malheureusement, une bonne part de ces critiques auraient dû viser les mécanismes de prestation des programmes, et non les responsables de leur application. Le succès remporté par les nouveaux modes de prestation adoptés lors de l’Examen des programmes montre à quel point les anciens modes convenaient peu.
Après un tel épisode de critiques incessantes, il est difficile d’imaginer comment des employés peuvent demeurer confiants ou conserver leur propre estime alors que l’on gèle leurs salaires et que l’on procède à une réduction massive des effectifs. Tout le monde s’entend pour dire que l’Examen des programmes a permis de stabiliser les dépenses gouvernementales. On s’entend aussi généralement pour dire que la réduction des effectifs s’est faite de façon à perturber le moins possible les services gouvernementaux. En général, les employés qui ont eu droit à des primes de départ ont été traités de façon humaine et sensible et, dans bien des cas, des mécanismes d’aide à la transition leur ont été offerts. Ce qui est moins clair cependant, c’est l’impact que l’Examen des programmes a eu sur ceux qui sont restés et sur le coût de reconstruction de la fonction publique.
Les raisons à l’origine des problèmes de la fonction publique sont nombreuses, mais la récente réduction des effectifs a indubitablement causé énormément de problèmes à l’organisation. Au terme de l’Examen des programmes, les dépenses totales des programmes ont diminué, passant d’environ 120,6 milliards de dollars en 1993-1994 à quelque 103,4 milliards, selon les prévisions actuelles pour l’exercice 1998-1999. Ces prévisions font état d’une forte diminution de la taille de l’appareil gouvernemental, de l’ordre d’environ 20 p. 100 d’ici la fin de l’exercice. En termes de main-d’oeuvre, l’effectif de la fonction publique comptera environ 39 000 personnes de moins. Au total, le nombre d’emplois dans le secteur public sera passé de 230 000 à 195 000 environ. À la fin de l’exercice, la réduction de l’effectif fédéral pourrait avoir touché un nombre aussi élevé que 55 000 personnes. Bien entendu, celles-ci n’ont pas toutes été mises à pied; bon nombre sont passées aux entreprises du secteur privé qui fournissent dorénavant certains services.
Il est difficile d’imaginer comment une organisation, publique ou privée, peut gérer une réduction de cette ampleur sans en ressentir le contrecoup. Pour les employés qui sont demeurés en poste, cette période a été énormément stressante, la charge de travail, la demande et la pression ne cessant de s’accroître. Cela a pu avoir pour conséquence de réduire l’engagement des employés pour l’intérêt public. Ces employés ont vu des collègues de valeur et expérimentés être déclarés excédentaires et quitter la fonction publique. Cette expertise n’a pas toujours été remplacée et d’importants programmes en ont souffert. Le Comité a été informé du grave manque de pilotes dans les forces armées, de vérificateurs à Revenu Canada et de scientifiques principaux. Il se peut qu’un nombre inhabituel de fonctionnaires soient insatisfaits de leurs conditions d’emploi.
L’insatisfaction à l’égard des carrières à la fonction publique est suffisamment grande chez les cadres supérieurs pour que le Comité consultatif la perçoive comme le principal facteur susceptible de mettre en péril la qualité de la fonction publique fédérale. Les membres du Comité craignent vivement qu’avec le temps, on assiste au Canada à une grave détérioration de la qualité des services gouvernementaux auxquels les Canadiens ont toujours été habitués.
Les critiques généralisées dont ont fait l’objet les fonctionnaires au début des années 90 et le démantèlement massif de la fonction publique qui a suivi, ont ébranlé les employés fédéraux et les a peut-être incités à remettre en question leur engagement à l’égard de la fonction publique. Ces circonstances ont certainement fragilisé leur engagement pour l’intérêt public. Il est facile de comprendre comment les premières attaques ont pu commencer à semer le doute dans leur esprit.
La réduction de la taille de la fonction publique a aussi influé sur la qualité des cadres supérieurs. Juste au moment où nous avons besoin de gens ayant une expérience diversifiée et possédant des connaissances dans une vaste gamme de domaines, la mobilité interministérielle n’a jamais été aussi réduite. De même, parce que nous avons réduit les effectifs, il y a eu très peu de mobilité ascendante. Les professionnels et les gestionnaires de niveau supérieur occupent leur poste de plus en plus longtemps, en raison du peu de possibilités de promotion et d’avancement.
LA RÉMUNÉRATION DANS LA FONCTION PUBLIQUE
La rémunération est sans doute le facteur qui a le plus d’impact sur le recrutement et le maintien en poste des fonctionnaires. De nombreux facteurs influent sur la satisfaction que procure le travail, mais des périodes prolongées de rémunération insuffisante couplées à des perspectives très intéressantes à l’extérieur entraînent une augmentation des départs. Les représentants du gouvernement ont eu tendance à minimiser l’importance relative des questions de rémunération dans le malaise actuel qui frappe la fonction publique, mais d’autres témoins ont vivement réclamé une augmentation des traitements et salaires pour les rendre compétitifs.
Pour réussir, l’application réussie des stratégies de recrutement et de maintien en poste des effectifs de la fonction publique exige au préalable une rémunération compétitive. Actuellement, le gouvernement a du mal à garder ses employés. En effet, les salaires ont augmenté de 15 p. 100 dans le secteur privé depuis 1991 alors que les fonctionnaires ont reçu une seule et unique augmentation de 3 p. 100 durant cette même période. Durant la période de gel des salaires (à peu près de 1991 à 1997), l’indice des prix à la consommation composé a crû de 15,3 p. 100, le taux d’augmentation composé des salaires hebdomadaires moyens s’est chiffré à 18,2 p. 100 et les règlements salariaux dans le secteur privé ont représenté un taux d’augmentation composé de 15,2 p. 100. Ces indicateurs témoignent de ce que les fonctionnaires ont perdu par rapport à l’inflation et aux gains hebdomadaires moyens des autres salariés. En outre, alors que la rémunération dans le secteur privé augmentera, selon les prévisions, de 2,6 à 3,6 p. 100 en 1999, on s’attend que le secteur public bénéficie d’augmentations de moins de 2,5 p. 100.
C’est cette faible croissance de la rémunération ces dernières années qui pousse plusieurs témoins à réclamer une intervention immédiate. L’Alliance de la fonction publique du Canada, qui représente les employés subalternes et l’Institut professionnel de la fonction publique, qui représente les professionnels, insistent pour dire qu’il faut régler les problèmes de rémunération avant d’espérer s’attaquer avec efficacité aux autres facteurs qui influent sur la satisfaction au travail. En un sens, le Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction est lui aussi arrivé à cette conclusion, car il s’est senti obligé de produire un rapport provisoire recommandant des augmentations salariales importantes immédiates. Enfin, les témoins du ministère de la Défense nationale ont à plusieurs reprises réclamé une augmentation de rémunération, en particulier pour les militaires; des mesures ont d’ailleurs été prises récemment à cet égard.
Les problèmes de rémunération se posent principalement parce que le gel des salaires a été appliqué pendant une période prolongée et parce que le gouvernement a plafonné les règlements salariaux. Comme cela se produit généralement avec ce genre de mécanisme, le plafond est devenu un plancher. La plupart des règlements se sont établis à 2 p. 100 par année, mais dans les secteurs professionnels où les perspectives à l’extérieur sont bonnes, les règlements ont dépassé le maximum précisé.
Le niveau relativement bas des salaires suscite un autre problème dans la mesure où il incite le secteur privé à venir marauder dans la fonction publique. Le secteur privé a en effet déployé des efforts importants pour recruter les meilleurs éléments de la fonction publique. Il est capable d’offrir des rémunérations substantiellement plus importantes à une époque où le gouvernement essaie de maîtriser sa propre facture salariale.
RECRUTEMENT
À en croire certains, il serait de plus en plus difficile de recruter des nouveaux diplômés parce qu’une carrière dans la fonction publique ne présente aucun intérêt pour les jeunes. Les témoignages entendus par le Comité tendraient à infirmer cette hypothèse. Il semble que le gouvernement continue d’attirer l’intérêt de nombreux diplômés des collèges et des universités. Par exemple, en 1997, la Commission de la fonction publique a reçu plus de 9 000 demandes pour les 850 emplois permanents environ pour lesquels elle faisait du recrutement sur les campus canadiens. En outre, la qualité des candidats est exceptionnelle : des personnes hautement qualifiées continuent de s’intéresser à faire carrière dans la fonction publique.
Cela ne veut pas dire pour autant qu’il n’y a pas de problème de recrutement. À cause du problème démographique dont on vient de parler, le gouvernement est de plus en plus à la recherche de personnel d’expérience dans les professions du savoir. Or, le recrutement de ces candidats pose un problème sur un marché serré. Les offres de rémunération du gouvernement évoluent plus lentement que celles du secteur privé. Par conséquent, il est parfois difficile d’attirer de nouvelles recrues, peu importe leurs qualités. En outre, il est fort probable que la politique de rémunération relativement faible du gouvernement va lui faire perdre des employés. Comme l’a noté un représentant de l’IPFP, " la fonction publique est de plus en plus un lieu de perfectionnement des recrues des autres employeurs ". L'IPFP estime aussi que les stratégies de recrutement, aussi sophistiquées soient-elles, ne donneront rien si l’on ne remédie pas aux problèmes fondamentaux qui sont à la source du malaise dans la fonction publique.
Ce malaise tient entre autres à l’alourdissement des charges de travail, à la diminution des ressources, à une faible estime de soi, etc. Il est presque à coup sûr lié au fait que les salaires des fonctionnaires ont été gelés pendant cinq des six dernières années. La baisse du niveau de vie a un puissant effet sur le moral et l’estime de soi des gens, et il faut se garder de négliger l’importance de ce facteur dans le malaise actuel de la fonction publique.
LE MAINTIEN EN POSTE DES EMPLOYÉS DANS LA FONCTION PUBLIQUE
Le Greffier du Conseil privé de même que le chef d’état-major de la Défense affirment que le recrutement n’est pas un problème. Ce qui est difficile, c’est de retenir le personnel que vous avez formé à grands frais.
Il existe un problème plus conventionnel de maintien en poste et de recrutement de personnel. Les gens ne quittent pas la fonction publique à cause des incitatifs qu’on leur a offerts ou parce qu’ils sont particulièrement insatisfaits dans leur emploi, mais à cause des offres qu’ils reçoivent du secteur privé. Ce sont les forces du marché qui les attirent vers le secteur privé (qu’il s’agisse des vérificateurs du ministère du Revenu ou des fonctionnaires de la Défense).
Le fait que le gouvernement ait du mal à retenir ses effectifs est un problème sérieux. Certains de ses fonctionnaires les plus expérimentés ont pris leur retraite, ce qui entraîne une perte de connaissances et d’expérience qu’il faudra du temps et des efforts pour remplacer.
MESURES GOUVERNEMENTALES
Le gouvernement a réagi à ces problèmes de diverses manières. Pour ce qui est de la haute direction, il a accepté la recommandation du premier rapport du Comité consultatif sur le maintien en poste et la rémunération du personnel de direction. Il va offrir des augmentations de salaire importantes à ses cadres supérieurs. Il a aussi lancé plusieurs programmes conçus pour se doter d’un bassin suffisant de gestionnaires qualifiés et expérimentés. Il espère que cette mesure atténuera les problèmes qui pourraient se poser si une forte proportion des cadres supérieurs décidaient de prendre une retraite anticipée.
La recommandation centrale du Comité consultatif consistait à créer une nouvelle structure de rémunération à l’intention des hauts fonctionnaires. Cette recommandation aboutit à une augmentation de 4 p. 100 aux échelons inférieurs et de 19 p. 100 aux échelons supérieurs. La rémunération annuelle totale varie entre 100 000 et 275 000 $. La nouvelle structure contiendra aussi un élément variable, soit une rémunération au mérite, ce que le Comité consultatif appelle une " rémunération conditionnelle ". Ce dernier élément est le moins développé et par conséquent celui qui sera le plus long à mettre en oeuvre. Le gouvernement, qui s’attend à mettre en application toutes les recommandations d’ici mars 2002, prévoit des coûts d’environ 68 millions de dollars.
Le gouvernement a accepté la position du Comité consultatif voulant qu’une augmentation de rémunération immédiate soit nécessaire pour stopper l’exode des hauts fonctionnaires vers le secteur privé. Le montant de l’augmentation a été déterminé par le Comité consultatif sur la base de comparaisons des salaires des hauts fonctionnaires avec ceux des cadres supérieurs du secteur public et du secteur privé. Cette analyse des échelles de rémunération l’a amené à recommander des augmentations de salaire relativement élevées à certains niveaux de gestion.
Le Comité sénatorial trouvait très intéressante l’idée d’une forme de paie au mérite appelée " rémunération conditionnelle ". Malheureusement, le Comité consultatif n’a pas expliqué suffisamment en détail la façon dont cette partie de la rémunération des hauts fonctionnaires serait calculée. Par conséquent, le gouvernement n’avait pas de proposition précise à soumettre au Comité au moment des audiences.
Le Comité sénatorial estime que la question de la rémunération au mérite revêt une importance réelle et qu’elle mérite que le Comité y revienne plus tard. Nous avons aussi l’intention de revoir d’autres aspects des travaux permanents du Comité consultatif.
Bien que les niveaux de rémunération aient été augmentés, le Ministre estime qu’il sera encore beaucoup plus important dans les années à venir de redorer l’image de la carrière dans la fonction publique et de rebâtir l’estime de soi des fonctionnaires. Dans une certaine mesure, c’est là l’objectif du programme La Relève.
La Relève est un vaste programme conçu pour renouveler la fonction publique. Il reflète une volonté réelle de valoriser les fonctionnaires et de développer leur potentiel. Le recrutement, le maintien en poste et le renouvellement des effectifs sont des enjeux clés. Cette initiative s’efforce de dissiper les incertitudes dans la fonction publique qui ont résulté des compressions d’effectifs et elle est conçue en partie pour rétablir la stabilité dans le milieu de travail des fonctionnaires fédéraux.
La Relève est aussi conçue pour promouvoir la diversité des expériences et la mobilité interministérielle. La fonction publique devra s’assurer que ses employés, particulièrement aux niveaux supérieurs, acquièrent l’expérience et les compétences diverses dont on aura besoin dans l’avenir afin de fournir des services intégrés et d’élaborer la politique de façon concertée.
Le gouvernement doit agir rapidement pour promouvoir la mobilité entre les ministères et la diversité d’expérience de travail qui seront nécessaires. Trois groupes en particulier appellent une intervention immédiate. Il s’agit notamment des sous-ministres adjoints et du groupe EX – quelque 3 500 personnes –, les dirigeants de la fonction publique. Il est aussi urgent de diversifier l’expérience des responsables de la formulation de la politique, en raison de la nature de leur travail.
L’objectif des nouveaux programmes de gestion du gouvernement consiste à élargir le bassin de candidats qualifiés. Ce sont des personnes qui sont prêtes à mettre du temps et des efforts pour acquérir l’expérience et les compétences dont elles auront besoin pour accéder aux rangs supérieurs de la fonction publique.
Les analystes de la politique doivent être exposés à un vaste éventail de questions, la formulation de la politique étant de nos jours beaucoup plus complexe qu’avant. La politique n’est plus bornée à un ministère. Par exemple, 19 ministères s’occupent de commerce international. Il faut du temps et de l’expérience pour combiner tant de points de vue. L’élaboration de politiques est une compétence difficile à acquérir.
Les gestionnaires de la fonction publique ont à relever plusieurs défis importants : composer avec une fonction publique vieillissante, accroître la mobilité des administrateurs à l’intérieur de la fonction publique et identifier les qualités et compétences nouvelles dont auront besoin les gestionnaires.
Le Comité consultatif et la Commission de la fonction publique estiment qu’il faut faire un effort de recrutement concerté et bien ciblé pour attirer des personnes expérimentées dans la fonction publique, mais aussi développer les compétences des fonctionnaires qui sont déjà en poste. Par exemple, la Commission de la fonction publique a mis en oeuvre des programmes internes de perfectionnement, comme le Programme de stagiaires en gestion, qui accélère l’accès de recrues de qualité aux postes intermédiaires de gestion grâce à une combinaison d’affectations et de cours.
Les programmes de gestion du gouvernement sont nécessaires pour remédier à un problème potentiel de promotion et de succession aux niveaux supérieurs. Par exemple, 170 postes pourraient devenir vacants dans la catégorie des sous-ministres adjoints d’ici quatre anns. Deux initiatives importantes ont été lancées afin de créer un bassin de candidats potentiels pour regarnir les rangs de la catégorie des cadres supérieurs : le Processus de préqualification des sous-ministres adjoints et le Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs.
Le premier programme est conçu pour identifier les personnes qui sont prêtes à accéder à un poste de sous-ministre adjoint et qui auraient eu l’occasion de le faire dans une fonction publique en expansion. Cette liste de personnes est le bassin préqualifié. Après une série de tests d’évaluation, les personnes qualifiées sont désignées comme étant capables de passer dans la catégorie de la haute direction. Lorsqu’un poste devient vacant, ou lorsqu’une tâche à accomplir exige une personne de ce niveau, une des personnes préqualifiées est nommée sous-ministre adjoint pour faire le travail en question.
L’autre programme, le Programme de perfectionnement accéléré des cadres supérieurs, est conçu pour accélérer le perfectionnement des cadres supérieurs jusqu’au niveau de sous-ministre adjoint, mais à l’exclusion de celui-ci. Ainsi, le gouvernement est prêt pour le scénario le plus pessimiste, par exemple si toutes les personnes qui peuvent prendre leur retraite le faisaient.
D’autres mesures ont été prises, notamment en vue de faire l’inventaire des données disponibles au gouvernement du Canada et d’identifier les faiblesses au niveau de l’élaboration de la politique. On cherche aussi à cerner les questions de politique futures possibles pour lesquelles les analystes ne sont pas équipés, et on est en train de mettre en place un système de contacts externes qui permettront à la fonction publique de tisser des liens avec des dirigeants de divers secteurs. Tous les ministères travaillent maintenant étroitement avec des universités et des personnalités dans leur domaine. Au niveau de la fonction publique, ce réseau de contacts entre les responsables de l’élaboration de la politique et pratiquement tous les gens de l’extérieur qui s’y intéressent devrait aboutir à un meilleur échange de l’information.
EN CONCLUSION
La fonction publique du Canada est un rouage vital de l’infrastructure du pays et est nécessaire pour préserver et améliorer le bien-être socio-économique des Canadiens. Les personnes qui administrent les programmes et qui conseillent le gouvernement travaillent dans une institution qui a grand besoin d’attention. Cependant, les problèmes vont persister et même empirer si l’on n’intervient pas immédiatement.
La pyramide des âges des effectifs fédéraux illustre trois problèmes : il n’y a pas suffisamment de jeunes fonctionnaires en train d’être formés en vue d’occuper plus tard des postes de commande; il n’y a pas suffisamment d’employés âgés expérimentés, et beaucoup trop d’employés de tous les niveaux approchent rapidement de la retraite. Le gouvernement fédéral a un problème de relève. Pour le résoudre, la fonction publique va devoir recruter à l’extérieur et trouver des incitatifs pour retenir les fonctionnaires au-delà de l’âge normal de la retraite.
Pour fournir un service de qualité aux Canadiens, le gouvernement doit être en mesure d’attirer, de conserver et de motiver un personnel de haute qualité à tous les niveaux. Il devra aussi veiller à ce que les fonctionnaires acquièrent les compétences et l’expérience variées dont ils auront besoin dans l’avenir. Le Comité estime que trois mesures au moins doivent être prises à cette fin. Il faut premièrement régler la question de la rémunération. Dans l’économie canadienne, les services des professionnels du savoir sont très recherchés, et le gouvernement doit en tenir compte. Par conséquent, le Comité recommande :
RECOMMANDATION 3
Que le gouvernement donne à ses négociateurs un nouveau mandat leur permettant de résoudre le problème que pose l’insuffisance des salaires et des autres conditions d’emploi.
Deuxièmement, les instances politiques doivent s’attaquer de façon visible et soutenue aux problèmes de la fonction publique. Le Comité recommande :
RECOMMANDATION 4
Que le premier ministre et les ministres attestent publiquement la valeur des services fournis par les fonctionnaires fédéraux et leur importance cruciale pour l’avenir du Canada.
Troisièmement, il faut stabiliser les organisations. Même si nous nous attendons à des changements incessants à l’avenir, il faut une certaine constance dans la fonction publique. La tendance à déléguer, à privatiser, à commercialiser ou à éliminer les programmes et les organisations a fini par déstabiliser les fonctionnaires. Or, la loyauté et le dévouement sont encore des valeurs importantes qui méritent qu’on les cultive. Le Comité recommande par conséquent :
RECOMMANDATION 5
Que le gouvernement redouble d’efforts pour assurer que les bouleversements découlant des restructurations ou des modifications de programmes ne démoralisent pas les effectifs.
Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement va devoir investir dans ses fonctionnaires. Il va devoir instaurer un climat dans lequel chaque fonctionnaire peut développer son potentiel.
Les audiences nous ont rappelé que le Canada a longtemps été considéré comme jouissant d’une des meilleures fonctions publiques du monde. Élément essentiel de tout régime gouvernemental démocratique stable, une fonction publique professionnelle et impartiale fournit les meilleurs conseils possibles au gouvernement, veille à la mise en oeuvre des programmes fédéraux et à l’exécution des lois et règlements du pays. Dans un monde aux prises avec des changements socio-économiques permanents, il y a fort à parier qu’on aura de plus en plus besoin de cultiver l’excellence dans la fonction publique. Plus que jamais le Canada aura besoin d’une organisation moderne qui répond en toute impartialité aux besoins des Canadiens et du gouvernement.
Le Programme La Relève ne suffira pas à lui seul à remédier à la perte d’estime de soi dans la fonction publique. Le gouvernement doit prendre des mesures concrètes à l’égard des questions fondamentales qui sont la source de l’insatisfaction dans la fonction publique. La Relève ne résoudra pas les pénuries de personnel identifiées par le vérificateur général et la Commission de la fonction publique au niveau des analystes de politique, des économistes, des vérificateurs, des informaticiens, des agents des finances, des mathématiciens, des statisticiens, des ingénieurs et des agents du Service extérieur.
Le gouvernement doit remédier aux problèmes fondamentaux qui compromettent l’efficacité de la fonction publique et agir sur les points suivants : financement suffisant, sécurité d’emploi et rémunération équitable.
TÉMOINS
Les témoins dont les noms suivent ont comparu devant le Comité sénatorial permanent des finances nationales pendant l’étude des questions de maintien en poste et de rémunération dans la fonction publique du Canada. Cette étude a eu lieu au cours de l’examen des prévisions budgétaires, exercice 1997-1998 et 1998-1999.
Le 18 février 1998 (fascicule no 4)
L’honorable Marcel Massé, c.p., député, Président du Conseil
du Trésor
Mme Shirley Siegel, directrice générale, Direction de la rétention et de la
rémunération des cadres supérieurs, Direction des ressources humaines, Conseil du
Trésor
Le 29 avril 1998 (fascicule no 8)
M. Lawrence F. Strong, président, Comité consultatif sur le maintien
en poste et la rémunération du personnel de direction
Mme Shirley Siegel, directrice générale, Direction de la rétention et de la
rémunération des cadres supérieurs, Direction des ressources humaines, Conseil du
Trésor
Le 6 mai 1998 (fascicule no 9)
De l’Alliance de la fonction publique du Canada
M. Daryl Bean, président national,
Mme Nycole Turmel, vice-présidente exécutive nationale
M. Steve Jelly, adjoint exécutif au comité exécutif
De l’Institut professionnel de la fonction publique du Canada
M. Steve Hindle, président
M. Bob McIntosh, conseiller politique
M. Richard Bellaire, agent de recherche et analyste de la rémunération
Le 13 mai 1998 (fascicule no 10)
Du Bureau du vérificateur général du Canada
M. Denis Desautels, vérificateur général
M. Ronald J. Wolchuk, directeur principal
M. Jacques Goyer, directeur principal
Le 10 juin 1998 (fascicule no 14)
De la Commission de la fonction publique
Mme Ruth Hubbard, présidente
M. Jean-Guy Fleury, directeur exécutif, Ressourcement du personnel et apprentissage
Mme Judith Moses, directrice exécutive, Politiques, recherche et communications
Mme Amelita Armit, directrice exécutive, Gestion ministérielle et Secrétaire générale
M. John Mooney, directeur général intérimaire, Direction de recours
Du Bureau du Conseil privé
Jocelyne Bourgon, greffier du Conseil privé et secrétaire du Cabinet
Peter Harrison, sous-ministre délégué, Chef du groupe de travail Relève.
Le 29 octobre 1998 (fascicule no 17)
Du ministère de la Défense nationale
M. Jim Judd, sous-ministre
Général Maurice Baril, chef d’état-major de la Défense
Mme Monique Boudrias, sous-ministre adjointe (Ressources humaines – Civil)
Major général Christian Couture, sous-ministre adjoint intérimaire (Ressources humaines – Militaire)
M. Guy Parent, adjudant chef des Forces armées canadiennes
Lieutenant-colonel Gilles Lavergne, sous-commandant des services de recrutement.
Le 5 novembre 1998 (fascicule no18)
Du ministère de la Justice
M. Morris Rosenberg, sous-ministre
M. Mario Dion, sous-ministre adjoint