Délibérations du comité sénatorial permanent
des
Affaires juridiques et constitutionnelles
Fascicule 65 - Témoignages
OTTAWA, le mercredi 14 avril 1999
Le comité sénatorial permanent des affaires juridiques et constitutionnelles se réunit aujourd'hui à 13 h 44 pour faire l'étude des Propositions visant à corriger des anomalies, contradictions ou erreurs relevées dans les Lois du Canada et à y apporter d'autres modifications mineures et non controversables ainsi qu'à abroger certaines lois ayant cessé d'avoir effet.
Le sénateur Lorna Milne (présidente) occupe le fauteuil.
[Traduction]
La présidente: Honorable sénateur, la séance est ouverte.
Étant donné que sur le plan juridique, les questions que nous aborderons aujourd'hui sont jugées simples, je laisse aux témoins le soin de les rendre simples pour nous.
Vous avez la parole.
M. Don Macpherson, conseiller législatif, Section de la législation, ministère de la Justice: Honorables sénateurs, je ferai quelques remarques préliminaires afin de mettre en contexte le programme de correction des lois et la série d'amendements administratifs fort simples dont vous êtes saisis. En outre, je parlerai des critères qui nous permettent de déterminer qu'une question est simple et non controversable. Enfin, j'expliquerai la procédure qui a permis que ces propositions vous soient présentées ainsi que la procédure du programme de correction des lois.
Après ce préambule, Hélène Rodrigue vous informera au sujet d'une série d'amendements aux propositions dont vous êtes saisis et que nous avons soumis à la suite de l'adoption par la Chambre d'autres mesures législatives depuis leur dépôt en novembre 1998.
Nous allons ensuite céder la parole à Vincent Kooiman et Andrée Dionne, qui vous expliqueront la deuxième partie du programme de correction des lois. Essentiellement, ce programme vise à mettre à jour les références avant la révision de la Loi de l'impôt sur le revenu, ce qui s'inscrit dans la poursuite des travaux de la Commission de révision des lois.
En outre, plusieurs témoins prendront la parole au sujet de propositions précises que l'équipe de recherche de la Bibliothèque du Parlement a eu l'obligeance de nous signaler comme étant potentiellement controversables sans pour autant dire à quel point elles étaient compliquées.
Le programme de correction des lois a vu le jour en 1975 dans le contexte de la réforme du droit. C'est le ministre Otto Lang qui a institué ce nouveau véhicule permettant d'apporter des modifications mineures aux lois. Même à cette époque, le calendrier législatif était très chargé, d'où la difficulté d'apporter des changements mineurs ou de corriger des erreurs qui se retrouvent tous les jours dans les lois. Par conséquent, ce programme a été créé afin de faciliter ces changements sans prendre trop de temps de l'une ou l'autre chambre.
À la page 1a des Propositions, les honorables sénateurs trouveront des notes détaillées sur le programme. Il s'agit de la neuvième série de propositions en vue d'une loi corrective soumise à l'examen des comités de l'une ou l'autre chambre.
Les critères servant à déterminer quels changements peuvent être assujettis à cette procédure extraordinaire figurent au milieu de la page. Tout d'abord, l'amendement proposé ne doit pas être controversable. Il ne doit pas comporter de dépenses de fonds publics. L'amendement ne doit pas non plus porter atteinte aux droits de la personne et ne pas créer d'infraction ni assujettir une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.
Le caractère controversable de l'amendement est le principal critère du programme, les autres ayant été élaborés subséquemment. Lorsque l'ex-ministre Lang a présenté le programme, dans son discours à l'étape de la deuxième lecture, il a insisté sur le fait que le principal critère d'évaluation des propositions serait le caractère non controversable. Selon lui, il ne devait pas être difficile de prendre une décision à l'égard de ce critère, une proposition devenant controversable dès que l'une ou l'autre des parties exprimait une opposition.
Sénateurs, nous pouvons vous assurer que toute objection de fond à une proposition faisant partie de cet ensemble de propositions, exprimée par votre comité ou par le comité de l'autre endroit, se traduira par le retrait immédiat de cette proposition. Cette dernière ne fera plus partie de l'ensemble des propositions qui seront soumises -- sous forme de projet de loi, espérons-le -- une fois que les comités auront terminé leur travail.
Pour ce qui est de la procédure concernant les propositions à l'étude, quiconque peut proposer la correction d'une erreur dans une loi. La plupart de ces propositions émanent des ministères et agences du gouvernement fédéral, bien qu'il soit arrivé que certaines soient soumises par des particuliers ou même par les éditeurs des lois. Lorsque les propositions émanent d'agences gouvernementales, nous demandons aux avocats de leur service du contentieux de les examiner au regard des critères du programme avant de les soumettre à la section de la législation.
Au cours des étés de 1997 et de 1998, les rédacteurs se sont mis au travail, ont rédigé les propositions et préparé la trousse. Nous avons réparti le travail entre tous les rédacteurs. Ces derniers ont pris connaissance des dossiers qui leur avaient été assignés et ont immédiatement évalué les propositions au regard des critères du programme et rejeté celles qui, selon eux, ne les respectaient pas.
Enfin, la section de la législation a procédé à un examen interne. Chaque rédacteur devait soumettre les propositions à un comité de la section de la législation. Encore une fois, les propositions ont été évaluées et comparées aux critères du programme. Seules celles qui ont été jugées acceptables ont été retenues.
La majorité des propositions présentées a été passée à la déchiqueteuse, n'ayant pas été jugées acceptables aux termes des critères. Vous avez en main les propositions qui, d'après le ministère de la Justice, respectent les critères du programme.
Comme dans toute trousse, certaines propositions sont plus limites que d'autres pour ce qui est de la conformité aux critères. Les recherchistes de la Bibliothèque du Parlement ont fait de l'excellent travail. Ils ont porté à votre attention, dans un rapport de recherche qu'ils nous ont communiqué, un certain nombre de propositions qu'ils jugent potentiellement controversables.
Nous avons demandé à des témoins de prendre la parole au sujet des propositions qui nous semblaient les plus controversables. Trois témoins discuteront de ces propositions particulières. M. Jeff Richstone parlera de deux amendements à la Loi sur le droit d'auteur. M. Michael Richard abordera des amendements à la Loi sur les immeubles fédéraux. Nous avons également un invité de l'Alberta, M. Peter Noonan, qui répondra aux questions au sujet des propositions visant à modifier la Loi sur l'Office national de l'énergie.
Honorables sénateurs, votre travail est l'étape la plus importante du programme de correction des lois. Il permet l'approbation de ces propositions et leur présentation au Parlement. De façon générale, lorsqu'elles sont présentées, les propositions sont lues à trois reprises sans débat et adoptées. Il s'agit en fait de l'étape cruciale du programme, qui nous permet d'accepter des propositions. Il va de soi que toute proposition rejetée ne fera pas partie de la trousse.
Mme Hélène Rodrigue vous expliquera le contenu de la trousse des amendements remontant au 5 novembre 1998 que vous avez en main.
[Français]
Mme Hélène Rodrigue, conseillère législative, Section de la législation, ministère de la Justice: J'aimerais vous dire quelques mots sur les modifications qui doivent être apportées au projet de loi, étant donné le dépôt de certains projets de loi au Parlement depuis la date du dépôt de nos propres propositions le 5 novembre 1998.
Nous vous avons envoyé une lettre dans laquelle se trouve un tableau qui énumère les dispositions en cause. Dans la première partie du tableau, nous avons énuméré les articles qui devraient être retirés et dans un deuxième temps les propositions qui devraient être modifiées ou ajoutées. J'y reviendrai un peu plus tard.
Pour ce qui est des modifications qui doivent être retirées, les motifs de retrait énoncés dans la colonne de droite du tableau sont de trois ordres. Certaines modifications doivent être retirées car elles sont déjà effectuées par le biais de nouveaux projets de loi.
C'est le cas, par exemple, de l'article 15 étant donné le projet de loi C-67; l'article 17 qui modifie un article de la Loi sur les banques, les articles 34, 69, 114, 123, 158 et 236. Un certain nombre d'autres dispositions doivent également être retirées parce que les ministères-clients qui en étaient à l'origine nous ont demandé de les retirer. Ces modifications se retrouvent aux articles 26 à 32. Ce sont les modifications apportées à la Loi sur les chambres de commerce, on y retrouve également les articles 46 à 49 qui modifiaient la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale ainsi que l'article 192 qui modifiait la Loi sur la protection des productions végétales.
Deux autres articles sont énumérés à la page 2. Ce sont les articles 270 et 271 qui sont des modifications conditionnelles. Nous demandons à ce qu'ils soient retirés parce que les conditions qui y étaient énoncées sont maintenant remplies.
Dans le cas de l'article 270, la modification était conditionnelle à l'entrée en vigueur de l'article. Cet article est maintenant en vigueur, tout comme pour l'article 271 où la modification était conditionnelle à la sanction du projet de loi C-20 et à l'entrée en vigueur de certains articles de ce projet. Ce projet de loi a été sanctionné le 11 mars 1999, et les articles pertinents sont entrés en vigueur le 18 mars 1999.
Pour ces deux modifications conditionnelles, nous suggérons de les retirer, mais il faudra d'une façon corrélative intégrer les modifications apportées dans le corps même du projet de loi. C'est l'objet des motions que nous vous avons distribuées. Nous les avons présentées comme motions mais ce sont des modifications qui se trouvent déjà dans le projet de loi, mais sous la forme de modifications conditionnelles. Nous suggérons de les insérer dans le corps même de la loi.
Ces motions modifieraient les articles 56, 57 et 58 portant sur la Loi sur la concurrence et l'alinéa 267(a) qui modifie la Loi sur les déclarations des personnes morale et des syndicats.
L'article 272.1 serait nouveau, ce serait une nouvelle modification conditionnelle qui se trouve également ajoutée par motion et l'explication de cet ajout provient du fait que le projet de loi C-67 a été déposé depuis le dépôt de nos propositions et renumérote l'alinéa 559(g) de la Loi sur les banques qu'on modifie déjà à l'article 18 des propositions. La modification conditionnelle remplacerait la mention de l'alinéa 668(g).
J'aimerais ajouter que quatre autres articles, qui ne se trouvent pas énoncés dans la lettre, devraient être retirés. Il s'agit des articles 262 et 263 qui modifiaient la Loi sur le transfert de l'impôt sur le revenu des entreprises d'utilité publique.
[Traduction]
La présidente: Madame Rodrigue, avez-vous une version écrite de cela? Vous pourriez peut-être nous la communiquer. Nous avons les autres en main. Peut-être pourrions-nous obtenir les nouvelles qui ne sont pas incluses dans cette lettre.
Mme Rodrigue: Je suis désolée. Je n'ai rien préparé, mais je pourrais mettre cela par écrit et vous le faire parvenir demain.
La présidente: Bien sûr.
[Français]
Mme Rodrigue: Ce sont les articles 262 et 263 qui modifient la Loi sur le transfert de l'impôt sur le revenu des entreprises d'utilité publique. Nous aimerions retirer ces deux articles parce que la loi est maintenant abrogée depuis le 31 mars 1999.
Les articles 268 et 269 sont également des modifications conditionnelles à l'entrée en vigueur de nos propositions avant l'entrée en vigueur d'un article de la Loi sur les armes à feu. Cet article est maintenant en vigueur depuis le 1er octobre 1998, ce qui rend les deux modifications conditionnelles inutiles. Nous proposons donc de les retirer à ce stade-ci. S'il n'y a pas de questions, je pourrais céder la parole à mon collègue, Vincent Kooiman, qui vous parlera de la partie II.
[Traduction]
La présidente: À ce stade, je pense qu'il serait bon de continuer avec M. Kooiman. Je trouve difficile de vous poser des questions lorsque je n'ai pas les nouvelles propositions devant moi.
Mme Rodrigue: Je suis désolée.
M. Vincent Kooiman, conseiller législatif, Section de la réglementation, ministère de la Justice: Madame la présidente, honorables sénateurs, les propositions d'amendement de la deuxième partie sont fort différentes de celles de la première partie. La première partie renferme des amendements à diverses lois -- des amendements au sens propre du terme. Ils ne sont pas censés être controversables et dans certains cas, ils ne sont peut-être même pas très importants, mais ils modifient la loi sur le fond. La deuxième partie, cependant, joue un rôle complètement différent. C'est la toute dernière étape du processus de correction des lois.
Cette dernière étape survient parce que la Loi de l'impôt sur le revenu a été révisée plusieurs années après l'ensemble des statuts révisés. Dans le cours du travail de révision, les références non seulement à d'autres dispositions à l'intérieur d'une même mesure sont corrigées ou mises à jour, mais également les références à d'autres lois comme, par exemple, une référence à la Loi sur la marine marchande dans la Loi sur la gestion des finances publiques. Nous avons dû passer en revue toutes les lois pour vérifier si les références en question étaient toujours bonnes, une vingtaine d'années s'étant écoulée entre les révisions. Des corrections ont été apportées au besoin, mais toutes les références à la Loi de l'impôt sur le revenu, qui n'avait pas été révisée en même temps que les autres lois, ont dû être laissées telles quelles. Autrement dit, toutes les références visaient la Loi de l'impôt sur le revenu d'avant la révision.
Le gouvernement a convenu avec les responsables de l'impôt sur le revenu que la Loi de l'impôt sur le revenu serait révisée ultérieurement et que les chiffres des dispositions de la Loi de l'impôt sur le revenu ne seraient pas changés. Dans la Loi de l'impôt sur le revenu, de nombreux articles sont sous-divisés gauchement en un certain nombre de paragraphes. Il a été convenu que leur numéro demeurerait le même.
Cependant, la Loi de l'impôt sur le revenu renferme des listes extrêmement longues de définitions qui faisaient l'objet de paragraphes. Dans toutes les autres lois, depuis la révision de 1952, un nouveau système est en vigueur. Dans chaque loi, les définitions sont en ordre alphabétique et dans la note en marge, on renvoie à l'expression dans l'autre langue. Résultat, toutes ces définitions auraient une référence différente. Au lieu de l'alinéa 10(2)c), on aurait uniquement le paragraphe 10(2). À l'intérieur du système, les dispositions seraient en ordre alphabétique.
Certains de ces cas figurent dans quelques articles de la partie II. La partie II renferme des références à la Loi de l'impôt sur le revenu dans d'autres lois.
Outre certains changements dans les numéros, il y a également des changements mineurs de terminologie. Il y a très peu de changements dans la version anglaise de la Loi de l'impôt sur le revenu. Nous avons essayé de la modifier aussi peu que possible car elle est déjà suffisamment compliquée.
Cependant, comme vous l'aurez appris en menant à bien d'autres activités législatives, le texte français de toutes les lois a été modifié dans de nombreux cas et, espérons-le, amélioré dans la foulée de la révision de 1985. Un certain nombre de termes techniques dans la version française de la Loi de l'impôt sur le revenu a dû être changés soit pour se conformer à des changements apportés à la suite des révisions détaillées concernant l'autre loi ou parce que l'on avait employé un terme impropre en français.
Par conséquent, il y a un certain nombre de changements à des dispositions d'autres lois qui renvoient à la Loi de l'impôt sur le revenu. Les termes utilisés se devaient de se conformer à la terminologie de la Loi de l'impôt sur le revenu.
Ma collègue Mme Andrée Dionne va maintenant reprendre.
[Français]
Mme Andrée Dionne, avocat-conseil, Section de la législation, ministère de la Justice: Je veux simplement ajouter quelque chose sur trois changements qui avaient été faits dans la Loi de l'impôt et qui ont des répercussions sur les autres lois fédérales. Il y avait plus de changements que cela, mais il y en a très peu qui avaient un impact sur les autres lois fédérales.
Parmi ceux-ci, il y avait l'expression «organismes de charité» qui avait a été remplacé par «organismes de bienfaisance». Alors il y a, sous une longue liste, l'article 265 sur les changements que cela implique et, ensuite, il y a «corporation» qui est devenu «société». À l'article 266, il y a aussi une longue liste ainsi que dans le corps du texte et, finalement, «exercice financier» qui était devenu «exercice» tout court, comme dans les autres lois fédérales d'ailleurs. Ce sont les derniers changements qui ont été faits.
Ces mêmes changements se retrouvent aussi dans le corps du texte, mais on ne pouvait pas faire la liste, qui est un peu plus complexe. Les changements au niveau de la terminologie constituent d'ailleurs une grande partie de la partie II.
[Traduction]
La présidente: Les définitions d'organismes de charité et d'organismes sans but lucratif ont changé également, pas seulement celles d'exercice financier.
Mme Dionne: On a opté pour «organismes de bienfaisance». Ce n'est qu'un changement terminologique.
[Français]
Le sénateur Beaudoin: J'aimerais soulever un point préalable. Pourquoi, lorsqu'un projet de loi, un article de loi ou une loi est déclarée inconstitutionnelle, continuez-vous à la laisser dans le Code criminel ou dans les lois fédérales?
[Traduction]
Pourquoi la disposition sur l'avortement, par exemple, qui a été déclarée anticonstitutionnelle en raison de la Charte des droits et libertés en 1982, figure-t-elle toujours dans les textes de loi? Si une disposition d'une loi est déclarée anticonstitutionnelle, elle devrait être supprimée. Selon la loi en vigueur, cette disposition, cette infraction ne devrait plus figurer dans le Code criminel. Ce n'est certainement pas parce qu'elle est controversée. Lorsque la Cour suprême rend une décision sur une loi, elle représente l'autorité suprême du pays. Pouvez-vous m'expliquer cela?
M. Macpherson: Sénateur Beaudoin, ce n'est pas à vous que j'expliquerai que lorsque la Cour suprême abroge une disposition, elle ne fait plus partie de la loi. Une fois qu'elle est abrogée, elle ne fait plus partie de la loi.
Vous parlez de dispositions législatives qui ont été abrogées par la Cour suprême mais qui n'ont pas été supprimées ou évacuées grâce à un processus comme le programme de correction des lois ou par le biais d'un projet de loi d'ensemble, dans le cas du Code criminel.
Le sénateur Beaudoin: Oui.
M. Macpherson: L'article 237 sur l'avortement se trouve dans le Code criminel. Vous estimez que cela ne reflète pas fidèlement la loi et vous voulez savoir pourquoi la ministre de la Justice n'a rien fait à ce sujet.
Je ne répondrai pas pour la ministre de la Justice, mais je vous dirai que les critères du programme de correction des lois autorisent l'abrogation de mesures législatives caduques. Dans cette trousse en particulier, à la dernière page des propositions, nous abrogeons d'anciennes mesures comme la Loi sur le programme d'encouragement du secteur pétrolier. Dans la perspective d'un Albertain, cette loi était sans doute caduque dès son adoption. Nous n'avions pas encore pris les dispositions pour la retirer des textes de loi jusqu'à maintenant. La même chose vaut pour la Loi sur le programme d'isolation thermique des résidences canadiennes et la Loi sur le programme de stimulation de l'exploration minière du Canada. Ces propositions nous ont été présentées aux fins du programme de correction des lois par divers ministères et agences du gouvernement.
Le sénateur Beaudoin: Que veut dire le sigle MSLA?
M. Macpherson: Miscellaneous Statute Law Amendment.
Le sénateur Beaudoin: Il figure uniquement dans une colonne en anglais. Avez-vous ce document ici? On dit que la proposition devrait être amendée. En français, on peut lire:
[Français]
[...] que les propositions soient modifiées.
Mme Rodrigue: Le document à ce stade-ci contient que des propositions. Ce n'est que lorsque nous les déposerons comme loi que cela deviendra la loi corrective. Le titre de ce projet de loi sera, en français: «Les propositions de 1998 présentées en vue d'une loi corrective.»
[Traduction]
Le sénateur Beaudoin: Dois-je comprendre que ces dispositions sont encore dans les textes de loi parce qu'elles n'ont pas été expressément abrogées? Est-ce la raison?
M. Macpherson: C'est exact.
Le sénateur Beaudoin: J'ai évoqué la disposition sur l'avortement car c'est l'exemple qui m'est venu à l'esprit. Ce pourrait être une loi sur la liberté d'expression ou n'importe quoi d'autre. Étant donné que la Cour suprême a rendu quelque 360 décisions, nous avons le choix. De nombreuses dispositions ont été déclarées invalides, mais elles sont encore là. C'est plutôt étrange. Elles demeurent dans les textes de loi pendant 10 ou 20 ans ou même un siècle.
M. Macpherson: La ministre de la Justice peut accueillir une proposition de votre part en vue d'abroger certaines de ces dispositions aux termes du programme de correction des lois ou d'une proposition en vue d'une loi corrective. La disposition en question pourrait être abrogée dans la mesure où la proposition n'est pas controversable et que son abrogation puisse se faire sans que se tienne un débat en bonne et due forme à la Chambre des communes ou au Sénat.
La procédure du programme de correction des lois est extraordinaire en ce sens qu'elle se fonde sur une étude préliminaire en comité. Toute proposition acceptée par les comités prend la forme d'un projet de loi. Elle est présentée en tant que projet de loi, lus à trois reprises dans chaque Chambre et adoptée sans débat.
Si j'avais reçu de votre part une proposition visant à abroger l'article 237 du Code criminel par le biais du programme de correction des lois, il m'aurait été très difficile de dire que cette proposition respecte les critères du programme, nonobstant le fait que cette disposition a effectivement été abrogée par la Cour suprême.
Le sénateur Beaudoin: Autrement dit, vous estimez qu'elle est toujours controversable?
M. Macpherson: L'abrogation de l'article 237 du Code criminel est une idée controversable qui, à mon avis, devrait être débattue au Parlement. L'idée que la disposition est caduque n'est peut-être pas controversée. Cependant, par quoi pourrions-nous la remplacer? Cette question devrait-elle être débattue au Parlement ou devrait-on passer par le programme de correction des lois afin que l'abrogation puisse prendre effet immédiatement?
La Cour suprême a également abrogé une autre disposition du Code criminel, l'article 231, si je ne m'abuse, au sujet de la diffusion de fausse information. Cet article avait été invoqué dans le cadre de la poursuite de M. Zundel. Bien que la Cour suprême ait déclaré que cet article ne faisait pas partie de la loi du Canada et qu'il était anticonstitutionnel, il se peut qu'une proposition visant à le retire du Code criminel soit considérée trop controversée pour que cela se fasse par le biais du programme de correction des lois.
Un autre exemple est l'article sur le meurtre imputé qui a été abrogé dans l'affaire Vaillancourt. Comment procéder pour abroger des dispositions relatives au meurtre? Que faudrait-il abroger? Chose certaine, il s'agit d'une question controversée.
Je pense que le programme de correction des lois n'est peut-être va le véhicule approprié pour des questions qui semblent controversables parce que la Cour suprême a abrogé une mesure législative adoptée par le Parlement. Une autre voie, comme un amendement au Code criminel ou un projet de loi omnibus, pourrait s'avérer plus appropriée. Chose certaine, nous sommes disposés à examiner toutes les propositions qui nous sont soumises.
Le sénateur Beaudoin: Et la peine capitale? Elle a été abolie en 1976. Je ne prétends pas qu'elle soit toujours dans les textes de loi.
M. Macpherson: Elle a été récemment abolie par les tribunaux, même en droit militaire, mais je doute que cette disposition ait déjà été abrogée.
Le sénateur Beaudoin: Elle existe toujours?
M. Macpherson: Je n'en suis pas sûr. Elle ne figure pas dans le Code criminel, mais il se peut qu'elle se trouve encore dans le Code de service du ministère de la Défense. Il se peut que se soit toujours là même si la disposition est à toutes fins utiles abrogée.
Le sénateur Beaudoin: Je ne comprends pas votre raisonnement. Vous dites que si la disposition est controversée, on n'y touchera pas. Comment cela peut-il être controversé? Si la peine capitale est abolie, elle est abolie.
M. Macpherson: Le ministre Lang a évoqué cela dans son allocution lorsqu'il a dit que si une partie s'oppose à l'abrogation, la disposition devient controversable. J'imagine qu'il y aurait une partie qui s'opposerait à l'abrogation de la peine capitale.
Le sénateur Beaudoin: Bien sûr, je le sais.
M. Macpherson: Dans ce cas, une telle proposition ne satisferait pas aux critères du programme de correction des lois. On pourrait envisager de proposer un amendement au Code criminel, qui ferait l'objet d'un débat en bonne et due forme au Parlement.
Le sénateur Beaudoin: Oui, mais d'après notre système, si la Cour suprême affirme que c'est illégal, alors c'est illégal. C'est anticonstitutionnel.
La présidente: M. Macpherson nous a donné la réponse. Aux termes de cette directive particulière, si une partie décide qu'une question est controversable, elle est trop controversable pour être assujettie à cette procédure.
Le sénateur Beaudoin: Cela n'a aucun sens. Si la décision de la Cour suprême ne fait pas votre affaire, vous avez la possibilité de demander au Parlement de légiférer de nouveau. Vous perdriez de nouveau, mais il n'y a pas de fin à cela. C'est controversable parce que quelqu'un dit que c'est controversable.
Le sénateur Pearson: Je crois comprendre que le témoin a dit que c'est uniquement aux fins de ce processus en particulier que cela n'aurait pu être envisagé. Vous avez soulevé une question absolument fascinante. Un étudiant faisant sa maîtrise en droit pourrait en faire l'objet de sa thèse et passer au peigne fin le Code criminel pour voir combien de lois annulées par la Cour suprême sont toujours dans nos textes de loi. Et comme vous le savez si vous avez suivi certains de nos débats au Sénat, la question se pose toujours de savoir qui fait la loi au pays: la Cour suprême du Canada ou le Parlement? Nous n'allons pas ajouter cela à votre fardeau, mais la question est fascinante. Je voudrais bien connaître la réponse.
Le sénateur Beaudoin: Je conclus que c'est toujours un mystère.
La présidente: Aujourd'hui, nous parlons de du processus accéléré.
Le sénateur Pearson: À mon avis, c'est un processus intéressant et rigoureux. Je comprends qu'il faut prévoir, dans les critères, que la disposition ne doit pas être controversable pour pouvoir être adoptée le plus rapidement possible. Les témoins vont aussi nous en citer quelques-unes qui risquent d'être controversables. Quant à l'autre question, je la trouve extrêmement intéressante.
La présidente: Il serait intéressant de voir une liste. J'imagine quelle serait plutôt longue.
Le sénateur Pearson: Il y a la Loi sur le tabagisme, que nous avons dû modifier. Y a-t-il un amendement dans la trousse?
J'apporte une précision. Lorsque nous modifions une loi parce qu'un article a été radié, nous supprimons la loi qui existe et nous la remplaçons. En l'occurrence, nous discutons de problèmes qui ont fait surface pour une raison ou une autre au fil des ans mais que personne n'a relevés au moment de l'étude des projets de loi.
La présidente: Oui, ou peut-être d'autres lois qui renvoient à la loi originale.
Le sénateur Pearson: Je suppose que d'habitude, la loi stipule: «La présente loi vise à modifier la loi X Y ou Z et d'autres lois.» Tout cela est fait. Ce qu'on nous soumet aujourd'hui, c'est ce qui n'a pas encore été fait; est-ce exact?
M. Macpherson: Ce sont les erreurs. Le titre long du projet de loi est, en partie, Propositions visant à corriger des anomalies, contradictions ou erreurs relevées dans les Lois du Canada et à y apporter d'autres modifications mineures et non controversables. Je suis désolé de décevoir le comité, mais des hautes sphères d'où le sénateur Beaudoin a commencé, nous allons tomber dans les fautes d'orthographe, les incompatibilités entre la version anglaise et française et les références croisées erronées. Il s'agit d'amendements de nature administrative que l'on veut expédier. Seul un étudiant en droit des plus méticuleux s'intéresserait aux amendements présentés en vue d'une loi corrective sous sa forme actuelle. Le sénateur Beaudoin pourra peut-être y insuffler une nouvelle vie aux fins d'un exercice futur.
Le sénateur Pearson: Ils sont extrêmement importants car on pourrait les invoquer. Manifestement, c'est un peu comme l'examen de la réglementation qu'effectue le Parlement.
Le sénateur Beaudoin: Oui.
Le sénateur Pearson: Cela n'est pas laissé uniquement au ministère; c'est une responsabilité qui nous appartient.
Le sénateur Beaudoin: Autrement dit, si un crime est passible de cinq ans d'emprisonnement en anglais et de deux en français, c'est ce genre d'erreur que l'on corrige.
Le sénateur Pearson: J'ose espérer qu'une erreur aussi grossière aurait été relevée avant.
Le sénateur Beaudoin: Si elle ne l'a pas été, je suppose que le tribunal choisirait la moindre des deux peines.
La présidente: Dans la lettre qu'il nous a envoyée, M. Macpherson signale trois mesures susceptibles de susciter des préoccupations. Il s'agit de Loi sur le droit d'auteur, la Loi sur les immeubles fédéraux et la Loi sur l'Office national de l'énergie.
Je propose d'accueillir maintenant M. Michael Richard, avocat général principal, Section du droit immobilier. Madame Dionne, monsieur Kooiman, vous pouvez vous retirer maintenant.
[Français]
Mme Rodrigue: On m'a indiqué qu'au lieu de mentionner que les articles 29 à 32 étaient retirés, j'ai mentionné les articles 26 à 32. J'aimerais apporter cette correction. Il s'agit bien des articles 29 à 32.
[Traduction]
La présidente: Merci d'avoir été si précis.
Monsieur Richard, voulez-vous vous joindre à nous, je vous prie?
M. Michael Richard, avocat général principal, Section du droit immobilier, ministère de la Justice: Si cela vous convient, je parlerai des dispositions précises de la Loi sur les immeubles fédéraux qui seront touchées par les propositions d'amendement. Je vais essayer de vous expliquer pourquoi ces amendements sont requis et ensuite répondre à vos questions.
Il est proposé de modifier l'alinéa 16(1)j) de la Loi sur les immeubles fédéraux au moyen du paragraphe 108(1) d'une loi corrective.
Le sénateur Bryden: Pouvez-vous nous dire à partir de quel document vous travaillez et où nous en sommes dans cette liste?
M. Richard: J'en suis à l'article 108 du projet de loi proposé.
Le sénateur Bryden: À quel page?
M. Richard: C'est à la page 36a. L'amendement proposé vise à faire deux choses. Premièrement, il ajoute l'expression «d'aménagement d'équipements collectifs» à cette disposition. Cela est nécessaire essentiellement parce que la formulation «à des fins de travaux routiers, d'aménagement d'équipements collectifs, de parcs ou à d'autres fins» est employée ailleurs dans la loi, mais par inadvertance, on n'a pas inclus «d'équipements collectifs» lorsque la mesure a été adoptée à l'origine. Deuxièmement, l'amendement supprime la mention selon laquelle le gouverneur en conseil peut révoquer une affectation à des fins de travaux routiers. Je devrais peut-être expliquer pourquoi une telle disposition figure dans la Loi sur les immeubles fédéraux.
La présidente: Où cela se trouve-t-il?
M. Richard: À l'article 108. Comme vous pourrez le lire dans la note explicative, le libellé actuel de l'alinéa 16(1)j) de la Loi sur les immeubles fédéraux stipule:
effectuer ou autoriser l'affectation, à perpétuité ou pour une durée déterminée étant que l'autorisation ou l'affection ne sont pas annulées [...]
Il est proposé de supprimer ces mots.
Le sénateur Bryden: Où cela se trouve-t-il?
M. Richard: À la page 36a. Lisez l'explication concernant l'article 108. On y donne le libellé actuel de la loi qui renferme les termes «effectuer ou autoriser l'affection, à perpétuité ou pour une durée déterminée et tant que l'autorisation ou l'affection ne sont pas annulées».
La disposition de la Loi sur les immeubles fédéraux qui autorise l'affectation de terrains à des fins d'intérêt public, comme le réseau routier ou les aménagements collectifs, a été utilisée comme un autre moyen pour le gouvernement fédéral de transférer des immeubles. Avant la Loi sur les immeubles fédéraux, nous n'avions aucun moyen de recourir à la législation provinciale, par exemple pour faire en sorte d'affecter et, en fait, de céder à une province ou à une municipalité des terrains devant être utilisés à des fins d'intérêt public. La plupart des provinces ont des lois qui autorisent les propriétaires fonciers, en apposant leur signature à un plan de lotissement ou un plan d'arpentage, à affecter les terrains figurant sur ces plans à des fins d'intérêt public comme des travaux routiers, des aménagements collectifs, un parc ou autres fins d'intérêt public.
Le gouvernement fédéral voulait se doter de la même capacité que le secteur privé de se servir des plans d'arpentage pour transférer ses titres de propriété aux provinces ou municipalités. Lorsque la Couronne fédérale subdivise une propriété en lotissements qu'elle souhaite vendre, il est avantageux d'avoir un plan qui transfère les titres en ce qui a trait aux routes et aux aménagements collectifs devant desservir ces parcelles de terrain. Par conséquent, nous avons inclus dans la Loi sur les immeubles fédéraux une disposition qui permet cela. Toutefois, parce que nous envisagions que cela se ferait par voie de décret, nous avons inséré une disposition précisant que l'affectation de ces terres à des fins d'intérêt public serait valable tant et aussi longtemps que l'affectation du gouverneur en conseil ne serait pas annulée. Par la suite, nous avons constaté que cette disposition causait des problèmes.
En Colombie-Britannique, la loi régissant les titres fonciers stipule que si l'intention est d'utiliser un plan d'arpentage pour céder des terrains aux autorités municipales aux fins de travaux routiers, il faut que le transfert soit définitif. Il ne peut être assorti d'aucune condition. En optant pour cette formulation, sans le vouloir, nous nous sommes privés du recours à certaines des dispositions particulières de la loi provinciale auxquelles nous voulions avoir recours.
Si l'on craint, par exemple, qu'une province ou une municipalité ne respecte pas les exigences du gouvernement fédéral concernant le transfert de terrains à des fins de travaux routiers ou d'aménagements collectifs, il y a d'autres moyens juridiques d'y arriver. Nous pourrions rédiger un acte scellé précisant des conditions interdisant à la province ou à la municipalité d'utiliser les terres en question à l'encontre de notre intention.
Il s'agit d'une disposition plutôt technique. Deux grandes raisons justifient les amendements. Premièrement, l'expression *aménagements collectifs+ avait été oubliée dans la catégorie des fins d'intérêt public. Deuxièmement, nous voulions supprimer la disposition donnant au gouverneur en conseil le pouvoir d'annuler l'affectation, ce qui aurait pour résultat malencontreux de laisser les terres entre les mains du Canada.
En outre, nous voulions traiter du paragraphe 16(2) de la partie de la Loi sur les immeubles fédéraux portant sur la prise de règlement et de toute une série de pouvoirs de réglementation. Au moment de la promulgation de la loi, nous n'avions pas prévu de pouvoirs de prise de décision autorisant un ministre, par exemple, à affecter des terres à des fins d'intérêt public. Sous sa forme actuelle, la Loi sur les immeubles fédéraux exige un décret pour autoriser une telle affectation. La loi existe depuis environ huit ans et il appert qu'il serait souhaitable d'avoir un pouvoir de réglementation autorisant la prise d'un règlement permettant aux ministres eux-mêmes, plutôt qu'au Cabinet, d'affecter des terres aux fins de travaux routiers ou d'aménagements collectifs. Le paragraphe 108(2) des Propositions présentées en vue d'une loi corrective permettrait d'apporter cet amendement. Le projet d'alinéa 108(2)l) se lit comme suit:
régir l'affectation, à perpétuité ou pour une durée déterminée, d'un immeuble fédéral à des fins de travaux routiers ou d'aménagement d'équipements collectifs.
En l'occurrence, on estime que la capacité d'autoriser l'affectation serait limitée aux travaux routiers ou d'aménagement d'équipements collectifs. Les ministres ne seraient pas autorisés à affecter des terres aux fins d'aménagement de parcs ou à d'autres fins d'intérêt public. Il s'agit d'une nouvelle disposition.
Le paragraphe 108(3) est une disposition qui autorise le ministre à autoriser un autre ministre. Généralement, c'est le ministre de qui relève la propriété qui autoriserait, par exemple, le ministre des Travaux publics et Services gouvernementaux à agir en son nom pour conclure une transaction visant à aliéner certains immeubles fédéraux. Le paragraphe 16(3) de la Loi sur les immeubles fédéraux stipule qu'un ministre peut en autoriser un autre à exercer en son nom ses pouvoirs à l'égard de toute opération. Il n'y est pas question d'une catégorie d'opérations. Cette expression est utilisée ailleurs dans la Loi sur les immeubles fédéraux. Cela a causé un problème technique étant donné que l'expression *une catégorie d'opérations+ est employée ailleurs dans la mesure.
Cette disposition a été interprétée comme n'autorisant pas un ministre à autoriser le ministre des Travaux publics, à s'occuper d'une catégorie d'opérations pour ce ministre. Ainsi, la ministre du Patrimoine pourrait vouloir autoriser le ministre de Travaux publics et Services gouvernementaux à aliéner une propriété foncière d'une valeur maximale de 100 000 $ relevant de son portefeuille. Ce serait une façon simple de procéder sur le plan administratif. Cependant, on ne peut procéder ainsi en raison du libellé actuel. Résultat, chaque fois qu'un ministre veut autoriser un autre ministre à exercer ses pouvoirs en son nom aux termes de la Loi sur les immeubles fédéraux, il doit préciser le détail de l'opération. Autrement dit, l'article actuel a créé un fardeau administratif.
Le sénateur Pearson: Est-ce une simple rationalisation?
M. Richard: Oui.
Le sénateur Pearson: Je suis tout à fait en faveur de cela.
La présidente: Jusqu'à un certain point.
Le sénateur Pearson: Oui, je devrais nuancer mes propos.
La présidente: Dans quelle mesure est-il fastidieux pour les ministres de fournir le détail des opérations qu'ils cèdent à des collègues?
M. Richard: C'est assez fastidieux. Le problème, c'est qu'à chaque fois qu'ils sont engagés dans une opération, ils doivent produire un autre document. Le but visé était de permettre aux ministres de déléguer de vastes pouvoirs à d'autres ministres relativement à une catégorie d'opérations. En fait, nous pensions avoir réussi à le faire avec le libellé actuel, mais ce n'est pas le cas. Ce libellé a causé un surcroît de travail pour les fonctionnaires et les ministres qui doivent signer ces documents.
La présidente: Si j'ai bien compris, ce nouveau libellé réussirait à concrétiser l'intention du libellé original?
M. Richard: C'est exact.
Le sénateur Beaudoin: Parfois, je constate qu'on ne modifie que le français ou l'anglais. En l'occurrence, à première vue, le libellé semble très différent. Je vais vous donner un exemple. À la page 42a, à l'alinéa 44b), le français stipule:
[Français]
b) conférer au ministre ou à son délégué le pouvoir [...]
[Traduction]
Ensuite, il y a six points, et la version française semble quelque peu différente de la version anglaise. Est-ce exact?
[Français]
Mme Rodrigue: C'est un des articles que nous retirons.
Le sénateur Beaudoin: Vous le retirez?
Mme Rodrigue: Oui. L'article 123 qui modifie l'article 44 de la version française de la Loi sur la gestion des finances publiques est retiré parce que le projet de loi C-71, la Loi de l'exécution du budget, modifie cet article. Nous l'avons retiré et le projet de loi C-71 a été déposé après le dépôt de nos propositions.
Le sénateur Beaudoin: Mais il n'est pas retiré parce qu'il a l'air un peu drôle, non?
[Traduction]
La présidente: Cela figure sur notre liste des articles qui ont été retirés. Voilà qui règle le problème.
Monsieur Richard, veuillez poursuivre avec le prochain article.
M. Richard: Il s'agit de l'article 109 des Propositions en vue d'une loi corrective. On propose d'ajouter un nouveau paragraphe (5.1) à l'article 18 de la Loi sur les immeubles fédéraux. Comme l'indique la note explicative, l'amendement proposé établit que le ministre qui est convaincu qu'il a la gestion d'un immeuble fédéral est réputé en avoir la gestion. Il sera ainsi plus simple de déterminer quel ministre a la gestion de l'immeuble. Qui plus est, les droits de propriété de ceux qui acquièrent des immeubles du gouvernement fédéral sont protégés car c'est le ministre signataire du document qui sera réputé avoir la gestion de l'immeuble fédéral.
Je vais vous donner quelques explications concernant le concept de la gestion pour que vous puissiez mieux comprendre pourquoi cet amendement est proposé.
Le concept de la propriété est quelque peu différent pour le gouvernement fédéral par rapport au secteur privé. Sa Majesté du chef du Canada est propriétaire de ce que nous appelons les immeubles fédéraux. Les ministres individuels ont ce que nous appelons la gestion des immeubles. Ils n'ont pas de titre à l'égard de ces propriétés. Ils assument une responsabilité administrative en ce qui concerne les immeubles fédéraux.
La Loi sur les immeubles fédéraux crée un régime qui confère aux ministres et à leurs fonctionnaires de vastes pouvoirs concernant les terrains qu'ils administrent dans le cadre du programme. Le concept de la gestion est présent dans toute la loi. Le ministre assume l'administration des immeubles fédéraux.
Supposons que le ministre des Transports assume l'administration des aéroports. Si le gouvernement fédéral souhaite aliéner des terrains aéroportuaires, le ministre des Transports, qui doit assumer la gestion de ces terrains, doit signer l'acte ou le document de transfert, en plus d'un représentant du ministre de la Justice.
Ce cadre législatif fait qu'il est très important de savoir quel ministre assume légalement le contrôle et la gestion de la propriété car le terme gestion est défini dans la loi.
Ce concept est très différent de ce qui existait avant l'adoption de la Loi sur les immeubles fédéraux alors que la plupart des aliénations et des transactions mettant en cause des immeubles fédéraux étaient autorisées par le cabinet par voix de décret. Au terme de la Loi sur les immeubles fédéraux, on a jugé qu'il ne serait pas nécessaire que le cabinet soit tenu de donner son autorisation concernant des aliénations de routine ainsi que des acquisitions de propriétés au nom de la Couronne. Ce pouvoir est accordé aux ministres en vertu de la réglementation.
Cela a créer un problème. Dans le passé, le système de dossiers du gouvernement était moins rigoureux qu'à l'heure actuelle. Des terres ont été acquises il y a des décennies par certains ministères à l'intention d'un ministère qui n'existe plus. Des ministères ont été amalgamés, séparés et fusionnés. À l'heure actuelle, il est parfois très difficile de savoir, après consultation des dossiers gouvernementaux, quel ministre a la gestion d'un immeuble fédéral. Le but de cet amendement est essentiellement de simplifier la recherche que doivent mener les ministères, de même que le ministère de la Justice, pour déterminer quel ministre a le contrôle ou la gestion des immeubles fédéraux.
La présidente: Si j'ai bien compris, si un immeuble relevait de la gestion du ministre des Affaires indiennes et du Nord dans les années 70, si, à ce stade-ci, le ministre titulaire estimait que cela relevait de sa responsabilité, il détiendrait, dans les faits, un pouvoir légal?
M. Richard: Compte tenu des récents changements apportés à la structure des ministères, ce genre de cas ne pose pas de problèmes. La difficulté tient au fait qu'une bonne partie de nos terrains ont été acquis il y a un siècle. Il est très difficile de déterminer à partir des dossiers quel ministre a fait l'acquisition de la propriété aux fins de son ministère.
Lorsque les lois d'organisation des ministères ont été modifiées récemment pour réorganiser les ministères, les changements en question ont pris en compte des dossiers comme celui de la gestion des immeubles fédéraux. Le problème a principalement trait aux propriétés que la Couronne a acquises il y a de nombreuses décennies car il est difficile de suivre la filière depuis l'acquisition initiale jusqu'à aujourd'hui pour déterminer quel ministre est véritablement celui qui en assume la gestion.
L'idée était de permettre aux ministres, après avoir fait des recherches raisonnables, d'être convaincus que les immeubles en question relevaient de leur portefeuille et qu'ils en avaient vraiment la gestion.
L'un des résultats importants de cette disposition est le suivant. À l'article 109, le projet d'un nouveau paragraphe (5.1) précise que lorsqu'un ministre a signé un acte de transfert -- l'un des instruments mentionnés dans le paragraphe -- cela constitue une preuve concluante qu'il a la gestion de la propriété. En fait, cela protège les droits de propriété de ceux qui acquièrent des immeubles du gouvernement fédéral.
Nous ne voulons pas compromettre le titre au cas où le mauvais ministre signerait un acte ou un transfert. Tant au ministère en question qu'au ministère de la Justice, on déploie tous les efforts possibles pour s'assurer que c'est le bon ministre qui signe le document. Cependant, advenant que ce n'est pas lui qui le signe, nous estimons que nous ne devrions pas porter préjudice à une tierce partie qui aurait acheté la propriété de la Couronne fédérale.
La présidente: Y a-t-il des questions?
Je crois que vous vous êtes fort bien acquitté de votre tâche, monsieur.
M. Richard: Je vous remercie de votre attention.
La présidente: Le prochain est M. Jeff Richstone. Monsieur Richstone, veuillez préciser à quelles pages il faut se reporter.
M. Jeff Richstone, avocat-conseil (Patrimoine canadien), ministère de la Justice: Je vous renvoie aux pages 25 et 25a des propositions du ministre de la Justice.
Honorables sénateurs, j'ai à coeur le mot utilisé par M. Macpherson, qui a dit que le programme était «simple». Quand il est question de droit d'auteur -- je m'adresse particulièrement à la présidence, car j'ai eu l'occasion de lui parler de droit d'auteur en rapport avec un autre projet de loi --, il n'y a rien de simple. Plus le comité examinait la question, plus cela se compliquait. J'espère que cette mise en garde vous convaincra de ne pas trop creuser la question. Nous verrons jusqu'où nous irons.
La première disposition dont il est question est l'article 71 qui concerne la dispense prévue pour la gestion et l'entretien de collections d'archives, de bibliothèques et de musées. Cette dispense a été incluse dans la Loi sur le droit d'auteur grâce au projet de loi C-32 adopté en 1997. Les premières lignes décrivaient en règle générale le genre d'activités qui ne violait pas le droit d'auteur dans les bibliothèques, les services d'archives et les musées.
Le problème ici, c'est qu'il y a un manque de concordance entre la version anglaise et la version française de la loi. La version anglaise comporte en effet un renvoi qui ne figure pas dans la version française. L'amendement de l'article 71 retrancherait de l'anglais les mots «in accordance with the regulations made under subsection (4)».
La présidente: Où en sommes nous?
M. Richstone: Nous sommes à la page 25a. À l'article 71, dans les subtilités, il est dit:
The relevant portion of subsection 30.1(1) reads as follows:
[...] in accordance with the regulations made under subsection (4) [...]
Ce renvoi ne figure pas dans la version française. Il y a donc manque de concordance.
Nous soutenons que, pour ce qui est de l'esprit de la loi et de sa structure globale, la version française est préférable à l'anglaise pour plusieurs raisons. Tout d'abord, il faut souligner que l'expression «in accordance with the regulations made» est ambiguë. Elle ne précise pas si des règlements ont été pris ou non. On peut interpréter cette expression comme signifiant qu'il faut prendre des règlements ou que, si des règlements ont été pris, il faut le faire en conformité avec ceux-ci.
Dans la version française, on a préféré ne pas insérer cette expression parce que, selon moi, l'esprit du législateur était strictement de permettre la prise de pareils règlements, de prévoir le pouvoir de réglementation. Donc, le paragraphe (4) donne seulement l'autorisation de prendre des règlements. Le gouverneur en conseil peut prendre des règlements concernant la procédure à suivre pour faire des reproductions.
Le seul pouvoir de réglementation dont il est question ici ne concerne pas le fond. Il vise uniquement la procédure. S'il y a des formalités à suivre, on peut prendre des règlements. C'était l'esprit de la loi. Nous avons accordé une dispense aux bibliothèques, aux musées et aux services d'archives qui y tenaient vraiment pour pouvoir maintenir et gérer leurs collections. S'il fallait vraiment prévoir des formalités à suivre, elles seraient décrites dans le cadre d'un pouvoir de réglementation facultatif. C'est la même chose dans la version française.
[Français]
Le gouverneur général peut par règlement [...]
[Traduction]
Rien ne l'oblige à prendre des règlements. J'affirme que le législateur souhaitait visiblement être permissif parce qu'il y a une nette différence entre le libellé du paragraphe (4) et ces mots du paragraphe 30.1(1) de la version anglaise et les autres dispositions de la loi, là où il est clair qu'on veut rendre le pouvoir obligatoire. Il y a de nombreux articles comme celui-là. Je n'en soulignerai qu'un parce qu'il est représentatif des dispositions traitant des bibliothèques, des services d'archives et des musées.
Dans la Loi sur le droit d'auteur, le paragraphe 30.1(1) est précédé du titre «Bibliothèques, musées ou services d'archives». S'il y a une autre disposition dans la série de dispenses traitant des bibliothèques, des services d'archives et des musées qui rend nettement le pouvoir de réglementation obligatoire plutôt que facultatif, c'est bien le paragraphe 30.3(1). Il va dans le même sens, si vous préférez, que les dispenses accordées aux bibliothèques, aux services d'archives et aux musées. Je le souligne parce qu'il représente l'exemple le plus pertinent et qu'il y a plusieurs dispositions du même genre.
Il existe un autre article prévoyant des cas où il n'y a pas violation du droit d'auteur. On peut lire, à l'alinéa 30.3(1)c) de la Loi sur le droit d'auteur, qu'un établissement d'enseignement, une bibliothèque, un service d'archives ou un musée ne viole pas le droit d'auteur s'il affiche l'avertissement réglementaire selon les modalités réglementaires.
Voilà qui prouve clairement que le législateur ne voulait pas de cette dispense. Elle n'est accordée que si l'on affiche un avertissement de la manière prévue et à l'endroit indiqué. Bien sûr, à la fin de cet article, le paragraphe 30.3(5) prévoit un pouvoir de réglementation. Il dispose que le gouverneur en conseil peut, aux fins de l'alinéa 30.3(1)c), prendre un règlement.
Il existe d'autres cas; toutefois, j'ai attiré l'attention du comité sur celui-là parce qu'il concerne clairement la même série de dispenses que celles qui sont prévues pour les bibliothèques, les services d'archives et les musées, tant en anglais qu'en français. Vous pouvez peut-être vous reporter à l'alinéa 30.3(1)c) de la version anglaise, qui est très clair.
[Français]
L'avertissement réglementaire a été affiché selon les modalités réglementaires.
[Traduction]
Cette disposition prévoit très clairement, tant en anglais qu'en français, que l'avertissement est obligatoire.
L'article auquel il faut que le comité accorde son attention ne comporte pas ce genre d'indices de l'esprit de la loi. Une des raisons principales pour lesquelles j'en suis convaincu, c'est que lorsqu'un règlement est obligatoire, le Parlement l'affirme. Les comités qui ont examiné le projet de loi en étaient bien conscients, car on le leur avait fait remarquer.
Si vous examinez l'article 30.1 en entier, vous constaterez qu'après le mot «collection» à la ligne 19, en anglais, et après le mot «d'archives», en français, il y a sept alinéas. On prévoit sept cas différents où les bibliothèques, les services d'archives et les musées peuvent faire des reproductions, y compris notamment si l'original est un document rare ou non publié, à des fins internes de catalogage et de tenue de dossiers, à des fins d'assurances et, au besoin, pour faire de la restauration. Toutes ces conditions sont disjonctives. Ce sont des choses précises que les bibliothèques, les services d'archives et les musées peuvent faire en termes de reproduction de leurs propres collections.
Si vous interprétez le pouvoir de réglementation comme étant obligatoire, vous aboutirez à mon avis à une absurdité. Que signifierait-il? Faudrait-il prendre un règlement distinct pour chacun de ces cas? Voyez la présence du mot «or» à la fin du sixième alinéa, en anglais. Il est disjonctif. Si vous interprétez cela comme une obligation, si vous prenez un règlement dans l'un des cas, cela signifie-t-il que les autres alinéas ne pourraient être invoqués par les musées, les services d'archives et les bibliothèques en l'absence d'un règlement? Cela entraînerait à tout le moins une anomalie, voire une absurdité.
Il me semble qu'en termes à la fois d'esprit, puisqu'il y a de nombreux cas où le règlement est clairement exigé, et de structure globale de la loi ou de l'article, interpréter le pouvoir de réglementation comme étant obligatoire entraînerait une anomalie ou une absurdité, parce que vous ne pourriez pas le saisir.
Le pouvoir de réglementation, je le souligne, est strictement procédural. Il n'affecte pas les droits. Les droits qui sont affectés l'ont été par le Parlement dans l'article comme tel. Il s'agit purement d'une disposition procédurale.
Compte tenu de ce qui précède et étant donné l'ambiguïté au mieux des mots utilisés dans l'article de la version anglaise, dans l'intérêt de la clarté et en vue d'aider les bibliothèques, les services d'archives et les musées, il a été proposé que ces mots soient retranchés de la version anglaise.
La présidente: S'il n'y a pas de question, nous pouvons peut-être passer à l'article 72.1 du projet de loi. L'ajout des mots *at the time the work is deposited+ me préoccupe. Le propose-t-on pour faire en sorte que nul ne puisse après coup empêcher la reproduction?
M. Richstone: Oui, c'est bien la disposition. Dans ce cas-ci, également, il y a un manque de concordance entre l'anglais et le français.
À la page 25a, vous verrez que la version française dit: «au moment où il déposait l'oeuvre». Nous ne proposons pas un ajout aux deux versions. Ces mots étaient déjà là dans la version française. Par contre, ils ne figurent pas dans la version anglaise. Il est proposé de les ajouter. C'est un cas où des mots figurent dans une version, mais pas dans l'autre. On peut s'interroger sur la raison de cette absence. Si l'on examine la façon dont l'article est agencé, il est clair que les mots devraient être là.
Je commencerai au début de l'article 30.21. Le comité pourra plus facilement comprendre la raison d'être de cette disposition. Un comité parlementaire de l'autre endroit a inséré cet article, à l'étape de la deuxième lecture. En effet, cette disposition n'est pas la même que celle qui s'y trouvait à la première lecture. Elle a été introduite à l'étape de la deuxième lecture parce que des membres de service d'archives avaient exprimé plusieurs préoccupations. Des historiens et des généalogistes souhaitaient pouvoir reproduire des lettres de parents ou de membres de la famille, et ils étaient incapables d'obtenir la permission. Souvent, les parties en cause étaient décédées, mais les lettres ou les livres ne faisaient pas partie du domaine public. Il était difficile d'obtenir les autorisations, et on souhaitait faire sa propre généalogie. Ils souhaitaient faire leur propre arbre généalogique ou dresser ceux de Canadiens. Par conséquent, le comité de l'autre endroit a inséré cette disposition.
Pour bien comprendre la raison d'être de cet amendement, le paragraphe (1) de l'article 30.21 établit la dispense. Il exempte les services d'archives et uniquement eux de sorte qu'ils peuvent reproduire en conformité avec le paragraphe (3) une oeuvre inédite qui est déposée après l'entrée en vigueur de cet article. Il est donc question de dépôt dans un service d'archives, et cette disposition se veut une réponse aux préoccupations. C'est ainsi que commence le paragraphe 30.21(1).
Le paragraphe (2) dispose que, lorsqu'une personne dépose une oeuvre au service d'archives, il faut que celui-ci l'avertisse que son oeuvre pourrait être reproduite en conformité avec cet article.
Voici comment est structuré l'article. Tout d'abord, vient la disposition de non-violation. Ensuite, on explique comment elle s'applique. La première étape consiste pour un service d'archives, dès qu'il reçoit le don ou la collection que souhaite déposer la personne, à l'avertir immédiatement que l'oeuvre pourrait être reproduite en conformité avec ces articles.
Pourquoi voudrait-on insérer ces mots dans la disposition? Le principe d'un avertissement n'est logique que si le service d'archives informe le déposant au tout début que son oeuvre pourrait être reproduite. C'est pourquoi, au moment de déposer l'oeuvre, il peut y avoir reproduction. C'est à ce moment-là que la personne déposant l'oeuvre en est avertie. Il ne serait pas nécessaire de donner un pareil avis si la personne pouvait s'y opposer n'importe quand. Il faut donner avis à la personne qui dépose l'oeuvre parce qu'il faut l'avertir que des reproductions pourraient être faites si elle ne les interdit pas. La disposition établit clairement la raison pour laquelle il faut donner avis.
Le paragraphe (3), dans la version anglaise où nous proposons un changement, devrait se lire comme un tout. Voilà les conditions pour reproduire l'oeuvre. À l'alinéa a), c'est du point de vue de la personne qui dépose l'oeuvre. L'alinéa 30.21(3)a) de la version anglaise prévoit actuellement que:
The person who deposited the work, if a copyright owner, does not prohibit copying.
Nous proposons d'y ajouter «at the time the work is deposited».
J'attire maintenant votre attention sur l'alinéa b) qui, essentiellement, dit que la reproduction n'a pas été interdite par tout autre titulaire de droit d'auteur relativement à l'oeuvre. Si je dépose une collection à un service d'archives, il n'y a peut-être pas que mon droit d'auteur qui est en jeu, mais également celui d'autres. Par exemple, ce sont peut-être mes lettres ou des copies de mes lettres. Je suis titulaire du droit d'auteur concernant mes lettres, mais ceux qui m'ont écrit continuent d'avoir des droits d'auteur sur leurs lettres. C'est de toute évidence la loi et c'est ainsi depuis des siècles. Quand un sénateur bien connu dépose sa collection à un service d'archives, il ne sera pas titulaire du droit d'auteur pour chacun des articles de la collection. Cependant, sa collection est d'un grand intérêt d'archive et d'un intérêt historique et généalogique pour plusieurs. La personne qui dépose la collection ne peut pas attester qu'elle détient les droits d'auteur relatifs à toute la collection.
Le Parlement et le gouvernement doivent respecter les droits des autres titulaires du droit d'auteur qui peuvent s'opposer à la reproduction de leurs oeuvres sans leur consentement. N'oubliez pas qu'il n'est question ici que d'oeuvres non publiées, comme les lettres et les mémoires.
L'alinéa b) des versions anglaise et française ne prévoit aucun délai. Le titulaire du droit d'auteur, pas le déposant, peut interdire la reproduction d'une oeuvre n'importe quand. L'intention du législateur dans ce cas-ci est très claire.
Il est logique que le déposant interdise la reproduction d'une oeuvre au moment où il la dépose puisqu'il doit, au moment du dépôt de l'oeuvre, signer un contrat. Il doit l'indiquer à ce moment-là. Toutefois, il se peut qu'il y ait un autre titulaire du droit d'auteur qui ne sache pas que cette oeuvre a été déposée et qui ne l'apprenne que plus tard, peut-être par la voie des journaux.
La présidente: Voulez-vous dire que vous avez déposé mes lettres d'amour?
M. Richstone: Oui. Ils pourront en interdire la reproduction à n'importe quel moment. Voilà pourquoi l'alinéa b) ne prévoit aucun délai.
Certains d'entre vous m'ont entendu parler des droits que prévoit la Convention de Berne. Les titulaires d'un droit d'auteur peuvent s'opposer à la reproduction de leurs oeuvres. Ils n'étaient pas présents au moment de leur dépôt. Comme ils ne pouvaient pas en interdire la reproduction à ce moment-là, ils ont le droit de le faire maintenant.
L'intention du législateur est claire dans la version française parce qu'elle contient les mots «au moment où il déposait l'oeuvre». La distinction entre les alinéas a) et b) dans la version française est très claire. La distinction entre les alinéas a) et b) dans la version anglaise ne l'est pas. Elle ne reflète pas l'intention du législateur. Il faut lire le paragraphe (2) et les alinéas a) et b) pour comprendre.
Enfin, cette modification répond aux vives préoccupations formulées par les services d'archives, les généalogistes et les historiens au Canada, mais reflète également les pratiques actuelles. Je ne fais qu'expliquer au comité ce que les services d'archives font déjà. Quand quelqu'un veut déposer une oeuvre, on rédige un contrat. J'en ai déjà rédigé beaucoup au nom des Archives nationales. Ces contrats décrivent l'oeuvre qui est déposée, les conditions relatives à son dépôt, et quand la collection peut être dévoilée. Voilà ce que font les services d'archives. D'où l'importance de cette précision. Elle reflète ce qui se fait déjà dans la communauté.
L'article 73 porte sur le paragraphe 72(1) de la Loi sur le droit d'auteur, où il est question de la publication du projet de tarif. Le texte se trouve à la page 25a. Cette modification vise à supprimer des versions anglaise et française tout renvoi aux personnes ayant des déficiences perceptuelles. Ce paragraphe ne devrait pas s'appliquer à ces personnes puisqu'elles n'ont pas à payer les redevances visées par le projet de tarif.
Pour comprendre le paragraphe 72(1), vous devez lire l'article 32, qui prévoit une exception pour les personnes ayant des déficiences perceptuelles.
Cette modification a été apportée entre les première et deuxième lectures. Vous allez d'ailleurs le constater si vous jetez un coup d'oeil sur la version de l'article 32 qui a été présenté à l'étape de la première lecture. Le ministère de la Justice tient à remercier la Bibliothèque du Parlement de lui avoir fourni cette version.
Dans la première version de l'article 32, où il était question de violation du droit d'auteur, le paragraphe (5) précisait ce qui suit: ne constitue pas une violation du droit d'auteur le fait pour une personne agissant à la demande d'une personne ayant une déficience perceptuelle, ou agissant dans l'intérêt de cette dernière, de reproduire plus d'un exemplaire ou plus d'un enregistrement sonore d'une oeuvre, si la personne a versé les redevances et si elle s'est conformée aux obligations découlant de la loi.
Ce paragraphe créait une exception pour les personnes ayant des déficiences perceptuelles et pour les personnes agissant en leur nom quand elles reproduisaient des exemplaires sous un autre format, sauf qu'il prévoyait le versement de redevances en vertu de ce qu'on appelle une licence obligatoire. Le paragraphe (5), à l'étape de la première lecture, précisait que la reproduction de ces exemplaires constituait une violation du droit d'auteur si aucune redevance n'était versée. Toutefois, la redevance n'est pas versée directement au titulaire du droit relatif à l'enregistrement sonore ou à l'ouvrage reproduit sur un autre support, en braille par exemple, mais à la société de gestion collective. Autrement dit, les nombreux titulaires de droits d'auteur peuvent confier un certain droit à une société de gestion collective. Celle-ci va agir en leur nom et déposer des projets de tarifs auprès de la Commission du droit d'auteur.
Ce processus est très long. La société de gestion dépose un projet de tarif. Les personnes qui doivent payer les redevances comparaissent devant la Commission du droit d'auteur et font connaître leur opposition. C'est un processus quasi-judiciaire. Les tarifs sont ensuite publiés et homologués. Les redevances sont payées en vertu du projet de tarif, au titulaire du droit d'auteur.
Or, le paragraphe 32(5), à l'étape de la première lecture, ne prévoyait pas qu'il y avait violation du droit d'auteur dans ces cas-là. L'exception ne s'appliquait que si les redevances étaient payées en vertu du projet de tarif. Il s'agissait-là d'un élément clé, un élément que l'on retrouve d'ailleurs dans plusieurs dispositions actuelles de la Loi sur le droit d'auteur. En effet, la Loi prévoit divers régimes de licences obligatoires en vertu desquels les titulaires de droits d'auteur doivent autoriser la reproduction ou la diffusion de leurs oeuvres sur versement de redevances. Un projet de tarif est déposé, et les titulaires de droits d'auteurs reçoivent une compensation. Ils touchent une sorte de rémunération. Voilà ce que disait le paragraphe à l'étape de la première lecture.
À l'étape de la deuxième lecture, les personnes ayant des déficiences perceptuelles et les organismes qui les représentent ont vivement dénoncé cette disposition devant le comité de l'autre endroit. Elles ont dit qu'elles n'avaient pas les moyens de payer des redevances, et que les organismes qui les représentaient étaient des organismes de charité, sans but lucratif. Le gouvernement a proposé qu'on supprime dans leur cas l'obligation d'obtenir une licence obligatoire, proposition qui a été entérinée d'abord par le comité, et ensuite par le Parlement.
L'article 32, dans sa formule actuelle, compte trois paragraphes. Le paragraphe 32(1) a été quelque peu modifié, mais définit toujours les cas où, en vertu des alinéas a), b) et c), la reproduction d'oeuvres ne constitue pas une violation du droit d'auteur. Le paragraphe 32(2) interdit la production de livres imprimés en gros caractères. Comme il existe déjà un marché pour ce produit, il n'est pas nécessaire de prévoir une exception. Le paragraphe 32(3), lui, précise que si un produit est déjà accessible sur le marché sur un support précis, il n'est pas nécessaire d'en produire des exemplaires et de créer une exception.
Par ailleurs, cet article ne prévoit le versement d'aucune redevance. Il ne fait plus allusion aux paiements de redevances ou aux tarifs. Toutefois, il en est question ailleurs dans la Loi puisqu'il existe d'autres types de licences obligatoires.
Passons maintenant à l'article 72, qui se trouve dans la partie intitulée «Gestion collective» de la Loi sur le droit d'auteur. La disposition clé est l'article 71, qui porte sur les redevances à payer pour la gestion collective. Les versions anglaise et française du paragraphe 71(1) disposent que seule une société de gestion qui se livre à la perception des redevances visées aux paragraphes mentionnés -- et il y en a plusieurs -- peut déposer auprès de la Commission un projet de tarif de ces redevances.
À l'étape de la première lecture, l'article 32 était mentionné à l'article 71 parce qu'on prévoyait, à l'époque, confier à une société de gestion la responsabilité du régime de licence obligatoire applicable aux personnes ayant des déficiences perceptuelles. Comme vous pouvez le voir, le renvoi à l'article 32 a été supprimé.
Nous avons supprimé tous les renvois à l'article 32 qui figuraient dans l'article 71 et ailleurs -- le contexte législatif va le démontrer -- mais nous avons oublié de supprimer les renvois aux personnes ayant des déficiences perceptuelles. Il y en a encore.
Un spécialiste du droit d'auteur a parlé du fantôme qui hante ces dispositions, le fantôme étant les renvois aux personnes ayant des déficiences perceptuelles. Comme le dirait M. Macpherson, ces renvois sont dépassés. Ils n'ont plus cours.
Passons maintenant à l'article 72, qui traite de la publication du projet de tarif. Les titulaires de droits d'auteurs ne peuvent plus exiger des personnes ayant des déficiences perceptuelles qu'elles paient des tarifs. L'article 72, dans sa forme actuelle, précise que la Commission du droit d'auteur doit publier le projet de tarif et donner un avis indiquant que les établissements d'enseignement, les retransmetteurs éventuels, les personnes ayant des déficiences perceptuelles, ou leurs représentants, peuvent y faire opposition en déposant auprès d'elle une déclaration en ce sens dans les 60 jours suivant la publication. Ces personnes peuvent s'opposer au tarif en déposant une déclaration en ce sens auprès de la Commission.
Il est normal que les personnes représentées par une société de gestion puissent faire connaître leur opposition. Les retransmetteurs, eux, soit les câblodistributeurs, doivent verser des redevances aux radiodiffuseurs. De nouvelles exceptions et de nouveaux régimes de licences obligatoires sont prévus pour les titulaires de droits d'auteur dont les oeuvres sont reproduites par des établissements d'enseignement qui, eux, doivent payer des redevances. Toutefois, les personnes ayant des déficiences perceptuelles n'ont pas à payer de redevances. Il n'est pas nécessaire de les mentionner, parce qu'elles ne sont plus visées par le régime de licence obligatoire, les régimes de droits collectifs. Elles n'ont pas à déposer une déclaration.
La Bibliothèque du Parlement s'est demandée si cela ne portait pas atteinte au droit des personnes ayant des déficiences perceptuelles de faire valoir leur point de vue. D'abord, seules les personnes qui paient des redevances peuvent faire connaître leur opposition à un projet de tarif. Manifestement, la personne qui doit verser une redevance s'opposerait au projet ou, à tout le moins, aurait intérêt à le faire. Les personnes ayant des déficiences perceptuelles n'auraient aucun intérêt à déposer une opposition puisqu'elles n'ont pas à verser de redevances.
Toutefois, si les personnes ayant des déficiences perceptuelles souhaitent faire valoir leur point de vue à la Commission, elles peuvent le faire, mais à titre d'intervenants. La Commission l'autorise, et il existe des précédentes à cet égard. Je ne comprends pas pourquoi elles voudraient le faire, parce qu'il n'y a que deux régimes de redevances, un pour les câblodistributeurs -- c'est-à-dire les retransmetteurs -- et un pour les établissements d'enseignement. Même s'il n'y a rien dans la Loi qui les empêche de faire valoir leur point de vue, leur opposition ne serait pas prise en considération parce qu'elles ne versent pas de redevances. Voilà pourquoi nous apportons cette modification. J'ai été obligé de vous donner des explications détaillées, parce que le sujet est assez complexe.
L'article 74 fait la même chose. Il supprime du paragraphe 73(1) le renvoi aux personnes ayant des déficiences perceptuelles. Le sous-alinéa 73(1)a)(i) fait allusion aux redevances à payer...
par les personnes réalisant plusieurs exemplaires ou enregistrements sonores pour les personnes ayant des déficiences perceptuelles [...]
Toutefois, elles n'ont pas à payer de redevances, des tarifs. Ce renvoi est donc inutile.
Le sénateur Beaudoin: Dans la version anglaise, l'article 74 fait allusion au paragraphe 73(1), sous-alinéas (i) et (ii). Il n'y a pas de sous-alinéas dans la version française.
[Français]
Ce que vous avez mis en français, est-ce à cause du génie de la langue?
M. Richstone: Oui, à cause du génie de la langue. En français, les rédacteurs n'aiment pas diviser et subdiviser les paragraphes. La rédaction française aime bien garder cela en tête.
Le sénateur Beaudoin: C'est pour le génie de la langue.
M. Richstone: C'est toujours le cas. C'est le génie de la langue française qui veut tout garder ensemble. Vous avez cela dans la dernière partie.
Le sénateur Beaudoin: Cela fait quatre ou cinq fois que je le vois, c'est toujours comme cela.
M. Richstone: C'est la pratique. La pratique veut, en français, que l'on garde tout ensemble. En anglais, la pratique veut qu'on divise et subdivise en alinéas, ainsi de suite.
Le sénateur Beaudoin: Cela ne me gêne pas.
[Traduction]
M. Richstone: Le sens est le même.
Le sénateur Beaudoin: Oui.
La présidente: Merci pour votre témoignage, monsieur Richstone.
M. Richstone: Merci, madame la présidente. Ce fut un plaisir, comme toujours, de vous rencontrer.
La présidente: Monsieur Noonan.
M. Peter Noonan, conseiller, Affaires législatives, Office national de l'énergie: Honorables sénateurs, je voudrais vous parler aujourd'hui de la modification apportée à l'article 112 de la Loi sur l'Office national de l'énergie. Cette modification figure à l'article 182, pages 62 et 62a.
Je tiens à dire dès le départ que l'Office national de l'énergie est conscient du fait que les parlementaires se demandent si cette modification devrait faire partie de la loi corrective. Il est aussi pleinement conscient du fait que cette proposition est peut-être un cas limite et qu'il revient au comité de décider si cette modification législative devrait être adoptée.
Cette proposition est consécutive aux commentaires qu'a formulés le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation. En 1988, l'Office national de l'énergie a adopté le Règlement sur le croisement de pipelines, parties I et II, pour réglementer de façon plus efficace l'exécution de travaux près des pipelines.
La Loi sur l'Office national de l'énergie prévoit l'établissement d'une emprise et d'un périmètre de sécurité de 30 mètres autour d'un pipeline. Les travaux d'excavation à l'intérieur de ce périmètre ne peuvent être effectués qu'avec l'autorisation de la compagnie ou, si elle refuse, de l'Office.
Au-delà du périmètre de sécurité de 30 mètres, une zone interdite temporaire est établie par voie de règlement. Elle n'est établie que pour une courte période -- soit trois jours. Elle a pour but de permettre à la compagnie pipelinière de jalonner les pipelines et l'emprise pour qu'ils puissent être repérés par l'entrepreneur ou toute autre personne qui effectue des travaux d'excavation à proximité du pipeline.
Ces mesures de sécurité n'ont été remises en question ni par le Comité permanent mixte d'examen de la réglementation, ni par personne d'autre. Les pipelines sont dangereux en tant que tels, et il arrive que des tragédies se produisent. Le 1er avril de cette année, un homme effectuant des travaux d'excavation près d'un pipeline à Savannah, en Alberta, a été tué quand son bulldozer a percé un gazoduc appartenant à la Nova Gas Transmission Limited. L'explosion a créé une boule de feu haute de 30 mètres, d'après certains témoins.
Quand il a examiné le règlement, le comité mixte permanent s'est demandé si l'Office national de l'énergie avait le pouvoir, en vertu de la Loi, d'adopter un règlement qui prévoyait l'établissement d'une zone interdite. La question a fait l'objet de vives discussions entre les conseillers juridiques respectifs du comité et de l'Office. Ils ont fini par conclure qu'il faudrait modifier la Loi sur l'Office national de l'énergie. Après la tenue de consultations entre les représentants de l'Office et le ministère des Ressources naturelles, la ministre des Ressources naturelles, l'honorable Anne McLellan, s'est dite prête à demander qu'une modification soit apportée à la Loi afin de répondre aux préoccupations du comité mixte permanent.
L'Office a toujours cherché à justifier la validité de ce règlement. Le règlement actuel est en vigueur depuis 1988, et sa validité juridique n'a jamais été examinée par un tribunal.
J'ai remis au greffier une brochure intitulée «Vivre et travailler à proximité d'un pipeline». Je pense que vous avez les versions anglaise et française en main. Vous allez trouver, à l'endos, un diagramme qui décrit la situation. Vous allez remarquer qu'il y a deux conduites qui sont installées à des profondeurs différentes dans l'emprise. De chaque côté de cette emprise se trouve une zone de sécurité de 30 mètres.
La zone interdite dont il est question dans cette modification se situerait de chaque côté de l'emprise et du périmètre de sécurité. Toutefois, elle serait levée au bout de trois jours. Elle vise à permettre à la compagnie pipelinière de jalonner les pipelines et l'emprise pour que l'entrepreneur ou le propriétaire foncier qui effectue des travaux d'excavation à proximité soient en mesure de repérer l'emprise, les pipelines et le périmètre de sécurité de 30 mètres.
Le propriétaire foncier qui désire effectuer des travaux d'excavation ou de construction à proximité d'un pipeline doit obtenir l'autorisation de la compagnie pipelinière et se conformer aux mesures de sécurité établies par celle-ci.
Voilà qui termine mon exposé. Je répondrai volontiers à vos questions.
Le sénateur Moore: Monsieur Noonan, cette modification découle des commentaires formulés par le comité mixte permanent d'examen de la réglementation. Je fais partie de ce comité. Est-ce qu'il est au courant des démarches que vous avez entreprises?
M. Noonan: Oui.
Le sénateur Moore: Avez-vous écrit aux coprésidents pour les mettre au courant?
M. Noonan: Je ne sais pas si nous l'avons fait, sénateur. Nous avons, jusqu'ici, communiqué avec le conseiller juridique du comité, Peter Bernhardt. Il est au courant des démarches que nous avons entreprises, et il nous a écrit récemment pour nous indiquer qu'il avait reçu un exemplaire du projet de loi et qu'il avait été informé de notre proposition.
Le sénateur Moore: Est-ce normal de procéder ainsi sans consulter le comité?
M. Noonan: Nous devrons recommuniquer avec le comité. Si la modification proposée est approuvée par votre comité et par l'autre endroit et finit par avoir force de loi, nous allons modifier légèrement notre règlement conformément à la disposition en vigueur, et cette nouvelle modification viendra à être soumise à l'étude du comité mixte permanent d'examen de la réglementation.
Le sénateur Moore: Est-ce la première fois que vous procédez de cette façon?
M. Noonan: Je crois que c'est la première fois que nous modifions la Loi sur l'Office national de l'énergie en réponse à une préoccupation exprimée par le Comité mixte permanent d'examen de la réglementation. Je ne me rappelle pas que nous ayons déjà eu à modifier la loi. On nous demande souvent de modifier le règlement, et l'Office peut être autorisé à le faire. Quand il ne l'est pas, nous demandons l'approbation du gouverneur en conseil. Nous avons souvent dû modifier le règlement à la demande du comité mixte permanent d'examen de la réglementation, mais c'est la première fois, à ma connaissance, que nous devons modifier la loi à la demande du comité.
Le sénateur Moore: Je ne sais pas si les choses doivent se passer de cette façon. Cela semble inhabituel.
La présidente: Monsieur Macpherson, vous pourriez peut-être nous aider à ce sujet. Le sénateur Moore se demande si c'est normal de procéder de cette façon.
M. Macpherson: Tout ce que je peux faire, sénateur Moore, c'est vous rappeler les critères du programme de correction des lois qui permet d'apporter aux lois du Canada des modifications non controversables, qui ne portent pas atteinte aux droits de la personne ou qui n'assujettissent pas une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante.
Vous voulez savoir si la modification proposée peut être faite dans le cadre du programme de correction des lois ou, autrement dit, si elle répond aux critères de ce programme. Cette modification est-elle non controversable? Est-ce une modification sur laquelle on peut s'entendre et qui ne donnerait pas lieu à des objections importantes de la part des membres de votre comité ou de l'autre endroit? Ensuite, cette modification porterait-elle atteinte aux droits de la personne?
Nous nous sommes évidemment posé ces questions quand nous avons étudié la modification proposée. Nous avons évalué l'effet préjudiciable sur les propriétaires fonciers d'une interdiction de creuser dans une certaine zone par rapport à la sécurité publique accrue que le règlement entraînerait. À notre avis, cette modification comporte plus d'avantages pour le public qu'elle ne porte atteinte aux droits des propriétaires fonciers qui voudraient travailler dans la zone interdite pendant ce délai de trois jours.
Selon l'autre critère, il faut déterminer si la modification crée une infraction ou assujettit une nouvelle catégorie de justiciables à une infraction existante. À ce sujet, c'est un cas limite. La modification ne crée pas d'infraction. L'infraction existe déjà, et la modification oblige les gens à se livrer à des travaux à l'extérieur de la zone interdite.
Quant à savoir si c'est la bonne façon de procéder, j'imagine que l'autre solution serait de modifier la Loi sur l'Office national de l'énergie, ce qui devrait faire l'objet de discussions aux différentes étapes de la filière législative normale. On pourrait présenter un projet de loi pour ajouter une disposition à cet article de la loi. Cependant il est rare que la modification d'une seule disposition de la loi fasse l'objet d'un projet de loi. Je comprends pourquoi l'Office national de l'énergie a proposé cette modification dans le cadre du programme de correction des lois.
Le sénateur Bryden: Comme nous le savons tous, les législateurs veillent à ce que les droits des gens ne soient pas compromis par voie de règlement à moins qu'il soit clairement indiqué dans la loi que le gouverneur en conseil ou toute autre autorité réglementante sont autorisés à prendre un règlement en ce sens. Si j'ai bien compris la situation, il semble que le comité mixte permanent d'examen de la réglementation a jugé que la loi n'accordait pas ce pouvoir de réglementation. Par conséquent, monsieur Macpherson, malgré l'existence de la loi, si le règlement est pris en contravention de la loi, la mesure n'est pas valable parce qu'elle pourrait être contestée devant les tribunaux.
Normalement, le législateur choisirait d'adopter une mesure législative visant soit à accroître les pouvoirs de réglementation, soit à inscrire la mesure en question dans la loi elle-même.
Le processus de correction des lois est, selon moi, peut-être le seul mécanisme qui permet au Parlement de modifier les lois sans débat, et je suis certain que tout le monde est bien conscient du fait que ce serait abuser de processus que d'adopter un règlement qui finirait par modifier la loi de façon à porter atteinte aux droits des propriétaires fonciers si je puis dire.
À ce sujet, j'aimerais poser quelques questions précises parce que je ne comprends pas très bien. Quelle est la superficie de la zone interdite?
M. Noonan: Le périmètre de la zone peut varier. Tout dépend des circonstances. Dans certains cas, il y a des emprises qui ne comptent qu'une seule canalisation. Surtout dans le cas des vieux pipelines, l'emprise est de 60 pieds. Cependant, pour le réseau de TransCanada Pipelines en Saskatchewan, les emprises comptent six canalisations, installées à environ 10 mètres de distance chacune. Sans compter qu'il y a une canalisation de plus, exploitée par une autre compagnie pipelinière dans la même emprise, ce qui fait 10 mètres de plus. Nous en sommes déjà à une bande de terrain de 70 mètres de largeur. Il faut aussi tenir compte de la zone de sécurité, prévue par la loi, qui est de 30 mètres de chaque côté de l'emprise, ce qui fait environ 130 mètres de largeur. Donc, la compagnie pipelinière pourrait interdire les travaux d'excavation pendant trois jours sur 150 mètres pour pouvoir repérer et jalonner le pipeline de façon à ce que personne n'endommage les canalisations.
Ce qui est important ici c'est que les limites de la zone interdite sont temporaires et que cette mesure a été prévue non pas pour porter atteinte aux droits des propriétaires fonciers mais pour protéger leur vie et leur propriété de façon à ce qu'ils puissent effectuer leurs travaux en sécurité.
Le sénateur Bryden: Selon l'exemple que vous nous avez donné, l'emprise serait de 70 mètres et la zone de sécurité de 30 mètres de chaque côté de l'emprise. Pour une période de trois jours, la compagnie pipelinière pourrait étendre les limites de cette zone de cinq mètres d'un côté.
M. Noonan: Il n'y a pas de restriction sur les limites de la zone. C'est laissé à la discrétion de la compagnie pipelinière.
Le sénateur Bryden: C'est ce que je veux savoir. Peut-elle ajouter 500 mètres?
M. Noonan: Elle le pourrait si elle le jugeait vraiment nécessaire. La compagnie est tenue d'agir de façon raisonnable. Cette obligation s'applique à quiconque exerce un pouvoir discrétionnaire. Pour moi, elle va agir raisonnablement si, en fonction du nombre de canalisations qui se trouvent dans le sol, de la largeur de l'emprise et des zones de sécurité, elle détermine un périmètre raisonnable à l'intérieur duquel les travaux seront interdits pendant trois jours seulement. Les compagnies pipelinières savent bien que, dans le cas de travaux importants, comme la construction d'une route, certaines activités doivent suivre leur cours. Je suis sûr qu'elles en tiendraient compte en indiquant aux entrepreneurs le périmètre de la zone interdite.
Le sénateur Bryden: À quelle fréquence peuvent-elles imposer un délai de trois à cinq jours?
M. Noonan: Sénateur, elles sont tenues de jalonner le pipeline dans un délai de trois jours. Ce délai n'est prévu qu'une seule fois. La compagnie a trois jours pour repérer et jalonner le pipeline. Après ce délai, la zone interdite n'existe plus.
Selon le règlement, l'entrepreneur ou le propriétaire foncier doit signer une entente avec la compagnie pipelinière au sujet des travaux qui seront effectués sur le terrain. Des modalités et conditions sont habituellement prévues dans cette entente. Si les canalisations doivent être mises à nu, la compagnie pipelinière peut faire surveiller les travaux pour s'assurer que le pipeline n'est pas endommagé.
Le sénateur Bryden: Si je vous ai bien compris, si on doit excaver près du pipeline, la compagnie pipelinière a le droit de jalonner la zone qui, d'après elle, est suffisante pour des raisons de sécurité, ce qui veut dire qu'aucune activité ne peut être effectuée à l'intérieur de la zone jalonnée pendant cette période, mais qu'on peut travailler à l'extérieur de la zone pendant ces trois jours.
M. Noonan: Pas tout à fait, sénateur. La zone ne serait pas jalonnée. La compagnie signalerait au propriétaire foncier l'existence d'un pipeline sur son terrain, et elle lui indiquerait les limites de la zone à l'intérieur de laquelle les travaux sont interdits pendant trois jours d'ici à ce que le pipeline soit jalonné. Une fois le pipeline jalonné, la zone interdite n'existe plus. Il ne reste que l'emprise à respecter, dont la largeur peut varier. Autrefois, elle était de 60 pieds, mais s'il y a plusieurs canalisations, elle peut être plus large. Puis, il y a la zone de sécurité qui est une bande de 30 mètres de largeur de chaque côté de l'emprise. L'entrepreneur peut excaver dans cette zone s'il a obtenu l'autorisation écrite de la compagnie pipelinière et s'il est prêt à se conformer aux mesures de sécurité de la compagnie. S'il ne réussit pas à s'entendre avec la compagnie pipelinière, l'entrepreneur peut obtenir une ordonnance de l'Office, selon le bien-fondé de sa demande.
Le sénateur Bryden: Il y a une période de trois jours qui permet à la compagnie pipelinière de jalonner ses canalisations et d'informer le propriétaire ou quiconque veut effectuer des travaux.
M. Noonan: Exactement, monsieur.
Le sénateur Bryden: On doit délimiter la zone avec des jalons.
M. Noonan: On utilise des piquets de différentes couleurs pour indiquer où se trouve le pipeline et l'emprise. C'est une obligation. Je pense qu'il est important de le souligner. La compagnie pipelinière est obligée de jalonner le pipeline et d'expliquer à l'entrepreneur ou au propriétaire foncier la signification des jalons de couleur pour qu'on sache bien où se trouve les canalisations et l'emprise.
Le sénateur Bryden: Disons que le propriétaire foncier a un projet en cours, une autoroute ou un fossé agricole, et qu'il doit travailler dans l'emprise du pipeline ainsi que dans la zone de sécurité le plus tôt possible. La compagnie pipelinière est-elle obligée d'agir rapidement? Le propriétaire pourrait-il attendre un mois avant de savoir où se trouve le pipeline?
M. Noonan: Non, monsieur. La compagnie est obligée de le repérer dans un délai de trois jours. Nous avons considéré qu'une période de trois jours était un délai raisonnable. Les compagnies pipelinières ont du personnel dans tout le pays. Nous réglementons de petits pipelines qui se trouvent dans des régions circonscrites, mais certains gros pipelines traversent plusieurs régions d'un bout à l'autre du pays. Par exemple, les canalisations de TransCanada Pipelines partent d'Empress, en Alberta, et se rendent jusqu'au Québec. La compagnie a du personnel dans différentes localités. Dans certains secteurs, même s'il y a du personnel, il n'est pas possible d'effectuer le travail le jour même. Il faudra compter plusieurs jours peut-être pour se rendre sur les lieux. Une période de trois jours nous a semblé être un délai raisonnable pour permettre à la compagnie de faire jalonner ses canalisations par ses employés. Elle est tenue d'agir dans un délai de trois jours.
Je pense qu'on indique, dans la modification proposée, que l'auteur de la demande peut convenir avec la compagnie de prolonger ce délai, mais l'accord doit être mutuel. Autrement, la compagnie est obligée d'agir dans un délai de trois jours.
Le sénateur Bryden: Je tiens à ce que nous comprenions bien de quoi il s'agit. La personne qui veut effectuer des travaux sur son terrain présente une demande à la compagnie pipelinière qui a l'obligation d'agir dans un délai de trois jours à moins qu'il en soit convenu autrement.
M. Noonan: C'est exact, sénateur. Pendant ce délai de trois jours, la compagnie pipelinière est autorisée à demander au propriétaire foncier ou à l'entrepreneur de ne pas effectuer de travaux d'excavation à l'intérieur d'un périmètre défini jusqu'à ce que ses employés se soient rendus sur place.
Le sénateur Bryden: Si le délai de trois jours prend fin sans autre entente, la compagnie doit céder la zone interdite.
M. Noonan: C'est exact. Le délai de trois jours prendrait fin. La compagnie pipelinière est obligée d'agir immédiatement. Les compagnies sont très sensibles aux mesures de sécurité et elles savent bien que l'Office national de l'énergie verrait d'un bien mauvais oeil qu'elles ne respectent pas leurs obligations.
Le sénateur Bryden: Le propriétaire foncier serait aussi un peu fou de refuser d'accorder une heure de plus à la compagnie si elle en avait besoin.
Madame la présidente, ces explications me rassurent, je ne pense pas qu'on porte atteinte aux droits de propriété.
Le sénateur Beaudoin: J'aimerais poser une question complémentaire. Avez-vous dit que la loi principale ne permet pas de prendre de règlement? C'est une lacune importante.
Le sénateur Bryden: Non, elle permet de prendre des règlements mais, de toute évidence, le comité permanent d'examen de la réglementation a estimé que le pouvoir de réglementation n'autorisait pas cette mesure.
Le sénateur Beaudoin: La loi confère un pouvoir de réglementation à l'Office.
Le sénateur Bryden: Mais le pouvoir conféré ne permet pas de prendre ce genre de mesure et c'est pourquoi l'Office procède de cette façon.
La présidente: Monsieur Noonan, M. Bernhardt a-t-il émis des réserves sur le fait de modifier la loi par une loi corrective plutôt que par un projet de loi?
M. Noonan: Non, madame la présidente. Dans sa lettre, il a dit s'attendre à ce que nous apportions certaines modifications au règlement et que le comité réexaminera la question. Il a fait quelques observations générales sur la façon de procéder que nous avons proposée. Il a soulevé quelques objections, disant qu'il la trouvait alambiquée -- autrement dit, que la loi était alambiquée. Bien sûr, ce que nous faisons c'est du rafistolage. Si jamais la loi faisait l'objet d'une révision globale, nous présenterions probablement des dispositions complètement différentes.
La présidente: J'ai une question à vous poser sur votre dépliant. Sur le feuillet suivant celui où se trouve le dessin de l'emprise de la zone de sécurité, on peut lire: «Lorsque le pipeline a été repéré et jalonné, et que la signification des jalons a été expliquée, la zone interdite n'existe plus.» On dit aussi: «Il est interdit de mener des travaux d'excavation dans cette zone, à moins d'avoir obtenu au préalable l'autorisé de travailler sous sa supervision.»
Les mots «au préalable» signifient probablement plus de trois jours. Voulez-vous dire que les travaux d'excavation sont interdits dans la zone de sécurité ou dans la zone interdite qui n'existe déjà plus?
M. Noonan: Madame la présidente, je pense que ça veut dire qu'il est interdit d'effectuer des travaux d'excavation durant le délai de trois jours à moins d'en avoir obtenu l'autorisation de la compagnie pipelinière.
La présidente: Il faudrait corriger le texte pour qu'il soit clair la prochaine fois que vous imprimerez le dépliant. C'est un peu vague.
M. Noonan: Je signalerai la chose et je m'assurerai qu'on corrige le texte.
La présidente: Merci de votre témoignage, monsieur Noonan.
M. Noonan: Merci.
La présidente: Sénateurs, je crois qu'au lieu d'entreprendre l'étude du projet de loi nous devrions nous réunir demain matin à huis clos pour discuter du rapport à son sujet. Nous n'avons pas besoin de faire comparaître d'autres témoins, mais peut-être que M. Macpherson pourrait se libérer à l'heure à laquelle nous nous réunissons habituellement, soit 10 h 45. Nous allons demander au personnel de rédiger une ébauche à partir de laquelle nous pourrons commencer à travailler.
La séance est levée.