TROISIÈME PARTIE - PENSIONS ET AUTRES QUESTIONS

1. Pensions
2. Autres questions

A. Allocation aux anciens combattants — Quasi-bénéficiaires
B. Anciens combattants ayant participé à des missions de maintien de la paix

3. Conclusion

TROISIÈME PARTIE

PENSIONS ET AUTRES QUESTIONS

1. Pensions

Il est difficile de surestimer l’importance des pensions et des allocations versées aux anciens combattants. Plus qu’une simple indemnité pour incapacité, la pension est la reconnaissance tangible d’un service rendu ou d’un sacrifice fait pour le pays. Le droit à la pension prend encore plus d’importance à mesure que les anciens combattants avancent en âge, parce que les prestations aux survivants sont établies en fonction d’un pourcentage du montant de la pension versée au moment du décès. Il est donc naturel pour les anciens combattants qui sont presque octogénaires de s’inquiéter et de se demander si à leur décès, leurs conjoints, qui ont pris soin d’eux pendant les 50 dernières années et plus, auront droit à une pension suffisante pour subvenir à leurs besoins.

Ils ont raison de s’inquiéter puisque sur un total d’environ 400 000 anciens combattants, seulement 68 000, c.-à-d. 17 p. 100, ont droit à une pension d’invalidité. La grande majorité des anciens combattants à la retraite reçoivent de très modestes pensions et n’auront pas grand chose à laisser à leurs conjoints en terme de prestations aux survivants. Cette situation leur cause énormément de souci et affecte leur qualité de vie.

Le graphique suivant, qui est tiré du Rapport du vérificateur général du Canada de décembre 1998 et porte sur les pensions d’invalidité des anciens combattants, illustre la répartition des bénéficiaires de pensions d’invalidité selon leur degré d’invalidité. La ligne continue représente les anciens combattants de la Première Guerre mondiale, de la Deuxième Guerre mondiale et de la guerre de Corée, tandis que la ligne pointillée représente les retraités des Forces canadiennes.

Le graphique montre que le pourcentage d’invalidité de la grande majorité des anciens combattants et des retraités des Forces canadiennes est très faible; près des deux tiers d’entre eux ont en effet un degré d’invalidité évalué à 25 p. 100 ou moins. La pointe prononcée entre 45 et 55 p. 100 d’incapacité est attribuable au fait que le conjoint survivant d’un ancien combattant dont l’incapacité est évaluée à 48 p. 100 et plus a droit à la pleine pension de survivant, tandis que les survivants d’un ancien combattant dont l’incapacité est évaluée à 47 p. 100 et moins reçoivent une pension proportionnelle équivalant à la moitié du degré d’incapacité. La deuxième pointe à 95 p. 100 d’incapacité s’explique par les prestations supplémentaires auxquelles ont droit ceux dont l’incapacité est jugée exceptionnelle.

Source: Rapport du vérificateur général du Canada, Chapitre 23 Anciens Combattants Canada – Les pensions d'invalidité, décembre 1998.

Le Sous-comité trouve ces données inquiétantes et éloquentes. Elles sont inquiétantes parce que même s’il y a une grande différence d’âge entre les anciens combattants et les retraités des Forces canadiennes, la courbe d’incapacité des jeunes retraités est presque identique à celle des anciens combattants plus âgés. Pourtant, bien des incapacités ouvrant droit à pension s’aggravent avec le temps et le degré d’invalidité évalué devrait être rajusté à la hausse à mesure que le retraité avance en âge. Or, selon le graphique, le degré d’invalidité des anciens combattants qui sont presque octogénaires, n’est pas beaucoup plus élevé que celui des retraités des Forces canadiennes. Pourquoi? Certains anciens combattants ayant servi pendant la guerre commencent à croire que tout le système d’attribution des pensions est discriminatoire à leur endroit.

Le Sous-comité a examiné deux possibilités : discrimination non intentionnelle à l’égard des anciens combattants ayant servi pendant la guerre parce que ceux-ci sont moins enclins à exercer des pressions pour faire rajuster leur degré d’invalidité à la hausse et ont plus de difficulté à établir un lien entre leur incapacité et leur service militaire en raison de la pauvreté des archives encore existantes et de la tendance à attribuer l’aggravation de leurs blessures à l’âge plutôt qu’à leur service militaire.

Les anciens combattants appartiennent à une génération marquée par le respect de l’autorité et sont, de ce fait, réticents à demander « plus que leur juste part ». Ils ont servi dans des situations d’urgence nationale, à une époque où il était peu prioritaire de signaler systématiquement toutes les blessures et de tenir de bons dossiers. Les blessures non susceptibles de mettre la vie en danger ont pu ne pas être signalées sur la ligne de front et, dans la hâte qui a marqué la démobilisation de dizaines de milliers de soldats, ne l’ont jamais été non plus au moment du retour à la vie civile. En conséquence, il est difficile aux anciens combattants ayant servi pendant la guerre d’établir un lien entre bon nombre des affections médicales dont ils souffrent et leur service militaire. À cet égard, la situation du personnel militaire dans la période qui a suivi la guerre de Corée est tout à fait différente. Plus jeunes et plus prompts à contester l’autorité à cause de la culture dans laquelle ils ont été élevés, ces militaires ont l’instruction et la finesse nécessaires pour exercer des pressions afin d’obtenir la pleine reconnaissance de leurs droits. Parce qu’on a pris conscience de l’importance de pouvoir établir un lien entre les affections médicales et le service militaire longtemps après le fait, la tenue de dossiers est devenue beaucoup plus rigoureuse et détaillée au cours des 50 dernières années.

Le Sous-comité a établi le tableau suivant à partir des renseignements qu’il avait demandés : taux d’approbation des premières demandes par Anciens Combattants Canada par catégorie de service et taux d’approbation à la suite de décisions de révision et d’appel rendues par le Tribunal des anciens combattants [révision et appel].

Le tableau montre que les anciens combattants ayant servi pendant la guerre ont plus de chance d’obtenir une décision favorable à la suite d’une première demande que le personnel des Forces canadiennes, mais que par la suite, les taux sont comparables pour les paliers de révision et d’appel des décisions relatives aux pensions.

Les taux d’approbation pour certaines affections dont l’aggravation est prévisible évoluent conformément au modèle attendu. Les anciens combattants qui déclarent avoir subi une perte auditive ont beaucoup plus de chances de voir leurs demandes approuvées à tous les paliers que le personnel des Forces canadiennes. C’est également vrai pour les déclarations de troubles psychologiques (syndrome de stress post-traumatique et psychonévrose pour la plupart), mais c’est le contraire dans le cas des affections comme l’arthrite et les problèmes liés à la colonne vertébrale (à l’exclusion de ceux liés à la moelle épinière). Dans les décisions prises concernant ces affections, les demandeurs plus jeunes ont effectivement plus de chances de recevoir un accueil favorable que les anciens combattants ayant servi pendant la guerre.

Le Sous-comité croit que l’anormalité apparente des degrés d’invalidité des anciens combattants et du personnel des Forces canadiennes et des taux d’approbation des demandes de pension pour certaine incapacités mérite un examen attentif, et qu’il faudrait y faire participer des représentants d’organisations d’anciens combattants.

59. Le Sous-comité recommande que le ministère des Anciens combattants et le Tribunal des anciens combattants [révision et appel] forment un comité pour se pencher sur l’existence possible d’une discrimination systémique dans le processus de décisions relatives aux pensions et invitent des représentants des organisations d’anciens combattants à participer à l’étude en question.

Le Sous-comité croit qu’il est temps d’arrêter d’attribuer en partie la détérioration de l’état de santé des retraités au vieillissement. Conformément aux usages actuels, un ancien combattant dont le degré d’incapacité est évalué à 50 p. 100 ne reçoit pas nécessairement une demi-pension d’invalidité. Il arrive trop souvent que l’essentiel de l’incapacité soit attribué au « grand âge » et que l’ancien combattant ne reçoive qu’une petite pension correspondant peut-être à 20 p. 100 du plein montant. De l’avis du Sous-comité, c’est ce qui explique en partie le niveau relativement faible des pensions accordées à la majorité des anciens combattants ayant servi pendant la guerre.

60. Le Sous-comité recommande qu’une fois qu’on a reconnu l’existence d’un lien entre une affection et le service militaire, toute détérioration ou aggravation ultérieure soit attribuée aux conditions du service et non à l’âge.

Depuis bon nombre d’années, les organisations d’anciens combattants et le Sous-comité remettent en question le rôle des conseillers médicaux de l’Administration centrale dans les décisions prises concernant les pensions : leurs interventions semblent toujours être préjudiciables aux intérêts des anciens combattants. En principe, l’une de leurs responsabilités consiste à faire en sorte que l’évaluation des incapacité pour des affections semblables soit uniforme d’un bout à l’autre du pays. Dans les faits, ce que les anciens combattants constatent, cependant, c’est que ces conseillers médicaux sont là pour garder les évaluations à leur plus bas dénominateur commun. Les anciens combattants et les organisations qui les représentent croient que la réputation des conseillers médicaux influe sur l’évaluation préliminaire de l’incapacité. Ainsi, au moment de décider du degré d’invalidité découlant d’une affection médicale, les médecins de district hésitent à suivre leur propre instinct professionnel ou l’avis d’un médecin de famille. À la place, ils essaient d’anticiper la décision des conseillers médicaux et proposent un niveau d’évaluation faible ou une augmentation graduelle du niveau d’évaluation.

Le Sous-comité croit que le rôle des conseillers médicaux de l’Administration centrale devrait se limiter à rendre compte des tendances observées à l’échelle nationale en ce qui a trait aux évaluations effectuées pour une affection particulière. Il devrait incomber au médecin de district de rendre la décision finale concernant l’évaluation, en consultation avec le médecin de famille ou un spécialiste. Les évaluations individuelles qui s’écartent sensiblement des tendances observées à l’échelle nationale devraient être clairement justifiées.

61. Le Sous-comité recommande que la décision finale concernant l’évaluation du degré d’incapacité d’un ancien combattant ou encore d’un membre ou d’un ex-membre des Forces canadiennes soit prise par le médecin de district qui a examiné et interrogé le demandeur, en consultation avec le médecin de famille ou un spécialiste.

Comme le confirme le Rapport du vérificateur général sur le processus de décisions relatives aux pensions d’invalidité, Anciens Combattants Canada et le Tribunal des anciens combattants [révision et appel] ont tous deux réduit radicalement le délai nécessaire pour rendre une décision concernant une demande à tous les paliers du processus. Dès septembre 1997, ils avaient réussi à réduire non pas de moitié, comme l’avait initialement promis le ministre, mais de plus des deux tiers les délais de traitement des premières demandes et des demandes de révision. Le Sous-comité félicite Anciens Combattants Canada et le Tribunal des anciens combattants [révision et appel] pour cette remarquable réussite.

Dans son rapport d’avril 1997 intitulé « Garder le cap », le Sous-comité dit craindre a priori que l’accélération du traitement des demandes ne donne lieu à des décisions moins réfléchies qui font fi des circonstances particulières à chaque cas. Il prend donc bonne note de la recommandation du vérificateur général à l’effet qu’Anciens Combattants Canada devrait améliorer les services d’aide offerts aux personnes qui préparent leurs déclarations en

• améliorant la qualité des documents d’orientation et des manuels normalisés qui sont utilisés à l’échelle nationale;
• veillant à ce que les nouveaux agents de pensions reçoivent une formation initiale appropriée, en temps opportun;
• examinant à nouveau la répartition de la charge de travail.

62. Le Sous-comité fera un suivi des mesures prises par Anciens Combattants Canada pour donner suite à sa promesse d’élaborer un manuel normalisé d’information et de procédure à l’intention du personnel en région ainsi qu’un module de formation à l’intention des agents de pensions.

Le Bureau de services juridiques des pensions est responsable de la préparation de la quasi-totalité des dossiers faisant l’objet d’une révision et d’un appel. Les membres du Sous-comité ont reçu de nombreuses plaintes selon lesquelles les pressions exercées pour réduire les délais de traitement ne laissent pas suffisamment de temps aux avocats pour bien préparer les dossiers des anciens combattants et pour bien se préparer eux-mêmes à l’audience. Plutôt que de ralentir le processus de prise de décisions, le Sous-comité est d’avis que le ministère des Anciens combattants devrait engager davantage d’avocats.

63. Le Sous-comité recommande que le ministère des Anciens combattants autorise le Bureau de services juridiques des pensions à engager suffisamment de personnel pour que les avocats aient le temps de bien étoffer leurs dossiers et de bien les approfondir avant de les présenter devant un comité de révision ou d’appel.

Le Sous-comité craint que l’amélioration spectaculaire du nombre de décisions favorables et des délais de traitement ne détourne l’attention du niveau très faible d’incapacité généralement reconnu aux anciens combattants. Les anciens combattants eux-mêmes et les organisations qui les représentent ne croient pas que l’on accorde toujours le bénéfice du doute aux demandeurs, que ce soit premier palier ou aux paliers de révision et d’appel. Le Sous-comité est d’avis que le temps est venu de prendre des mesures pour qu’un représentant des anciens combattants et du personnel des Forces canadiennes fasse parti des comités de révision et d’appel du Tribunal des anciens combattants.

64. Le Sous-comité recommande que les organisations d’anciens combattants soient représentées au sein de tous les comités de révision et d’appel par un membre de leur choix n’ayant pas le droit de vote.

Lorsque les anciens combattants bénéficiaires de l’allocation aux anciens combattants atteignent l’âge de la retraite et deviennent admissibles à la Sécurité de la vieillesse et au Supplément de revenu garanti, leur revenu peut facilement dépasser la limite maximale permise. Ils cessent alors de recevoir l’allocation aux anciens combattants. Il se peut toutefois qu’eux-mêmes ou leurs conjoints aient des dépenses importantes à assumer pour l’achat de médicaments d’ordonnance ou non, de fournitures médicales, etc., qui sont tous recommandés par un médecin pour traiter une affection médicale, mais dont les coûts ne sont pas pris en considération dans le calcul de leur revenu. Le Sous-comité croit que ce genre de frais médicaux devraient être exclus du revenu au moment de calculer le montant de l’allocation aux anciens combattants auquel ils continuent d’avoir droit.

65. Le Sous-comité recommande que les bénéficiaires de l’allocation aux anciens combattants puissent déduire de leur revenu aux fins de la détermination de leur admissibilité à cette prestation, le coût des médicaments d’ordonnance et autres, de l’équipement médical et des fournitures médicales recommandés par un médecin pour traiter une affection médicale particulière.

B. Anciens combattants ayant participé à des missions de maintien de la paix

Certains anciens combattants ayant participé à des missions de maintien de la paix ne sont pas traités pour les affections liées à leur service militaire. Les conditions dans lesquelles ils ont effectué leur service militaire et peut-être les raisons pour lesquelles ils y ont mis fin les ont rendus tellement méfiants à l’égard des autorités gouvernementales qu’ils ne chercheront pas à obtenir de l’aide auprès des organisations gouvernementales en général et du ministère de la Défense nationale et d’Anciens Combattants Canada en particulier. Ces militaires doivent pouvoir discuter de leurs symptômes et des possibilités de traitement offertes en toute confidentialité avec des personnes bien informées et sympathiques en qui ils ont confiance.

Anciens Combattants Canada doit offrir un service de consultation par l’entremise d’une organisation non gouvernementale sans lien de dépendance. Les conseillers du service devraient être au courant de l’existence de centres de traitement fonctionnant indépendamment du gouvernement fédéral de même que des programmes de traitement et d’indemnisation en cas d’invalidité offerts aux anciens combattants. Le Sous-comité est d’avis qu’il serait logique de faire appel à organisation nationale d’anciens combattants ayant participé à des missions de maintien de la paix pour diriger ce genre de service et représenter les intérêts de ces anciens combattants devant les organes ministériels.

66. Le Sous-comité recommande que le ministère des Anciens combattants paie une organisation non gouvernementale pour créer et offrir un service de consultation gratuit à l’intention des anciens combattants ayant participé à des missions de maintien de la paix et en en fasse connaître l’existence.

Anciens Combattants Canada devrait offrir un service gratuit de consultation à domicile à tous les anciens combattants et à leurs conjoints. Ce service fournirait non seulement de l’information sur les prestations et les conditions d’admissibilité aux pensions, mais offrirait un soutien psychologique et social aux anciens combattants à la maison.

67. Le Sous-comité recommande que le ministère des Anciens combattants crée un service de consultation gratuit afin d’offrir aux anciens combattants à la maison et à leurs soignants des conseils et un soutien psychologique et social.

3. Conclusion

Le Sous-comité trouve que son groupe de travail a été extrêmement efficace. Lors de ses visites dans les différents hôpitaux et établissements de soins longue durée, il a reçu un accueil favorable de la part des anciens combattants qui y résident, de la direction des établissements en question et des représentants locaux d’Anciens Combattants Canada. Les rapports sur les différents établissements ont donné au Sous-comité un excellent aperçu des soins de santé offerts aux anciens combattants en établissement. Ces visites devraient se poursuivre.

Des visites de suivi devraient être effectuées dans les établissements déjà visités pour surveiller la mise en oeuvre des recommandations du Sous-comité. Il faudrait aussi visiter les autres institutions comptant au moins 50 anciens combattants.

De plus en plus, les anciens combattants choisissent d’être admis dans des établissements situés près de chez eux et Anciens Combattants Canada répond à leur désir en décentralisant les lits réservés en priorité aux anciens combattants dans les petites collectivités. Plus d’une soixantaine d’établissements hébergent moins de 50 anciens combattants. Il est impossible de faire la tournée de tous ces établissements, mais il faudrait en visiter un certain nombre pour évaluer la capacité d’Anciens Combattants Canada de veiller à ce que les anciens combattants hébergés dans de petits centres reçoivent des soins de niveau comparable et ont accès aux mêmes programmes que ceux résidant dans des établissements où il y a une plus forte concentration d’anciens combattants.

68. Le Sous-comité recommande que le Comité sénatorial permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie fasse un suivi du présent rapport en constituant un groupe de travail chargé d’effectuer de nouvelles visites dans les établissements pour faire le point sur la mise en oeuvre des présentes recommandations, évaluer les soins de santé offerts aux anciens combattants dans les petites collectivités et en faire rapport. Le Sous-comité recommande que le directeur des soins en établissement d’Anciens Combattants Canada soit invité à accompagner le groupe de travail à l’occasion de ces visites et que le groupe de travail présente son rapport d’ici un an.