RAPPORT DU COMITÉ |
Le MERCREDI 29 juin 2000 |
Le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts a l’honneur de présenter son
QUATRIÈME RAPPORT
Votre Comité, autorisé à étudier l’état actuel et les perspectives d’avenir de l’agriculture au Canada, et à présenter son rapport au plus tard le 29 juin 2001, a, conformément à son ordre de renvoi du 24 novembre 1999, entrepris cet examen et dépose maintenant un rapport intérimaire intitulé, Réparer le filet de sécurité des agriculteurs pour répondre à la crise : Un régime simple, efficace et viable.
Respectueusement soumis,
Le président,
LEONARD J. GUSTAFSON
RÉPARER LE FILET DE
SÉCURITÉ DES AGRICULTEURS POUR
RÉPONDRE À LA CRISE :
Un régime simple, efficace et viable
Le président : L’honorable Leonard J. Gustafson
La vice-présidente : L’honorable Joyce Fairbairn, c. p.
Juin 2000
L’honorable Leonard J. Gustafson, président
L’honorable Joyce Fairbairn, c. p. , vice-présidente
et
Les honorables sénateurs :
| *Boudreau, J. Bernard, c. p. (ou Hays, Daniel) | Robichaud, Fernand, c. p. | |
| Ferretti Barth, Marisa | Rossiter, Eileen | |
| Fitzpatrick, D. Ross | Sparrow, Herbert | |
| Gill, Aurélien | Stratton, Terrance R. | |
| *Lynch-Staunton, John, c. p. (ou Kinsella, Noel A. ) | St. Germain, Gerry, c. p. | |
| Oliver, Donald H. | Wiebe, John | |
*Membres d’office
Les honorables sénateurs Banks, Carstairs, Chalifoux, Grafstein, Hervieux-Payette, c. p., LeBreton et Perry ont été membres ou ont assisté à des séances à diverses étapes de cette étude.Note :
Personnel du Service de recherche parlementaire, Bibliothèque du Parlement :
June Dewetering
Attaché de recherche
Le greffier du comité
Blair Armitage
ORDRE DE RENVOI
Extrait des Journaux du Sénat du mercredi 24 novembre 1999 :
L’honorable sénateur Robichaud, c. p. (Saint-Louis-de-Kent), au nom de l’honorable sénateur Fairbairn, c. p. , propose, appuyé par l’honorable sénateur Watt,
Que le Comité sénatorial permanent de l'agriculture et des forêts soit autorisé à étudier l’état actuel et les perspectives d’avenir de l’agriculture au Canada; et
Que le Comité fasse rapport au plus tard le 29 juin 2001.
La motion, mise aux voix, est adoptée.
Le greffier du Sénat
Paul Bélisle
ANNEXE 1 : Témoins
Il y a environ un an, dans le rapport intitulé La voie à suivre : Les priorités pour l’agriculture canadienne et la ronde du millénaire, le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts faisait état de la crise dans l’industrie agricole. Un an plus tard, la situation n’a pas changé et s’est en fait aggravée pour bien des agriculteurs. Faillites, forclusions, ventes volontaires, éclatement de familles et rupture de mariages, suicide et pauvreté sont devenus monnaie courante dans les exploitations agricoles et les communautés rurales canadiennes.
Le présent rapport intitulé Réparer le filet de sécurité des agriculteurs pour répondre à la crise : un régime simple, efficace et viable, résume la position des témoins à propos des éléments d’un éventuel régime de soutien du revenu. Ce qu’ils veulent, c’est un régime simple, efficace et viable : simple, pour faciliter l’accès à l’aide financière, efficace, pour véritablement aider les agriculteurs à surmonter les difficultés financières inhérentes à l’agriculture et viable, pour qu’il résiste aux impératifs du commerce international et aux contraintes budgétaires.
Si certaines des observations formulées par les témoins ont porté sur l’assurance-récolte, le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN) et le Programme d’aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole (PACRA), la plupart de leurs réserves ont fait ressortir le manque de simplicité du PACRA. Conscient des problèmes qu’éprouvent les agriculteurs désireux de se prévaloir de ce programme, le Comité recommande qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada sélectionne et consulte un groupe d’agriculteurs et de comptables actifs dans les régions rurales; leur intervention devrait faire en sorte que les formulaires de demande d’aide en cas de catastrophe ou d’autres formes d’aide soient suffisamment simples à remplir et, dans la mesure du possible, demandent aux agriculteurs des chiffres qu’ils recueillent ou calculent déjà.
Étant donné que l’efficacité du régime de protection du revenu dépend de sa capacité de répondre aux besoins financiers des agriculteurs, la plupart des témoins ont parlé des faiblesses et des forces des programmes actuels de protection du revenu. Deux éléments, à savoir l’assurance-récolte et le CSRN, existent depuis un certain temps déjà. Les témoins ont relevé des lacunes dans les deux programmes; par conséquent, le Comité recommande qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, les ministères provinciaux de l’Agriculture et les autres parties intéressées en revoient la conception et le fonctionnement. Ils devront ensuite faire rapport de leurs conclusions aux comités du Sénat et de la Chambre des communes chargés des questions agricoles et recommander des modifications.
La plupart des témoins ont fait état de l’incapacité du PACRA de satisfaire aux besoins financiers des agriculteurs. Ils ont cependant insisté sur l’importance d’inclure dans le régime de soutien du revenu agricole un programme d’aide en cas de catastrophe. À cet égard, le Comité recommande la création d’un programme complet d’aide en cas de catastrophe assorti d’un financement convenable, pour venir en aide aux agriculteurs qui ne peuvent pas se prévaloir de l’assurance-récolte ou du programme du CSRN, le montant des fonds accordés devant être fonction des besoins.
Le régime de protection du revenu doit être financièrement viable à la fois pour les gouvernements et pour les agriculteurs et doit l’être aussi du point de vue des obligations du Canada en matière de commerce international. Le Comité recommande que le dialogue entre Agriculture et Agroalimentaire Canada et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international précède l’adoption officielle de tout nouveau programme applicable aux agriculteurs. Ces ministères devraient en outre s’assurer que tous les éléments de l’entente de trois ans sur le régime de protection du revenu des agriculteurs conclue en mars 2000 ainsi que toute autre entente subséquente, sont pleinement compatibles avec les obligations du Canada en matière de commerce international, un rapport à cet effet devant être déposé devant les comités du Sénat et de la Chambre des communes concernés pour attester de la conformité des programmes en question.
Enfin, le Comité a aussi recueilli des témoignages sur une foule d’autres sujets, comme l’insuffisance du revenu des agriculteurs, les règles du commerce international et les négociations commerciales multilatérales, les prix de certains intrants agricoles, l’infrastructure, l’aide à la diversification et à la transformation à forte valeur ajoutée, les biotechnologies et le principe de précaution et d’autres changements qui contribueraient à assurer la viabilité du secteur de l’agriculture. La dimension humaine de la crise financière dans l’industrie agricole a aussi été soulignée. C’est pour cela que le Comité recommande qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada examine l’ensemble des questions dégagées dans le rapport et l’informe des mesures qui seront prises pour assurer la santé financière et sociale de l’industrie agricole.
Le Comité recommande :
- Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada sélectionne et consulte un groupe d'agriculteurs et de comptables actifs dans les régions rurales pour veiller à ce que les formulaires de demande d’aide en cas de catastrophe ou d’autres formes d’aide soient simples à remplir et exigent des chiffres que les agriculteurs recueillent et calculent déjà. De façon plus générale, dans la conception des nouveaux programmes, le Ministère devrait toujours prendre en considération les impératifs de simplicité et les liens entre les programmes.
- Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, les ministères provinciaux de l’Agriculture et les autres parties concernées revoient la conception et le fonctionnement des programmes d’assurance-récolte et fassent ensuite rapport de leurs conclusions aux comités du Sénat et de la Chambre des communes chargés des questions agricoles et recommandent des modifications.
- Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, en collaboration avec les ministères provinciaux de l’Agriculture et avec les parties concernées, revoie la conception et le fonctionnement du programme du Compte de stabilisation du revenu net et dépose auprès des comités du Sénat et de la Chambre des communes chargés des questions agricoles un rapport faisant état de ses constations et recommandations.
- Que des fonds suffisants soient fournis par la voie d’un programme complet d’aide en cas de catastrophe pour venir en aide aux agriculteurs qui ne peuvent pas se prévaloir de l’assurance-récolte ou du programme du Compte de stabilisation du revenu net. Le montant des fonds accordés doit être fonction des besoins identifiés par Agriculture et Agroalimentaire Canada, les ministères provinciaux de l’Agriculture et les parties concernées, et doit tenir compte de l’apport substantiel de l’agriculture à l’emploi au Canada et au produit intérieur brut.
- Que le ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire soit tenu de consulter le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour s’assurer que tous les éléments de l’entente sur le régime de protection du revenu des agriculteurs conclue en mars 2000 soient compatibles avec les obligations du Canada en matière de commerce international. Un rapport à cet effet devrait être déposé devant les comités du Sénat et de la Chambre des communes concernés pour attester de la conformité des programmes en question.
- Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada examine l’ensemble des questions dégagées dans le présent document et communique au Comité sénatorial de l’agriculture les mesures qui seront prises pour assurer la santé de l’agriculture au Canada. Le terme de « santé » devra être interprété dans son sens large au cours de l’examen que fera le Ministère de manière à inclure les aspects financiers et sociaux.
Il y a presque un an, le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts déposait un rapport intitulé La voie à suivre : les priorités pour l’agriculture canadienne et la ronde du millénaire. À l’époque, beaucoup d’agriculteurs étaient dans une position extrêmement précaire, et l’on espérait que la position de négociation adoptée permettrait de réguler et d’améliorer le commerce international et d’améliorer ainsi la situation financière des agriculteurs canadiens.
Un an plus tard, l’agriculture n’est toujours pas sortie de la crise. De nombreux agriculteurs ont quitté l’agriculture, soit par suite d’une faillite, soit pour préserver l’avoir qui leur restait dans leur entreprise agricole. Plusieurs agriculteurs qui n'ont pas abandonné leur exploitation et leurs familles connaissent un niveau de stress, des taux de dépression, de suicide, de conflits familiaux et de divorce, de violence et de pauvreté très élevés. Si l’amorce des négociations commerciales multilatérales à Seattle a semblé à certain un échec, les négociations portant sur le secteur agricole se poursuivent. En outre, les cours de nombreux produits agricoles demeurent bas, les prix des intrants, en revanche, restent élevés et, dans certains pays, les agriculteurs continuent de profiter de subventions beaucoup plus généreuses que celles dont bénéficient les agriculteurs du Canada.
C’est dans ce contexte et en raison de l’insatisfaction des agriculteurs en général vis-à-vis de la conception et de l’administration du Programme d'aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole (PACRE) et d’autres éléments du régime de protection du revenu des agriculteurs que le Comité sénatorial permanent de l’agriculture et des forêts a décidé de tenir des audiences. Les représentants du monde agricole ont eu la possibilité d’exprimer leurs vues au sujet des programmes de protection du revenu agricole – ce qui fonctionne bien, ce qui ne fonctionne pas et ce qu’il faut pour assurer la survie de l’agriculture canadienne et, plus encore, pour permettre à celle-ci de se développer et d’atteindre son objectif d’exportation fixé à 4 % des échanges mondiaux de produits agricoles d’ici 2005.
Les témoins que nous avons entendus veulent un régime simple, efficace et viable. Simple, pour que les agriculteurs qui en ont besoin puissent présenter une demande facilement en utilisant des chiffres qu’ils recueillent ou calculent déjà. Efficace, pour véritablement aider les agriculteurs à surmonter les difficultés financières inhérentes à l’agriculture et palier éventuellement les pénuries de revenus. Viable, pour qu’il résiste aux impératifs du commerce international et aux contraintes budgétaires.
Un trouvera dans le présent rapport un résumé des témoignages entendus sur chacun des trois éléments abordés et des recommandations qui, si elles sont mises en œuvre, devraient contribuer à assurer la pérennité de l’agriculture canadienne et à soutenir la vitalité des collectivités rurales du Canada. Nous sommes persuadés que la révision des programmes de protection du revenu agricole permettra à l’agriculture de relever les défis du nouveau millénaire et d’en exploiter pleinement le potentiel.
Le régime de protection du revenu des agriculteurs du Canada, qui remonte à la fin des années 80, comprend actuellement l’assurance-récolte, le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN), le Programme d’aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole (PACRA) et des programmes complémentaires offerts par les provinces. Les agriculteurs peuvent aussi obtenir des avances en espèces, mais elles ne font pas partie à strictement parler du régime de protection du revenu des agriculteurs.
L’assurance-récolte protège contre les risques de production en minimisant les retombées fâcheuses de pertes de récoltes imputables à des catastrophes naturelles comme la sécheresse, l’inondation, la grêle, le gel, un excès d’humidité et les insectes ou à des dommages causés par des oiseaux aquatiques migrateurs protégés. Les prestations financières sont remises aux bénéficiaires par les provinces, mais elles sont payées par le gouvernement fédéral aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole. Une partie des contributions provient aussi des producteurs et des gouvernements provinciaux. Les taux des cotisations doivent être fixés à un niveau approprié d’un point de vue actuariel, les régimes provinciaux doivent être financièrement autonomes et la méthode de calcul des rendements probables des cultures doit refléter les rendements réels observés.
Le Compte de stabilisation du revenu net (CSRN) est un programme à participation facultative établi aux termes de la Loi sur la protection du revenu agricole visant à aider à stabiliser les revenus des agriculteurs à long terme. Comme dans le cas de l’assurance-récolte, le gouvernement fédéral, les gouvernements provinciaux et les producteurs contribuent au programme. Durant les années de faibles revenus, les agriculteurs participants peuvent retirer des fonds de leur compte.
Le Programme d’aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole (PACRA) aide les producteurs dont le revenu subit une brusque chute à cause de facteurs indépendants de leur volonté et qui ne sont pas suffisamment couverts par les autres programmes. Il s’agit d’un programme global qui s’applique à tous les produits agricoles.
En outre, les provinces administrent des programmes complémentaires qui couvrent par exemple les dommages causés aux cultures par les oiseaux aquatiques et les dommages causés au bétail par les prédateurs.
Enfin, le Programme de paiement anticipé qui relève de la Loi sur les programmes de commercialisation agricole permet d’offrir des avances en espèces aux agriculteurs, dont une partie sans intérêt. Ce programme permet aux agriculteurs admissibles d’entreposer les cultures admissibles après la récolte de manière qu’ils puissent vendre leur récolte plus tard dans la saison quand les prix sont meilleurs, tout en leur permettant de faire face à leurs engagements à court terme.
Plusieurs témoins ont discuté de l’assurance-récolte et du CSRN, mais c’était plus souvent pour parler de la façon dont ils répondent aux besoins financiers des agriculteurs que pour traiter de leur simplicité. En ce qui concerne le PACRA, les témoins lui ont reproché le plus souvent sa complexité, le coût que représente la production d’une demande, la courte période de référence et l’impossibilité d’aider suffisamment les secteurs où les faibles marges sont chroniques. Pour ce qui est de la conception initiale du programme, les témoins ont critiqué aussi la méthode d’évaluation des stocks, le traitement des marges négatives, le traitement du travail agricole des membres de la famille et la période de calcul de trois ans. Ils ont, en outre indiqué qu'un mode de paiement à l'acre serait bien plus simple que le programme en cours. En plus, les témoins ont signalé qu'aux États-Unis l'annonce d'un nouveau programme ou d'un nouveau financement destiné aux agriculteurs est suivi très rapidement de l'envoi des paiements.
En dépit des problèmes du PACRA, et compte tenu des améliorations récentes apportées au Programme, les producteurs demeurent convaincus de la nécessité d’inclure dans tout régime de soutien du revenu agricole un programme d’intervention en cas de catastrophe convenablement financé. Ce programme serait un complément nécessaire au programme d’assurance-récolte, qui pallie les problèmes de réduction des récoltes et au CSRN, qui pallie les fluctuations de revenu.
À l’instar des témoins, le Comité estime que le PACRA ou n’importe quel autre programme d’aide en cas de catastrophe est un élément essentiel de tout régime de protection du revenu des agriculteurs, en tandem avec l’assurance-récolte et le Compte de stabilisation du revenu net des agriculteurs. En conséquence, le Comité recommande :
Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada sélectionne et consulte un groupe d'agriculteurs et de comptables actifs dans les régions rurales pour veiller à ce que les formulaires de demande d’aide en cas de catastrophe ou d’autres formes d’aide soient simples à remplir et exigent des chiffres que les agriculteurs recueillent et calculent déjà. De façon plus générale, dans la conception des nouveaux programmes, le Ministère devrait toujours prendre en considération les impératifs de simplicité et les liens entre les programmes.
Pour que le régime de protection du revenu des agriculteurs contribue véritablement à assurer la pérennité du secteur de l’agriculture, il doit offrir une aide à court et à long terme suffisante et en temps opportun, pour permettre aux agriculteurs de survivre aux caprices du marché et du temps.
Les témoins ont dit au Comité que les programmes actuels de protection du revenu des agriculteurs présentaient à la fois des forces et des faiblesses. Ils ont insisté sur l’importance d’un régime complet qui puisse composer avec les fluctuations du marché et de la production. De nombreuses personnes sont d’avis que le régime actuel ne permet pas de pallier les guerres des subventions au niveau international ni les catastrophes naturelles actuelles dont les effets se font sentir pendant plusieurs années. Selon la Saskatchewan Association of Rural Municipalities, le filet de sécurité devrait comprendre un programme prévoyant une assurance-revenu ou permettant de couvrir les coûts de production.
On a dit au Comité que l’assurance-récolte indemnisait les agriculteurs pour leurs pertes selon la valeur marchande courante des produits concernés. Ainsi, quand les cours sont bas, l’indemnité est faible. En outre, l’assurance-récolte n’est pas conçue pour couvrir les pertes dues en raison des faibles cours des marchandises et n’est d’aucune utilité aux éleveurs de bétail. On nous a aussi signalé que, dans certains cas, les primes étaient trop élevées par rapport à la couverture offerte, que le programme ne s’appliquait pas aux superficies non ensemencées et que, à cause des marges très petites dans le cas de certains produits agricoles, le niveau d’indemnisation ne couvrait pas toujours les dépenses. Les témoins ont dit qu’il serait utile de mener des projets pilotes pour faire l’essai de formes nouvelles d’assurance-récolte.
Comme on l’a dit précédemment, le Comité estime que l’assurance-récolte est un élément vital de tout régime de protection du revenu des agriculteurs. Cependant, à l’instar des témoins que nous avons entendus, nous estimons qu’il y aurait moyen d’améliorer les programmes d’assurance-récolte administrés par les provinces. Compte tenu des nombreuses préoccupations exprimées et comme les programmes d’assurance-récolte existent depuis déjà un certain temps, le Comité recommande :
Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, les ministères provinciaux de l’Agriculture et les autres parties concernées revoient la conception et le fonctionnement des programmes d’assurance-récolte et fassent ensuite rapport de leurs conclusions aux comités du Sénat et de la Chambre des communes chargés des questions agricoles et recommandent des modifications.
Les témoins considèrent le CSRN comme un élément vital du régime de protection du revenu des agriculteurs, mais ils ont néanmoins formulé quelques réserves à son sujet. Certes, les producteurs de tous les produits agricoles à offre non administrée peuvent participer au programme et gérer leurs fonds, mais le programme présente quand même certaines faiblesses. On a informé le Comité que les producteurs n’avaient pas librement accès à leur compte et ne pouvaient y puiser que lorsque leur revenu tombait endeçà d’un seuil fondé sur leur revenu de l’année précédente. On nous a dit en outre que, bien que le Compte contiennent des sommes à première vue substantielles, de l’ordre de 3 milliards de dollars pour 140 063 participants en février 2000, c’est néanmoins insuffisant pour palier les pertes enregistrées par les producteurs. On a indiqué que les créateurs du CSRN avaient estimé qu’il faudrait de 10 à 12 milliards de dollars pour vraiment stabiliser le secteur agricole.
Certaines personnes sont d’avis que le gouvernement devrait contribuer davantage au CSRN, ce qui permettrait aux comptes de croître plus rapidement, en particulier dans le cas des jeunes agriculteurs qui ont du mal à trouver l’argent nécessaire à verser dans leur compte et des agriculteurs qui sont aux prises avec de graves difficultés financières. Les Wild Rose Agricultural Producers estiment nécessaire de mettre en place un mécanisme permettant une croissance plus rapide des comptes au cours des années prospères. En outre, certains agriculteurs ont agrandi leur exploitation pour tenter de la rendre viable ou d’en préserver la viabilité. Dans certains cas, cela a fait augmenter leurs ventes nettes admissibles et, comme une grande partie de leurs coûts d’expansion ne sont pas pris en considération aux fins du programme, ils n’ont pas droit à un paiement, bien que leurs marges soient très faibles. On a proposé de modifier le programme pour conférer une plus grande souplesse au niveau des retraits et permettre des avances sur les gains futurs. Des témoins ont par ailleurs fait remarquer que, quand les pertes se succèdent sur plusieurs années, cela empêche le déclenchement de paiements du programme et qu’il faudrait que les paiements soient effectués en temps opportun.
Le Comité aussi considère que le programme du CSRN est, au même titre que l’assurance-récolte, un élément clé du régime de protection du revenu des agriculteurs, et estime qu’il serait utile de le réexaminer. Nous sommes au courant de l'annonce faite en mars 2000 selon laquelle les ministres fédéral et provinciaux s'engageaient à remanier le programme du CSRN pour faire en sorte qu'il corresponde mieux aux besoins des agriculteurs et soit plus directement intégré au programme d'aide en cas de catastrophe. Pour appuyer cette mesure, le Comité recommande :
Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada, en collaboration avec les ministères provinciaux de l’Agriculture et avec les parties concernées, revoie la conception et le fonctionnement du programme du Compte de stabilisation du revenu net et dépose auprès des comités du Sénat et de la Chambre des communes chargés des questions agricoles un rapport faisant état de ses constations et recommandations.
Durant la présente étude, de même que pendant les audiences que nous avons tenues précédemment sur les priorités de négociation du commerce international, on nous a parlé à plusieurs reprises des problèmes que présente le Programme d’aide en cas de catastrophe liée au revenu agricole. Des modifications apportées récemment au programme ont permis de remédier dans une certaine mesure à plusieurs d’entre eux. On a notamment assuré la couverture des marges négatives, on donne aux agriculteurs la possibilité d’utiliser une moyenne « olympique » et on a modifié le lien entre le PACRA et le CSRN. Il reste cependant quand même des problèmes à régler. Outre la complexité excessive du programme et la difficulté de s’y rendre admissible qui en découle, les témoins ont signalé que les paiements étaient insuffisants, en particulier dans le cas des exploitations qui prennent de l’expansion, et que le programme était mal ciblé, puisque ce ne sont pas les plus nécessiteux qui ont bénéficié des fonds prévus. Beaucoup estiment que le montant des paiements devrait être fonction des besoins des agriculteurs et non de la situation budgétaire du gouvernement.
Selon l’Alberta Soft Wheat Producers Association, un des problèmes du PACRA tient au fait que le niveau des paiements repose sur les revenus tirés précédemment du marché sans considération pour les distorsions causées par les programmes d’aide des autres pays. Il y a aussi le fait que le programme ne couvre pas toutes les denrées agricoles. Par exemple, la Canadian Dehydrators Association, dont les membres sont justement dans cette situation, réclame un injection de fonds immédiate pour palier les pertes financières et assurer la viabilité de l’industrie de la luzerne déshydratée. On a mentionné en particulier des paiements de 9,7 millions de dollars pour 1998 et de 22,7 millions de dollars pour 1999. Une aide financière s'impose pour mettre un terme aux fermetures d'usine et aux pertes de production dans le secteur, surtout que les agriculteurs qui s'y sont spécialisés ont des activités à forte valeur ajoutée et se sont diversifiés, comme le leur demande précisément le gouvernement depuis bien des années.
Comme les témoins qu’il a entendus, le Comité tient à ce que les fonds consacrés à un programme d'aide en cas de catastrophe contribuent dans la mesure du possible à réduire l’ampleur de la crise dans le secteur agricole. Reste à savoir comment établir l'aide nécessaire et comment définir le terme de catastrophe. Nous hésitons à mentionner un chiffre, puisque le montant nécessaire va forcément varier d'année en année selon la conjoncture, le temps et d’autres facteurs. Il faut par ailleurs donner au terme de catastrophe son sens large, de sorte qu'il comprenne les catastrophes naturelles et les perturbations des marchés, auxquelles le secteur agricole est très sensible.
Nous convenons avec la Western Canadian Wheat Growers Association de la nécessité d’instituer un programme national à long terme d’aide en cas de catastrophe qui soit prévisible, fiable, ciblé, sans effets sur les décisions de production et acceptable dans la catégorie verte aux termes des règles du commerce international. Pour cette raison, le Comité recommande :
Que des fonds suffisants soient fournis par la voie d’un programme complet d’aide en cas de catastrophe pour venir en aide aux agriculteurs qui ne peuvent pas se prévaloir de l’assurance-récolte ou du programme du Compte de stabilisation du revenu net. Le montant des fonds accordés doit être fonction des besoins identifiés par Agriculture et Agroalimentaire Canada, les ministères provinciaux de l’Agriculture et les parties concernées, et doit tenir compte de l’apport substantiel de l’agriculture à l’emploi au Canada et au produit intérieur brut.
Enfin, dans la conception d’un régime de protection du revenu des agriculteurs pour l’avenir, il importe de tenir compte de toutes les branches de l’activité agricole et de toutes les régions du pays pour pouvoir vraiment aider tous les agriculteurs et toutes les familles agricoles qui se trouvent dans le besoin. Selon le British Columbia Agriculture Council, cette dernière province produit plus de 200 produits agricoles différents et l’agriculture y joue un rôle multifonctionnel sans égal au Canada. La situation des entreprises de transformation à forte valeur ajoutée comme les fabricants de luzerne déshydratée est elle aussi préoccupante, mais le Comité n’est pas en mesure de calculer les diverses répercussions financières de l’extension du régime à ces entreprises.
Enfin, le débat a mis en lumière la nécessité de concevoir un filet de protection qui assure la « réussite » financière des agriculteurs. Il est toutefois tout aussi important que les agriculteurs puissent bénéficier d’un certain niveau de confort « émotionnel ». Le Saskatchewan Rally Group, en particulier, a évoqué pour le Comité le visage humain de la crise financière que subit le secteur agricole et les taux élevés de suicide, de dépression, de divorce et de pauvreté qu'il connaît. La santé financière des agriculteurs est certes préoccupante, mais leur santé émotionnelle l’est également.
Comme on l’a dit plus haut, le régime de protection du revenu des agriculteurs doit être viable tant du point de vue du commerce international que du point de vue des finances publiques. Certains programmes de soutien agricole d’autrefois, comme ceux qui relevaient de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest, contreviendraient aux règles actuelles du commerce international. Bien que, aux yeux de beaucoup, le lancement du cycle du millénaire des négociations commerciales à Seattle ait échoué, les négociations multilatérales ne s’en poursuivent pas moins, et l’on espère qu’elles aboutiront à des règles avantageuses pour les agriculteurs canadiensParce qu'il faudra sans doute plusieurs années pour assurer la mise en œuvre des nouvelles règles et en sentir les avantages, il est important d’élaborer entre-temps un régime de sécurité à long terme du revenu des agriculteurs canadiens qui soit efficace et suffisant.
L’expérience a montré aux producteurs de tous les secteurs combien les différends commerciaux, notamment les recours en droits compensateurs ou en droits anti-dumping et l’audition de causes devant les groupes spéciaux de l’OMC comportaient d’incertitudes et de coûts. Il est donc impératif que tous les programmes et politiques agricoles, y compris ceux du régime de protection du revenu des agriculteurs, soient conformes aux accords commerciaux signés par le Canada. Cette concordance est importante; le Comité signale toutefois qu'au cours de ses audiences sur les négociations internationales relatives aux questions agricoles certains témoins ont indiqué que le Canada se comportait parfois comme un boy scout et agissait précipitamment pour honorer pleinement ses obligations de l'Uruguay Round. À notre avis, les agriculteurs canadiens croient peut-être à tort que les États-Unis et l'Union européenne versent à leurs producteurs des subventions indûment élevées, au mépris des règles de l'OMC. Certains agriculteurs américains croient eux aussi à tort que l’aide accordé aux agriculteurs canadiens enfreint à certains égards les règles du commerce mondial.
Sauf erreur, des consultations ont lieu entre le ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire et le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international lorsqu’on élabore de nouveaux programmes. Nous pensons cependant qu’il vaudrait mieux officialiser cette étape importante de l’élaboration des programmes. En conséquence, le Comité recommande :
Que le ministère de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire soit tenu de consulter le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international pour s’assurer que tous les éléments de l’entente sur le régime de protection du revenu des agriculteurs conclue en mars 2000 soient compatibles avec les obligations du Canada en matière de commerce international. Un rapport à cet effet devrait être déposé devant les comités du Sénat et de la Chambre des communes concernés pour attester de la conformité des programmes en question.
Il importe de noter que les agriculteurs de certains autres pays bénéficient d’une aide supérieure à celle dont disposent les agriculteurs canadiens. Par exemple, lorsqu’elle a comparu devant le Comité, la Fédération de l’agriculture de l’Ontario a cité des chiffres de l’Organisation de coopération et de développement économiques montrant que le total de l’aide aux agriculteurs par habitant en 1998 s’établissait à 381 $ et 363 $ respectivement dans l’Union européenne et aux États-Unis, contre 140 $ au Canada. Keystone Agricultural Producers a dit que pour chaque dollar que consacre le Canada au soutien du revenu des agriculteurs, les États-Unis en dépensent 2,35 $, l’Union européenne, 2,65 $, et le Japon, 3,00 $.
En outre, on semble accepter davantage le caractère multifonctionnel de l’agriculture dans l’Union européenne et au Japon qu’en Amérique du Nord. Cela veut dire que, à l’étranger, la population est plus encline à soutenir les agriculteurs non seulement pour assurer les approvisionnements alimentaires, mais aussi pour protéger l’environnement et préserver la population des collectivités rurales, les habitats et les espaces verts. Dans la mesure où de l’aide financière est accordée à l’appui de ces objectifs, les agriculteurs d’Amérique du Nord sont vraisemblablement désavantagés. Le Syndicat national des cultivateurs a dit au Comité que, en Europe, la population en général et la classe politique voulaient de petites fermes, des pâturages dans les vallées et des collectivités rurales vigoureuses, et qu’elles étaient prêtes à prendre les mesures nécessaires pour assurer la survie et la prospérité des agriculteurs, des troupeaux et des collectivités.
Jusqu’à dernièrement, le gouvernement fédéral consacrait environ 600 millions de dollars annuellement au financement des programmes de protection du revenu des agriculteurs. Aux termes de l’entente conclue en mars, cependant, le programme trisannuel de protection du revenu des agriculteurs porte à 1,1 milliard annuellement la contribution fédérale; 435 millions de dollars seront consacrés au titre de l’aide au revenu en cas de catastrophe et les 665 millions de dollars restants financeront le CSRN, l’assurance-récolte, les programmes d’avances et les programmes complémentaires. De plus, le financement des programmes de base sera distribué aux provinces en fonction de leur part des revenus agricoles à l’échelle nationale. Le financement des programmes d’aide en cas de catastrophe sera fonction des besoins des agriculteurs telle qu’ils se traduisent dans la demande de paiements.
Les témoins ont insisté sur la nécessité d’offrir aux agriculteurs un régime de protection du revenu doté d’un financement suffisant dépassant le 1,1 milliard de dollars négocié en mars 2000. Ils ont aussi fait remarquer que les 435 millions de dollars réservés à l’aide au revenu en cas de catastrophe représentaient un montant inférieur aux engagements pris par le gouvernement fédéral pour 1998 et 1999, lesquels étaient déjà perçus comme insuffisants. Ils ont aussi indiqué que si l’entente de trois ans était certes bien accueillie, on avait en fait besoin d’un programme permanent d’aide en cas de catastrophe. Beaucoup de témoins estiment qu’il vaudrait mieux concevoir un programme répondant aux objectifs déclarés et de le financer ensuite en conséquence. Les niveaux de financement devraient être fonction des besoins et non pas du budget du gouvernement une année donnée. Comme on prévoit des budgets excédentaires pour les cinq prochaines années et que le secteur agricole a déjà largement fait sa part dans la réduction du déficit public, le gouvernement est en mesure d’engager des ressources plus importantes et à plus long terme à l’appui de l’agriculture.
Enfin, tout le monde n’est pas satisfait de la répartition entre provinces des fonds prévus dans le cadre des programmes de protection du revenu des agriculteurs. Par exemple, le Saskatchewan Wheat Pool estime que la décision d’allouer les fonds fédéraux en fonction de la part des recettes monétaires agricoles et des recettes du marché aura pour effet de récompenser les provinces où l’agriculture se porte bien et de pénaliser les autres. À son avis, cela risque aussi de creuser les écarts entre les programmes des diverses provinces. D’autres témoins ont recommandé l’adoption d’une politique uniforme dans toutes les provinces relativement aux programmes de protection des agriculteurs.
Certains témoins réclament que le Canada appuie ses agriculteurs dans la même mesure que l’Union européenne et le Japon soutiennent les leurs. Nous comprenons ce point de vue, mais nous ne pensons pas que le Trésor fédéral pourrait permettre un tel niveau de soutien de l’agriculture. Néanmoins il est clair que les agriculteurs ont grand besoin de cet appui et cela devrait être quelque chose auquel ils devraient pouvoir se fier. Les agriculteurs doivent pouvoir compter sur un certain niveau d’aide annuellement. En bref, l’aide aux agriculteurs doit être assurée et viable.
Le Comité est convaincu que les éléments d’un programme révisé de protection du revenu des agriculteurs doivent être financièrement viables ; ils doivent également être clairs et intégrés de manière à répondre aux besoins des agriculteurs et à assurer à ces derniers, de façon efficace et efficiente, l'aide financière dont ceux-ci ont besoin. La viabilité doit être assurée tant du point de vue du Trésor fédéral que du point de vue des contributions des agriculteurs. Les jeunes agriculteurs et les agriculteurs débutants doivent bénéficier d’une considération spéciale. Comme on l’a dit plus haut, nous ne recommandons pas un niveau de financement donné pour les programmes de protection du revenu des agriculteurs, mais une évaluation continue des besoins.
Enfin, le Comité estime que la crise agricole et la nécessité d’un programme d’aide amélioré doivent être communiqués de façon plus efficace aux régions urbaines du Canada. Les citadins peuvent estimer que l’agriculture n’est pas prioritaire lorsqu'ils ont la perspective de devoir déposer leur bilan faute d’appui financier du gouvernement fédéral. Nous estimons qu’il incombe essentiellement à la collectivité agricole de sensibiliser les citadins à sa situation. Pour réussir dans cette entreprise, les agriculteurs doivent s’unir; au cours de nos audiences, nous avons été frappés par l’absence de position et d’approche communes au sein des groupes agricoles, particulièrement dans le domaine des communications. Le secteur agricole a prouvé qu’il pouvait collaborer lorsqu’il a mis sur pied sa position en matière de priorités pour le secteur au cours des négociations menées dans le cadre du cycle du millénaire. Nous sommes persuadés qu’il peut également en arriver à un consensus sur la question de la conception d’un programme de protection du revenu agricole et sur les autres politiques visant le secteur.
En plus de donner au Comité leur point de vue sur les divers programmes qui composent le régime canadien de protection du revenu des agriculteurs, les témoins se sont exprimés sur une foule d’autres sujets, comme l'insuffisance des revenus des agriculteurs dans la chaîne allant du producteur au consommateur, les règles du commerce international et les négociations commerciales multilatérales, les prix de certains intrants agricoles, l’infrastructure, l’aide à la diversification et à la transformation à forte valeur ajoutée, les biotechnologies et le principe de précaution et les autres changements qui contribueraient à assurer la viabilité du secteur de l’agriculture. On a parlé en particulier des coûts de transport, des taxes sur les carburants, de l’impôt sur le revenu, des taxes scolaires, du recouvrement des coûts, et de recherche et de développement.
L’étude ce ces autres sujets outrepasserait le mandat actuel du Comité, mais nous considérons néanmoins qu’il serait souhaitable de se pencher sur ces questions et nous pressons Agriculture et Agroalimentaire Canada de tenir compte de ces observations et de revoir le rapport que le Comité a publié en juin 1993 et qui s'intitule Le stress des agriculteurs : dimensions économiques et conséquences humaines (juin 1993), ainsi que celui publié en août 1999 intitulé La voie à suivre : Les priorités pour l’agriculture canadienne et la ronde du millénaire.
Les témoins ont évoqué à maintes reprises la crise financière dans l’agriculture et les collectivités rurales, les suicides et les divorces, la pauvreté et le désespoir. Il est urgent de passer à l’action. Même si le présent rapport est axé sur un filet de sécurité agricole à venir, nous estimons qu’il est important d’adopter une approche intégrée et globale pour le secteur dans son ensemble. C’est pour cela que le Comité recommande :
Qu’Agriculture et Agroalimentaire Canada examine l’ensemble des questions dégagées dans le présent document et communique au Comité sénatorial de l’agriculture les mesures qui seront prises pour assurer la santé de l’agriculture au Canada. Le terme de « santé » devra être interprété dans son sens large au cours de l’examen que fera le Ministère de manière à inclure les aspects financiers et sociaux.
Toutes les parties concernées ont à relever un défi de taille qui consiste à élaborer un plan d’avenir à long terme pour le secteur de l’agriculture propre à en assurer la viabilité et la pérennité et à garantir un revenu juste et équitable aux agriculteurs. Ce plan doit comporter notamment un régime de protection à long terme du revenu des agriculteurs composé de programmes complémentaires, harmonisés dotés d’un financement répondant aux besoins. Les parties devront ensuite continuer de collaborer pour formuler les politiques à court et à long terme et les programmes qui permettront d’actualiser ce plan.
Un autre défi à relever tient à la révolution qui se produit actuellement dans les exploitations agricoles. C’est de cela que parlait la Fédération canadienne de l’agriculture lorsqu’elle a confié au Comité que les agriculteurs avaient besoin de stabilité dans un environnement du nouvel âge. Tout comme la société dans son ensemble accepte la révolution technologique et s’y adapte, il est nécessaire d’accepter les changements particuliers qui frappent le secteur agricole et de s’y adapter. À mesure que ce secteur évoluera, il faudra régulièrement réévaluer le filet de sécurité agricole ainsi que les autres politiques pour s’assurer que les agriculteurs ont ce dont ils ont besoin pour prospérer. Le Comité voit d’un bon œil l’engagement pris par le ministre de l’Agriculture et de l’agroalimentaire de fournir aux agriculteurs les outils dont ceux-ci ont besoin pour s’adapter et être compétitifs dans une économie mondiale.
L’histoire nous a enseigné qu'il est d'une importance fondamentale pour une nation d'être capable de nourrir son peuple. Le secteur agricole est et doit demeurer un chaînon crucial de la prospérité et de l’indépendance du pays et de la capacité de ce dernier d’encourager des échanges commerciaux sains dans le monde hautement compétitif qui est le nôtre en ce nouveau millénaire.
Témoins
| No DE FASC. | DATE | TÉMOINS |
| 1 | Le 9 décembre 1999 | De l’Alberta Soft Wheat Producers Commission : M. Peter Pepneck, président; M. Everett Tanis, trésorier; M. Lynn Jacobson, président du conseil sur la commercialisation; M. Andrew Kovacs, directeur général. |
| 2 | Le 16 décembre 1999 | De l’Association des déshydrateurs canadiens : M. Garry Benoit, directeur général. |
| 3 | Le 10 février 2000 | De Wild Rose Agricultural Producers : M. Keith Degenhardt, premier vice-président; M. Benoît Basillais, analyse de politique, La Fédération canadienne de l’agriculture. |
| 4 | Le 17 février 2000 | Du Syndicat national des cultivateurs : M. Darrin Qualman, secrétaire exécutif. |
| 6 | Le 23 mars 2000 | De Keystone Agricultural Producers : M. Don Dewar, président. |
| 7 | Le 6 avril 2000 | De Saskatchewan Rally Group : M. Lloyd Pletz, directeur. |
| 8 | Le 13 avril 2000 | De la Fédération canadienne de l’agriculture : M. Bob Friesen, président; M. Benoît Basillais, analyse de politique. |
| 9 | Le 4 mai 2000 | De la Saskatchewan Association of Rural
Municipalities : M. Sinclair Harrison, président; Mme Arita Paul, gestionnaire des Services de l’agriculture. |
| 10 | Le 11 mai 2000 | De la Western Canadian Wheat Growers Association : M. Greg Douglas, premier vice-président; Mme Sharon McKinnon, gestionnaire responsable de politiques. |
| 11 | Le 15 mai 2000 | De Saskatchewan Wheat Pool : M. Gary Wellbrock, vice-président. De la British Columbia Federation of Agriculture :
De la Fédération de l’agriculture de l’Ontario :
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| 12 | Le 16 mai 2000 | L’honorable Lyle Vanclief, c. p. , député, ministre de
l’Agriculture et de l’Agroalimentaire. D’Agriculture et Agroalimentaire Canada:
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